La diplomatie parlementaire

B/ Dans la phase de prise de décisions

Le pouvoir de prise de décision ponctuelle relève de l'exécutif. Cependant malgré cet état de fait, l'exécutif n'a pas toujours les mains libres dans la conduite des affaires extérieures. Certaines décisions ne peuvent être prises sans une approbation de l'organe législatif. Il s'agit généralement de celle de faire la guerre, de changer les frontières nationales, de l'autorisation de l'accès sur le territoire national d'une force militaire étrangère, de conclure un traité,ou d'un transit international passant par le territoire national. La liste est loin d'être exhaustive, elle peut être importante ou réduite et sa teneur varie en fonction des systèmes politiques et de l'étendue des pouvoirs conférés à l'organe représentatif par le texte constitutif. Mais c'est au niveau de la ratification des traités que le rôle joué par les parlements dans la phase de prise de décision est beaucoup plus important. Il consiste soit à veiller à ce que les accords internationaux soient ratifiés ou bien qu'ils soient mis en oeuvre.

1/ veiller à la ratification des traités.

Deux procédures permettent de constater l'engagement international d'un Etat. Il s'agit de la ratification d'un traité ou de l'approbation d'un accord. Le mot traité doit être compris ici dans le sens retenu par la convention de Vienne sur le droit des traités qui définit le traité comme «  un accord international conclu par écrit entre Etat et régi par le droit international, [...] et quelle que soit sa dénomination particulière ». La ratification des traités et des conventions internationales peut constituer une activité importante au niveau du Parlement.

Ainsi, par exemple en Roumanie, le Parlement a ratifié 328 instruments internationaux pendant la dernière législature (2001--2004)^19(*). Toutefois il y a lieu de mentionner que dans de nombreux parlements, c'est le gouvernement qui établit l'ordre du jour, rédige et présente les lois destinées à ratifier traités et conventions. Et d'ailleurs lorsqu'il s'agit d'influer sur l'ordre du jour et d'accélérer une ratification, les latitudes du Parlement sont limitées et de nature strictement politique. En fonction des pouvoirs conférés par la constitution aux parlements en matière d'approbation ou de ratification des engagement internationaux de l'Etat on peut distinguer deux catégories de pays : ceux pour qui la ratification des traités est décidée directement par le parlement et ceux pour qui la ratification est une prérogative de l'exécutif mais ne prend effet que si le parlement donne son autorisation.

- Le parlement autorise la ratification des traités.

Dans la plupart des cas, l'autorisation du parlement avant ratification par le chef de l'Etat n'est exigée que pour certaines catégories de traités limitativement énumérés. Cette liste peut d'ailleurs constituer un bon indice pour déterminer ou apprécier l'étendu des pouvoirs du parlement en matière contrôle de la politique étrangère du gouvernement. En fonction du régime et des pouvoirs conférés au parlement la liste peut être importantes ou réduite, elle peut être précise ou non. Ainsi, si on se sert de l'exemple de la France on peut constater que la liste est beaucoup plus importante et précise, car l'article 53 de la constitution retient que « les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient les dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi ». C'est la même liste que l'on retrouve au Sénégal, en Centrafrique, en Belgique etc. Contrairement à la France, la constitution marocaine retient un seul critère d'ordre matériel, elle dispose dans son article 31 : « Le Roi  signe et ratifie les traités. Toutefois les traités engageant les finances de l'Etat ne peuvent être ratifiés sans l'approbation préalable de la Chambre des Représentants ». ». D'après Abdelkbir Fkri ^20(*) les termes traités engageant les finances de l'Etat sont imprécis voire ambigus. Il s'agit dans ce cas de termes qui prêtent à confusion et qui peuvent rendre flou le champ d'intervention du parlement. A cela est venu s'ajouter le fait qu'au Maroc la position privilégiée de l'exécutif dans la direction des affaires internationales fait qu'il peut soumettre au parlement tel ou tel traité, et le qualifier ou non de traité engageant les finances de l'Etat. Le parlement marocain, en examinant cette catégorie de traité exerce un contrôle sur la politique extérieure et c'est aussi l'occasion pour le parlement de demander au gouvernement des explications sur la dette extérieure et sa politique de coopération internationale. D'après cet auteur on peut toutefois dénoncer un certain formalisme de l'intervention du parlement marocain en matière d'approbation des traités à incidences financières dans la mesure où « la discussion se déroule selon une procédure rituelle, quelle que soit la nature du projet de loi soumis à l'autorisation d'approbation parlementaire ».

D'ailleurs il serait illusoire de croire qu'un tel contrôle porte sérieusement atteinte à l'indépendance de l'exécutif car il manque souvent dans ces listes qui semble être complète les traités d'alliance entre Etats ou bien les grands traités politiques qui d'après Miche Ameller peuvent jouer sur la destinée d'un pays. Pour contrecarrer à cette situation, dans certains Etats tous les traités sans limitations aucune doivent recevoir l'autorisation préalable du parlement. Il s'agit notamment du Danemark, du Japon, du Luxembourg, de la Norvège, des Pays Bas, de la Suisse.

- le parlement décide directement de la ratification des traités.

A la différence des pays où le parlement ne se limite qu'à autoriser le Chef de l'Etat à ratifier les traités, certains pays la constitution dispose que le parlement ratifie les traités et accords internationaux négociés et conclus par le Chef de l'Etat. Dans ces pays la décision de ratifier les traités est donc du ressort exclusif du parlement et l'organe exécutif ne se limite qu'à la négociation et à la signature de ces traités. Parmi ces pays on peut citer comme exemple le cas de la Chine où le Conseil des affaires d'Etat dirige les affaires étrangères et conclut des traités et des accords avec les Etats étrangers. Mais c'est le Comité permanent du Congrès populaire national qui décide de la ratification et de l'abrogation des traités et des accords importants conclus avec des Etats étrangers (article 67, paragraphe 10 de la Constitution). ^21(*)C'est aussi le cas du Tadjikistan où le Président dirige la politique extérieure, signe les traités internationaux et le Parlement ratifie ou dénonce les traités internationaux (art.49.18 de la Constitution), de la Bulgarie, de la Grèce, la Roumanie et de la Slovénie.

2/ veiller à la mise en oeuvre des traités

Les parlements jouent un rôle important dans la mise en oeuvre des accords internationaux. Ce rôle consiste généralement à adopter des textes pour transformer les accords internationaux en droit national mais aussi veille à une meilleure application de ces textes.

Dans la plupart des parlements le contrôle et le suivi de la mise en oeuvre des accords internationaux se font par des moyens traditionnels de contrôle parlementaire, comme l'interpellation, et le contrôle effectué par les commissions parlementaires. Ainsi, par exemple le Parlement lituanien pour assurer en temps utile la ratification et la mise en oeuvre des accords signés, sa commission des affaires étrangères reçoit des rapports trimestriels du Gouvernement. Ces rapports contiennent des informations sur les traités, les accords et les conventions que le Gouvernement a signés et sur les procédures qui doivent être suivies pour leur donner effet.

Dans la République de Moldova, la commission parlementaire compétente publie normalement un rapport sur la mise en oeuvre d'un accord six mois après l'entrée en vigueur de l'instrument en question. Si le rapport conclut alors que les ministères compétents n'ont pas appliqué la convention, la commission adopte une décision pour obliger le Gouvernement à prendre les mesures qui s'imposent. En Italie, les textes émanant du Parlement autorisant la ratification gouvernementale de certains traités (Protocole de Kyoto, par exemple) comportent une clause faisant obligation au Gouvernement de rendre compte régulièrement au Parlement de l'application de ces instruments.

Cependant, l'efficacité du rôle joué par le parlement en ce qui concerne la ratification des traités est souvent contestée. C'est ainsi que Miche Ameller^22(*) soutient que la liberté d'une assemblée se trouve en effet généralement restreinte pour deux sortes de considérations :

- d'ordre technique, ce n'est pas le texte du traité qui est soumis à discussion mais seulement l'autorisation de le ratifier. En plus les chambres n'ont pas la possibilité de modifier le traité en cause, ni de l'amender, elles ne peuvent que l'approuver ou le rejeter en bloc.

- d'ordre politique dans la mesure où le rejet d'un traité est un acte grave. Il est difficile pour un parlement de désavouer publiquement le gouvernement de son pays et de revenir sur des engagements qu'il a pris envers d'autres puissances.

De ce fait en politique extérieure on peut dire avec l'auteur que « le rôle du parlement consiste donc à entériner et ratifier plus qu'à commander et orienter l'action gouvernementale.  On mesure ainsi l'importance des progrès à réaliser, pour autant que l'on admette que la diplomatie doit être l'affaire des peuples ». C'est d'ailleurs ce qui a fait dire à Senghor « ce sont les peuples qui par l'intermédiaire de leurs élus pousserons les gouvernements à aller de l'avant ».

* ¹⁹ Source : rapport de l'union interparlementaire op.cit

* ²⁰ Abdelkbir Fkri Le parlement marocain et les finances de l'Etat Ed. Afrique Orient 1988

* ²¹ Source : voir le site de l'Union interparlementaire www.iup.org site visité le 12/01/06

* ^{22 23} Miche Ameller : Union interparlementaire. Parlement une étude comparative sur la structure et le fonctionnement des institutions représentatives dans cinquante cinq pays. P.U.F 1966.