Politiques publiques en faveur de l'autonomie. Vers une convergence "personnes à¢gées / personnes handicapées" ?

3. Enjeux économiques et financiers

La différenciation entre le handicap avant et après 60 ans a été introduite pour la première fois en janvier 1997 avec la création de la Prestation Spécifique Dépendance (PSD). En même temps que la barrière des 60 ans, le mot « dépendance », affecté de façon implicite aux personnes âgées, se trouvait introduit dans la loi.

L'objectif était alors de permettre une maîtrise de la charge pesant sur le budget face à un allongement de la vie qui risquait d'entraîner une augmentation trop importante du nombre de situations de handicap. Soulignons qu'à l'époque, ce dispositif a permis aux départements d'économiser la somme de 250 millions d'euros par an, en réduisant le montant de l'aide après 60 ans, diminuant d'autant les sommes consacrées à l'accompagnement des personnes concernées. L'Allocation Personnalisée d'Autonomiequi fut introduite en 2001 a, d'abord, repris cette barrière abolissant le recours sur succession. Or, le gouvernement JOSPIN a toujours confirmé la volonté de prévoir sa suppression et d'aller vers l'idée d'une prestation unique.

Comme nous l'avons vu, la création d'une cinquième branche de protection sociale est au coeur des débats financiers et de gouvernance.

Aujourd'hui, la PCH est largement surfinancée : les crédits ouverts par la CNSA représentant 200 à 300 % des dépenses réelles des départements.

Deux éléments sont à prendre en compte :

? La montée en charge de cette prestation est loin d'être achevée. Contrairement à l'APA, elle doit financer des durées de perte d'autonomie beaucoup plus longues, pouvant aller jusqu'à une vie entière ou tout au moins plusieurs décennies. Aussi, à l'heure actuelle,au regard des difficultés quant à l'évaluation du montant des dépenses concernant la PCH aux termes de sa montée en charge, il serait faux de penser que l'enveloppe prévue par la CNSA pour son financement est disproportionnée ;

? Le financement de l'APA connaît une pression toujours plus forte, et plus généralement en ce qui concernecelui de la dépendance liée à l'âge.

Au total, la Cour des comptes évalue à 16 milliards d'euros l'effort public déjà réalisé en faveur de la prise en charge de la perte d'autonomie, ce qui représente près de 1 % du PIB.

Et cet effort devrait encore s'accentuer dans les années à venir, sous l'influence de trois facteurs :

- l'augmentation de la prévalence de la dépendance liée à l'âge : le nombre de personnes âgées en perte d'autonomie devrait augmenter en moyenne de 1 % par an jusqu'en 2040 ;

- l'amélioration de la couverture de certains besoins : des catégories de besoins restent mal prises en charge pour les personnes âgées, notamment les aides techniques. La situation pourrait s'aggraver pour d'autres types de besoins et comme les aidants familiaux se font de plus en plus rares, cela pourrait conduire à une demande accrue de prise en charge d'aidants professionnels ;

- la hausse probable des coûts de personnels : compte tenu de leur faible rémunération, les professionnels de l'aide à domicile sont aujourd'hui une denrée rare. La professionnalisation du secteur, indispensable pour rendre ces métiers plus attractifs, entraînera nécessairement une augmentation du niveau moyen des  salaires.

D'après le rapport GISSEROT¹, le coût total de la prise en charge de la perte d'autonomie pour les finances publiques devrait connaître une augmentation moyenne de 4,7 % par an d'ici 2025, soit 2,5 points de plus que l'évolution spontanée des recettes actuelles. Le reste à charge net des ménages, quant à lui, pourrait augmenter de 2,7 % par an, dont seulement 1,1 % serait couvert par l'évolution du montant des pensions.

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En 2009, les deux milliards d'euros rapportés par le lundi de Pentecôte, transformé en journée nationale de solidarité à la carte, n'ont représenté que 12 % des crédits de la CNSA.

La réforme de la prise en charge de la dépendance suppose en effet de nouvelles ressources.

¹« Perspectives financières de la dépendance des personnes âgées à l'horizon 2025 : prévisions et marges de choix », rapport remis par Hélène GISSEROT au ministre délégué à la Sécurité Sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, Mars 2007.

L'Association des Paralysés de France (APF) avait formulé une revendication qu'elle avait appelée reconnaissance d'un risque Autonomie, passant par un droit universel à compensation pour couvrir tous les risques liés à la perte d'autonomie. Ce droit universel impliquerait la création d'une branche « Autonomie » au sein de la Sécurité Sociale, la mise en place d'une couverture financière intégrale de tous les besoins constatés.

Les rapports BLANC et du Centre d'Analyse Stratégique vont également dans le sens d'une évolution des sources de financement pour soutenir les personnes en manque ou en perte d'autonomie quel que soit leur âge et proposent une remise à plat de l'aide sociale en établissement.

Le rapport BLANC suggère en outre d'harmoniser les règles tarifaires dans les deux champs, de poursuivre l'adaptation des référentiels et des grilles d'évaluation des capacités et des besoins des personnes et d'encourager les rapprochements, prévus par la loi de 2005, entre les MDPH et les CLIC.

Un besoin de ressources sera alors nécessaire. Selon Hélène GISSEROT, ce dernier pourrait être couvert par la croissance ou par des reploiements en matière d'assurance-maladie. Une autre solution serait d'aménager la CSG, en alignant progressivement le taux appliqué aux revenus de remplacement, notamment aux retraites, sur celui appliqué aux revenus d'activité.

Elle jugerait pertinent que le financement de la dépendance serait relié avec celui des retraites et de l'ensemble de la protection sociale.

Dans son rapport sur la dépendance, l'UNCCAS a étudié plusieurs pistes de financements possibles, compte tenu de la situation actuelle du pays.

Dans l'attente d'un système de financement pérenne, elle avance l'idée de créer un fonds unique de financements qui pourrait regrouper les enveloppes budgétaires qui existent déjàet qui seraient complétées par des financements nouveaux.

Pour rappel, les financements qui existent sont ceux des Conseils généraux, ceux propres à la CNSA et ceux de l'assurance maladie gérés par la CNSA.

Les pistes dès lors proposées par l'UNCCAS sont les suivantes :

- La majoration du taux de CSG

- Le relèvement des droits de succession

- L'institutiond'une taxe sur les revenus du capitalet de placements

Ces modes de financements complémentaires mis en place à court terme pourraient soit diminuer progressivement, de façon à prendre fin, soit s'intégrer au dispositif à long terme, ce qui viendrait baisser le niveau des cotisations salariales de la branche « Autonomie ».