Contribution a l'introduction du concept de la démarche qualité au ministère de la jeunesse, des sports et des loisirs (Bénin)

B- Choix de la problématique dominante

La problématique relative à la promotion de la culture d'un service public de qualité dans les services publics du Bénin demeure la seule qui subsiste à notre raisonnement par élimination.

Sur la base de ce qui précède, nous nous proposons, au vue de l'intérêt qu'elle suscite, d'appesantir nos réflexions au tour de la problématique liée à la promotion de la culture d'un service public de qualité dans les services publics qui passe par l'introduction du concept de la démarche qualité dans l'Administration Publique. En effet, avec l'introduction du concept de la démarche qualité, un certain nombre d'omissions, de légèretés et de dysfonctionnements pourra faire l'objet de plus d'attention et susciter ainsi des mesures d'anticipation dans un processus d'amélioration continu favorable au règlement efficient des problèmes. Car, au coeur de l'action publique, c'est bien de la qualité des services offerts aux usagers qu'il s'agit. Les discours prononcés ici et là d'ailleurs, le démontrent aisément et se résument à l'atteinte de l'objectif ultime de faire de l'Administration publique béninoise un outil de développement au service de la Nation.

Et l'analyse des éléments relevés en tant que faiblesse montre bien l'absence de qualité dans les actions qui s'en dégagent.

La démarche qualité sera donc perçue comme une dynamique transversale d'une approche systémique du processus d'amélioration des prestations de l'Administration publique dans toute son entièreté intégrant tous les axes

stratégiques devant être prises en compte pour garantir et assurer une continuité du service public de qualité pour tous.

Au regard de tout ce qui précède, nous nous proposons donc d'axer notre étude sur le thème: «Contribution à l'introduction du concept de la démarche qualité au Ministère de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs ».

CHAPITRE PREMIER: SPECIFICATION DE LA PROBLEMATIQUE, REVUE DE LA LITTERATURE ET METHODOLOGIE DE L'ETUDE

Section 1 : Spécification de la problématique et Revue de la littérature Paragraphe 1 : Spécification de la problématique

A- Justification de la problématique

La problématique dominante est celle ayant trait à la qualité du service public, et ce choix se justifie principalement pour deux raisons majeures à savoir :

- l'urgence qui est faite aux services publics en général et plus spécifiquement ceux du Ministère de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs, à répondre aux exigences de qualité de plus en plus exprimées par les populations et en particulier la clientèle directe ;

- l'importance des enjeux de la démarche qualité auxquels doit faire face l'Administration publique qui sont d'ordre humain (1), social (2), administratif (3), démocratique (4), économique (5) et financier (6).

Avant de poursuivre notre développement, nous nous proposons de présenter brièvement chacun des six enjeux de la démarche qualité suscités à savoir :

1- Humain

Les organisations qui n'intègrent pas dans leur culture d'entreprise et leur mode de fonctionnement les exigences de qualité arrivent à terme à se désintégrer et disparaissent. Les ressources humaines finissant à se lasser alors d'une activité ne leur apportant que de la contre-valeur conduisant à l'avilissement. En effet, la démarche qualité est un mode de management fondé sur la participation et la responsabilité de tous les acteurs et apparaît de cet fait comme un puissant levier pour mobiliser les ressources humaines et créer une synergie d'actions au sein de toutes les équipes composant l'organisation, quelle relève du secteur privé ou du public.

2- Social

Ces enjeux sont fondamentaux. Les mauvaises routes, les fuites d'eau de la SONEB constituant des pertes sèches sont supportées par le consommateur, les détournements de matériels dans les hôpitaux, le non respect des délais de livraison ou de délivrance d'une pièce administratives ou autres prestations, et bien d'autres choses nous renvoient à cette même question de qualité. Et nul ne doute que ces maux ont une influence directe sur la capacité des Pouvoirs publics à promouvoir et garantir l'ordre public, social, la qualité de vie, voire la cohésion sociale globale.

3- Administratif

Ils ne sont pas négligeables, car l'approche qualité est l'une des importantes motivations de l'épineux processus qu'est la « réforme de l'État » vu dans son aspect restrictif connu sous la dénomination « réforme administrative». Elle conduit en effet à des changements profonds, non à partir de conceptions abstraites, mais de l'observation des faits, en même temps que d'une réflexion sur les valeurs essentielles.

L'Administration en tant qu'institution ne peut justifier à long terme son rôle et la pertinence des ressources qu'elle mobilise sans intégrer la démarche qualité dans ses objectifs. Elle (l'Administration) va inéluctablement voir sa notoriété restituée dès lors qu'elle rimera avec la qualité. L'importance, au plan administratif, de la démarche qualité se trouve justifiée.

4- Démocratique

Idéologie politique fondée sur la souveraineté du Peuple, la démocratie est devenue au Bénin une réalité depuis la Conférence des Forces Vives de la Nation tenue en février 1990. Entre démocratie et qualité des services publics, il y a t- il un lien? Si l'on tient compte de l'ambiance qui prévalait en cette fin de décennies 80, où les soulèvements battaient le plein pour conduire le régime révolutionnaire a engagé des réformes au plan politique, on peut se rendre à l'évidence que l'aspiration profonde du Peuple dans sa grande majorité est le mieux-être hypothéqué d'ailleurs par la gouvernance devenue insupportable.

Il en ressort une crise de confiance généralisée face à l'incapacité des Pouvoirs publics de faire face aux missions régaliennes dévolues à l'Etat. Un

Etat en situation presque de faillite. Il s'agit là d'une expression d'un changement de cap réaffirmé tout au long des assises de la Conférence des Forces Vives de la Nation. On pourrait y déduire les liens ci-après :

? relation entre les satisfactions que les citoyens tirent des services de l'État et la confiance qu'ils ont en lui. Cette réalité se traduit aujourd'hui par l'appel de plus en plus pressant des citoyens en direction de l'Administration publique pour qu'elle devienne une Administration de développement en d'autre terme de « qualité ». Cela est d'autant plus vrai aujourd'hui, que le régime en place a cru dédier aux questions de réformes administratives et institutionnelles tout un département ministériel.

? la qualité de vie des citoyens comparée à celle des autres citoyens des pays voisins limitrophes ou non appartenant à la même communauté régionale et au-delà.

A tout ceci, la citoyenneté démocratique ne peut donc que gagner à la qualité des services publics.

5- Economique

L'économie des Etats modernes est portée essentiellement par le secteur privé (secteur formel et économie non structurée) composé des sociétés, entreprises, coopératives et toutes les initiatives privées. S'il est vrai qu'avec le libéralisme économique, prônant l'économie de marché, l'Etat est appelé à surtout assurer sa fonction de régulation, on s'accorde à reconnaître aussi que l'épanouissement du secteur privé (performance et compétitivité) est intimement lié à la qualité des services publics chargés de créer l'attractivité et la stabilité du « marché ».

Cela est d'autant plus vrai aujourd'hui que jamais alors que les capitaux sont devenus beaucoup plus mobiles allant d'une point du globe à l'autre comme les éclairs des astres à un rythme de plus en plus élevé recherchant un coût d'opportunité.

Par ailleurs, la bonne gouvernance qui est une condition essentielle pour un développement économique et social ne peut exister sans une administration publique de qualité.

6- Financier

Il fait référence aux diminutions de charges et de l'optimisation des ressources mises en oeuvre à titre de facteurs de production des services/prestations et produits fournis par les services publics.

Enfin, « L'approche qualité prend en effet à contre-pied deux affirmations usuelles, également fausses l'une et l'autre Selon la première `'pour avoir plus de résultats, il faut forcément plus de moyens», et selon la seconde `'C'est la faute aux fonctionnaires». L'approche qualité renvoie dos-à-dos ces deux contre vérités, en se fondant sur un constat essentiel, que l'on pourrait résumer en disant : L'erreur est avant tout dans le système. C'est lui qu'il faut améliorer. En d'autres termes, cette approche, potentiellement, est autant productrice de satisfactions accrues pour les destinataires du service que d'économies indolores tenant à la suppression des coûts de non qualité, lesquels, dans de nombreux cas connus, sont très importants »².

B- Formulation du problème, des objectifs et hypothèses de recherche

Il sera question ici, de présenter d'abord les problèmes spécifiques, les objectifs visés par notre étude et enfin les hypothèses de recherche.

Du problème de recherche

Le problème général découlant de la problématique est l'absence d'une démarche qualité au MJSL. Il s'opérationnalise en problèmes spécifiques suivants :

- non respect des principes de management de la qualité ;

- existence d'obstacles à la promotion de la démarche qualité.

2 Tiré des Annexes du Rapport intitulé « Services publics et démarche qualité » (2004) de Yves Cannac adressé au Président de l'Assemblée Nationale Française.

Des objectifs de l'étude

L'objectif général de notre étude est d'analyser les facteurs qui influencent la mise en place d'une démarche qualité au MJSL. Pour l'atteindre, les objectifs spécifiques suivants doivent être poursuivis :

? Evaluer l'état de connaissance et le niveau d'appropriation par les agents publics du concept « démarche qualité » dans l'accomplissement de leurs tâches ;

? Déterminer les facteurs qui font obstacle à la promotion de la démarche qualité au sein des services publics au MJSL.

Des hypothèses de recherche

Les hypothèses sont formulées à partir des causes identifiées par rapport aux problèmes général et spécifiques. Il s'agit d'identifier parmi les causes probables, la cause la plus dominante qui explique la situation observée.

· Hypothèse 1 : « L'ignorance des enjeux de la démarche qualité explique le non respect des principes de management de la qualité dans les services publics»

Rappelons que le problème spécifique n°1 est le non respect des principes de management de la qualité.

A cela, nous avons, après analyse, identifié les causes probables qui ont engendré ce problème. Il s'agit :

? ignorance de la notion du service public;

? faible internalisation des concepts de qualité et de performance;

? ignorance des enjeux de la démarche qualité pour les services publics.

L'ignorance de la notion du service public constitue, certes, une cause de la méconnaissance des principes de management de la qualité. Mais elle ne suffit pas à justifier à elle seule, cette situation problématique.

En effet, même dans la situation où la notion du service est ignorée, les
« fonctionnaires » ne sont pas instruits pour offrir des prestations de contre

valeur aux populations. L'ignorance de la notion de service public peut certes induire une méconnaissance du rôle et de l'importance des prestations offertes aux citoyens, mais elle n'empêche pas la production d'un service public de qualité. Malgré donc cette ignorance, la situation problématique pourrait être résolue si les agents publics s'évertuaient à fournir des prestations de qualité. Il en est de même de la cause liée à la faible internalisation des concepts de qualité et de performance.

Enfin, l'ignorance des enjeux de la démarche qualité apparaît comme une cause pertinente de la persistance ou de l'entretien du problème spécifique. Car, l'opinion générale qui est admise à l'endroit des fonctionnaires c'est d'être des « carriéristes », un terme qui désigne les fonctionnaires qui sont à la recherche excessive d'une reconnaissance sociale par le biais de la réussite professionnelle à travers l'ascension de tous les grades et échelons de la hiérarchie administrative sans s'interpeller réellement sur la qualité du travail accompli, encore moins de son impact sur les populations bénéficiaires.

Et ce qualificatif est justifié pour la recherche poussée d'un emploi non précaire, sécurisé et d'une garantie salariale pendant la période de service et de pension lors de la retraite. Dans un contexte pareil, il est hasardeux de mettre en péril son propre rêve. En effet, la connaissance des enjeux de la démarche qualité, tels que décrits plus haut, serait un élément dissuasif amenant à une prise de conscience au service bien fait, non pas ici pour satisfaire la clientèle, mais principalement pour garantir ses intérêts de « carriériste ».

En conséquence, nous retiendrons l'ignorance des enjeux de la démarche qualité pour les services publics comme la cause plausible de la méconnaissance des principes de management de la qualité au MJSL, méritant une analyse approfondie de notre part. Nous pouvons alors affirmer ce qui suit: «L'ignorance des enjeux de la démarche qualité explique le non respect des principes de management de la qualité dans les services publics. » comme notre hypothèse 1.

· Hypothèse 2 : « La faible mobilisation des «clients » pour exiger la culture d'un service public de qualité fait obstacle à la promotion de la démarche qualité ».

Rappelons que le problème spécifique n°2 est l'existence d'obstacles à la promotion de la démarche qualité. Après analyse, nous avons identifié comme causes supposées ce qui suit:

? faible mobilisation des «clients» pour exiger la culture d'un service public de qualité ;

? la caducité des textes de la Fonction publique ;

? la mal gouvernance au sein de l'Administration Publique.

La faible mobilisation des «clients» pour exiger la culture d'un service public de qualité apparaît, à l'évidence comme une cause à approfondir. En effet, les services produits au niveau des services publics sont consommés, essentiellement par les populations. Or, la dynamique comportementale, nécessaire pour s'inscrire dans la logique de qualité tient pour une bonne part du niveau de pression exercée par les clients auxquels tels ou autres services sont destinés. En l'absence d'une culture des droits de consommateurs, qui est une notion jeune, encore balbutiant au Bénin, les agents publics n'ont le stress positif nécessaire incitant au travail bien fait.

Quant à la caducité des textes de la Fonction publique, elle apparaît comme une cause suscitant un intérêt certain. En effet, l'Administration publique, quelle que soit sa taille et ses spécificités, est une organisation et en tant que telle, elle répond à des caractéristiques auxquelles se soumettent toutes les organisations. Comme caractéristiques fondamentales, on peut noter :

? elle est structurée sur la base d'un organigramme (que ce soit

formellement décrit ou non) ;

? elle fonctionne sur la base d'un programme à court, moyen et long terme (que ce soit formellement décrit ou non).

Dans l'évocation de ces deux caractéristiques fondamentales, nous avons laissé une ouverture en acceptant que l'organigramme et le programme puissent être formalisés par écrit ou restés à l'état verbal non consignés.

Cependant, les expériences ont prouvé que les organisations modernes se distinguent notamment par certains critères essentiels, entre autres, par leur capacité à :

? formaliser les règles et principes régissant leur vie et leur fonctionnement. Ainsi, la formalisation des normes (règles et principes admis comme une exigence s'imposant à tous les acteurs de l'organisation) est l'option la plus efficiente pour une organisation;

? faire appliquer les dites normes par tous les acteurs impliquées dans la vie de l'organisation avec des sanctions positives ou négatives selon le type des écarts et leur ampleur ;

? adapter les règles et principes aux mutations culturelles, politiques et socio-économiques diverses ayant marqué leurs existence et environnement de travail.

Le critère relatif à l'adaptation des règles et principes aux mutations culturelles, politiques et socio-économiques diverses ayant marqué leurs existence et environnement de travail se trouve en relation directe avec la caducité des textes fondamentaux de la Fonction publique abordée dans notre recherche. Une caducité qui s'assimile à une inexistence de textes et produisant presque les mêmes effets.

Au cours de notre recherche, il nous a été confirmé que le Gouvernement a déjà confié le dossier de révision de la loi n°86-013 du 26 février 1986 portant statut des Agents Permanents de l'Etat au Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique. Rappelons qu'il s'agit d'un organe consacré par le décret n°2002-571 du 31 décembre 2002 portant création, organisation et fonctionnement du Comité Consultatif Paritaire de la Fonction publique.

Avec cette information importante à savoir le transfert du dossier de révision de la loi n°86-013 du 26 février 1986 portant statut des Agents Permanents de l'Etat au Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique, nous pouvons conclure, sous réserve d'une prise en compte réelle des préoccupations auxquelles cette Fonction publique fait face, que cette cause est levée et écartée.

Quant à la mal gouvernance, la dernière cause plausible du problème spécifique n°2, elle fait déjà l'objet d'un bon nombre d'actions et d'initiatives ayant une influence directe sur elle.

Sur cette base, l'hypothèse qui en découle est la suivante : « La faible mobilisation des populations pour exiger la culture d'un service public de qualité fait obstacle à la promotion de la démarche qualité » : hypothèses 2.

La formulation des objectifs et des hypothèses de l'étude nous permet de construire le tableau de bord de l'étude. Celui-ci est un tableau récapitulatif qui sert de guide de résolution et permet de réaliser de façon ordonnée l'étude sans dévier de ses objectifs.

TABLEAU N°3 : TABLEAU DE BORD DE L'ETUDE

NIVEAU D'ANALYSE	PROBLEMES	OBJECTIFS	CAUSES	HYPOTHESES
NIVEAU GENERAL	Problème	Objectif Général :	-	-
	Général :	Analyser les facteurs qui influencent la mise en place d'une démarche qualité au MJSL.
	Absence d'une démarche qualité au MJSL
NIVEAUX SPECIFIQUES	Problème	Objectif Spécifique	Cause Spécifique	Hypothèses
	spécifique n°1 :	n°1 :	n°1 :	Spécifique n°1 :
	Non respect des principes de management de la qualité	Evaluer l'état de connaissance et le niveau d'appropriation par les agents publics du concept « démarche qualité » dans l'accomplissement de leurs tâches	Ignorance des enjeux de la démarche qualité pour la fonction publique	L'ignorance des enjeux de la démarche qualité explique le non respect des principes de management de la qualité dans les services publics
	Problème	Objectif	Cause	Hypothèses
	spécifique n°2 :	Spécifique n°2 :	Spécifique n°2 :	Spécifique n°2 :
	Existence d'obstacles à la promotion de la démarche qualité	Déterminer les facteurs qui font obstacle à la promotion de la démarche qualité	Faible mobilisation des populations pour exiger la culture d'un service public de qualité	La faible mobilisation des populations pour exiger la culture d'un service public de qualité fait obstacle à la promotion de la démarche qualité

Source : par nous-mêmes (2011)