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Les initiatives d'intégration régionale en
Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la
CEDEAO
Les initiatives d'intégration régionale en
Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la
CEDEAO
Depuis la fin des années 1980, le système
international est modelé par des dynamiques d'intégration
régionale actives sur tous les continents. Ce regain
d'intérêt vers le régionalisme se caractérise par le
nombre de plus en plus accru d'accords d'intégration régionale
conclus dans le monde depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale1.
Cet accroissement des accords de coopération s'explique par
l'augmentation des échanges économiques et culturels
résultant du phénomène de la mondialisation. Ainsi, outre
l'Europe, il n'est pas aujourd'hui une région du monde qui ne se trouve
pas prise dans un ou plusieurs processus d'intégration2.
Le continent africain n'est pas resté en marge de cette
dynamique. L'historique du processus d'intégration régionale en
Afrique remonte au lendemain de l'accession à l'indépendance des
anciens territoires colonisés. Ces derniers sont sortis de la
colonisation avec de lourds handicaps comme leur dimension modeste sur le plan
démographique, territorial et économique. En raison de ces
handicaps, ces nouveaux Etats ne parviennent pas assumer pleinement les
obligations découlant de leur statut d'Etats indépendants. Dans
le but de relever ces défis, la réalisation de l'unité
à travers l'intégration régionale apparaît comme la
réponse la plus adéquate. Ainsi, plusieurs initiatives de
regroupement verront le jour sur tout le continent africain.
En Afrique de l'Ouest, deux principaux projets
d'intégration ont retenu notre attention du fait de leur ambition
politique avérée pour l'unité de la sous-région. Le
Dahomey, la Haute Volta, le Sénégal et le Mali vont d'abord
initier un projet de constitution d'une fédération. Cependant,
sous la pression des présidents français et ivoirien, le
Général De Gaulle et Félix Houphouët BOIGNY, le
Dahomey et la Haute Volta se retirent du projet. L'Union est alors
réduite à un tête à tête entre le
Sénégal et le Mali. Le 4 avril 1960, l'Assemblée
fédérale élit son président en la personne de
Léopold Sédar Senghor et un chef de gouvernement, Modibo Keita,
futur président du Mali. La Fédération du Mali
était née. Mais très vite, des désaccords
subsistèrent entre les leaders de la fédération
nouvellement constituée. Dans la nuit du 19 au 20 Aout 1960, la
fédération va connaître son éclatement
irréversible. D'autres expériences de ce type vont être
tentées sans grands succès. Il s'agit de l'Union
Ghana-Guinée créée le 1er
1 Rapport de l'OMC, le régionalisme et le
système commercial mondial, Genève, Avril 1995.
2 A titre illustratif, nous pouvons citer l'Accord de
libre échange nord-américain (ALENA), l'Association des Nations
du Sud Est Asiatique (ANASE en français), le Marché Commun du Sud
(MERCOSUR), etc.
Les initiatives d'intégration régionale en
Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la
I ll
mai 1959 entre deux pays sans frontière. Le 24
décembre 1960, le Mali rejoint cette union qui devient
Ghana-Guinée-Mali. Cette union qui n'a jamais fonctionné,
paraissait plus symbolique que réelle.
Tout ce balbutiement aboutit en 1975 à la
création d'une organisation régionale d'une plus grande envergure
: la Communauté des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO). Elle vise
à «promouvoir la coopération et l'intégration dans la
perspective d'une union économique de l'Afrique de l'ouest en vue
d'élever le niveau de vie de ses peuples, de maintenir et
d'accroître la stabilité économique, de renforcer la
stabilité entre les Etats membres et de contribuer au progrès et
au développement du continent africain»3.
Composée depuis 1976 de quinze Etats membres, la CEDEAO constitue un
vaste espace économique de près de 5,1 millions de km2 avec une
population avoisinant les 261,13 millions d'habitants4. Depuis sa
création, la CEDEAO à travers son traité constitutif a
toujours oeuvré dans une logique économique recherchant la
construction d'un vaste marché avec une libre circulation des biens et
des personnes dans l'espace ouest-africain. Avec de telles ambitions, la CEDEAO
apparaît a priori comme un modèle en matière
d'organisations d'intégration qu'a connu la sous-région. C'est
pour cette raison que nous avons choisi de réfléchir sur
l'efficacité du cadre d'intégration régionale
institué par la CEDEAO. Il s'agira de rendre compte des avancées
et des insuffisances du cadre institutionnel de la CEDEAO. Cette approche
institutionnelle nous a amené à retenir comme thème :
«Les initiatives d'intégration régionale en
Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la
CEDEAO». A travers ce thème, nous démontrerons
en quoi la CEDEAO, en raison de son cadre institutionnel, peut constituer un
modèle d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest.
L'intérêt d'une telle analyse peut se démontrer sous un
double angle. D'une part, la CEDEAO étant une organisation à
vocation économique, les approches sur l'intégration qu'elle
réalise ont rarement été institutionnelles. Il serait
alors intéressant d'étudier la CEDEAO selon une approche
institutionnelle afin d'oeuvrer modestement au comblement de cette lacune.
D'autre part, ce travail s'inscrit dans la dynamique de l'évolution du
droit de l'intégration, un droit en nette métamorphose du fait de
la restructuration actuelle du système international fondée sur
les regroupements
3
Article 3, traité révisé de la CEDEAO.
4
Rapport, Atelier de formation en vue du renforcement des
capacités pour les pays de l'Afrique de l'Ouest sur les
stratégies et les plans d'actions nationaux sur la biodiversité,
Octobre 2008.
Les initiatives d'intégration régionale en
Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la
CEDEAO
régionaux. Mais il convient au préalable de
préciser le sens de l'expression «intégration
régionale» qui constitue le pivot même de ce travail. Pour
les juristes, l'intégration régionale est un processus par lequel
un ensemble d'Etats décident, par des accords et traités,
d'établir des règles communes et de créer des institutions
auxquelles sont déléguées une partie de la
souveraineté de chacun. Les économistes quant à eux,
considèrent que l'intégration régionale est le processus
par lequel plusieurs pays réduisent puis suppriment les obstacles aux
échanges entre eux ainsi que des disparités entre leurs
économies, de manière à constituer à terme un
espace économique homogène. A la lumière de ces
définitions, l'on peut constater que l'intégration
réalisée par la GEDEAO ne concerne davantage que la dimension
économique. Gela se justifie par le fait que les institutions de la
GEDEAO ne bénéficient pas d'un transfert conséquent de
souveraineté. C'est là toute la problématique de ce
travail.
Gelui-ci ambitionne donc d'examiner les mécanismes
institutionnels de la CEDEAO à savoir les organes mis en place, les
processus décisionnels, la nomenclature de l'organisation
régionale. Get examen devra permettre de mesurer l'efficacité de
ces mécanismes institutionnels, d'en identifier les insuffisances et de
proposer des solutions pouvant combler ces insuffisances et permettre ainsi
d'attribuer une dimension politique au processus d'intégration
régionale en Afrique de l'ouest.
Pour mener à bien cette étude, nous nous sommes
inspirés d'ouvrages, de revues et autres rapports ayant traité de
la question. Par ailleurs, certains textes fondamentaux de l'organisation
régionale à savoir son traité constitutif (la version
originale de 1975 et celle révisée de 1993), les
différents protocoles additionnels ainsi que les rapports
d'activités menées par l'organisation nous ont également
été des sources d'inspiration.
Pour atteindre les objectifs visés à travers
cette étude, nous présenterons d'abord un état des lieux
du processus d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest
(Partie 1). Ensuite, nous démontrerons en quoi la
GEDEAO est mise à l'épreuve du fait de ses insuffisances
institutionnelles (Partie 2). Gette étude se terminera
par une ébauche de
perspectives pouvant permettre la redynamisation du processus
d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest.
Les initiatives d'intégration régionale en
Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la
CEDEAO
Etat des lieux du processus d'intégration
régionale en Afrique de
l'Ouest
Les initiatives d'intégration régionale en
Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la
CEDEAO
A qui s'intéresse à la question du regroupement
des Etats en Afrique de l'Ouest, c'est l'histoire qui fournit de la
matière. Afin d'analyser la question du regroupement des Etats d'Afrique
de l'ouest, il est donc nécessaire de revenir sur l'histoire.
Contrairement à d'autres parties du continent, l'Afrique de l'Ouest a
expérimenté tôt des formules
fédératrices5, ce qui a ainsi facilité les
entreprises d'intégration postcoloniales. Ces nombreuses organisations
d'intégration ouest africaines, quoiqu' ayant vu le jour sous l'ombre
tutélaire des ex puissances coloniales6, ont à
certains égards réussi à instaurer une intégration
économique entre les Etats de cette partie du continent africain.
L'option de l'intégration économique se justifiait par la
nécessité pour les Etats ouest africains de renforcer au
lendemain des indépendances leurs relations interétatiques.
L'instauration d'échanges économiques constituait le premier pas
vers la création d'organisations supranationales pouvant réaliser
leur intégration politique.
C'est dans ces contextes que naissent respectivement en 1973
et 1975, la CEAO et la CEDEAO, premiers témoins de la mise en marche du
processus d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest. Le
statut de pionnier de ces organisations peut se justifier non seulement par les
remarquables avancées en termes de coopération et
d'intégration qu'elles ont permis entre les Etats ouest-africains mais
aussi par les bases institutionnelles qu'elles ont jeté dans le
processus d'intégration en Afrique de l'Ouest.
Dans cette partie, il s'agira d'abord de présenter
à travers la création de la CEAO et de la CEDEAO les
débuts du processus d'intégration régionale en Afrique de
l'Ouest
(Chapitre 1). Ensuite, dans une approche
institutionnelle, une analyse approfondie sera portée sur l'organisation
et le fonctionnement de la CEDEAO, principal objet de ce travail
(Chapitre 2).
5 E. MBOKOLO, L'Afrique au XXème Siècle.
Le continent convoité, Seuil, 1985, p.131.
6 Ceci peut se justifier par le rôle actif
qu'a joué la France dans la création des organisations comme
l'Union Africaine et Malgache (UAM), l'Organisation Commune Malgache et
Africaine (OCAM) et la Communauté des Etats de l'Afrique de l'Ouest
(CEAO). Cf. Alioune SALL, Les mutations de l'intégration des Etats en
Afrique de l'Ouest, L'Harmattan, Paris, 2007, p.17.
Les initiatives d'intégration régionale en
Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la
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De la CEAO à la CEDEAO : un processus
d'intégration régionale en
marche
Les initiatives d'intégration régionale en
Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la
CEDEAO
En règle générale, toute organisation
internationale se fixe des buts, s'assigne des objectifs. Ainsi, selon le
caractère plus ou moins ambitieux de ceux-ci, c'est-à-dire
suivant l'ampleur des transferts de souveraineté consentis par les
Etats, on parlera d'organisation de coopération ou d'organisation
d'intégration, d'organisation interétatique ou d'organisation
supranationale. A ce niveau, une brève clarification terminologique
d'impose. Selon la théorie des organisations
internationales7, une organisation d'intégration
résulte d'une démarche volontaire de deux ou plusieurs ensembles
de partenaires appartenant à des Etats différents en vue d'une
mise en commun d'une partie de leurs ressources. Ce processus a pour
finalité l'émergence et le renforcement des relations techniques
et économiques d'interdépendance structurelle dans le but
d'augmenter leurs revenus.
Pour ce qui est d'une organisation de coopération, elle
désigne une entreprise concertée entre deux ou plusieurs
partenaires dont les intérêts convergent sur une question
donnée. De ce fait, elle ne peut concerner qu'un dossier ou un secteur
en particulier. A la différence de l'intégration, la
coopération est contractuelle et donc limitée temporellement. En
outre, elle n'implique pas forcément un rapport d'égalité
entre les partenaires8. On peut en conclure que la CEAO et la CEDEAO
d'après leurs traités constitutifs9, qu'elles visaient
beaucoup plus à réaliser une coopération économique
entre les Etats de l'Afrique de l'Ouest.
Cette option de la coopération économique peut
se traduire à travers l'adoption de deux principales conventions visant
à renforcer les échanges économiques entre les Etats
ouest-africains. Il s'agit des Conventions de 1959 et de 1966
(Section 1) qui ont constitué
les instruments juridiques précurseurs de la CEAO
créée en 1973. Plus tard, en 1975, les Etats
ouest-africains
se sont rendus compte de la nécessité d'élargir le champ
de cette coopération
économique, ils vont alors décider de la
création de la CEDEAO (Section 2).
7 ROCHE J.M, Théorie des organisations
internationales cité par BACH Daniel in Les dynamiques paradoxales de
l'intégration en Afrique Subsaharienne : le mythe du hors-jeu, Revue
française de science politique, 45ème année,
n°6, 1996, p7.
8 N. BOUREMANE in R. LAVERGNE, Intégration et
Coopération régionales en Afrique de l'Ouest, Ed Khartala et
CRDI, 1996, p 40.
9 En ce qui concerne la CEDEAO, il s'agit du
Traité du 28 Mai 1975.
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Section 1 : be la Convention de 1959 à celle de
1966.
L'histoire de l'intégration régionale en Afrique
de l'Ouest remonte à l'époque coloniale notamment à la
dislocation de l'Afrique Occidentale Française (AOF). La fin de la
domination coloniale et l'accession à la souveraineté
internationale des Etats francophones de l'Afrique de l'Ouest, consacre la
rupture du pouvoir central et une volonté d'autonomie par rapport aux
mécanismes commerciaux organisés par la puissance de tutelle.
C'est dans ce contexte que les Conventions de 1959 et celle de 1966 inaugurant
les initiatives de regroupement entre les Etats de l'Afrique de l'Ouest ont mis
un accent particulier sur l'option
de la coopération (Paragraphe 1). Cette
volonté politique de s'orienter vers la
coopération s'est matérialisée par la
naissance de nombreuses organisations coopératives dans
cette partie
du continent10. Mais de toutes ces organisations, la CEAO a
été celle qui, à
plusieurs égards, a su
vraisemblablement réaliser une coopération économique
entre les Etats
de l'Afrique de l'Ouest (Paragraphe 2).
Paragraphe 1 : L'option de la coopération.
Cette option de la coopération se traduisait par la
création de deux unions douanières :
l'Union Douanière
de l'Afrique de l'Ouest ou l'UDAO en 1959 (A) et l'Union
Douanière
des Etats de l'Afrique de l'Ouest en 1966
(B).
A. La création de l'UDAO
L'option de la coopération a été d'abord
consacrée par la Convention de 1959 qui avait été
signée le 9 Juin 1959 à Paris entre la Côte d'Ivoire, le
Dahomey (actuel Bénin), la Haute volta (actuel Burkina Faso), la
Mauritanie, le Niger et la Fédération du Mali (République
du mali et le Sénégal). Selon l'article 1er de cette
convention, celle-ci avait pour objectif « d'instituer entre les Etats
signataires une union douanière totale qui s'étend aux droits
d'entrée et de sortie perçus sur les produits et marchandises en
provenance ou à destination desdits Etats ».
10 A titre illustratif, nous pouvons citer le Conseil
de l'entente ou encore l'Union du fleuve Mano qui sont aussi des organisations
coopératives en activité en Afrique de l'Ouest.
Les initiatives d'intégration régionale en
Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la
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Cette convention a ainsi créé l'Union
Douanière de l'Afrique de l'Ouest (UDAO). Cette convention se
singularise par son caractère succinct. En effet la convention ne compte
que sept articles qui énoncent sommairement les principes suivants :
La liberté totale dans la circulation des produits entre
les Etats membres de l'Union ;
Le tarif unique à l'entrée des produits dans
l'Union et reparti entre les Etats membres par une instance de l'Union.
Quoiqu'ayant constitué une initiative louable dans la
politique de coopération économique entre les Etats membres de
l'Union, le mécanisme mis en place par cette convention s'est
avéré inefficace. En effet, une Union Douanière totale ne
peut se fonder sur des bases fragiles à l'époque et entre des
pays encore en construction. Cette convention n'a donc jamais connu une
application réelle car les entraves à la libre circulation des
marchandises furent fréquentes et les nombreuses violations ont fini par
rendre inopérant l'article 1er de cette convention.
B. La réforme de l'UDAO ou naissance de
l'UDEAO
Après sept années de fonctionnement de l'UDAO,
les Etats membres de la CEDEAO ne pouvaient que constater la baisse de leur
coopération économique du fait des contreperformances de l'UDAO.
Ils décidèrent alors le 6 Juin 1966 à Abidjan de remplacer
la convention de 1959 créant l'UDAO par une autre convention. Cette
convention UDAO « new look » (deuxième
génération) a ainsi créé l'UDEAO. Il innove en
effet par :
La création de nouvelles structures dont le
Secrétariat Général, le Comité des experts et le
Conseil des Ministres ;
La mise en place d'un système de
préférence tarifaire qui ne taxe les marchandises originaires de
l'UDEAO qu'à concurrence de 50% du taux global de la fiscalité la
plus favorable appliqué à un produit similaire importé
d'un pays tiers ;
La définition des produits originaires de l'UDEAO.
Bien que mieux élaborée que la convention de 1959,
la convention du 6 Juin 1966 ne connaîtra pas un sort meilleur et
l'insuffisance de ses dispositions conduira à des pratiques
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CEDEAO
anti-unionistes en matière
douanière11. Les Etats signataires nouvellement sortis d'une
déception et pressés de s'unir n'ont pas entrepris les
études nécessaires et préalables à la mise en place
d'une coopération économique plus adaptée à leur
réalité. De ce fait, une fois encore, la volonté politique
a supplanté la réalité économique.
C'est ainsi qu'au début des années 1970,
certains Etats membres de l'union douanière ont entrepris en
collaboration avec la Gommunauté Economique Européenne (GEE) de
promouvoir une nouvelle organisation qui prenne en compte non seulement les
aspects commerciaux de la coopération mais aussi les aspects relatifs au
développement économique régional.
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