La politique communautaire d'accès au marché dans le domaine du transport ferroviaire

§4. Une reforme ferroviaire pour sortir de la crise

D'une part, pour construire un marché intégré de transport ferroviaire, il fallait une harmonisation technique en vue d'atteindre une interopérabilité des réseaux et des matériels disparates des Etats membres.^33(*) D'autre part, il fallait introduire la concurrence, en bouleversant le régime séculaire des chemins de fer, pour qu'elle stimule les entreprises ferroviaires.^34(*) Il faut noter que les initiatives d'entreprises dans le domaine des chemins de fer s'inscrivent dans le mouvement général de la libéralisation des secteurs mené par la Communauté. Par exemple, l'ouverture du marché des télécommunications se reposait sur trois grands volets : la libéralisation, l'harmonisation et l'application des règles de concurrence aux entreprises.^35(*)

La première pierre de la reforme ferroviaire au niveau communautaire a été posée en 1991, avec l'adoption de la Directive 91/440 afin de développer les chemins de fer communautaires.^36(*) La Directive 91/440 a posé quelques grands principes qui devaient contribuer à la résolution de la crise ferroviaire, à faciliter l'adaptation des chemins de fer communautaires aux exigences du marché unique et à accroître leur efficacité.^37(*)

L'article 1 de la directive annonçait qu'elle « vise à faciliter l'adaptation des chemins de fer communautaires aux exigences du marché unique et à accroître leur efficacité:
-par la garantie de l'indépendance de gestion des entreprises ferroviaires;
-par la séparation de la gestion de l'infrastructure ferroviaire et de l'exploitation des services de transport des entreprises ferroviaires, la séparation comptable étant obligatoire, la séparation organique ou institutionnelle facultative;
-par l'assainissement de la structure financière des entreprises ferroviaires;
-par la garantie de droits d'accès aux réseaux ferroviaires des États membres pour les regroupements internationaux d'entreprises ferroviaires effectuant des transports combinés internationaux de marchandises. »

Elle a donc, tout d'abord, affirmé deux principes essentiels dans le contexte d'une concurrence intermodale entre les différents modes de transports: d'une part la garantie de l'indépendance de gestion des entreprises ferroviaires, d'autre part, l'assainissement de la structure financière des entreprises ferroviaires. De l'autre coté, elle a introduit, pour la première fois, le principe d'une concurrence intramodale entre les entreprises ferroviaires. Cette concurrence, l'aspect le plus novateur de la Directive, nécessitait, d'une part, une séparation de la gestion de l'infrastructure de l'activité de transport et, d'autre part, un droit d'accès pour les entreprises communautaires à l'infrastructure ferroviaire des Etats membres.^38(*) Dans le cadre du présent mémoire, les deux derniers principes seront étudiés. Car, ils constituent l'essentiel de la politique communautaire de la libéralisation ferroviaire.

La directive 91/440, qui a bouleversé l'organisation de transport ferroviaire en Europe avec seulement quelques phrases^39(*), reste la « Directive mère » par rapport à d'autres textes qui sont venu régler les différentes questions relatives à sa mise en oeuvre. En fait, la directive 91/440 a été suivie par quelques séries des mesures proposées par la Commission. Ces mesures, adoptées sous la forme de « paquets ferroviaires » s'inscrivent dans le cadre de la politique communautaire de la libéralisation du transport ferroviaire. La transposition de ces textes dans les Etats membres est à la base de grandes restructurations. En France, une nouvelle organisation de réseau ferroviaire est issue de cette restructuration.

Initiée en 1991, cette politique a été réaffirmée dans le Livre Blanc relative à la politique européenne des transports présenté par la Commission en 2001.^40(*) Le Livre Blanc appelle à une véritable révolution culturelle du transport ferroviaire, pour qu'il puisse rester l'un des acteurs majeurs du système de transport dans une Europe élargie.^41(*) En fait, le système actuel ferroviaire existant en Europe est très ancien, et il est difficile d'effectuer des changements importants. Les premiers efforts d'ouverture de la Commission avaient rencontré une forte résistance de la part des Etats membres. La mise en oeuvre de la directive 91/440 de 1991 a été très laborieuse et limitée dans l'effet dans la plupart des Etats membres.^42(*) Mais, comme l'affirmait l'ancien Secrétaire Général de l'UIC Louis Armand, « il n'existe rien qui ne doive être rénové, même les bonnes habitudes ; celles-ci étaient bonnes autrefois ; mais elles se sont le plus souvent perfectionnées dans des structures anciennes ».^43(*) Et, aujourd'hui, avec la réalité du marché intérieur, les chemins de fer doivent aussi s'évoluer.

La vocation du transport ferroviaire est d'intégrer dans le marché intérieur où il doit jouer un rôle essentiel dans la politique globale des transports de l'UE élargie.

Le Livre Blanc propose une ouverture à la concurrence régulée du transport ferroviaire, qui est la condition centrale du renouveau du transport par rail. Une concurrence intramodale entre les entreprises ferroviaires rendrait le rail plus compétitif vis-à-vis des autres modes de transport. Pour aboutir à une concurrence régulée, il faut ouvrir le marché en permettant aux nouveaux opérateurs de s'introduire sur le marché du transport ferroviaire. Pour que l'ouverture du marché soit effective et la concurrence joue son plein rôle, il faut résoudre plusieurs problèmes. Notamment, il faut que le principe de la séparation entre l'entité propriétaire de l'infrastructure et le gestionnaire soit réellement appliqué.^44(*) Ensuite, il faut améliorer les services de fret en élargissant le droit d'accès au cabotage. Dans le même temps, il faut prendre les mesures nécessaires en vue d'aboutir à l'ouverture des services internationaux des voyageurs.^45(*) Afin d'aboutir à un fonctionnement efficace du marché intérieur du transport ferroviaire, il faut régler la question d'interopérabilité entre les réseaux et les équipements nationaux. En fait, sans l'interopérabilité entre les réseaux disparates des Etats membres, le principe d'ouverture du marché restera sur le papier.^46(*) En outre, le Livre Blanc propose des mesures dans les domaines tels que la sécurité ferroviaire, les mesures sociales et l'optimisation de l'utilisation des infrastructures.

Les mesures proposées par le Livre Blanc doivent aboutir à un espace ferroviaire européen intégré. Pour arriver à un marché unique des services de transport ferroviaire, la politique de libéralisation est le premier pas à franchir. Sans l'ouverture du marché et la garantie des droits d'accès aux réseaux ferroviaires nationaux pour les entreprises ferroviaires de l'UE, il est impossible de dépasser la situation critique qu'affronte actuellement les chemins de fer en Europe. C'est pour ces raisons que les premières mesures prises par la Commission étaient consacrées aux droits d'accès aux réseaux ferroviaires communautaires. En fait, l'ouverture du marché avec l'arrivée des nouveaux opérateurs pourrait renforcer la compétitivité du secteur grâce à une concurrence saine entre les opérateurs actuels et les nouveaux arrivants.^47(*)

La politique communautaire de la libéralisation du marché de transport ferroviaire (Partie I) de la Commission initiée par la Directive 91/440 en 1991 s'est poursuivie à travers des modifications à plusieurs reprises.^48(*) Cette ouverture est à l'origine d'une nouvelle organisation du secteur de transport ferroviaire en Europe (Partie II). Ce marché ouvert du transport ferroviaire, précisé par les directives^49(*) qui ont suivies la Directive mère 91/440 dans le forme des paquets ferroviaires, est régulé selon trois principes clés : la séparation des activités exercées par les entreprises ferroviaires ; les conditions de répartition des droits d'accès aux entreprises ferroviaires et la tarification des infrastructures. L'application de ces principes est placée sous le contrôle des organismes réglementaires indépendants.^50(*)

* ³³ Gauthier, Laure, L'accès des tiers au réseau ferroviaire français, AJDA, 25 août 2003, pp. 1441-1445

* ³⁴ Broussole, D., Les Transports terrestres, Dalloz Communautaire, mai 1998.

* ³⁵ Geradin, Damien, L'ouverture à la concurrence des entreprises de réseau - Analyse des principaux enjeux du processus de libéralisation, Cah. Dr. Eur. 1999, 1-2, p. 14-48.

* ³⁶ Dir. 91/440/CEE du Conseil, 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires, JOCE n° L 237, 24 août 1991, p. 25.

* ³⁷ Article 1 de la Directive 91/440.

* ³⁸ Idot, L., op.cit. pp.265-266.

* ³⁹ Ibid. p.266.

* ⁴⁰ Livre blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix » op.cit.

* ⁴¹ Ibid., p. 29.

* ⁴² Vinois, Jean-Arnold, op.cit., p.4.

* ⁴³ Armand, Louis, op.cit. p.23.

* ⁴⁴ Livre blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix » op.cit, p.30.

* ⁴⁵ Ibid., p. 31.

* ⁴⁶ Ibid., p.32.

* ⁴⁷ Livre Blanc, « La politique des transports... », op.cit. p.30.

* ⁴⁸ Dir. 2001/12/CE du Parlement européen et du Conseil, 26 févr. 2001 modifiant la Dir. 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires, JOCE n° L 75, 15 mars 2001 p. 1 ; Directive 2004/51 du Parlement et du Conseil du 29 avril 2004  modifiant la Dir. 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires, JOUE n° L 164 du 30 avril 2004.

* ⁴⁹ Dir. 95/18/CE du Conseil du 19 juin 1995 concernant les licences des entreprises ferroviaires, JOCE n° L 143 du 27 juin 1995 ; Dir. 95/19/CE du Conseil, du 19 juin 1995, concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la perception de redevances d'utilisation de l'infrastructure, JOCE n° L 143 du 27 juin 1995, pp. 75-78 ; Dir. 2001/13/CE du Parlement européen et du Conseil, 26 févr. 2001 modifiant la Dir. 95/18/CEE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires, JOCE n° L 75, 15 mars 2001 p. 26. ; Dir. 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil, 26 févr. 2001 concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité, JOCE n° L 75, 15 mars 2001, p. 29 ; Directive 2004/49 du Parlement et du Conseil du 29 avril 2004 concernant la sécurité des chemins de fer communautaires et modifiant la directive 95/18/CE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires, ainsi que la directive 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, la tarification de l'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité (directive sur la sécurité ferroviaire), JOUE n° L 164 du 30 avril 2004.

* ⁵⁰ Limousin, P., et Cantier, B., Libéralisation du secteur ferroviaire : l'adoption de trois nouvelles directive s renforce la concurrence, LPA, 17 mai 2001, n° 98, pp. 15-21.