La mise en oeuvre de la société de l'information au Cameroun: enjeux et perspectives au regard de l'évolution française et européenne

Section deuxième : La libéralisation effective des télécommunications au Cameroun.

142. La politique des telecommunications est souvent citee comme un exem ple classique d'un domaine marque par l'influence de l'internationalisation sur les processus nationaux de prise de decision. En effet, ce secteur a connu plusieurs vagues de liberalisations successives, debutant aux Etats-Unis puis reprises dans tous les pays industrialises. Cette diffusion de la liberalisation s'ex plique notamment par les pressions economiques internationales ainsi que par le rôle accru joue par certaines organisations internationales et regionales (OMC, UIT)¹³⁷.

De plus, avec l'ouverture a la concurrence d'un nombre croissant de marches nationaux, il devenait de plus en plus difficile pour les Etats de maintenir un monopole public.

143. De ce fait, le Cameroun a choisi finalement la voie de la liberalisation des telecommunications en 1998. En effet, c'est le premier secteur oit l'on est passe d'un service public fournit par un o perateur public a un service de telecommunications fournit par des o perateurs prives dans un secteur concurrentiel oit un regulateur a pour mission de favoriser le jeu du marche au detriment de l'o perateur historique. Cette liberalisation a ensuite abouti a l'ouverture de certains autres secteurs de l'economie a la concurrence¹³⁸.

144. Au dela des difficultes techniques que l'o perateur national a rencontrees dans la mise en oeuvre de la politique gouvernementale dans le secteur, quelques contraintes sont venues accelerer ce processus. Il convient toutefois, de noter que l'Etat a conserve le pouvoir de contrôler l'activite des o perateurs, notamment a travers des institutions mises en place.

Paragraphe premier : Le contexte de la libéralisation des télécommunications.

cette époque en faisaient des produits de grand luxe. C'est la venue des nouveaux opérateurs a permis de banaliser leur utilisation dans la population.

137 En ce sens, cf. infra n° 148 sur « la pression des institutions internationales ».

¹³⁸ L'Etat camerounais s'est par la suite désengagé de plusieurs sociétés dans lesquelles elle détenait les participations. On peut citer les cas de la Société Nationale d'Electricité du Cameroun(SONEL) qui a eu quelques retentissements national, et le cas de la Société Nationale des Eaux du Cameroun(SNEC). Le mouvement de libéralisation est toujours en cours, même si certaines entreprises connaissent des fortunes diverses, comme la Cameroon Télécommunications, citée plus haut.

145. Les telecommunications ont ete confrontees au cours des annees 90 a l'un de leurs plus grands defis. Le secteur ayant connu un develo ppement technologique considerable, sa com plexite interne s'est accrue dans la mesure ou les changements technologiques ont conduit a la multiplication de nouveaux produits et de nouveaux services qui allaient des equi pements de commutation, de transmission et de terminaux aux << services a valeur ajoutee ».

L'autonomie du secteur a ete entamee au fur et a mesure qu'il se ra pprochait des technologies de l'information, en meme temps qu'il devenait de plus en plus internationalise, mene par l'im peratif commercial de coVts croissants en matiere de recherche et de develo ppement et par le besoin subsequent de penetrer les marches etrangers¹³⁹.

146. Cela a joue sur les gouvernants qui ont ete, pour la plu part, contraints de liberaliser le secteur.

Au Cameroun, cela a conduit a la mise en place d'un nouveau cadre legal et reglementaire des telecommunications, avec la promulgation de la loi n° 098/ 14 du 14 juillet 1998, definissant les conditions et les modalites pour l'exercice des activites de telecommunications par tout o perateur sur le marche national.

Ce pendant, a cote des contraintes internationales, il existe aussi des contraintes nationales que la situation du marche est venue confirmer.

A. Le mouvement international de la libéralisation des télécommunications.

147. C'est un mouvement issu des contraintes exercees par les institutions financieres internationales et des organisations s pecialisees, comme le Fonds monetaire international ou la Banque mondiale, qui avaient conditionne l'octroi d'une eventuelle aide financiere a l'assainissement de l'ensemble de l'economie nationale. La liberalisation semblait une option privilegiee parce qu'elle garantissait une bonne gestion des finances publiques.

¹³⁹ Mattelart, op cit.

A cote de cette influence, il ya aussi l'Accord General sur le Commerce et les Services (AGCS) et la mise aux encheres des ondes qui sont venu placer les telecommunications au cur des activites de services soumis a la liberalisation.

1. La pression des institutions internationales.

148. Cette pression a consiste a la mise en place des programmes d'ajustements structurels pour assainir les economies africaines et par le conditionnement de l'aide accordee aux Etats a la condition d'une plus grande ouverture du marche et d'une plus grande transparence dans la gestion publique.

Dans le secteur strict des telecommunications, le role joue au plan international par l'Union Internationale de Telecommunications en faveur de la liberalisation des ondes hertziennes a permis de faciliter ce passage a une economie de marche.

1.1 La mise en place des programmes d'ajustements structurels(P.A.S).

149. A la fin des annees 1970, les institutions financieres internationales¹⁴⁰, suivies par la plu part des pays develo ppes, ont commence a promouvoir une nouvelle a pproche de prets aux pays en develo ppement se heurtant a de serieuses crises de leur dette nationale et internationale. La Banque Mondiale a commence a de placer des prets jusque la destines a financer des projets comme la construction des barrages ou des centrales electriques, des routes, etc.... pour les diriger vers des programmes d'ajustement structurel (PAS) c'est-b-dire un ensemble de mesures institutionnelles ou reglementaires visant a faire en sorte que s'exercent librement les mecanismes du marche et su pprimer les obstacles a une croissance future¹⁴¹. Ces mesures avaient pour princi pale objectif de permettre a terme, la restructuration soit de l'ensemble de l'economie nationale, soit un secteur s pecifique de cette economie.

150. Pour beneficier a nouveau les prets de ces institutions, les gouvernements etaient alors pries de realiser des changements dans leurs politiques et leurs institutions afin de

¹⁴⁰ Il s'agit principalement du Fonds Monétaire International et de la Banque Mondiale qui ont restructuré plus de 90 économies nationales dans le monde de cette manière pour faciliter les investissements internationaux, imposant des mesures telles que les privatisations, la flexibilité du marché du travail ainsi que la libéralisation du commerce et du secteur financier.

¹⁴¹ En ce sens, cf Marc Raffinot, « Dette extérieure et ajustement structurel », Edicef, Paris, 1991, cité par Alain Kiyindou, op cit, p 172.

chercher a améliorer ostensiblement leurs performances économiques. Ces programmes d'ajustements structurels partaient de l'idée que le bénéfice a tirer d'une annulation de la dette ou de nouveaux financements internationaux est étroitement lié a la qualité des politiques économiques visant non seulement a permettre une croissance durable de l'économie, mais aussi a réduire la pauvreté, a moyen ou a long terme. Ils re posaient sur une théorie économique tres fortement libérale, qui considere que le libre marché doit présider a la fourniture de biens et de services, la concurrence devant assurer l'utilisation la plus efficace des ressources ainsi que des bénéfices plus im portants.

151. Pour continuer a bénéficier de l'aide internationale somme toute nécessaire a la réalisation des objectifs nationaux, le Cameroun a signé et mis en oeuvre trois (3) programmes d'ajustements structurels, qui ont de puis lors été abandonnés par les bailleurs de fonds.

En effet, ces politiques, décidées non démocratiquement et mises en oeuvre a la sauvette dans les pays du sud sans discrimination, ont souvent été critiquées comme im posées de l'extérieur sans prendre en com pte le contexte local dans lequel elles devraient s'a ppliquer. Elles n'ont pas a pporté de solutions réelles aux problemes re pérés et ont suscités au contraire de nouvelles dé pendances vis-a-vis du Nord. Certaines associations et autres organisations non gouvernementales (O.N.G) jugeaient qu'elles mettaient l'accent sur la libéralisation de l'économie, la privatisation des entreprises publiques et le dévelo ppement des entreprises privées et que les limitations im posées amenaient les Etats a faire des économies au détriment de domaines essentiels, tels que la santé ou l'éducation. Le bas pouvoir d'achat consécutif a la baisse de revenu des populations, les coVts élevés des em prunts et les hausses de prix suite a la hausse de la TVA ou a la libéralisation des prix, les importations a bas prix et les services onéreux qu'elles ont introduits ont éliminé des milliers de petites et moyennes entreprises et exploitations agricoles qui produisaient pour le marché local et procuraient la plu part des em plois du pays. Elles ont, par ces programmes, accru la pauvreté et les inégalités, déstabilisé les systemes bancaires et accru la dette étrangère, au point que certains auteurs ont considéré que le PAS était « un couteau planté a l'épiglotte des pauvres *¹⁴² et qui aura eu pour conséquence d'augmenter la mortalité africaine¹⁴³.

1.2 L'influence de l'Union /nternationale des Télécommunications.

¹⁴² Jean Godefroy Bidima, « Théorie critique et modernité négro-africaine », Publication de la Sorbonne, Paris, 1993, in Alain Kiyindou, op cit, p 172.

¹⁴³ René Dumont, « Démocratie pour l'Afrique », seuil, 1991, cité par Alain Kiyindou, ibid.

152. D'abord connu sous le nom d'Union Telegra phique Internationale a sa creation a la convention de Paris en 1865, l'Union Internationale des Telecommunications (U.I.T) prend son nom actuel en 1934 et devient une institution s pecialisee des Nations Unies en 1947. Elle est aujourd'hui l'institution s pecialisee des Nations Unies dans le domaine des telecommunications au niveau mondial au sein de laquelle les gouvernements et le secteur prive coordonnent l'amenagement et l'ex ploitation des reseaux et des services de telecommunications.

153. Elle se charge de reguler, de normaliser, de coordonner et de develo pper les telecommunications a l'echelle mondiale tout en harmonisant les politiques nationales. Ce faisant, elle a ppuie le de ploiement des telecommunications dans les pays en develo ppement en les conseillant sur leurs politiques de develo ppement et sur leur cadre reglementaire. Elle utilise pour cela, des avis qui sont largement reconnus et res pectes par les Etats membres qui reconnaissent leur interet et leur bien fonde. Ces avis ne sont pas juridiquement obligatoires et d'ailleurs, les membres ne doivent ni les signer, ni les ratifier.

Ce pendant, du fait de la procedure mise en place pour leur elaboration et de leur technicite, les avis ont une grande importance pour les administrations, les ex ploitants prives de telecommunications et meme pour les diverses categories d'utilisateurs. Ces avis contribuent ainsi a normaliser les telecommunications a l'echelle internationale.

154. L'UIT se trouve a l'avant-garde des telecommunications, en ce sens, elle definit et ado pte les normes techniques convenues a l'echelle mondiale grace auxquelles les entreprises du secteur peuvent assurer l'interconnexion harmonieuse des usagers et des equi pements dans le monde entier. En vue de rem plir ses missions, l'Union elabore un ensemble de normes relatives a la creation d'infrastructures pour fournir des services de telecommunication a l'echelle mondiale et aide les Etats a mettre en oeuvre des strategies de develo ppement des telecommunications. Elle reglemente egalement l'utilisation du spectre des frequences radioelectriques et protege toutes les communications hertziennes internationales, de facon a garantir la transmission d'informations et de donnees economiques essentielles a l'echelle de la planete.

155. Ainsi, l'U.I.T a realise ou fait realiser d'im portants travaux de recherche de puis les annees 1980 afin de convaincre les gouvernements nationaux que les telecommunications devaient etre considerees comme un facteur essentiel du develo ppement¹⁴⁴. Le but avoue etait de faire beneficier les Etats des a pports de

144 Le rapport de la Commission indépendante pour le développement mondial des télécommunications encore appelé le rapport Maitland a représenté une étape importante dans ces travaux. En 1985, l'UIT publiait un rapport intitulé « Le Chaînon manquant » qui attirait l'attention de la communauté internationale sur l'absence chronique d'infrastructures des télécommunications dans les pays en développement et soulignait le déséquilibre choquant entre pays développés et pays en développement en ce qui concernait l'accès aux services de communications. Ce rapport faisait suite à une conférence de plénipotentiaires tenue à Nairobi en 1982 qui avait créé la Commission indépendante pour le développement mondial des télécommunications. La commission, présidée par Sir Donald Maitland, avait pour mandat de déterminer les obstacles au

l'investissement prive a travers le regime general de concurrence du marche. A cet egard, elle a toujours oeuvre pour leur ouverture, considerant que la liberalisation est un gage de develo ppement du secteur. Ce constat a ete reaffirme en avril 2002 a l'issue de la conference mondiale pour le develo ppement des telecommunications tenue a Istanbul au terme de laquelle « les reformes qui ont conduit a une participation accrue du secteur prive et a la concurrence sont des forces qui batissent le developpement des telecommunications. Les d~fis de la societe de l'information et le nouvel environnement pour le commerce font peser une pression importante sur les decideurs politiques, les regulateurs et les operateurs pour acquerir les competences necessaires¹⁴⁵».

156. Elle s'est fixe pour objectif de mettre les avantages des technologies de l'information et de la communication a la portee de tous les habitants de la planète et 2 favoriser la croissance et le développement durable des réseaux de telecommunication et d'information et de faciliter l'acces universel afin que tous puissent participer ~ l'économie et a la société mondiales de l'information et bénéficier de leurs avantages¹⁴⁶ ».

2. L'0rganisation Mondiale du Commerce et l'Accord General sur le Commerce des Services.

157. L'organisation Mondiale du Commerce (O.M.C) est la seule organisation internationale qui s'occu pe des regles du commerce mondial. Cree le 1^er janvier 1995 a la suite des dispositions de l'accord de Marrakech signe le 15 avril 1994, elle est com posee entre autre d'une conference ministerielle, son organe supreme, qui se reunit tous les deux ans pour debattre les sujets mondiaux du moment. Ayant son siege a Geneve en Suisse, elle s'est fixee pour mission essentielle de liberaliser le commerce a l'echelle mondiale.

développement de l'infrastructure des télécommunications et de recommander des solutions pour stimuler l'expansion des télécommunications dans le monde entier.

Le Chaînon manquant aura été le premier rapport à insister sur la corrélation directe entre l'existence d'une infrastructure de télécommunication, l'accès à cette infrastructure et la croissance économique d'un pays. En outre, c'est à partir de ce rapport que l'on a commencé à parler de recourir à des stratégies d'accès partagés (publiphones, cybercafés, centres communautaires comme les télécentres polyvalents), plutôt que d'essayer d'installer un téléphone par foyer pour faciliter l'accès universel aux technologies de l'information et de la communication pour un pourcentage aussi élevé que possible de la population. Aujourd'hui, le débat s'est étendu aux applications et aux compétences ou à la formation nécessaires pour permettre aux communautés de tirer parti des nouvelles technologies de l'information et de la communication

¹⁴⁵ Déclaration d'Istanbul, point f, Conférence Mondiale pour le Développement des Télécommunications (CMDT), avril 2002

¹⁴⁶ Présentation des missions de l'Union Internationale des Télécommunications.
Voir sur http://www.itu.int/net/about/mission-fr.aspx. Consulté le 28 octobre 2010.

158. Elle a ainsi lancé, sous une forte pression américaine, des négociations¹⁴⁷ visant : inciter les Etats a ouvrir certains secteurs de leur économie, notamment celui des services, a la concurrence. Comme indiqué dans l'article premier de l'Accord, il s'agissait de « tous les services¹⁴⁸, de tous les secteurs, a l'exception des services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental ». Les négociations ne portaient pas sur l'ensemble des services puisque chaque pays participant avait la possibilité de ne pas offrir un secteur de son économie qu'il souhaitait protéger a la concurrence. Cette possibilité a d'ailleurs été utilisée notamment par la Communauté euro péenne dans le secteur audiovisuel et par les Etats-Unis dans le secteur des transports maritimes.

159. C'est ainsi que le 15 février 1997, l'Organisation a ado pté une annexe a l'accord de l'AGCS¹⁴⁹ relative aux services des télécommunications^15~. Des auteurs comme Pierre MUSSO trouvent que cet accord marque « une étape majeure dans la libéralisation des télécommunications a l'échelle internationale¹⁵¹ ». Quoi qu'il en soit, le texte a une valeur de traité pour les pays signataires¹⁵² qui doivent le retranscrire dans leur ordre juridique national. Il définit, en outre, des princi pes pour la régulation des télécommunications auxquels il donne une portée quasi universelle, a savoir, la sauvegarde de la concurrence pour prévenir les abus de position, l'interconnexion, le service universel, l'indé pendance de l'organe de régulation, la gestion des ressources essentielles comme les fréquences¹⁵³. Suite a l'ado ption de cet accord, de nombreux pays africains ont emboité le pas en entamant un processus de libéralisation, caractérisé par la privatisation des o pérateurs historiques de télécommunications locaux.

¹⁴⁷ Les négociations sont basées sur une approche fondée sur la théorie de l'offre et de la demande. Chaque pays produit une liste d'engagements des secteurs qu'elle s'engage à libéraliser, ainsi qu'une liste de demandes communiquée à chacun des autres pays et où elle indique les secteurs qu'elle aimerait voir ceux-ci libéraliser à leur tour. Si pratiquement tous les types de services sont négociables, un pays peut aussi considérer que certains secteurs doivent rester un domaine national protégé et peut ainsi ne pas les inclure dans sa liste d'engagements.

¹⁴⁸ Le choix est vaste puisqu'à l'échelle du monde il existe de nombreux exemples de services relevant du monopole d'État dans un pays qui sont confiés à des entreprises privées dans d'autres pays.

¹⁴⁹ L'Accord Général sur le Commerce des Services (A.G.C.S) se fixe comme objectif fondamental d'assurer l'expansion du commerce des services et d'en faire un instrument de promotion de la croissance et du développement. Ce faisant il oblige les États à créer un environnement compétitif non faussé entre entreprises publiques et privées. En pratique, cela se traduit soit par une diminution des subventions aux premières, où l'aménagement d'aides particulières pour les entreprises privées, les volumes individuels distribués diminuant alors par effet de vase communiquant.

¹⁵⁰ Pendant très longtemps, l'intégration des services dans les accords commerciaux ne fut pas considérée comme essentielle, pour la bonne raison que ceux-ci étaient vus comme des activités principalement domestiques, dont il est difficile de faire un commerce transfrontalier. Certains secteurs comme les télécommunications étaient, par le coût et l'importance de leurs infrastructures, encore vus comme des monopoles naturels de l'État. Depuis son entrée en vigueur le 1er janvier 1995, l'acte fondateur de l'OMC concerne désormais 3 secteurs : les marchandises (reprise du GATT, annexe 1A), les services (annexe 1B) et la propriété intellectuelle (annexe 1C)

¹⁵¹ Pierre MUSSO, « Les télécommunications », Coll. Repères, Ed La Découverte, mars 2008, p 74 et suiv, 120 p

¹⁵² Le Cameroun est Membre de l'OMC depuis le 13 décembre 1995 et à ce titre, a ratifié l'ensemble de ces traités relatifs au commerce international.

153 En ce sens, cf supra n° 111 et suiv sur « la rareté des ressources de télécommunications ».

160. Toutefois, la negociation sur les services a suscite des inquietudes en raison des pressions exercees pour elargir le champ de l'ouverture a des domaines comme la sante, l'education, l'audiovisuel, les services sociaux. Ce qui a pousse l'Union Euro peenne (U.E) a poser un certain nombre de limites qu'elle n'est pas decidee a laisser franchir. En particulier, l'U.E a reaffirme le princi pe du maintien des services publics en dehors du champ de la liberalisation.

3. La mise aux encheres des ondes hert2iennes.

161. La recherche de moyens pour transmettre les informations a distance ne date pas d'hier mais a pris aujourd'hui une importance considerable. Ces moyens ont evolue dans le temps pour se perfectionner au fil des decouvertes. De la transmission sonore chez les indigenes (et meme actuellement dans certains villages africains qui utilisent leur voix ou un tam-tam), a la transmission lumineuse par vision directe, par telegra phe au XIXeme et actuellement par la fibre o ptique, ou encore la transmission par cable electrique avec le telephone et tous ses derives, notamment pour l'informatique, on constate que les moyens evoluent, permettant la diversification de l'offre.

162. Aujourd'hui, malgre leur rarete, les ondes sont les princi pales ressources qui interviennent dans les transmissions a distance^15?. L'interet principal de la transmission hertzienne, pour la radio, la television ou le telephone, est l'absence de support materiel, contrairement au son ou aux transmissions electriques, et la possibilite de transmission a longue portee.

163. La mise aux encheres publiques de ces ondes hertziennes constitue une autre eta pe marquante de la liberalisation des telecommunications.

C'est Ronald COASE¹⁵⁵ qui suggere pour la premiere fois en 1959, annee de la decision « above 890¹⁵⁶ », que l'on affecte les droits de pro priete cessibles aux ondes hertziennes. Ces droits pourraient faire l'objet de transaction et l'attribution des premiers droits serait realisee par un mecanisme de vente aux encheres. Il pensait alors qu'un veritable fonctionnement du marche contribuerait a l'utilisation la plus efficace possible de cette ressource rare.

¹⁵⁴ Ibid.

¹⁵⁵ Economiste britannique considéré comme le père de la théorie des coûts de transaction. Cf COASE R.H, « faut-il vendre les fréquences ? », Réseaux n° 64, mars-avril 1994, in, Economie des télécommunications et de l'internet, Godefroy DANG NGUYEN et Denis PHAN, Ed° Economica, 2000, p 74.

¹⁵⁶ Décision de 1959 en vertu de laquelle la FCC accorde à des micro-ondes radio un accès privé à la partie du spectre supérieure à 890 Mhz.

A pres quelques hesitations, les premieres ventes aux encheres seront realisees en Nouvelle-Zelande en 1989, non sans difficulte¹⁵⁷. Mais, c'est aux Etats-Unis que les mecanismes d'encheres ont ete les plus s pectaculaires, tirant profit des erreurs de la Nouvelle Zelande pour reflechir et concevoir des regles d'enchere prudentes.

C'est en 1993 que le Congres americain a permis a la Federal Communications Commission (F.C.C), avec l'Omnibus Budget Reconciliation Act, d'allouer par encheres les frequences hertziennes pour des services de communication personnelle sous les conditions que les services de communications im pliques soient payants par abonnement¹⁵⁸, que l'o peration ne porte que sur des licences nouvelles et non sur des renouvellements, que les dispositions particulieres soient a ppliquees aux entites designees, minorites, PME, zones rurales defavorisees, sous la forme d'aides financieres directes. Selon le Congres, les ventes aux encheres etaient, a priori, la methode ideale pour attribuer des ondes a ceux qui leur accordent la plus grande valeur puisqu'il y a toutes les chances que ces personnes fassent l'offre la plus elevee¹⁵⁹. Cela signifiait vendre des milliers de licences avec une couverture geogra phique et des plages de frequence differentes.

Elle exigeait sim plement que la F C C mette en place un mecanisme permettant d'allouer ces licences aux encherisseurs les plus interesses. Dans ce contexte, le Congres avait demande de veiller surtout a assurer une utilisation intensive et efficace du spectre plutôt qu'a maximiser les recettes pour le gouvernement federal americain.

164. Le succes de cette mise aux encheres du spectre des frequences devait permettre la generalisation du mecanisme au niveau mondial (la France pense notamment au mecanisme de vente aux encheres pour l'attribution de licences d'ex ploitation des services a la norme UMTS). C'est le mecanisme de vente aux encheres qui est retenu par le gouvernement camerounais. Le contrôle et l'assignation des frequences sont reserves exclusivement a l'Agence de Regulation des Telecommunications¹⁶⁰, sur presentation d'un important dossier technique et financier qui fait penser a une vente aux encheres.