L'application de la charte africaine des droits de l'homme et des peuples

Paragraphe 2 : Les limites de la Commission

Au titre des limites de la Commission ADHP, l'on peut indiquer, à maints égards, la portée limitée de sa compétence matérielle dès lors qu'elle est dépourvue de pouvoir décisionnel (B), ainsi qu'une compétence personnelle qui n'est pas moins étendue qu'elle paraît dans la mesure où sa saisine est le privilège des Etats (A).

A- La saisine de la Commission, privilège des Etats

S'il est en aucun cas difficile de reconnaitre qu'un organisme du genre de celui qui a été créé par la CADHP puisse être mis en mouvement par un Etat, l'on ne peut en dire autant en ce qui concerne les pétitions individuelles. En effet, en dehors des Etats, la Charte prévoie les « communications autres que celles des Etats parties à la présente Charte ». S'il est vrai que cette expression, du fait qu'elle est suffisamment vague, permet de prendre en compte toutes les pétitions émanant de simples particuliers, d'organisations privées ou de représentants de collectivités très diverses, le libéralisme de la Charte est pourtant tempéré de différentes façons.

Premièrement, au pied de l'article 55, la Commission ne peut être saisie de ces communications que si la majorité absolue de ses membres en décide ainsi.

Deuxièmement, ces communications sont soumises à un certain nombre de conditions qui sont au nombre de sept (7)^163(*). L'une d'entre elle, l'obligation d'indiquer l'identité de l'auteur de la communication revêt un caractère dissuasif^164(*). Et le défaut d'une seule de ces conditions rend la communication irrecevable.

Troisièmement, pour que la Commission examine l'affaire au fond, il faut que soit la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement en décide ainsi, soit son président en décide ainsi lorsqu'il y a urgence^165(*). Ce qui voudrait dire que même s'il y a « violations graves ou massives des droits de l'homme et des peuples », la Commission ne pourra intervenir au fond que si la majorité absolue le veuille bien.

Quid de la compétence personnelle ?

B- Une absence de pouvoir décisionnel de la Commission préjudiciable aux droits de l'homme

Juridiquement, il appert que, dans l'accomplissement de sa mission, la Commission ADHP est tenue en état par la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement de l'UA, s'il faut considérer les pouvoirs exorbitants reconnus à cette structure par la Charte. Cette dépendance de la Commission à la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement de l'UA se perçoit à plusieurs égards.

Dans un premier temps, peut-on considérer que la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement joue un grand rôle dans la désignation des membres de la Commission en ce sens qu'ils en sont au début et à la fin. D'une part, ce sont les Etats membres, c'est-à-dire les chefs d'Etats qui présentent les candidats, qui doivent posséder la nationalité d'un des Etats membres. Cette présentation des candidats, on peut le présumer, tiendra compte des considérations politiques. D'autre part, c'est la même Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement qui élisent les membres de la Commission. Ici encore, des tractations préalables au vote en vue de réaliser des dosages politiques pourront être actionnées.

Même si la Charte a voulu assurer aux membres de la Commission une certaine indépendance par rapport aux Etats^166(*), force est de dire que ceux-ci dépendent directement ou indirectement des Etats^167(*). Encore que l'autonomie reconnue à la Commission se trouve limitée par la dépendance financière de celle-ci à la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement ; puisque « son personnel, ses moyens et ses services nécessaires lui sont fournis par le Secrétaire Général de l'OUA, dans les limites du budget de l'organisation, adopté par la conférence des chefs d'Etat et de gouvernement »^168(*).

Dans un second temps, les pouvoirs de la Commission se trouvent amoindris par l'intervention de la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement dans la procédure de règlement des différends. En effet, lorsqu'elle est saisie au fond, que peut faire la Commission ?

Elle a en premier le pouvoir d'être informée grâce aux renseignements fournis oralement ou par écrit par les Etats^169(*) ou à l'aide d'autres « sources »^170(*). Si elle obtient les renseignements demandés, elle tente alors « par tous les moyens appropriés » de régler le différend à l'amiable dans le cadre du respect des droits de l'homme et des peuples. En cas d'échec, elle rédige un rapport relatant les faits, les conclusions et éventuellement ses recommandations qu'elle transmet à la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement^171(*).

Aussi, au terme de l'article 58, la Commission ne prend de mesures que si « une plusieurs communications relatent des situations particulières qui semblent révéler l'existence d'un ensemble de violations graves ou massives des droits de l'homme et des peuples ». Dans ce cas, elle « attire l'attention de la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement sur ces situations ». Il appartient alors à cette Conférence de lui demander de procéder à une étude approfondie et de lui rendre compte dans un rapport circonstancié, accompagné de ses conclusions et recommandations. Et en cas d'urgence dûment constatée par la Commission, celle-ci saisit le Président de la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement qui pourra lui demander une étude approfondie.

Une telle procédure met en exergue un processus négocié ou ultimement seule la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement dispose d'un réel pouvoir décisionnel. La CommissionADHP ne dispose pas de pouvoir de sanction. Elle n'a même aucune possibilité de faire jouer la sanction de l'opinion publique. Toutes les mesures prises dans ce cadre demeurant confidentielles jusqu'au moment où la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement en décidera autrement^172(*). Même le rapport de la commission ne peut être publié après examen par la Conférence.

Le constat qui se dégage de la description du mécanisme prévu par la CADHP est qu'il comporte des lacunes dont les conséquences sur les droits de l'homme en Afrique ne sont pas moindres. Ceci a conduit les Etats à mettre en place la Cour ADHP. Un nouvel organe dont l'efficacité est à relativiser.

Section 2 : L'efficacité relative de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples

Face aux nombreuses critiques dont la CommissionADHP faisait face, notamment l'absence de prérogatives nécessaires à la réalisation de son mandat de protection des droits de l'homme^173(*), et eu égard à la persistance d'un climat de violation massive et systématique des droits de l'homme sur le continent africain, l'exigence d'une réaction des Etats africains se faisait de plus en plus sentir. S'est alors peu à peu imposé l'idée d'une Cour pour « combler une lacune qui paralysait de facto l'action de protection des droits de l'homme telle que prévue par la Charte africaine »^174(*).

Mais si la création de la Cour ADHPentraîne, à n'en point douter,des avancées dans le mécanisme de sauvegarde de la Charte (Paragraphe 1), des interrogations sur l'efficacité du nouveau système n'en existent pas moins (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les avancées avec la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples

C'est précisément le 9 juin 1998 au cours de la 34^ème session ordinaire de l'OUA tenue à Ouagadougou (Burkina Faso) que les Etats africains prirent la décision de signer un pacte devant mieux garantir la protection et la sauvegarde des droits de l'homme sur le continent^175(*) : le Protocole additionnel à la Charte africaine des droits de l'homme instituant une Cour africaine (Protocole CADHP) . Mais celui-ci n'entrera en vigueur que le 25 janvier 2004^176(*).

Avec la mise en place de la Cour ADHP, le système africain de protection des droits de l'homme fait sans aucun doute un saut qualitatif^177(*), en ce sens qu'il connaîtra un renforcement^178(*). C'est alors d'une avancée importante dans le système africain qu'il s'agit avec cette nouvelle institution^179(*), qui présente de réelles garanties organiques (A) et fonctionnelles (B).

A- Des garanties organiques

Avec l'avènement de la Cour africaine, le mécanisme africain de protection des droits de l'homme passe de l'unité à la dualité organique^180(*). Bénéficiant désormais d'une garantie juridictionnelle à l'instar des systèmes américain et européen, il connaît un renforcement. Car la garantie juridictionnelle est perçue comme étant le meilleur gage de protection des droits de l'homme.

Relativement à sa composition, cette véritable juridiction internationale instituée pour rendre plus efficace le mécanisme de sauvegarde de la Charte est formée de onze (11) juges^181(*). Ceux-ci, tous ressortissants des Etats membres de l'OUA, sont élus, selon la formule consacrée, « à titre personnel parmi des juristes jouissant d'une très haute autorité morale, d'une compétence et d'une expérience juridique, judiciaire ou académique reconnue dans le domaine des Droits de l'Homme et des Peuples »^182(*). Cependant, ne peuvent proposer des candidats que les Etats parties au Protocole de la Charte africaine^183(*). Cette option, selon Fabienne MAQUILLERE-MAJZOUB, permet d'éviter les risques de tension entre les Etats parties et ceux non parties à la Charte africaine et à son Protocole^184(*).

Il ressort qu'en exigeant des juges ces qualités intrinsèques, les Etats africains ont voulu garanti à la Cour un minimum d'autonomie ou d'indépendance. L'article 17 § 1 du Protocole CADHP confirme cette idée en énonçant : « L'indépendance des juge est pleinement assurée conformément au Droit international ». Et l'article 18 du même Protocole d'ajouter que « Les fonctions de juge à la Cour sont incompatibles avec toutes autres activités de nature à porter atteinte aux exigences d'indépendance ou d'impartialité liées à la fonction ». Le protocole ne s'arrête pas là ; la recherche d'une indépendance de la Cour est aussi perceptible à l'article 17 § 2 qui va interdire aux juges de « siéger dans une affaire dans laquelle ils sont antérieurement intervenus comme agents, conseils, ou avocats de l'une des parties, membre d'un tribunal national ou international, d'une Commission d'enquête, ou à tout autre titre. »

Aussi, selon l'article 17 § 3 du Protocole CADHP, les juges, dès leur élection et pendant toute la durée de leur mandat jouissent des privilèges et immunités reconnus en Droit international au personnel diplomatique. Qui plus est, à aucun moment, même après l'expiration de leur mandat, ils ne peuvent être poursuivis en raison des votes ou des opinions émis dans l'exercice de leurs fonctions^185(*).

Eu égard à tout ce qui précède, les garanties organiques de la Cour africaine ne fait point de doute. Mais à côté de celles-ci, existent aussi des garanties fonctionnelles, le tout offrant aux juges de la Cour d'exercer, dans la quiétude, leur mandat.

B- Des garanties fonctionnelles

Dans l'exercice de ses fonctions, certaines garanties destinées à rendre plus efficace la Cour ADHPlui sont octroyées.

Premièrement, la Cour à la compétence de sa compétence. A la lecture de l'article 3 § 2 du Protocole CADHP, on s'aperçoit en effet que: « En cas de contestation sur le point de savoir si la Cour est compétente, la Cour décide. » Ainsi, étant juge de sa propre compétence, si la Cour est saisie, par voie d'exception préliminaire, elle doit y statuer in liminelitis, avant d'examiner le fond de l'affaire. Toutefois, elle pourra, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, procéder à la jonction de l'exception au fond pour y statuer par une seule et même décision.

Deuxièmement, des mesures réparatrices et conservatoires pourront être ordonnées par la Cour. En effet, aux termes de l'article 27 § 1 du Protocole CADHP, «  Lorsqu'elle estime qu'il y a eu violation d'un droit de l'homme ou des peuples, la Cour ordonne toutes les mesures appropriées afin de remédier à la situation, y compris le paiement d'une juste compensation ou l'octroi d'une réparation ».

Troisièmement, contrairement à la Commission ADHPqui ne peut faire que des recommandations confidentielles, la Cour ADHP se voit dotée d'un pouvoir de décision ; dès lors qu'elle rend des arrêts motivés, publics, obligatoires et exécutoires.

L'arrêt de la Cour étant motivé^186(*), celui-ci a inévitablement un fondement juridique excluant toute considération politique. Et étant public, à l'opposé des mesures de la Commission qui sont confidentielles, l'arrêt est connu de tous et de toutes. Car, non seulement il est prononcé en audience publique^187(*), mais il est également signifié aux parties^188(*) en cause et transmis aux Etats membres de l'UA, ainsi qu'à la Commission^189(*). Aussi, il est notifié au Conseil des Ministres^190(*).

L'arrêt de la Cour étant obligatoire, il se voit revêtu de l'autorité de la chose jugée. En outre, il est définitif, s'impose aux parties et ne peut faire l'objet d'appel.

Enfin, l'arrêt de la Cour étant exécutoire, le Conseil des ministres veille à son exécution au nom de la Conférence, et son exécution doit être assurée par les parties dans le délai fixé par la Cour.

Cependant si la Cour, munie de toutes ces garanties organiques et fonctionnelles, pourra se révéler plus efficace que la Commission dans la protection des droits de l'homme et des peuples, la réforme du mécanisme de sauvegarde entreprise n'en laisse pas moins un goût d'inachevé, dès lors que celui-ci recèle des limites ou lacunes.

Paragraphe 2 : La Cour africaine : une réforme institutionnelle laissant un goût d'inachevé

La réforme entreprise par le Protocole CADHP laisse un gout d'inachevé dans la mesure où au-delà de l'avancée observée dans le nouveau système africain, celui-ci recèle encore quelques limites qui pourraient être préjudiciables à son action. Il suffit, pour s'en convaincre, de jeter un regard sur l'accès de la Cour ADHP qui s'avère quasi fermé (A) et la relation ambigüe qu'entretient la Cour avec la Commission ADHP (B).

A- L'accès quasi fermé de la Cour africaine

D'après le doyen DEGNI-SEGUI, il faut que l'Etat accepte d'être effectivement attrait, poursuivi sans entrave devant les instances internationales de droits de l'homme^191(*). Or, une grave lacune de la Cour ADHP a trait à la limitation de l'accès des individus par le Protocole CADHP. La Cour a en effet deux types d'accès, l'un automatique, l'autre conditionnel.

La Commission ADHP, les Etats parties, les organisations intergouvernementales africaines bénéficient de l'accès sans entrave ou ``automatique'' à la Cour une fois que l'Etat ratifie le Protocole CADHP^192(*). A l'opposé, les individus et les organisations non gouvernementales ne pourront saisir la Cour qu'à la réunion de deux conditions^193(*).

Premièrement, l'Etat mis en cause doit avoir « fait une déclaration acceptant la compétence de la Cour »^194(*). Or à ce niveau, l'absence de promptitude de la part des Etats africains, encore réticents à abdiquer une partie de leur souveraineté en se soumettant à un contrôle international, dans l'accomplissement de cette formalité ne surprend guère. A ce jour, le Burkina Faso, la Côte d'ivoire, le Mali et le Rwanda demeurent les seul Etats parmi les Etats de référence ayant fait cette déclaration.

Ensuite, la clause d'option renfermant l'accord de l'Etat n'entraîne pas ipso facto la compétence de la Cour, c'est-à-dire le droit de recours individuel ; une autre condition est ainsi libellée par l'article 5 § 3 du Protocole : « La Cour peut permettre aux individus ainsi qu'aux organisations non gouvernementales dotées dotée du statut d'observateurs auprès de la Commission d'introduire des requêtes... » La Cour se voit donc reconnaître un pouvoir discrétionnaire pour permettre ou non les individus de la saisir^195(*).

Par conséquent, il est pour l'instant impossible à un individu de saisir directement la Cour, à moins que son pays n'ait signé une déclaration de reconnaissance de la compétence de la Cour à examiner les requêtes des particuliers. Il y a donc de facto comme de jure une restriction quant à l'accès à la fonction juridictionnelle du mécanisme africain de défense des droits de l'homme.

Ce fait a pour effet de relativiser l'avancée qu'a pu connaître le système africain avec l'avènement de la Cour ADHP. Encore que cette dernière entretient une relation ambigüe avec sa devancière, c'est-à-dire la Commission ADHP.

* ¹⁶³ Article 56 de la Charte africaine.

* ¹⁶⁴ GONIDEC (P-F) « Les droits de l'homme », op.cit., p.374

* ¹⁶⁵ Article 58 de la Charte africaine.

* ¹⁶⁶ Selon les articles 31 (2) et 43 de la CADHP, les membres de la Commission siège à titre personnel et bénéficient des privilèges et immunités prévues par la convention sur les privilèges et immunités de l'OUA.

* ¹⁶⁷ GONIDEC (P.-F.), « Les droits de l'homme », op.cit., p.373.

* ¹⁶⁸ Ibidem, p.374.

* ¹⁶⁹ Article 51 de la CADHP.

* ¹⁷⁰ Article 52 de la CADHP.

* ¹⁷¹ Voir les articles 52, 53 et 58 de la CADHP.

* ¹⁷² Article 59 de la Charte africaine.

* ¹⁷³DELAS (O.), NTAGANDA (E.), « La création de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples : mécanisme efficace de protection des droits de l'homme ? », op.cit., p.102.

* ¹⁷⁴ QUILLERE-MAJZOUB (F.), « L'option juridictionnelle de la protection des droits de l'homme en Afrique », op.cit., p.731.

* ¹⁷⁵ Mais bien avant ça, les étapes dans la marche du continent africain vers l'institution de cette juridiction peuvent se résumer ainsi. Au cours de sa session ordinaire tenue du 13 au 15 juin 1994 à Tunis, la conférence des chefs d'Etat et de gouvernement de l'OUA invite le Secrétaire Général à convoquer une réunion d'experts gouvernementaux chargés de réfléchir sur les mesures destinées à renforcer l'efficacité du système africain en examinant en particulier de création d'une Cour africaine. Un « projet de protocole relatif à la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples » est alors élaboré par les experts gouvernementaux du 6 au 12 septembre 1995 au Cap (Afrique du Sud). Il sera revu et corrigé du 11 au 14 avril 1997 à Nouakchott (Mauritanie).

* ¹⁷⁶ Après le dépôt du quinzième instrument de ratification du Protocole le 26 décembre 2003 par les Iles Comores. Cette ratification survient suite à celles de l'Algérie, du Rwanda, du Togo, du Burkina Faso, du Burundi, de la Côte d'Ivoire, de la Gambie, du Mali, de l'Ile Maurice, du Sénégal, de l'Afrique du Sud, de l'Ouganda, de la Libye et du Lesotho.

* ¹⁷⁷ Se plaçant du coup au même niveau que les autres systèmes régionaux des droits de l'homme.

* ¹⁷⁸ ATANGANA AMOUGOU (J.-L.), « Avancées et limites dans le système africain de protection des droits l'homme : la naissance de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples », p.175, http://www.droits-fondamentaux.org/IMG/pdf/df3jasapdh.pdf, page consultée le 30/06/13.

* ¹⁷⁹Ibidem, p.178.

* ¹⁸⁰ Rejoignant ainsi le système américain, alors que le système européen, lui, est passé de la dualité à l'unité organique avec l'entrée en vigueur du Protocole N°11 le 1^er novembre 1998.

* ¹⁸¹ Ce choix identique entre les deux organes tranche avec les pratiques européennes et américaines.

* ¹⁸² Article 11 § 1 Protocole CADHP

* ¹⁸³ Article du 12 du Protocole CADHP

* ¹⁸⁴ QUILLERE-MAJZOUB (F.), « L'option juridictionnelle de la protection des droits de l'homme en Afrique », op.cit., p.733.

* ¹⁸⁵ Article 17 § 4 Protocole C.A.D.H.P.

* ¹⁸⁶ Article 28. Protocole C.A.D.H.P.

* ¹⁸⁷ Article 28 § 5. Protocole C.A.D.H.P.

* ¹⁸⁸Idem.

* ¹⁸⁹ Article 29 §1. Protocole C.A.D.H.P.

* ¹⁹⁰ Article 29 § 2. Protocole C.A.D.H.P.

* ¹⁹¹ DEGNI-SEGUI (R.), Les Droits de l'homme en Afrique noire francophone : Théories et réalités, op.cit., p.165.

* ¹⁹² Article 5 § 1 du Protocole CADHP.

* ¹⁹³ Article 5 § 3 du Protocole CADHP.

* ¹⁹⁴ Voir article 34 § 6 du Protocole CADHP. Cette clause constitue une atteinte grave au droit d'accès à la justice des particuliers.

* ¹⁹⁵ DEGNI-SEGUI (R.), Les droits de l'homme en Afrique noire francophone : théories et réalités, op.cit., p.193.