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Vers une organisation mondiale pour la reconstruction post-catastrophe ?


par Laetitia Bornes
ENSAPVS - Architecture 2014
  

Disponible en mode multipage

    ENSAPVS

    Ecole Nationale Supérieure d'Architecture

    Paris Val-de-Seine

    Master en Architecture

    2014

    VERS UNE ORGANISATION MONDIALE POUR LA RECONSTRUCTIONPOST-CATASTROPHE ?

    ETUDE CRITIQUE DE L'ORGANISATION DE L'AIDE INTERNATIONALE POUR LA RECONSTRUCTION POST-CATASTROPHE,PLACE ACTUELLE DE L'ARCHITECTE AU SEIN DU MÉCANISME, INTÉRÊT D'UNE ORGANISATION MONDIALE AU TRAVERS DE L'EXEMPLE D'HAÏTI, ET PROPOSITIONS ÉCHELONNÉES

    Candidat :

    BORNES Laetitia

    Directeurs de mémoire :

    COIGNOUX Jean-François

    LEGER Pierre

    THOMAS Bruno

    TITRE DU MÉMOIRE

    Vers une organisation mondiale pour la reconstruction post-catastrophe : étude critique de l'organisation de l'aide internationale pour la reconstruction post-catastrophe,place actuelle de l'architecte au sein du mécanisme, intérêt d'une organisation mondiale au travers de l'exemple d'Haïti, et propositions échelonnées.

    RÉSUMÉ

    Le développement croissant des zones urbaines présentes sur la planète et l'augmentation de l'occurrence de grandes catastrophes naturelles multiplient les risques majeurs. Suite à un désastre majeur, l'aide internationale est sollicitée dans le but de rétablir le secteur affecté. Ce rétablissement exige notamment le relogement des populations sinistrées, ainsi que la restauration des équipements et services. Ce document se propose d'étudier le mécanisme de l'aide internationale post-catastrophe et la place actuelle de l'architecte au sein de ce mécanisme, avant de suggérer, à partir d'une étude de cas sur Haïti, des pistes d'évolution et d'amélioration à diverses échelles d'action.

    SUMMARY

    The increasingdevelopment of urban areasall aroundthe planet andthe growing occurrence ofmajor natural disastersmultiplymajor risks.Following a majordisaster, international aid is sought inorder to restorethe affected area. This recoveryrequires, amongst others,the relocationof affected populations, as well as the reinstatement ofequipment andservices.Thispaper intend tostudy the mechanismof the international post-disasteraid and the current roleof the architectinthis mechanism,before suggesting, based on a case studyonHaiti, courses ofimprovements and changesat various scalesof action.

    THÈMES-CLÉS

    Risque / Urgence / Désastre

    Reconstruction / Relogement

    Haïti / Aide internationale

    Contexte / Enjeux

    REMERCIEMENTS

    Je tiens à remercier chaleureusement mes directeurs de mémoire, M. Bruno Thomas, M. Jean-François Coignoux et M. Pierre Léger. Ils ont su me conseiller et me guider dans la réalisation de ce considérable projet,essentiel tant dans mon parcours pédagogique que personnel.

    J'adresse également mes remerciements à M. Patrick Coulombel, cofondateur de la fondation Architectes de l'urgence.Son point de vue franc, vivant et expérimenté, partagé lors d'un entretien, a largement alimenté et orienté ma réflexion sur l'aide internationale et la place de l'architecte au sein de celle-ci.De même, je remercie vivement M. Antoine Choumoff, président de l'agence Humanitarian Design Bureau, ainsi que Mme Laetitia Raginel, directrice développement chez Onyx Développement, et anciennement chez Entrepreneurs du Monde. Bien que l'architecture et la reconstruction post-catastrophe ne soient qu'indirectement liées à leurs domaines d'action, les rencontres et échanges qu'ils m'ont accordés m'ont beaucoup apporté, notamment dans la compréhension des relations de coordination entre les différents acteurs de l'aide internationale.

    Enfin, je remercie Jean-Marie Tremblay et les Classiques des Sciences Sociales pour leur autorisation gracieuse d'utilisation de documents, ainsi que l'ensemble des auteurs des multiples documents, mémoires, vidéos, articles, etc., qui ont servi de socle à la réalisation de ce document, et qui m'ont permis, par leur nombre et leur diversité, de commencer à développer une opinion personnelle sur de nombreuses thématiques liées à ce mémoire.

    SOMMAIRE

    Remerciements 3

    Sommaire 7

    Table des illustrations 9

    Introduction sur le cadre d'étude du mémoire 13

    1 La reconstruction post-catastrophe 15

    1.1 Prérequis sur les risques et les catastrophes 15

    1.1.1 Les risques 15

    1.1.2 Les catastrophes, les crises humanitaires 16

    1.1.3 L'augmentation de l'impact des catastrophes 16

    1.1.4 Conclusion 17

    1.2 La réponse internationale aux situations de catastrophe 18

    1.2.1 Bref historique de l'action humanitaire 19

    1.2.2 Les acteurs de l'aide internationale 23

    1.2.3 Répartition, relations, et financements de l'aide humanitaire 39

    1.2.4 Conclusion 53

    1.3 Les facteurs influents : contextes et enjeux multiples 54

    1.3.1 Des contextes d'intervention très variés 54

    1.3.2 Des enjeux multiples et parfois contradictoires 58

    1.3.3 Dimensions spatiale et temporelle 63

    1.3.4 Conclusion 64

    1.4 Conclusion générale sur l'aide internationale post-catastrophe 65

    2 La place de l'Architecte dans la réponse aux situations de catastrophe humanitaire 67

    2.1 Les réponses « techniques » 67

    2.1.1 Les réponses « formelles » provisoires 67

    2.1.2 Les réponses « formelles » durables 80

    2.1.3 La prévention et la recherche 86

    2.1.4 Conclusion 91

    2.2 Les réponses « actives » 92

    2.2.1 La position de l'architecte au sein de l'aide internationale 92

    2.2.2 L'expertise de l'architecte dans la reconstruction 100

    2.2.3 Conclusion 104

    2.3 Synthèse et conclusion 105

    3 Vers une organisation mondiale pour la reconstruction post-catastrophe ? 107

    3.1 Le cas d'Haïti 107

    3.1.1 Haïti avant le séisme de 2010 108

    3.1.2 Le séisme de 2010 et ses conséquences directes 122

    3.1.3 L'aide internationale 124

    3.2 L'intérêt d'une organisation mondiale 126

    3.2.1 La reconstruction perçue comme un échec 126

    3.2.2 La reconstruction « physique » 132

    3.2.3 Intérêt d'une Organisation mondiale 154

    3.2.4 Conclusion 156

    3.3 Pistes vers une organisation mondiale pour la reconstruction 157

    3.3.1 Forme, statut 157

    3.3.2 Objectifs, Moyens, outils 159

    3.4 Conclusion et limites 162

    Conclusion sur l'exercice du mémoire 163

    Bibliographie 165

    Annexes 171

    Sigles et abréviations 171

    Les 10 articles de la Charte de Hasselt 175

    Les Principes fondateurs de la Fondation Architectes de l'urgence 177

    TABLE DES ILLUSTRATIONS

    Figure 1 : L'aléa 3

    Figure 2 : L'enjeu1 15

    Figure 3 : Le risque1 15

    Figure 4 : Nombre de désastres par type entre 1972 et 2005 17

    Figure 5 : Le financement des situations d'urgence complexes et des catastrophes naturelles rapportés dans les appels consolidés des Nations Unies, 2000-2010 18

    Figure 6 : Chronologie synthétique de l'action humanitaire 22

    Figure 7 : Organigramme simplifié des relations entre les différents organes de l'ONU 25

    Figure 8 : Organigramme de l'ONU 26

    Figure 9 : Budget des cinq premières organisations multilatérales humanitaires entre 2006 et 2009 (en milliards de USD) 35

    Figure 10 : Organisation de la politique française d'aide au développement 37

    Figure 11 : Evolution des autorisations de financement du groupe AFD (en millions d'euros) 38

    Figure 12 : Aperçu des différentes origines et échelles de l'aide humanitaire 39

    Figure 13 : Relations entre acteurs bi et multilatéraux 40

    Figure 14 : Origine des financements de l'aide humanitaire en 2010 41

    Figure 15 : Evolution du partage public/privé de l'aide humanitaire internationale entre 2006 et 2010 41

    Figure 16 : Financement humanitaire de sources privées entre 2000 et 2010 42

    Figure 17 : Volumes des dons des vingt plus importants contributeurs et volumes reçus par les vingt plus importants bénéficiaires entre 2000 et 2009 43

    Figure 18 : Répartition de l'aide humanitaire par secteur 43

    Figure 19 : Bénéficiaires de premier niveau de l'aide humanitaire internationale entre 2005 et 2009 44

    Figure 20 : Distribution du ERF et du CHF en 2009 et 2010 45

    Figure 21 : Répartition des dépenses combinées de MSF en 2012 46

    Figure 22 : Synthèse des relations de financements des acteurs de l'aide humanitaire 47

    Figure 23 : Cycle de vie d'un kit modulable 68

    Figure 24 : Un module autonome pour l'habitat d'urgence par Clé Millet International 70

    Figure 25 : Habiter dans un cube - les "EXO" 71

    Figure 26 : Dome Sweet Home - Structure et matériaux 72

    Figure 27 : La maison Lotus - parachutage et déploiement 73

    Figure 28 : Room Room - habitat d'urgence mobile 74

    Figure 29 : Les différents usages du Room Room 75

    Figure 30 : Plan type d'une composition d'habitats sur une zone de fret 75

    Figure 31 : Etapes constructives de l'unité d'habitation 76

    Figure 32 : Adaptabilité de l'unité selon le type de famille 76

    Figure 33 : Low Tech Balloon System 77

    Figure 34 : Paper Log House, 1995, Kobe, Japan 78

    Figure 35 : Montage de la Paper Log House 79

    Figure 36 : Construction d'un éco-dôme 80

    Figure 37 : Eco-dômes de tailles variables 81

    Figure 38 : Plan d'un éco-dôme 81

    Figure 39 : Village d'éco-dômes 82

    Figure 40 : modèle de construction intégrant des produits issus du recyclage des débris, inspiré d'une typologie architecturale locale développée par CRATerre et ses partenaires haïtiens de la PADED 83

    Figure 41 : La Safe(R) House 84

    Figure 42 : La modélisation de la Safe(R) House et ses performances 84

    Figure 43 : Plan des fondations de la Safe(R) House 85

    Figure 44 : Les trois stratégies de prévention contre le risque inondation 89

    Figure 45 : Structure de UN Habitat 92

    Figure 46 : Le Secrétariat de UN Habitat 93

    Figure 47 : Situation géographique d'Haïti 108

    Figure 48 : Topographie d'Haïti 108

    Figure 49 : L'eau et le climat en Haïti 109

    Figure 50 : Risques naturels en Haïti 110

    Figure 51 : Les opérations étrangères et leur nature en Haïti 112

    Figure 52 : L'économie d'Haïti concentrée sur sa capitale 113

    Figure 53 : Un territoire initialement régionalisé 114

    Figure 54 : Un territoire centralisé 115

    Figure 55 : Urbanisme et espace social à Port-au-Prince 116

    Figure 56 : La "Ravine Pintade" avant (en haut à gauche) et après le séisme 117

    Figure 57 : à gauche, la résidence de Patrice Pamphile au 4, rue Casséus, à droite, la Villa Castel Fleuri dans l'avenue Christophe 118

    Figure 58 : Architectures hybrides et toitures des maisons gingerbread 119

    Figure 59 : Le Palais National, construit en 1918 121

    Figure 60 : Carte des intensités du premier séisme de 2010, estimées selon l'échelle de Mercalli 122

    Figure 61 : à gauche, nombre de victimes d'ouragans de 1970 à 2010, à droite, nombre de victimes de séismes de 1970 à 2010 (estimations des victimes de séismes réévaluées à la hausse par la suite) 123

    Figure 62 : Bilan des principales aides financières débloquées fin janvier 2010 124

    Figure 63 : Acteurs représentés au CIRH 125

    Figure 64 : La structure de coordination en avril 2010 127

    Figure 65 : Evolution du nombre de camps, de ménages, et de déplacés 2010-2014 133

    Figure 66 : Abris et subventions - données annuelles 135

    Figure 67 : Localisation du camp Corail 137

    Figure 68 : Camp officiel Corail et camps informels Canaan, Jerusalem et Onaville 138

    Figure 69 : Camp Jerusalem et Onaville 139

    Figure 70 : Camp Corail - Emergency Shelters 139

    Figure 71 : Le camp Corail trois ans après 140

    Figure 72 : Scénarii de continuum hébergement / logement dans la reconstruction 142

    Figure 73 : La reconstruction d'Haïti, entre relogement transitoire et relogement durable 143

    Figure 74 : Abris provisoires au camp Corail 144

    Figure 75 : Localisation de Zoranje 147

    Figure 76 : Vue aérienne de Zoranje, janvier 2010 148

    Figure 77 : Vue aérienne de Zorange, avril 2013 148

    Figure 78 : le Village Lumane Casimir à Morne à Cabrit 150

    Figure 79 : Projet "16/6" - Morne Hecule, phase pilote 151

    Figure 80 : ASF International - à gauche, pays membres, à droite, activités dans le monde 157

    1 INTRODUCTION SUR LE CADRE D'ÉTUDE DU MÉMOIRE

    Les situations de crise humanitaire et d'urgence sont nombreuses à travers le monde. Aux risques naturels se sont ajoutés les risques anthropiques. La mondialisation a permis, initiée par diverses motivations, l'apparition d'actions solidaires, visant à aider les régions victimes de catastrophes de toutes sortes. Lorsque tout est à reconstruire, la place de l'architecte, dont le rôle est de concevoir et organiser des espaces pour l'activité humaine, semble primordiale.Il s'agit de l'étudier, de la définir et de l'améliorer au sein del'entraide internationale.

    Ce document s'efforce tout d'abord de définir et d'analyser les situations de catastrophes, ainsi que les réponses qu'elles provoquent auprès de l'aide internationale : la « machine humanitaire » est à l'étude. Puis, l'éveil du lecteur est porté sur la grande multiplicité des contextes d'intervention et la variété des enjeux qui animent les différents acteursde la reconstruction post-catastrophe,au travers d'exemples variés.

    Suite à l'étude de l'environnement et des facteurs influents du relèvement post-catastrophe, la position de l'architecte est interrogée. Une analyse critique non exhaustive mais représentative de la place actuelle des architectes dans les processus de reconstruction post-crise se développe, en regroupant les propositions et actions sous deux grandes « familles » : les réponses « techniques » et les réponses « actives ».

    Une étude de cas orientée sur la réponse de l'aide internationale en Haïti après le séisme de 2010tâche de mettre en lumièreles possibles intérêts d'une organisation mondialepour la reconstruction post-catastrophe. Enfin, des propositions sont imaginées à diverses échelles : forme, moyens d'action, outils, développements possibles, etc., avant de conclure sur les avantages et les limites de ces propositions.

    Ce mémoire ne prétend pas révolutionner le monde de l'aide humanitaire, ni inventer ce qui existe déjà. En revanche, il ne saurait critiquer sans apporter de propositions personnelles, qu'elles soient idéalistes ou réalistes. C'est pourquoi le document ne se limite pas à une analyse critique, et débouche sur une proposition d'organisation mondiale. En revanche, la faisabilité et la forme de cette proposition nesont que timidement évoquées, dans la mesure où elles ne constituent pas l'objet du mémoire, et ne s'appuient que sur des suppositions.

    2 LA RECONSTRUCTION POST-CATASTROPHE

    2.1 PRÉREQUIS SUR LES RISQUES ET LES CATASTROPHES

    2.1.1 LES RISQUES

    Les différents types de risques sont regroupés en cinq grandes catégories :

    les risques naturels : avalanche, feu de forêt, inondation, mouvement de terrain, cyclone, tempête, séisme et éruption volcanique...

    les risques technologiques : d'origine anthropique, ils regroupent les risques industriel, nucléaire, biologique, rupture de barrage...

    les risques de transports collectifs (personnes, matières dangereuses) sont des risques technologiques. On en fait cependant un cas particulier car les enjeux (voir plus bas) varient en fonction de l'endroit où se développe l'accident.

    les risques liés aux conflits.

    les risques de la vie quotidienne : accidents domestiques, accidents de la route...

    Les risques majeurs englobent les risques des quatre premières catégories lorsqu'ils sont caractérisés par :

    une faible fréquence : la faible occurrence d'un événement n'incite pas la société à prévenir et à se préparer à réagir face à celui-ci.

    une énorme gravité : de nombreuses pertes humaines, matérielles, patrimoniales, économiques, environnementales...

    Un événement potentiellement dangereux ALÉA (voir Figure1) n'est un RISQUE MAJEUR (voir Figure 3) que s'il s'applique à une zone où des ENJEUX humains, économiques ou environnementaux (voir Figure 2) sont en présence.

    Figure 1 : L'aléa1(*)

    D'une manière générale le risque majeur se caractérise par de nombreuses victimes, un coût important de dégâts matériels, des impacts sur l'environnement : la VULNÉRABILITÉ mesure ces conséquences.

    Figure 2 : L'enjeu1

    Le risque majeur est donc la confrontation d'un aléa avec des enjeux.

    Figure 3 : Le risque1

    « La définition que je donne du risque majeur, c'est la menace sur l'homme et son environnement direct, sur ses installations, la menace dont la gravité est telle que la société se trouve absolument dépassée par l'immensité du désastre » Haroun TAZIEFF.

    Le risque majeur est la possibilité d'un événement d'origine naturelle ou anthropique, dont les effets peuvent mettre en jeu un grand nombre de personnes, occasionner des dommages importants et dépasser les capacités de réaction de la société.

    L'existence d'un risque majeur est liée :

    D'une part à la présence d'un événement, qui est la manifestation d'un phénomène naturel ou anthropique ;

    D'autre part à l'existence d'enjeux, qui représentent l'ensemble des personnes et des biens (ayant une valeur monétaire ou non monétaire) pouvant être affectés par un phénomène. Les conséquences d'un risque majeur sur les enjeux se mesurent en termes de vulnérabilité.

    Dans une échelle de gravité des dommages produite par le ministère de l'Écologie et du Développement durable, une catastrophe est considérée comme majeure lorsque son bilan humain s'élève à plus de 1000 morts, et lorsque les dommages matériels s'estiment à plus de 3 milliards d'euros.2(*)

    2.1.2 LES CATASTROPHES, LES CRISES HUMANITAIRES

    D'après la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, une catastrophe consiste en un événement soudain et désastreux qui perturbe gravement le fonctionnement d'une communauté ou d'une société et cause des pertes humaines, matérielles et économiques ou environnementales dépassant les capacités de la société ou de la communauté à faire face à l'aide de ses propres ressources.3(*)

    Une crise humanitaire est définie par le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes comme une situation dans laquelle la vie d'un grand nombre de personnes est menacée. La mise en oeuvre de moyens extraordinaires est nécessaire pour éviter une catastrophe ou au moins en limiter les conséquences. L'action humanitaire intervient dans un contexte de crise aiguë ou durable consécutive à des catastrophes naturelles (séismes, inondations, ouragans) ou d'origine humaine (conflits). Elle s'inscrit dans un contexte d'urgence et de post-urgence immédiate. Elles sont menées aussi bien en France qu'à l'international, et doivent respecter les principes fondamentaux d'impartialité, de non-discrimination et de neutralité, ainsi que le droit international humanitaire.4(*)

    2.1.3 L'AUGMENTATION DE L'IMPACT DES CATASTROPHES

    Les catastrophes majeures se multiplient à la surface du globe, et leurs conséquences sont de plus en plus importantes, notamment dans les pays en voie de développement. Selon un rapport d'étude des interventions post-catastrophe de l'AFD (Agence Française de Développement) publié en janvier 2011, « cela est dû à la vulnérabilité croissante de ces pays - en particulier du fait d'une urbanisation croissante -, mais aussi à une augmentation des catastrophes climatiques. Certaines ont un impact durable sur les infrastructures et l'économie, créant un véritable reflux du développement, altérant la gouvernance et les politiques de développement des pays concernés. »5(*)

    Figure 4 : Nombre de désastres par type entre 1972 et 2005

    La Figure 4, élaborée par le CRED (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters)6(*)illustre l'augmentation observée entre 1972 et 2005 de l'occurrence des catastrophes naturelles liées aux inondations et aux tempêtes, et la relative stabilité des autres types de désastre.

    Cette augmentation de certains aléas se combinant à une augmentation globale des enjeux, l'importance de l'impact des catastrophes naturelles et anthropiques est croissant en termes humain, matériel, économique, mais aussi politique et social. En effet, le développement de la couverture médiatique, permis par les nouvelles technologies de communication, joue un rôle important dans l'implication d'acteurs internationaux. L'interdépendance constatée entre médias et aide internationale sera développée dans la partie 1.3.

    3 CONCLUSION

    Bien que les pays en développement soient généralement plus vulnérables, les risques majeurs, lorsqu'on les considère tous (le risque technologique notamment), concernent l'ensemble des zones urbanisées de la planète (zones à enjeux). Ceci, associé à l'augmentation de certains aléas, justifie l'intérêt partagé d'une solidarité omni-latérale et d'une coopération à l'échelle mondiale capable de faire face de manière optimale, efficace et pérenne face à toute catastrophe majeure potentielle.

    3.1 LA RÉPONSE INTERNATIONALE AUX SITUATIONS DE CATASTROPHE

    L'augmentation de l'importance et de l'occurrence des catastrophes, associée à une diffusion médiatique toujours plus large, a conduit à l'apparition de mouvements de solidarités internationale et nationale sous de nombreuses formes très variées.

    L'aide internationale, motivée par l'impact croissant des situations de crise humanitaire et par l'ampleur de la diffusion médiatique, reçoit des financements de plus en plus importants, s'organise, se diversifie, se coordonne. La Figure 5 : Le financement des situations d'urgence complexes et des catastrophes naturelles rapportés dans les appels consolidés des Nations Unies, 2000-2010 montre la croissance du financement des Nations Unies pour la réponse aux situations d'urgence complexes et aux catastrophes naturelles entre 2000 et 2010.

    Figure 5 : Le financement des situations d'urgence complexes et des catastrophes naturelles rapportés dans les appels consolidés des Nations Unies, 2000-20107(*)

    L'adjectif « humanitaire » qualifie « ce qui s'intéresse au bien de l'humanité, qui cherche à améliorer la condition de l'homme »8(*). L'action humanitaire s'exerce au nom de la solidarité. Elle est destinée principalement aux populations les plus défavorisées, mais doit s'inscrire dans une idée d'échange. Elle doit viser, sans aucune discrimination et avec des moyens pacifiques, à préserver la vie dans le respect de la dignité et à restaurer l'homme dans sa capacité de choix. Il existe un « code de conduite » de l'action humanitaire.9(*)

    Dressons un bref historique de l'action humanitaire, une analyse non exhaustive de ses acteurs, ainsi que de leurs relations.

    3.1.1 BREF HISTORIQUE DE L'ACTION HUMANITAIRE

    Avant l'époque des Lumières, l'activité altruiste était connue sous le nom de « charité ». Cette charité ne pouvait se dissocier de la dimension religieuse, et représentait un vecteur de la diffusion du christianisme.La philosophie des Lumières bouleverse l'ordre établi, et prône un humanisme laïque : l'Homme est au centre du monde, sa quête du bonheur est légitime. D'après Voltaire, « la vertu consiste à faire du bien à ses semblables et non pas dans de vaines pratiques de mortifications. »10(*)

    « La charité, vertu chrétienne, était compatible avec l'ordre inégal et immuable de la création. Au contraire, l'humanité prend cet ordre pour cible lorsqu'elle le considère injuste ou pénible à l'homme. Cette «vertu sans religion» a pour ambition d'élever l'homme, tout l'homme et tous les hommes, dans toutes leurs dimensions : politique, morale, matérielle. »11(*)

    La liberté d'association, née de l'indépendance américaine, permet la création de nombreuses actions de solidarité, tandis qu'en Europe, il faudra attendre la sortie de la période napoléonienne.

    La colonisation, bien que violente sous de nombreux aspects, porte également une mission médicale et sociale. « L'oeuvre sociale, éducative et sanitaire de la colonisation est à inscrire à son bilan au même titre que les destructions culturelles et les crimes dont elle s'est rendue coupable. La médecine tropicale et l'épidémiologie, par exemple, sont des sous-produits de la conquête coloniale. »12(*)

    NAISSANCE DE LA CROIX-ROUGE

    Les témoignages reportant l'horreur des conditions de la bataille de Solférino conduisent, en 1863, à la création du « Comité international de secours aux blessés » qui prendra le nom de Croix-Rouge en 1875.

    Le mouvement Croix-Rouge repose sur trois principes novateurs :la neutralité de la victime, une organisation indépendante permanente des secours, une convention internationale pour la protection des blessés.13(*)

    Le 22 août 1864, la première convention de Genève « Convention pour l'amélioration du sort des militaires blessés dans les armées en campagne » constitue le point de départ du Droit international humanitaire (DIH).

    La Croix-Rouge diversifie son emblème en Croissant Rouge en 1877. Depuis la première guerre mondiale, la ligue des Croix-Rouge puis la Fédération des sociétés de Croix-Rouge agissent également en temps de paix et le Comité Internationauxde la Croix-Rouge, reste responsable desactions menées lors des conflits.

    De nombreuses autres associations humanitaires apparaissent à l'entre-deux guerres et lors de la seconde guerre mondiale. On peut citer notamment : International Rescue Committee (IRC), Catholic Relief Service (CRS) ou Cooperative for American Remmitancies in Europe (CARE).

    Des organisations humanitaires liées aux politiques voient le jour, tandis que d'autres se créent en opposition aux pouvoirs politiques, comme Oxford Committee for Relief Famine (OXFAM), créé en 1942.

    Puis, l'action humanitaire, orientée vers la cause des civils, se diversifie et prend de l'ampleur, jusqu'à la création des premières organisations sans but lucratif qui seront appelées par la suite Organisation Non-Gouvernementale (ONG).

    CRÉATION DE L'ORGANISATION DES NATIONS UNIES (ONU)

    En 1945, à l'issu de la seconde guerre mondiale, les grands pouvoirs alliés fondent l'Organisation des Nations Unies (ONU). Elle se substitue à la Société Des Nations (SDN) qui avait été créée en 1919. L'ONU a pour objectifs principaux de :

    Maintenir la paix dans le monde;

    Développer des relations amicales entre les nations;

    Aider les nations à travailler ensemble pour aider les pauvres à améliorer leur sort, pour vaincre la faim, la maladie et l'analphabétisme et pour encourager chacun à respecter les droits et les libertés d'autrui;

    Coordonner l'action des nations pour les aider à atteindre ces buts.14(*)

    Les programmes et fonds de l'ONU dédiés à l'action humanitaire en général sont :

    Le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF)

    Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR)

    Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)

    Le Programme alimentaire mondial (PAM)

    Le Fonds des Nations Unies pour la population (UNFPA)

    Le Programme des Nations Unies pour les établissements humains (ONU-Habitat)

    La coordination des affaires humanitaires au Secrétariat des Nations Unies :

    Le Bureau des Nations Unies pour laCoordination des Affaires Humanitaires (OCHA)

    Les institutions spécialisées qui traitent également de problématiques humanitaires sont :

    L'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)

    L'Organisation mondiale de la Santé (OMS)

    La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD)

    NAISSANCE DU SANS-FRONTIÉRISME

    La guerre du Biafra, de 1967 à 1970, fait apparaitre un nouveau genre d'organisations humanitaires. En effet, le « sans-frontiérisme » naît avec Médecins sans Frontières (MSF), une organisation fondée pour rompre avec les principes de neutralité et de silence caractéristiques des organisations internationales de l'époque.

    Durant les 40 années suivantes, l'humanitaire subira de nombreuses évolutions, parfois suite à de profondes remises en question, comme toujours au gré des principaux conflits armés et des catastrophes naturelles majeures.

    « A l'opposé des structures alourdies officielles de l'action humanitaire traditionnelle, le sans-frontiérisme est d'abord un retour aux sources : action privée, initiatives indépendantes, petites associations privées, petites missions, légèreté, souplesse. À la différence de la Croix-Rouge qui tire sa puissance de la loi, le mouvement sans frontières la transgresse [...] Et cherche la seule protection de l'opinion publique. Le recours aux médias est, dès l'origine, systématique.»15(*)

    Contrairement à la Croix-Rouge, ces nouvelles ONG ne dépendent pas de l'accord des Etats et des Organisations Internationales (OI).

    Elles communiquent essentiellement par l'intermédiaire des médias, et gagnent peu à peu la confiance des donateurs privés commepublics. Le « sans-frontiérisme » se diversifie par corps de métier : architectes, ingénieurs, agronomes, secouristes, éducation, reporters, etc.

    Ces associations se permettent d'intervenir dans les guerres civiles, alors que l'ONU reste spectatrice, ne pouvant agir dans le cas de conflits intérieurs.

    Les actions de Bernard Kouchner concernant le Vietnam en 1979 sont même jugées trop médiatiques par certains de ses confrères, ce qui le pousse à fonder Médecins du Monde (MDM).

    « La médiatisation des interventions d'urgence durant les années 80 se fera au détriment des actions de développement qui faute de dons suffisants seront revues à la baisse. Parallèlement, on découvre l'effet pervers de l'aide qui alimente l'économie de guerre et qui, tout en soulageant ses victimes, contribuent à la faire durer. Pire, on s'aperçoit que certains dirigeants cyniques manipulent l'émotion internationale. »16(*)

    La Communauté Européenne créé en 1992 l'European Commission Humanitarian Office (ECHO) afin de coordonner les actions humanitaires et leurs financements. Les organisations privées et les donateurs privés se retrouvent de nouveau sous l'influence de décideurs politiques.

    Le secteur humanitaire se militarise dans les années 1990, en parallèle de la dissolution du bloc soviétique. On note principalement les interventions en Serbie et au Kosovo en 1999, en Afghanistan en 2001, et au Darfour en 2002.

    « Globalement, le nombre de casques bleus déployés à travers le monde est passé de 15 300 en 1991 à plus de 80 000 en 2006 et se situe actuellement vers 91 000 hommes ». 17(*)

    Le droit d'ingérence,qui est le droit d'une ou plusieurs nations de violer la souveraineté nationale d'un autre État, sous condition d'un mandat accordé par l'autorité supranationale, peut être parfois considéré comme un instrument permettant aux grandes puissances d'imposer leurs idéologies. Les ONG se désolidarisent progressivement des actions humanitaires militarisées, et reprennent peu à peu leur indépendance.

    PROFESSIONNALISATION DU SECTEUR HUMANITAIRE

    En cohérence avec sa montée en puissance, et afin de répondre au mieux à des problématiques complexes, le secteur humanitaire se professionnalise à partir des années 1990.

    Des efforts en termes de coordination des interventions et des financements, nécessaires étant donné la variété et le grand nombre d'acteurs dans ce secteur, sont également à souligner. Les diverses organisations se regroupent en réseau, ou s'efforce d'inscrire leur démarche dans un cadre global défini par des organisations internationales telles que OCHA (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) ou ECHO (European Community Humanitarian aid Office).

    Les mesures facilitant la coordination des acteurs humanitaires ont été notamment motivées par l'immensité du flux de dons reçus en réponse au tsunami de décembre 2004.

    Les débuts et les grandes évolutions de l'action humanitaire coïncident avec les guerres et les bouleversements d'ampleur mondiale. La Figure 6 (Chronologie synthétique de l'action humanitaire) montre que les apparitions et réorganisations des différents types d'organismes à vocation totalement ou partiellement humanitaire se sont déroulées aux lendemains des deux guerres mondiales et de la guerre du Biafra. La création en 2005 du Bureau des Nations Unies pour la Coordination des Affaires Humanitaires (OCHA), quant à elle, est une conséquence du tsunami de 2004 (difficultés de gestion d'un afflux de dons record).

    Le caractère "spontané" de l'apparition des ONG permet une grande souplesse et un grand dynamisme, mais engendre également une certaine difficulté de compréhension et de cohérence globale. C'est la raison pour laquelle on assiste récemment à de nombreux efforts d'harmonisation, comme la création d'organismes de coordination, ou les regroupements d'associations sous un programme commun.

    L'indépendance d'action (qui permet également souplesse et réactivité), et la volonté d'une cohérence globale, toutes deux légitimement recherchées, semblent contradictoires, et s'affrontent dans le combat pour une aide humanitaire plus juste et plus efficiente.

    Figure 6 : Chronologie synthétique de l'action humanitaire

    3.1.2 LES ACTEURS DE L'AIDE INTERNATIONALE

    LES VICTIMES

    « En référence à la déclaration des Nations Unies pour les principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité signée le 29 novembre 1985, on entend par victime des personnes qui, individuellement ou collectivement, ont subi un préjudice, notamment une atteinte à leur intégrité physique ou mentale, une souffrance morale, une perte matérielle ou une atteinte grave à leurs droits fondamentaux, en raison d'actes ou d'omissions qui enfreignent les lois pénales en vigueur dans un état membre, y compris celles qui proscrivent les abus criminels de droit. »18(*)

    Les victimes de crises humanitaires qui sont concernées par des programmes d'aide internationale sont appelées « bénéficiaires ». Leur statut est complexe à définir car, bien que traumatisées et déstabilisées par la catastrophe qu'elles viennent d'essuyer et ses conséquences, tout le monde s'accorde à dire qu'elles doivent au plus tôt tenir un rôle acteur dans la construction de leur futur. Leur implication dans la reconstruction peut permettre à différentes échelles : d'offrir une réponse adaptée au contexte local (implication du gouvernement local), de relancer l'économie du pays en sollicitant ses entreprises, de tenir compte au mieux des réels besoins de la population et de lui permettre de se projeter le futur, de s'approprier sa nouvelle vie.

    D'après Yona Friedman, « l'architecture de l'environnement individuel, aussi bien que l'architecture relevant de l'ensemble de la communauté, doivent être l'oeuvre des futurs utilisateurs, c'est à dire des habitants eux-mêmes ».19(*)

    Pourtant, le terme même de « bénéficiaires » témoigne d'une implication parfois trop faible ou trop tardive, qui cantonne les victimes à un rôle spectateur.

    Christian Troubé déclare « Etre désigné comme victime [...] c'est être condamné à devenir celui qui ne maîtrise plus, provisoirement, son avenir, celui dont le destin est en d'autres mains. C'est devenir ce « bénéficiaire », pour reprendre le jargon bureaucratique des ONG, cet être de chair que l'on soigne mais qui, au bout de la chaîne humanitaire devient aussi un argument marketing au détour d'un mailing envoyé aux donateurs, ou un simple chiffre ramené à l'anonymat et à la massification des statistiques. »20(*)

    On trouve parmi les victimes le cas des réfugiés et celui des personnes déplacées.

    « Les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays sont des personnes qui ont été forcées à quitter leur foyer afin d'éviter les effets d'hostilités ou d'autres situations de violence, de violations des droits de l'homme ou de catastrophes naturelles ou provoquées par l'homme, mais qui restent à l'intérieur de leur propre pays. »21(*)

    « Les réfugiés sont des personnes qui ont quitté leur pays d'origine et se retrouvent hors de celui-ci à cause d'une crainte fondée de persécution pour des raisons basées sur leur race, leur religion, leur nationalité, leur appartenance à un groupe social particulier ou leur opinion politique. »22(*)

    Le statut de "personne déplacée" donne droit aux protections accordées aux civils en général, ainsi qu'à certaines garanties comme la liberté de se déplacer, de rester regroupés par familles, ou celle d'être informés du sort des autres personnes déplacées.

    LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

    Une Organisation Internationale est définie comme un « groupement composé ou non d'États (organisation intergouvernementale), à vocation soit universelle, soit régionale ou continentale (Les organisations internationales ont notamment pour objet la sécurité collective des États et la promotion de la condition humaine dans la communauté mondiale) »23(*) par le dictionnaire Larousse.

    Michel Virally, quant à lui, affirme qu'une organisation internationale « est l'association d'États souverains établie par un accord (c'est généralement un traité international qui devient son statut) entre ses membres et dotée d'un appareil permanent d'organes communs, chargés de poursuivre la réalisation d'objectifs d'intérêt commun par une coopération entre eux. »24(*)

    Dans l'usage commun, on assimile "Organisation Internationale" et "Organisation Intergouvernementale". Citons en particulier l'Organisation des Nations Unies (ONU), créée le 24 octobre 1945 sous la ratification par 51 Etats de la Charte qui définit ses objectifs, parmi lesquels :

    le maintien de la paix et de la sécurité internationale ;

    le développement des relations amicales entre les nations ;

    la coopération internationale et le développement des droits fondamentaux de l'homme.

    La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, adoptée par l'Assemblée Générale en 1948, précise son engagement et son attachement aux libertés fondamentales de l'Homme « sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ».

    L'égalité souveraine de tous les membres est garantie, malgré un droit de veto reconnu à chacun des cinq membres du Conseil de sécurité.

    La structure et l'organisation de cette organisation intergouvernementale sont d'une grande complexité :

    L'Assemblée générale, composée des représentants de tous les États membres, est le principal organe délibérant, directeur et représentatif de l'ONU.

    Les décisions votées par l'Assemblée (à la majorité simple en général, et à la majorité des deux tiers pour les sujets de première importance) ne constituent pas une obligation juridique pour les gouvernements nationaux.

    Le Conseil de sécurité, composé de cinq membres permanents (la Chine, les États-Unis, la Fédération de Russie, la France et le Royaume-Uni) et de dix autres membres élus tous les deux ans par l'Assemblée générale, à la fois organe exécutif et organe d'initiative, assume la responsabilité principale du maintien de la paix.

    Ce Conseil, à la fois organe exécutif et organe d'initiative, est le seul à pouvoir prendre des décisions que les membres de l'Organisation sont dans l'obligation d'appliquer.

    Le Conseil économique et social, composé de 54 membres élus pour trois ans par l'Assemblée générale,traite des questions économiques et sociales internationales, et réalise des études et des rapports à ce sujet.

    Il est en relation avec 900 organisations non gouvernementales (ONG), et son autorité est de l'ordre de la recommandation.

    Le Conseil de tutelle, composé de représentants de 7 États membres et des 5 membres permanents du Conseil de sécurité, avait pour mission de surveiller l'administration des territoires placés sous le régime de la tutelle.

    Il suspend officiellement ses activités le 1er novembre 1994 avec l'indépendance de Palau, dernier territoire sous tutelle des Nations unies, mais demeure toutefois un organe de l'ONU à part entière.

    La Cour internationale de justice, composée de 15 magistrats élus indépendamment par l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité, pour une durée de 9 ans, est l'organe juridictionnel des Nations unies. Elle appliqueles conventions internationales qui établissent les règles reconnues par les États nationaux en litige, ainsi que le droit et les principes généraux de droit reconnus par les nations.

    Le Secrétariat des Nations Unies, composé d'environ 7500 fonctionnaires internationaux supposés indépendants de leurs 170 pays d'origine, constitue la partie administrative de l'ONU.

    Le Secrétaire Général, nommé par l'Assemblée, sur recommandation du Conseil de sécurité, est décrit par la Charte comme « le plus haut fonctionnaire de l'Organisation ». Sa mission est d'attirer l'attention du Conseil de sécurité sur toute potentielle mise en danger de la paix ou de la sécurité partout dans le monde.

    CASQUES BLEUS

    COUR INTERNATIONALE de JUSTICE

    CONSEIL ECONOMIQUE et SOCIAL

    Délibération

    Décision

    Organes spécialisés

    ETATS

    SECRETARIAT GENERAL

    CONSEIL de SECURITE

    supervise

    décide

    propose

    décide

    ASSEMBLEE GENERALE

    élit

    élit

    Figure 7 : Organigramme simplifié des relations entre les différents organes de l'ONU

    L'Assemblée Générale est dotée d'organes subsidiaires (comités, commissions, groupes de travail, etc.), ainsi que de programmes et fonds (UNICEF, PNUD, PAM, etc.) et des instituts de recherche et formation.

    Le Conseil de Sécurité est lié à d'autres organes subsidiaires, et le Conseil économique et social est rattaché à de nombreux comités, commissions et groupes d'experts.

    Aux organes principaux s'ajoutent des institutions spécialisées, telles que l'OMS (Organisation Mondiale pour la Santé), qui sont des organisations internationales disposant d'une autonomie budgétaire et donc d'une indépendance.

    Figure 8 : Organigramme de l'ONU25(*)

    Les Nations Unies fonctionnent, depuis la réforme de 2005 visant à pallier aux déficiences constatées de l'aide humanitaire, sur le principe de la « cluster approach » : une agence responsable (« leader ») est désignée par domaine d'intervention. Cela permet de diriger des groupes de travail, de coordonner l'ensemble des actions par domaine d'intervention, d'harmoniser la répartition des financements, et de définir une responsabilité finale en cas de déficience.

    Le Bureau de la coordination des affaires humanitaires(OCHA) se positionne en coordinateur général de l'intervention humanitaire avec une répartition des responsabilités des agences par domaine d'intervention :

    Gestion de camp et coordination : UNHCR

    Télécommunications d'urgence : OCHA pour la supervision, UNICEF pour la collecte de données, PAM pour la sécurisation des services

    Réhabilitation : UNDP

    Abris d'urgence : UNHCR et la Fédération internationale de la Croix-Rouge

    Santé : OMS

    Logistique : PAM

    Nutrition : UNICEF

    Protection : UNHCR

    Eau et assainissement : UNICEF26(*)

    « OCHA vise à mobiliser et coordonner les efforts collectifs de la communauté humanitaire, en particulier ceux du système des Nations Unies, et à satisfaire les besoins des victimes de désastres naturels et d'urgences complexes. La coordination est l'élément clé du mandat de OCHA, ainsi il organise des réunions sectorielles, des ateliers pour l'harmonisation des plans de contingence, des réunions de coordination humanitaire mensuelles sur des questions prioritaires concernant les acteurs humanitaires et les bailleurs de fonds en vue de discuter et de trouver des réponses aux situations d'urgence. OCHA travaille avec ses partenaires pour développer et mettre en oeuvre une stratégie connue sous le nom de Plan d'Action Humanitaire Commun (CHAP) et lance des Appels de Fonds Consolidés des agences humanitaires (CAP Consolidated Appeal Process) afin de plaider pour les causes humanitaires ainsi que les urgences oubliées et d'établir une division claire des rôles et des responsabilités dans la réponse aux besoins humanitaires. »27(*)

    En 2000, l'Assemblée générale des Nations unies a adopté les huit Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) à atteindre en 2015 :

    Réduire l'extrême pauvreté et la faim

    Assurer l'éducation primaire de tous

    Promouvoir l'égalité et l'autonomisation des femmes

    Réduire la mortalité infantile

    Améliorer la santé maternelle

    Combattre le VIH/sida, le paludisme et d'autres maladies

    Assurer un environnement durable

    Mettre en place un partenariat mondial pour le développement28(*)

    LES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES (ONG)

    Les Organisations Non Gouvernementales (ONG) s'opposent aux Organisations Internationales par leur indépendance vis-à-vis des Etats. Il n'existe aucune définition juridique exacte, bien que l'essentiel (98% d'après le site Jurisexpert29(*)) de ces organisations soit, en France, de type association loi 1901 (quelques organisations ont le statut de fondation).

    « En France, la perception la plus répandue des ONG reste cependant celle de structures non lucratives, issues d'une mobilisation militante et citoyenne à caractère privé, agissant pour des causes sociales (généralement dans trois principaux domaines : solidarité internationale, droits de l'Homme et environnement), avec une dimension internationale. »30(*)

    Selon l'administration de l'ONU, une ONG est « une organisation qui n'a pas été constituée par une entité publique ou par voie d'un accord intergouvernemental, même si elle accepte des membres désignés par les autorités publiques, à condition que ceux-ci ne nuisent pas à sa liberté d'expression. Ses moyens financiers doivent provenir essentiellement des cotisations de ses affiliés. Toute contribution financière reçue directement ou indirectement d'un gouvernement doit être déclarée à l'ONU ».31(*)

    Philippe Ryfman, quant à lui, attribue aux ONG cinq caractéristiques principales :

    La notion d'organisation de citoyens, c'est-à-dire le regroupement de personnes privées pour défendre un idéal ou des convictions et assurer la réalisation d'un dessin commun non lucratif [...]

    La forme juridique particulière qui la symbolise exprimée le plus souvent à travers les termes d'associations ou d'organismes non lucratifs au gré des droits nationaux.

    Le rapport aux puissances publiques comme privées, tant au niveau national qu'international. [...]

    La référence à des valeurs impliquant, en même temps qu'un engagement librement consenti, la volonté affichée d'inscrire l'action dans une dimension insérée dans un cadre démocratique [...]

    Le caractère transnational de son activité.32(*)

    Le nombre exact d'ONG françaises est inconnu, car il n'existe aucun recensement, étant donné le flou juridique de ce terme. On estime cependant que ce nombre « est de l'ordre de « quelques milliers », à mettre en regard des 880 000 associations loi 1901 recensées en France. »33(*)

    Cependant, la répartition des financements entre ces ONG est très inégale, et l'aide est donc moins fragmentée qu'il n'y paraît. En effet, « les vingt premières ONG françaises représentent plus de 75% du budget total des ONG françaises (dont la moitié seulement sont des ONG intervenant sur des questions d'urgence). »34(*) Les quatre plus importantes ONG se partagent un budget supérieur au tiers du budget national : « Médecins sans Frontières-France à elle seule dispose d'un budget de près de 100 millions d'euros ; Médecins du monde, Handicap International et Action contre la faim disposent chacune d'un budget de l'ordre de 40 à 50 millions d'euros. »

    La Commission Coopération Développement (CCD), dans son enquête sur « L'argent et les ONG », copilotée par Coordination SUD et le Ministère des Affaires étrangères, évalue le budget global de ressources en 2001 à 713 millions d'euros : « le budget des ONG représentait 15,4% du total de l'aide publique française au développement et 27% de l'aide bilatérale française en 2001. »35(*)

    LE STATUT DES ONG : LES ASSOCIATIONS / LES FONDATIONS

    La différence principale entre ces deux statuts peut être résumée comme suit : une association est un regroupement de personnes alors qu'une fondation est l'affectation d'un patrimoine à une cause par une personne morale ou physique.

    ASSOCIATIONS

    Le contrat d'association est défini par l'article 1er de la loi de 1901 comme « la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager les bénéfices. Elle est régie, quant à sa validité, par les principes généraux du droit applicable aux contrats et obligations ».

    « La liberté est très présente dans le statut associatif : chacun est libre de se constituer en association, et n'est pas tenu de déclarer sa mise en sommeil ou sa cessation. Le cadre général de l'association offre une grande souplesse. En effet, l'objet d'une association est libre, à deux restrictions près : elle ne doit pas porter atteinte à l'ordre public et le partage de bénéfice entre les membres est interdit. »36(*)

    On compte trois types d'associations : les associations non déclarées ou libres, les associations déclarées et les associations reconnues d'utilité publique.

    Une association « à but non lucratif » doit nécessairement avoir un résultat nul chaque année, ce qui peut constituer un frein. Patrick Coulombel le déplore dans son livre « Architectes de l'Urgence » :

    « Une association ne poursuit aucun but lucratif et ne peut donc générer des bénéfices, c'est-à-dire que les budgets des associations sont à dépenser en totalité chaque année afin d'obtenir un compte de résultat à solde nul ! A plusieurs reprises, nous avons reçu en fin d'année (le 24 Décembre) des dons importants que nous devions dépenser en une semaine ! » Il est donc impossible pour l'association de « par exemple stocker du matériel pour une intervention à venir ». De plus, il regrette l'absence de stabilité d'un tel régime dans le temps : « la pérennité d'un partenariat avec des institutions, des fondations et même des donateurs privés se complique dans la mesure où nous ne pouvons pas assurer la stabilité dans le temps. »

    Ce sont les raisons pour lesquelles l'association « Architectes de l'Urgence » est devenue une fondation reconnue d'utilité publique par décret du 28 août 2007 : « La rigidité de cette structure associative imposée par la législation en vigueur conduit à une gestion financière annuelle très contraignante. La parade que nous avons trouvée consiste à créer une fondation reconnue d'utilité publique. »37(*)

    FONDATIONS

    La loi n°87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat définit le statut de la fondation, ainsi que son fonctionnement. Il s'agit de « l'acte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales décident l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif ». Contrairement aux associations, les fondations ne peuvent être créées que dans le cas d'une autorisation spécifique des pouvoirs publics. Les fondations d'entreprise doivent être reconnues par le Préfet du département de leur futur siège, tandis que les fondations reconnues d'utilité publique nécessitent l'accord du Premier Ministre.

    LE CAS PARTICULIER DE LA CROIX ROUGE

    « Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge est le plus grand réseau humanitaire du monde »38(*). On compte près de 105 millions de volontaires, de membres et d'employés dans 186 pays. Ce mouvement est composé, depuis 1919 de deux institutions internationales :

    Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), qui agit en temps de guerre « pour fournir une assistance humanitaire aux personnes frappées par un conflit ou une situation de violence armée et faire connaître les règles qui protègent les victimes de la guerre »,

    La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, qui « mène des opérations de secours en faveur des victimes de catastrophes » naturelles ou technologiques, aux réfugiés et dans les situations d'urgence sanitaire, et « associe à ces opérations des activités de développement pour renforcer les capacités des Sociétés nationales »39(*). Cette Fédération représente officiellement les Sociétés membres sur le plan international et encourage leur coopération.

    Les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, qui se placent comme « auxiliaires des pouvoirs publics pour tout ce qui concerne l'humanitaire », et « mettent en application les buts et les principes du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge dans 189 pays ».40(*)

    Le Mouvement n'est donc pas une organisation à statut unique. En effet, chaque entité (le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et les 189 Sociétés nationales) a sa propre identité juridique et sa propre mission. Cependant, ces différentes composantes se réunissent autour de sept Principes fondamentaux.

    De plus, tous les deux ans, les Sociétés nationales et leur Fédération se réunissent en Assemblée générale et sont immédiatement après rejointes par le CICR pour le Conseil des Délégués, qui examine des questions stratégiques d'importance pour le Mouvement.

    La Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge réunit tous les quatre ans l'ensemble du Mouvement et les représentants de tous les États membres aux Conventions de Genève. L'organisation revient à la Commission permanente, composée de neuf membres : cinq membres élus pendant la Conférence, et quatre membres de droit (deux du CICR et deux de la Fédération internationale).

    L'Accord de Séville définit la répartition des rôles et des responsabilités au sein du Mouvement afin d'assurer une cohérence globale « en éliminant les chevauchements et répétitions inutiles d'activités. »38

    Le CICR(ou ICRC en anglais) est, d'après Gabor Rona, de la Division juridique de ce Comité, « de nature hybride. En tant qu'association privée constituée au sens du Code civil suisse, son existence ne découle pas en soi d'un mandat conféré par des gouvernements. Par contre, ses fonctions et ses activités, qui ont pour but de fournir protection et assistance aux victimes de conflits armés, sont prescrites par la communauté internationale des États et fondées sur le droit international, en particulier sur les Conventions de Genève, qui font partie des traités les plus ratifiés dans le monde.En conséquence, on reconnaît au CICR, comme à toute organisation intergouvernementale, une « personnalité juridique internationale » ou un statut à part. Il jouit donc de privilèges et d'immunités comparables à ceux dont bénéficient les Nations Unies, leurs institutions et d'autres organisations intergouvernementales. L'exonération d'impôts et de droits de douane, l'inviolabilité des locaux et des documents ainsi que l'immunité de juridiction sont des exemples de ces privilèges et immunités. »41(*)

    Le CICR emploie quelque 12 000 personnes dans 80 pays. Principalement financé par des dons provenant de gouvernements et des Sociétés nationales, son budget annuel a atteint le milliard de francs suisses (700 millions d'euros environ), au cours de ces dernières années. Environ 1 400 personnes travaillent avec près de 11 000 employés locaux dans 80 pays, et quelques 800 collaborateurs soutiennent leurs activités depuis le siège, basé à Genève.

    Les Statuts de la FICR (ou IFRC42(*) en anglais), révisés et adoptés à la 16ème session de l'Assemblée générale, Genève (Suisse), les 20-22 novembre 2007, définissent le caractère de l'organisation : « La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge [...] est une organisation composée de membres, établie par les Sociétés nationales, qui la composent », et « une composante du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ». Elle « agit en tant qu'institution dotée de la personnalité juridique, conformément à ses propres Statuts, qui définissent ses droits et obligations. »

    La FICRest constituée de 186 Sociétés nationales membres, un Secrétariat à Genève et plus de 60 délégations réparties dans le monde entier.

    La Croix-Rouge française a également un statut particulier : une double-identité association-entreprise. En effet, d'après le site de la Croix-Rouge 43(*): « dans la tradition du Mouvement Croix-Rouge, la Croix-Rouge française est d'abord une association de bénévoles. Elle est aussi devenue une entreprise non profit de services dans les secteurs humanitaire, sanitaire, social, médicosocial et de la formation. De nombreux éléments distinguent les univers du bénévolat et du salariat : motivations, règles juridiques, financements des activités, organisation... Cependant, la conjonction et la coopération organisées des bénévoles et des salariés sont un atout formidable pour la Croix-Rouge française. »

    Elle mobilise plus de 53 000 bénévoles et près de 18 000 salariés sur l'ensemble du territoire. Leurs rôles sont scindés entre gouvernance et management :

    « Les bénévoles sont en charge de la gouvernance de l'association. Ils composent les conseils qui sont collégialement responsables, par leurs avis et décisions, pour fixer les orientations de l'association, contrôler leur bonne mise en oeuvre et en répondre devant l'ensemble des parties prenantes, internes et externes.

    Les salariés sont en charge du management. Dans les délégations, ils soutiennent l'action des bénévoles qu'ils assistent. Aux plans central et régional, ils préparent et exécutent les décisions des conseils.

    Dans les établissements, cette répartition des rôles se traduit par l'attribution aux directeurs d'établissements du pouvoir de direction et de gestion, dans le cadre des politiques de l'association et sous le contrôle des conseils de surveillance. »

    Les instances nationales de la Croix-Rouge française sont l'assemblée générale, le conseil d'administration, le président et le bureau national, complétées par la commission nationale de surveillance et le comité des sages en charge du conseil et de la surveillance.

    LES BAILLEURS DE FONDS

    Les bailleurs de fonds sont des entités rattachées aux institutions publiques, contrairement aux ONG (associations ou fondations) qui sont privées. Ce sont des organismes gouvernementaux ou des agences reliées à des institutions multilatérales (Banque mondiale, Union Européenne). La mission des bailleurs de fonds est d'attribuer aux différents acteurs un budget dédié aux affaires humanitaires, l'Aide Publique au Développement (APD), qui leur a étéconfié par l'institution à laquelle ils sont rattachés. Ce budget doit être réparti de manière juste et en fonction de programmes. Les acteurs qui reçoivent l'aide publique au développement sont généralement les Etats sinistrés ou leurs institutions publiques en général, les organisations multilatérales et les associations à but non lucratif (ou parfois même les entreprises commerciales).

    Disposant des financements, les bailleurs de fonds ont souvent un rôle de décision ou même de coordination. D'après le Manuel des acteurs de l'aide, rédigé par la Fondation MSF, « le caractère politique des organismes délivrant une aide au développement est à souligner. L'aide publique n'est qu'une facette de la stratégie d'acteurs institutionnels qui disposent par ailleurs d'autres moyens pour agir sur les relations internationales. Par exemple, le gouvernement américain considère que diplomatie, défense et aide au développement sont les trois piliers de sa politique étrangère. Toutefois, l'éventail des politiques de distribution des financements est large, et l'aide au développement n'est pas systématiquement un levier de la politique étrangère de telle ou telle institution. En matière d'aide humanitaire, la démarche politique du bailleur doit être confrontée à l'impératif d'impartialité et de neutralité des ONG qui en reçoivent les fonds. Pour s'affranchir des contraintes que peuvent faire peser sur elles certains bailleurs, les ONG diversifient leurs sources de financements. »

    Certains bailleurs de fonds sont internationaux, d'autres sont étatiques.Parmi les bailleurs de fonds internationaux, on trouve : La Banque Mondiale, ECHO (pour l'Union Européenne), EuropAid. On peut citer, entre les nombreux bailleurs de fonds étatiques : USAID pour le gouvernement des Etats-Unis, l'AFD (Agence Française de Développement) pour le gouvernement français, GTZ pour le gouvernement allemand, le Ministère des Affaires étrangères du Japon, des Pays-Bas, etc.Les agences de l'Organisation des Nations unies peuvent également être considérées comme des bailleurs de fonds.

    BAILLEURS INTERNATIONAUX : LA BANQUE MONDIALE

    La Banque Mondiale (BM) et le Fonds Monétaire International (FMI) ont des rôles différents mais complémentaires :

    La BM a pour objectif « d'aider les pays à s'intégrer dans l'économie mondiale et de promouvoir la croissance économique à long terme afin de faire reculer la pauvreté dans les pays en développement ».44(*)

    Le FMI « surveille les politiques de change appliquées dans le monde entier en aidant ses États membres à maintenir un système de paiement harmonieux, et accorde des prêts à ses pays membres confrontés à un grave déficit de la balance des paiements ».44

    Donc « le FMI est responsable du dialogue tenu avec les autorités nationales sur les problèmes macroéconomiques et les questions structurelles connexes, tandis que la Banque mondiale est chargée des questions sociales et structurelles ». Le FMI est susceptible de venir en aide ou d'agir en faveur de tous les pays membres. En revanche, la BM se consacre aux pays en développement ou en transition.

    « L'expression 'Banque mondiale' désigne uniquement la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD) et l'Association Internationale de Développement (IDA). »44

    BAILLEURS INTERNATIONAUX : ECHO ET EUROPAID

    ECHO(European Community Humanitarian aid Office) est le service d'Aide Humanitaire de l'Union Européenne, tandis que EuropAid gère la coopération au développement.

    L'Office de Coopération de l'UE (EuropAid) est le service opérationnel de la Commission Européenne en ce qui concerne la coopération au développement. « La Commission a créé EuropeAid Office de coopération, le 1er janvier 2001, dans le cadre de ses efforts visant à la réforme de la gestion de l'aide extérieure. EuropeAid Office de coopération a pour mission de mettre en oeuvre les instruments d'aide extérieure de la Commission européenne qui sont financés par le budget de la Communauté européenne et par le Fonds européen de développement ».45

    Les programmes et les projets d'EuropAid sont définis selon six zones dans le monde, et treize initiatives horizontales, parmi lesquelles : la Démocratie et Droits de l'Homme, les Migrations, le Cofinancement des ONG, la Sécurité alimentaire, la Santé...

    La Direction Générale pour l'aide Humanitaire (ECHO) se consacre aux affaires d'urgence humanitaire, de manière indépendante aux autres institutions européennes de l'aide extérieure. Sa mission « consiste à porter assistance et secours d'urgence aux victimes de catastrophes naturelles ou de conflits en dehors de l'Union européenne ».45Pour cela :

    « il réalise des études de faisabilité pour ses opérations humanitaires ;

    il assure le suivi des projets humanitaires et met en place des mécanismes de coordination ;

    il garantit une préparation préalable aux risques de catastrophes naturelles, par le biais de trois types d'actions : la formation de spécialistes, le renforcement des institutions et les microprojets à effet démonstratif ;

    il fournit une assistance technique à ses partenaires ;

    il sensibilise l'opinion publique aux problèmes humanitaires, en Europe et dans les pays tiers ;

    il subventionne des initiatives d'études de réseaux et de formation dans le domaine humanitaire »45, comme par exemple le Network on Humanitarian Action (NOHA).

    L'entité nommée « ECHO n'a pas de structure véritablement opérationnelle. Toutes ses actions sont mises en oeuvre via des partenaires : des ONG, le CICR ou la FICR, et des agences spécialisées des Nations unies. Le budget 2005 a été réparti selon 91 décisions de subventions. »45(*)

    ECHO dispose d'un programme de prévention, dédié à la préparation aux désastres : DIPECHO (Disaster Preparedness ECHO). « Les projets financés par DIPECHO couvrent la formation, le renforcement de capacités, la sensibilisation, les systèmes d'alerte précoce, et des outils de planification et de prévision ».45

    La Direction Générale pour le Développement (DG DEV) « consiste à initier et à formuler la politique de développement communautaire telle que définie dans le Titre XX du Traité instituant la Communauté européenne, et de coordonner les relations communautaires avec les pays de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (pays ACP) et les Pays et territoires d'Outre-mer (PTOM). La DG DEV assure la programmation des ressources du Fonds européen de développement (FED) et des lignes budgétaires »46(*).

    Le Fonds Européen de Développement (FED) est la première entité de la coopération européenne au développement. Il « est financé par les États membres et est soumis à ses propres règles financières et est dirigé par un comité spécifique ».45 La programmation de ce fonds est gérée par la DG DEV.

    BAILLEURS INTERNATIONAUX : AGENCES DE L'ONU

    Le Department of Humanitarian Affairs qui devient OCHA (Office for Coordination of Humanitarian Affairs) a pour mission, entre autres, de coordonner l'aide humanitaire d'urgence, notamment sur le terrain. « OCHA a été créé afin de faciliter le travail des agences opérationnelles chargées d'apporter une aide humanitaire aux populations et aux communautés nécessiteuses. Le Coordinateur humanitaire (CH) des Nations unies a pour mission générale de veiller à la cohérence des actions de secours sur le terrain. OCHA appuie le CH dans ses tâches d'évaluation des besoins, de planification opérationnelle et d'élaboration des programmes humanitaires. OCHA fournit également des outils de réponse, des services de communication et d'information »47(*).

    En 2006, le budget de OCHA s'élève à plus de 120 millions de USD : près de 10%, sont issus du budget normal des Nations Unies, et le reste provient des contributions extrabudgétaires des Etats Membres et des organismes donateurs.

    La coordination est assurée par le IASC (Inter-Agency Standing Committee) : « OCHA exerce sa fonction de coordination en premier lieu par l'intermédiaire de l'Inter-Agency Standing Committee, présidé par l'ERC48(*). Y participe l'ensemble des partenaires humanitaires, des agences, fonds et programmes des Nations unies à la Croix-Rouge et aux ONG. »49(*)

    L'OCHA, par le biais du Coordinateur humanitaire, peut lancer des appels aux contributions volontaires des donateurs : les Consolidated Appeals Process (CAP) pour répondre à des urgences spécifiques. « Un appel à contribution est lancé lorsque plusieurs Agences s'unissent pour lever des fonds à destination d'une même crise. Instantané d'une situation, il permet d'identifier qui fait quoi et où ». Il ne s'agit pas de recueillir des financements pour les redistribuer ensuite, mais de mettre en commun des demandes de fonds : « Le CAP n'est pas un canal de financement. Toutes les agences émettrices, les Nations unies et les ONG doivent rendre compte directement à leurs donateurs ».

    « Un Flash Appeal (Appel à contribution Immédiat) est un outil permettant de structurer une réponse humanitaire coordonnée dans les trois à six premiers mois d'une situation d'urgence. Le Coordinateur humanitaire des Nations unies le déclenche après concertation avec l'ensemble des parties prenantes. Le Flash Appeal est publié dans la semaine suivant le début d'une situation d'urgence. Il fournit une revue synthétique des besoins urgents vitaux et peut inclure des projets de réhabilitation susceptibles d'être mis en oeuvre pendant la période couverte par l'Appel50(*)

    Le CERF (Central Emergency Response Fund) est une réserve d'urgence mise en place dans le but de soutenir des réponses rapides aux crises humanitaires. Le CERF est géré par l'ERC pour « encourager une action et une réponse précoces pour réduire les pertes humaines ; accélérer la réponse aux situations urgentes ; renforcer les points essentiels de la réponse humanitaire dans des situations de crise sous-financées ». Ce financement provient de contributions volontaires. « Le CERF est destiné à compléter - et non à remplacer - les mécanismes de financement humanitaire tels que les Consolidated Appeals des Nations unies ». « En juin 2006, la possibilité pour les ONG d'accéder aux fonds CERF n'était pas clairement établie. »51(*)

    Le Programme Alimentaire Mondial (PAM) ou World Food Program (WFP) est un programme qui « dépend intégralement de contributions volontaires pour financer ses projets humanitaires et de développement ». Le PAM fait partie des CAP et peut recevoir des fonds du CERF.

    Le Haut-Commissariat aux Réfugiés (HCR) est un organe subsidiaire de l'Assemblée générale des Nations unies. Son budget est financé par les contributions volontaires des Etats, et il participe aux Consolidated Appeals Process d'OCHA.

    Le United Nations International Children's Emergency Fund (UNICEF) est également un organe subsidiaire de l'Assemblée générale des Nations unies. Ces ressources proviennent, en 2006, des gouvernements contributeurs volontaires (50 %), du secteur privé (38 %), d'ONG (4 %), de l'ONU (3 %), d'autres organisations internationales (3 %), et autres (2 %).

    L'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) est une institution spécialisée des Nations unies, qui a deux sources de financement : d'une part son budget ordinaire (30 % environ) et d'autre part les contributions volontaires.

    Le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) gère le programme des volontaires des Nations unies, l'UNIFEM (United Nations Development Fund for Women) et l'UNCDF (United Nations Capital Development Fund). En plus de ces fonds, ses ressources proviennent de : contributions régulières des Etats donateurs, contributions volontaires et ponctuelles de ces mêmes donateurs, et ressources locales des gouvernements des pays où il agit et qu'il est en charge d'administrer.

    Figure 9 : Budget des cinq premières organisations multilatérales humanitaires entre 2006 et 2009 (en milliards de USD)52(*)

    BAILLEURS ÉTATIQUES : LES ETATS-UNIS

    Aux Etats-Unis, « la coordination de l'aide a longtemps été jugée comme un point faible, l'OCDE relevant, dans sa dernière évaluation de 2006, la dispersion de l'aide entre cinq administrations principales : Agence pour le développement international (USAID), Département (ministère) de la défense, Département (ministère) de l'agriculture, Département d'Etat (ministère chargé des affaires étrangères) et Département du Trésor (ministère des finances). »53(*)

    Afin de contrecarrer cette dispersion, le Président des Etats-Unis a signé en septembre 2010 une directive relative à la « Global Development Policy », renouvelable tous les quatre ans, qui définit trois axes principaux d'action. De surcroît, le secrétaire d'Etat a créé un exercice de revue quadriennale de la diplomatie et de l'aide au développement (Quadriennal Diplomacy and Development Review) dans le but d'ajuster les capacités administratives.

    L'Agence pour le développement international (USAID) reste cependant l'opérateur principal de l'aide civile américaine : « l'Agence américaine pour le Développement International (USAID) est une agence indépendante qui apporte une aide économique, une aide au développement et une aide humanitaire dans le monde entier pour soutenir les objectifs de politique étrangère des Etats-Unis. »54(*)

    Les intérêts politiques de USAID dans l'action humanitaire sont affichés. En effet, le rapport « Aide Internationale au nom de l'Intérêt National (Foreign Aid in the National Interest) - Promouvoir la liberté, la sécurité et de nouvelles opportunités » (USAID 2003) déclare que « l'anticipation des menaces et des catastrophes n'est pas la seule raison pour laquelle la promotion du développement va dans l'intérêt américain. Un développement réussi à l'étranger génère des bénéfices étendus. Il ouvre de nouveaux marchés plus dynamiques aux produits et services américains. Il crée des environnements [...] plus prometteurs pour les investissements américains [...] et produit des alliés».55(*)

    L'Agence USAID joue un rôle complexe mêlant conception et réalisation En effet, bien que demeurant une agence d'exécution, elle s'est vu confier « un leadership dans la formulation de stratégies de pays et sectorielles de développement ».

    « L'Alliance pour le Développement Mondial (Global Development Alliance - GDA) établit le lien entre l'aide étrangère apportée par les Etats-Unis et les ressources, l'expertise et la créativité des entreprises et des organisations non-gouvernementales (ONG) dont la contribution financière, humaine et matérielle au développement mondial est de plus en plus forte [...] USAID accueille les entreprises et les ONG sur un pied d'égalité au sein du projet de développement »56(*).

    Au sein du bureau 'Democracy, Conflicts and Humanitarian Assistance', « le Bureau pour les secours d'urgence en cas de catastrophe à l'étranger (Office of U.S. Foreign Disaster Assistance - OFDA) est l'office USAID chargé d'organiser et de coordonner l'aide d'urgence du gouvernement américain à l'étranger [...] En plus de l'aide d'urgence, l'OFDA finance des activités destinées à réduire l'impact des catastrophes naturelles récurrentes et dispense également la formation permettant de développer la capacité d'un pays à gérer et répondre localement à une catastrophe naturelle ».

    La Millenium Challenge Corporation (MCC) est une société publique, créée en 2004 afin d'oeuvrer « d'une manière différente pour mettre en oeuvre l'assistance au développement ». Cette société cible la croissance économique comme moyen de réduction de la pauvreté et emprunte ses méthodes au secteur privé.

    BAILLEURS ÉTATIQUES : LA FRANCE

    « Avec près de 10 milliards d'euros par an (9,348 ME en 2011), la France est le quatrième contributeur mondial d'Aide publique au développement (APD). »57(*)

    L'Aide Publique au Développement française se répartit de la manière suivante : 65 % d'aide bilatérale (mise en oeuvre directement par la France via ses opérateurs et l'action de ses ambassades), 19 % d'aide européenne, et 16 % d'aide multilatérale (Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement, UNITAID, etc.).

    Contrairement à ses principaux partenaires, la France n'a pas de responsable administratif et budgétaire unique. L'OCDE observe en 2008 que « le pilotage stratégique de l'aide apparaît éclaté entre différents lieux ». « La conduite de l'aide multilatérale est, par exemple, éclatée entre le ministère de l'économie qui assure la représentation de l'Etat auprès des institutions financières multilatérales (Banque mondiale, banques régionales de développement) [...] et le ministère chargé des affaires étrangères qui assume les mêmes fonctions auprès des institutions relevant du système des Nations unies - ONU, programme des Nations unies pour le développement (PNUD), programme alimentaire mondial (PAM), etc. »58(*)

    Afin de renforcer la cohérence de la politique d'APD française, le Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID), créé en 1998, « définit les orientations de la politique de coopération internationale et de l'aide publique au développement ». Devant son efficacité relative, d'autres instances de coordination se forment en soutien, comme le Conseil d'Orientation Stratégique (COS).

    Malgré ses efforts, d'après la Cour des Comptes, « l'organisation française souffre pourtant encore d'un pilotage intermittent, d'une organisation administrative centrale éclatée et d'un réseau de mise en oeuvre dispersé. »59(*)

    La Figure 10 (Organisation de la politique française d'aide au développement)montre la complexité de la politique française d'APD.

    Figure 10 : Organisation de la politique française d'aide au développement

    Le principal opérateur de l'aide bilatérale dispensée par l'APD est l'Agence Française de Développement (AFD). « Elle représentait ainsi en 2011 plus de 30 % de l'aide déclarée, soit une part quadruplée depuis 2005, et elle gère aujourd'hui 66 % de l'aide bilatérale programmable contre seulement la moitié il y a quelques années. »60(*)

    La complexité de l'APD française se retrouve dans les ressources publiques de l'AFD :« Les ressources publiques de l'AFD émanent de ses ministères de tutelle : du ministère des Affaires étrangères pour financer des projets sous forme de subventions ainsi que des projets de co-développement sous forme de dons ; du ministère de l'Economie et des Finances pour couvrir la charge des bonifications des prêts que l'AFD met à disposition de ses bénéficiaires à l'étranger et en Outre-mer, du ministère de l'Intérieur pour alléger le coût des prêts accordés en Outre-mer. »61(*)

    La Cour des Comptes déplore dans un rapportle fait que « l'Agence française de développement conserve une identité ambiguë »62(*). En effet, l'AFD est à la fois un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial (EPIC), doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, et une institution financière spécialisée (IFS), à savoir un établissement de crédit remplissant une mission permanente d'intérêt public.

    L'AFD agit au moyen de subventions, de prêts, de fonds de garantie ou de contrats de désendettement et de développement, afin de financer des projets, des programmes et des études.

    PROPARCO (Promotion et Participation pour la Coopération économique), créée en 1977, est la filiale majeure de l'Agence Française de Développement (AFD) dédiée au financement du secteur privé. A l'origine, PROPARCO est une institution de capital-risque avec l'AFD pour unique actionnaire. Puis elle devient société financière en 1990, et voit son capital réparti entre l'AFD (à hauteur de 57% en 2011) et 39 autres actionnaires, institutions financières françaises ou internationales et groupes industriels français.

    Figure 11 : Evolution des autorisations de financement du groupe AFD (en millions d'euros)63(*)

    Le Centre de Crise, créé en 2008, est le principal soutien du MAE pour les affaires d'urgence humanitaire, à travers son Fonds d'Urgence Humanitaire (FUH).

    3.1.3 RÉPARTITION, RELATIONS, ET FINANCEMENTSDE L'AIDE HUMANITAIRE

    L'aide humanitaire prend de nombreuses formes pour les « bénéficiaires » : dons de consommables, de matériels, interventions de techniciens de tous domaines, transferts de compétences, mais aussi aides budgétaires, subventions, prêts concessionnels, etc. Elle se répartit dans l'espace (par région mondiale), dans le temps (prévention, urgence, développement) et par secteur (eau/assainissement, santé, alimentation, logement, éducation, etc.). Cette machinerie d'une grande complexité fait transiter d'énormes quantités d'argent par le biais de nombreux acteurs.Cette partie s'efforce de dresser une description simplifiée des relations qui existent entre ces acteurs (représentés en Figure 12 : Aperçu des différentes origines et échelles de l'aide humanitaire64(*)).

    Figure 12 : Aperçu des différentes origines et échelles de l'aide humanitaire

    L'AIDE BILATÉRALE / L'AIDE MULTILATÉRALE

    « On distingue l'aide bilatérale de l'aide multilatérale : classiquement, l'aide bilatérale est affectée directement de l'organisme donateur à un Etat bénéficiaire, et l'aide multilatérale transite par des institutions intergouvernementales. Cependant, les définitions diffèrent selon les bailleurs, notamment dans la classification bilatérale ou multilatérale des subventions destinées aux ONG. »65(*)

    La Figure 13représente lesrelations entre acteurs bilatéraux français et partenaires bi et multilatéraux.

    Figure 13 : Relations entre acteurs bi et multilatéraux

    Vecteurs d'influence

    Espace de concertation

    Circulation de l'information

    Implication dans la gouvernance

    Détachements d'experts

    Accords de partenariats

    Fonds fiduciaires

    Cofinancements

    Financements délégués

    MAEE et MINEFI

    DGM

    Ambassade

    AFD

    Agence

    Institutions Financières Internationales

    Banques régionales

    Nations Unies

    Fonds verticaux

    Communauté Européenne

    Représentations

    Acteurs bilatéraux

    Partenaires bi et multilatéraux

    Relations opérationnelles de terrain

    L'aide multilatérale prend une part de plus importante dans l'APD totale. En France, elle passe de moins de 10% de l'APD française totale à plus de 40% entre 1960 et 200866(*). « Pourtant, sur le terrain, nos ambassades confirment la difficulté persistante d'une articulation entre les deux formes d'aide : les choix en matière d'aide bilatérale sont opérés localement sous l'autorité de l'ambassadeur, alors que ceux en matière d'aide multilatérale sont effectués par les administrations centrales, généralement sans consultation préalable des postes. »67(*)

    « Si la plupart des ambassades constatent une bonne synergie des projets conduits entre la France et l'Union Européenne, à l'inverse, la concertation est limitée, parfois à l'extrême, avec les organisations relevant du système des Nations unies ou de la Banque mondiale. »68(*)

    D'OÙ LES FINANCEMENTS PROVIENNENT-ILS ET COMMENT SONT-ILS UTILISÉS ?

    Les financements de l'aide humanitaire sous toutes ses formes (dons, prêts, interventions, etc.) proviennent des gouvernements, des entreprises et des particuliers, à travers les bailleurs de fonds étatiques et internationaux, les organisations internationales, les organisations non gouvernementales, etc.

    Figure 14 : Origine des financements de l'aide humanitaire en 201069(*)

    En 2010, l'aide humanitaire mondiale excède les 16,7 milliards de USD d'aide internationale estimés par le GHA Report 2011. En effet, il faut ajouter à cette estimation les efforts des pays concernés (individus, organisations et gouvernement). Par exemple, sur les cinq dernières années, le gouvernement indien a dépensé plus de 6,2 milliards de USD pour des urgences survenues dans son propre pays. Il faut également ajouter l'assistance humanitaire délivrée par les instances militaires. Le GHA Report 2011 annonce la contribution record des gouvernements à l'aide internationale de 2010 à hauteur de 12,4 milliards de USD.

    Figure 15 : Evolution du partage public/privé de l'aide humanitaire internationale entre 2006 et 201070(*)

    En 2009, sur un total de 11,7 milliards de USD, les trois plus importants contributeurs sont les Etats-Unis (avec 4,4 milliards de USD), les institutions européennes (avec 1,6 milliards de USD), et le Royaume-Uni (avec environ un milliard de USD).

    Cette année-là, 61,7 % des fonds gouvernementaux transitent par le biais des agences multilatérales ou des fonds internationaux, 17,3 % au travers d'ONG, et moins de 10% par le secteur public.

    Les contributions volontaires privées sont évaluées à environ 4 milliards de USD par an sur les trois dernières années.

    Les contributions des pays non-membres du Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) au fonds humanitaires communs ont augmenté de 4 millions de USD en 2009 à 98 millions de USD en 2010. Cette explosion résulte de la participation au fonds d'urgence (ERF) consacrés à Haïti et au Pakistan.

    Les dons privés sont également très variables en fonction des crises et de leur médiatisation, ce qui mène parfois à des problèmes de gestion et d'organisation. Le tsunami de décembre 2004 a remis en question le système humanitaire et a engendré de nombreuses restructurations.

    Figure 16 : Financement humanitaire de sources privées entre 2000 et 201071(*)

    D'après le GHA Report 2011, en 2010, Médecins Sans Frontières (MSF) reçoit 1,1 milliards de USD en contributions privés (ce qui dépasse la contribution totale du Royaume-Uni cette année-là).

    Le Soudan est le principal bénéficiaire de l'aide internationale pour la cinquième année consécutive, avec 1,4 milliards de USD.

    Le volume total des financements transitant par les fonds humanitaires communs, y compris le Common Humanitarian Funds (CHFs), le Emergency Response Funds (ERFs) et le Central Emergency Response Fund (CERF), est passé de 583 millions de USD en 2006 à 853 millions de USD en 2010.

    72(*)

    Figure 17 : Volumes des dons des vingt plus importants contributeurs et volumes reçus par les vingt plus importants bénéficiaires entre 2000 et 2009

    Globalement, environ la moitié des dépenses d'aide humanitaire des membres du CAD de l'OCDE au cours des cinq dernières années a été consacré à l'aide matérielle et aux services (tels que l'eau et l'assainissement, les abris d'urgence, et l'assistance médicale). L'aide alimentaire d'urgence peut augmenter certaines années en réponse à des crises comme en 2008, et peut représenter une proportion particulièrement élevée de l'aide humanitaire pour certains pays. L'Éthiopie, par exemple, a reçu 80,5% de son aide humanitaire dans le secteur alimentaire au cours des cinq dernières années.

    Figure 18 : Répartition de l'aide humanitaire par secteur73(*)

    On remarque que, malgré une légère croissance, la prévention et la préparation aux situations d'urgence humanitaire reste le secteur le moins financé (moins que la coordination et le soutien des secours). Le total des dépenses de la Réduction des Risques de Catastrophe RRC atteint seulement 835 millions de USD en 2009, soit à peine 0,5 % de l'APD totale (et moins de 5 % de l'aide humanitaire).

    Un don peut être distribué de différentes façons, et transiter par plusieurs organismes avant son utilisation. Les bailleurs de fonds peuvent :

    financer directement les acteurs qui vont offrir des programmes d'aide humanitaire, comme les ONG et le Mouvement International de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, par des accords de financement bilatéraux ;

    répondre aux appels de fonds lancés par les organisations qui fournissent une aide aux bénéficiaires, ou les groupes de coordination et les structures représentant les organismes d'exécution tels que le UK Disasters Emergency Committee ou les appels humanitaires de l'ONU ;

    choisir de financer directement les organisations multilatérales, y compris les agences des Nations Unies, qui redistribueront probablement une partie des fonds à des ONG internationales et nationales capables de fournir des biens et services humanitaires directement aux communautés touchées ;

    fournir des fonds non affectés (sans programme) directement à des organisations multilatérales, qui pourront en user à leur convenance, y compris sur les programmes humanitaires

    contribuer à des fonds humanitaires communs, qui sont gérés par des organismes multilatéraux, et répartissent ces fonds à d'autres organismes multilatéraux, à des ONG locales ou internationales pour financer leurs activités.

    Figure 19 : Bénéficiaires de premier niveau de l'aide humanitaire internationale entre 2005 et 200974(*)

    Les choix que font les donateurs sur la façon d'acheminer leurs fonds reflètent non seulement des considérations politiques et administratives à l'échelle mondiale, mais aussi les relations entre les donateurs et les différents canaux de distribution dans chaque crise. Choisir d'octroyer des fonds par le biais des agences multilatérales et des ONG plutôt que par le secteur public, par exemple, peut indiquer que les bailleurs de fonds ont une plus grande confiance dans la capacité et / ou la neutralité de ces acteurs que dans celles du gouvernement concerné par la crise.

    Les organisations multilatérales reçoivent la plus grande part du financement international de la réponse humanitaire. Entre 2008 et 2009, leur part est passée de 57,1% à 61,7 %. Les contributions des donateurs aux fonds communs humanitaires représentaient 9,6% de la totalité des fonds humanitaires internationaux acheminés via les organismes multilatéraux en 2009.

    L'importance d'un certain nombre d'organismes multilatéraux comme principaux canaux de distribution de l'aide humanitaire peut être expliquée en partie par le volume des fonds humanitaires qu'ils acheminent :

    le Programme de Développement des Nations Unies (PNUD) administre le fonds humanitaire de développement (Common Humanitarian Funds : CHF),

    le Bureau des Nations Unies pour la coordination des Affaires Humanitaires (OCHA) gère les fonds d'intervention d'urgence (Emergency Response Funds : ERF) et le fonds central d'intervention d'urgence (Central Emergency Response Fund : CERF),

    et la Banque mondiale gère un certain nombre de fonds de reconstruction d'affectation spéciale multi-donateurs (Multi-Donor Trust Funds : MDTF).

    En 2006, par exemple, sur les 198 millions de USD de fonds humanitaires transitant par la Banque mondiale, 84 millions de USDont été acheminés vers l'Indonésie via le MDTF et 21 millions de USDont été attribuésau Sud-Soudan par le même biais, pour des projets d'aide à la reconstruction.

    Les agences des Nations Unies reçoivent tous les fonds qui transitent par le CERF (même si elles peuvent en sous-traiter une partie à des ONG), mais ne reçoivent qu'une proportion - 54,8 % (141 millions de USD) en 2009 et 54,1% (188 millions de USD) en 2010 - de ceux qui transitent par les CHF et ERF.

    Les ONG sont le deuxième plus important bénéficiaire de premier niveau avec 17,3% (2,1 milliards de USD) de la réponse humanitaire internationale en 2009. Ceci correspond à une augmentation de leur part qui s'élevait à 15,2 % (1,9 milliards de USD) en 2008. Le financement humanitaire fourni par les gouvernements aux ONG montre une forte préférence pour les ONG internationales (ONGI).

    La part reçue par les ONG locales est restée stable autour de 5% du volume total acheminé par l'intermédiaire des fonds communs humanitaires en 2009 et 2010.

    Les ONG ne peuvent pas se voir octroyer de fonds directement par le CERF, et perçoivent moins de la moitié du financement total distribué par le CHF et le ERF.

    Figure 20 : Distribution du ERF et du CHF en 2009 et 201075(*)

    Le troisième plus grand bénéficiaire de premier niveau en 2009 est le Mouvement International de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, avec 1,1 milliards de USD, soit 8,7% du total. Ce Mouvement reçoit des fonds provenant de gouvernements et de sources privées, mais ne reçoit généralement pas les fonds acheminés par l'intermédiaire des organismes multilatéraux ou des fonds humanitaires communs.

    Selon le GHA Report 2011, l'aide humanitaire d'urgence ne représente que 8,7 % de l'APD totale, consacrée principalement au long terme. En effet, la dépense de l'APD sur la gouvernance et la sécurité est en augmentation, atteignant 16,6 milliards de USD en 2009.

    À ce jour, peu de pays montrent une transition claire entre un contexte de post-conflit et de maintien de la paix, et une paix établie et une reconstruction réelle : seulement deux des 20 premiers bénéficiaires de l'aide humanitaire internationale sont clairement sortis de la phase d'urgence dans les cinq dernières années.

    En 2009, plus de 65 % de l'aide humanitaire a été affectée à des États en situation de conflit ou post-conflit.

    L'aide humanitaire est devenue plus coûteuse : les coûts des principaux composants de l'aide alimentaire humanitaire sont à la hausse ainsi que ceux de livraison (entre 2007 et 2011, le coût des aliments a augmenté de plus de 40%, et le prix du pétrole de 36 %). Les coûts de coordination et de soutien aux équipes d'intervention ont également augmenté (cf. Figure 18 : Répartition de l'aide humanitaire par secteur).

    La professionnalisation du secteur humanitaire, les efforts de coordination croissants que cette aide requiert, et la multiplication des intermédiaires engendrent également une augmentation des coûts. Même à l'échelle des ONG (généralement dernier maillon, en contact avec les populations sinistrées), on constate d'importants, bien que légitimes, frais de fonctionnement et de collecte : en 2012, par exemple, MSF attribue 5,5 % de son budget au frais de fonctionnement et 5,7 % au frais de collecte.

    Figure 21 : Répartition des dépenses combinées de MSF en 201276(*)

    Il semble important de signaler que toutes les statistiques présentées sont des estimations, et que leur interprétation est particulièrement complexe, voire dans certains cas impossible. En effet, sur l'ensemble de l'aide apportée, il est difficile de distinguer les frais de fonctionnement, de collecte, de coordination, de livraison (dans le cas d'aide matérielle), etc. De plus, l'impact sur l'économie d'un pays de services apportés (médicaux, par exemple) est très différent de celui généré par le financement d'une entreprise locale pour un projet de développement. Il est également impossible de mesurer l'effet d'un transfert de compétences, d'expertise. Enfin, l'aide au développement sous formes de prêts à taux concessionnels est difficilement quantifiable et n'apparait pas dans les statistiques du GHA Report.

    LES RELATIONS ENTRE GOUVERNEMENTS, OI, ONG INTERNATIONALES ET LOCALES

    Les relations entre les différents acteurs de l'aide humanitaire sont très complexes :

    « L'aide humanitaire est constituée d'un ensemble composite d'organismes nationaux ou internationaux (ONG locales, internationales, institutions des Nations Unies, Croix-Rouge, Croissant-Rouge, donneurs bilatéraux). Elle peut s'accompagner d'activités diplomatiques destinées à résoudre le conflit, menées par des États voisins, des états puissants ou d'autres médiateurs [...]. Si une opération de maintien de la paix a été organisée, il faudra ajouter à cela les forces militaires chargées de la sécurité, du respect d'un accord de paix ou de la protection des personnels internationaux, voire des civils. Il va de soi que cette multiplicité des acteurs internationaux constitue un facteur ultérieur de complexité. »77(*)

    Cependant, les plus lisibles sont les relations de financement, synthétisées et simplifiées en Figure 22 : Synthèse des relations de financements des acteurs de l'aide humanitaire, et les efforts de coordination sous forme d'organisations, de synergies, et de programmes communs.

    Gouvernements donneurs

    Organismes donneurs (USAID, CE...)

    Particuliers

    (pays donneurs)

    ONG internationales

    Institutions des NU (HCR, PAM...)

    Mouvement de la Croix Rouge

    Forces armées de tierce partie

    Particuliers (pays bénéficiaires)

    Sociétés nationales de la CR des pays bénéficiaires

    Organismes publics des pays bénéficiaires

    ONG locales des pays bénéficiaires

    Populations touchées (« bénéficiaires »)

    Figure 22 : Synthèse des relations de financements des acteurs de l'aide humanitaire

    « Au niveau institutionnel, un premier type d'innovation nécessaire a été dicté par la multiplicité des acteurs [...]. En effet, face à cette présence protéiforme, la question de la coordination des organisations est vite apparue comme un enjeu essentiel. Pour l'aspect humanitaire, preuve en est la constitution dès 1992 d'un bureau de coordination à l'ONU (qui deviendra par la suite le Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires - BCAH/OCHA). Si les Nations Unies se sont imposées comme le meilleur lieu de coordination humanitaire, l'harmonie élargie aux autres types d'activité continue en revanche à être problématique, malgré des efforts et des progrès réels depuis les années 9078(*)

    La coordination peut prendre différentes formes (programmes, conférences, etc.) plus ou moins autoritaires, à différentes échelles. Voici un aperçu non exhaustif de celles-ci.

    LA COORDINATION INTERNE AU SECRÉTARIAT DE L'ONU

    Les principaux départements impliqués dans les situations de post-conflit au sein du Secrétariat de l'ONU sont les suivants :

    le Département des Opérations de Maintien de la Paix (DOMP / DPKO), qui est responsable de la planification, de la gestion, du déploiement et du soutien des opérations de paix.

    le Bureau pour la Coordination des Affaires Humanitaires (OCHA) qui coordonne l'aide humanitaire en situation de conflit, post-conflit, ou de désastre naturel et est représenté sur le terrain.

    le Département des Affaires Politiques (DAP / DPA) qui fournit une direction politique globale au Secrétaire-Général et des directives aux composantes du Système ONU sur les situations de post-conflit.

    LA COORDINATION DU SYSTÈME DES NATIONS UNIES

    On peut considérer comme outil de coordination l'ensemble des fonds, programmes, agences, institutions des Nations Unies (PNUD, HCR, UNICEF, OMS, PAM, UNIFEM, UNESCO, etc.). Le PNUD est l'acteur principal des Nations Unies pour les questions d'aide au développement. Sur le terrain, son représentant est aussi le Résident Coordinateur du système ONU, responsable des efforts d'harmonisation.

    MÉCANISMES DE COORDINATION AU SIÈGE

    Depuis 1997, il existe trois comités exécutifs thématiques qui réunissent les différents départements et agences concernés, afin de promouvoir une cohérence globale :

    Le ECPS (Executive Commitee on Peace and Security) qui traite des questions transversales de paix et de sécurité, sous la responsabilité du DPA.

    Le UNDG (United Nations Development Group), tenu par le PNUD, qui cible les questions de développement.

    Le ECHA (Executive Committe on Humanitarian Affairs), piloté par l'OCHA qui se concentre sur les questions humanitaires. Le Inter-Agency Standing Committee (IASC), qui y est rattaché, rassemble également des acteurs non-onusiens (Banque Mondiale, Organisation Internationale de la Migration, Croix Rouge, et certaines ONG).

    INSTRUMENTS DE PROGRAMMATION STRATÉGIQUE

    Parmi les deux instruments de programmation stratégique de l'ONU, l'un traite de l'humanitaire et l'autre de l'aide au développement :

    « OCHA est responsable de la planification et de la mise en oeuvre des Consolidated Appeals, instruments de programmation pour l'ensemble des acteurs internationaux en situation d'urgence humanitaire. En situation post-conflictuelle, les Consolidated Appeals peuvent inclure des composantes de consolidation de la paix.

    Pour le volet d'aide au développement, l'instrument de programmation onusien est le CCA / UNDAF (Common Country Assessment ou Evaluation commune de pays, et United Nations Development Assistance Framework ou Cadre d'assistance au développement des Nations Unies). Le UNDAF est censé présenter les réponses aux besoins évalués dans le CCA. Ce processus est coordonné au siège par UNDG et sur le terrain par le Résident Coordinateur, en incluant dans la mise en oeuvre les acteurs onusiens et dans la mesure du possible non-onusiens. »79(*)

    La séparation de la coordination en deux phases a engendré des difficultés de transition, qui seront traitées dans la suite du document.

    LA COORDINATION SUR LE TERRAIN

    Dans le cas du déploiement d'une opération de paix, le Représentant du Secrétaire Général (SRSG) tient le rôle de coordinateursur le terrain aussi bien à l'intérieur du système ONU qu'avec l'ensemble des acteurs engagés. Habituellement, il s'agit du Représentant Résident du PNUD afin de contribuer à une meilleure coordination entre l'opération de paix et l'équipe de pays, et à une meilleure continuité au moment du retrait de l'opération de paix. « Le concept de mission intégrée s'est par ailleurs développé comme solution au problème de la coordination sur le terrain. »79

    LES INSTITUTIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES ET PAYS DONATEURS

    La coordination entre l'ONU et la Banque Mondiale, jugée problématique, repose à présent sur un guide conjoint ONU-Banque Mondiale sur l'évaluation des besoins en situation de post-conflit.

    LES CONFÉRENCES DE DONATEURS

    « Les conférences de donateurs sont une autre forme de coordination. Elles ont lieu en général après la signature d'un accord de paix, sous l'autorité d'une organisation internationale, puis de manière régulière (ainsi dans le cas de l'Afghanistan, le Pacte signé à Londres en 2006, qui a suivi la conférence de Bonn de 2001). Cependant, dans la pratique, les promesses faites lors de ces conférences ne sont pas toujours respectées. »79

    OCDE / CAD

    Le Comité d'Aide au Développement de l'OCDE regroupe les états donateurs. Il formule des lignes directrices, sous forme de recommandations, en faveur d'une harmonisation des pratiques des bailleurs de fonds, y compris dans les situations de post-conflit.

    LA COMMISSION DE CONSOLIDATION DE LA PAIX

    « Créée en 2006, la Commission de consolidation de la paix est censée assurer ce rôle de coordination et de suivi, avec une démarche au cas par cas. Pour l'instant, la Commission traite le Burundi et la Sierra Leone. Sur le papier, son succès constituerait sans doute une excellente solution au problème de la coordination, mais il sera soumis au bon vouloir des acteurs à être effectivement coordonnés par une seule autorité. »80(*)

    EUROPE : LA DIRECTION GÉNÉRALE POUR LE DÉVELOPPEMENT (DG DEV)

    Son rôle « consiste à initier et à formuler la politique de développement communautaire telle que définie dans le Titre XX du Traité instituant la Communauté européenne, et de coordonner les relations communautaires avec les pays de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (pays ACP) et les Pays et territoires d'Outre-mer (PTOM). La DG DEV assure la programmation des ressources du Fonds européen de développement (FED) et des lignes budgétaires » propres à la Commission.

    EUROPAID : L'OFFICE DE COOPÉRATION DE L'UE

    EuropAid est le département opérationnel de la Commission pour la coopération au développement. « La Commission a créé EuropeAid Office de coopération, le 1er janvier 2001, dans le cadre de ses efforts visant à la réforme de la gestion de l'aide extérieure. EuropeAid Office de coopération a pour mission de mettre en oeuvre les instruments d'aide extérieure de la Commission européenne qui sont financés par le budget de la Communauté européenne et par le Fonds européen de développement ».

    Depuis 2000, « les ONG doivent introduire leurs propositions de projets pour cofinancement dans le cadre d'appels à propositions organisés par la Commission [...]. Ce système, à travers la définition de priorités politiques, permet aussi à la Commission de mieux cibler les projets à financer, en tenant compte notamment des priorités et secteurs de concentration définis par l'Union Européenne, tout en respectant le principe du droit d'initiative des ONG [...] ».

    « En règle générale, 90% des fonds de ce poste budgétaire sont alloués au cofinancement des actions diverses entreprises par des ONG et leurs partenaires dans les pays en développement et 10% sont attribués au cofinancement des actions d'éducation et de sensibilisation de l'opinion publique européenne sur les questions de développement ».81(*)

    ECHO ET LE CONTRAT CADRE DE PARTENARIAT (CCP)

    La Direction Générale pour l'aide Humanitaire : European Commission Humanitarian Office (ECHO) n'a pas de structure véritablement opérationnelle. Toutes ses actions sont mises en oeuvre via des partenaires : des ONG, le CICR ou la FICR, et des agences spécialisées des Nations unies. Le budget 2005 a été réparti selon 91 décisions de subventions.

    Le Contrat Cadre de Partenariat (CCP) « est l'instrument qui établit les principes du partenariat entre ECHO et les organisations humanitaires, définit les rôles, les droits et les obligations respectifs des partenaires et contient les dispositions juridiques applicables aux opérations humanitaires financées par ECHO ».82(*)

    SYNERGIES D'ONG : INTERNATIONAL COUNCIL OF VOLUNTARY AGENCIES (ICVA)

    L'ICVA est créé en 1962. Il s'agit d' « une association constituée en vertu du droit suisse, ayant son siège à Genève, [qui] regroupe des organisations bénévoles non gouvernementales [...]. L'ICVA n'a aucune position partisane à défendre et son action est menée sans considération de race, de nationalité, de sexe, de convictions politiques ou religieuses ».

    68 organisations membres en 2006. Parmi elles, CARE, OXFAM, MDM, WVI, SCF, IRC, InterAction, Caritas...

    Ses objectifs sont :

    - Le « Partage des informations (information-sharing) » : avec l'utilisation de communication par Internet (site web de l'ICVA, diffusion des rapports de rencontres/débats Inter-ONG).

    - Plaidoyer (Advocacy) : à l'aide de la lettre d'information « Talk Back » et à travers la représentation de l'ICVA au sein de l'IASC (organisme de coordination humanitaire des Nations unies).

    - Renforcer la communauté des ONG : à travers des projets inter-agences tels que « Sphère », l'ICVA entend « permettre aux membres d'augmenter leur qualité et d'élargir leur responsabilité ».

    - Faciliter les relations avec les Nations unies et accroître la visibilité des ONG ».83(*)

    SYNERGIES D'ONG : INTERACTION (AMERICAN COUNCIL FOR VOLUNTARY INTERNATIONAL ACTION)

    InterAction se définit comme « la plus grande alliance d'ONG humanitaires basées aux Etats-Unis (...), qui ont pour objectifs : de porter secours à ceux qui sont touchés par les catastrophes et les guerres, d'entretenir un développement économique et social, d'aider les réfugiés et les déplacés, de promouvoir les droits de l'homme, de soutenir l'égalité des genres, de protéger l'environnement et de faire pression pour des politiques publiques justes et équitables ».InterAction existe depuis 1984, et compte 165 organisations membres en 2006, parmi lesquels : ACF-USA, MDM, CARE, SCF, IRC, CRS, OXFAM.

    Sa mission est « d'accroître les aptitudes professionnelles de ses membres engagés dans l'effort humanitaire et de développer des relations de partenariat, de collaboration entre ces différents membres ».84(*)

    CONCORD (CONFÉDÉRATION EUROPÉENNE DES ONG D'URGENCE ET DE DÉVELOPPEMENT)

    Créée en 2003, CONCORD est une « confédération coordonnant les actions politiques et stimulant l'échange d'informations des ONG européennes de développement et d'urgence » qui « remplace le Comité de Liaison des ONG de Développement de l'UE (CLONGD-UE), créé en 1976 pour défendre les intérêts des ONG au niveau européen ».La confédération réunit, en 2006, 18 réseaux d'ONG et 19 fédérations nationales représentant 1200 ONG européennes, parmi lesquelles on trouve WVI, SCF, VOICE, Caritas, Terre des Hommes...

    Les Groupes de Travail, qui « constituent la dynamique principale de CONCORD », sont « chargés de l'analyse et du suivi des politiques européennes ».85(*)

    LE PROJET SPHERE

    Le projet SPHERE débute en 1997 à l'initiative du SCHR et d'InterAction. En 2004, le projet regroupait les ONG supplémentaires suivantes : SCF, CARE, Fédération Luthérienne Mondiale (FLM), VOICE, Mercy Corp, Action by Churches Together (ACT), OXFAM-GB, CICR, Fédération internationale de Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, ICVA et Caritas Internationalis.

    Les objectifs principaux de ce projet sont : « améliorer la qualité de l'assistance humanitaire et responsabiliser les agences vis à vis de leurs bénéficiaires, leurs membres et leurs donateurs ». Les ONG membres s'engagent à agir « conformément aux principes énoncés dans le Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les organisations non gouvernementales lors des opérations de secours en cas de catastrophe ».86(*)

    Les activités principales sont la création, la diffusion et l'application du Manuel SPHERE, qui regroupe :

    « La Charte Humanitaire [qui] affirme l'importance fondamentale des principes suivants : le droit de vivre dans la dignité/la distinction entre combattants et non-combattants/le principe de non refoulement », et « Les normes minimales à respecter dans les secteurs de l'approvisionnement en eau et de l'hygiène, de la nutrition, de l'aide alimentaire, de l'aménagement des abris et des sites, des services médicaux ».

    LA DIRECTION DES NATIONS UNIES, DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES, DES DROITS DE L'HOMME ET DE LA FRANCOPHONIE

    « La Direction des Nations unies, des organisations internationales, des droits de l'homme et de la francophonie (NUOI) est en charge de la définition, de la mise en oeuvre et du suivi de la politique de la France dans le domaine des affaires humanitaires menées par l'Organisation des Nations unies, les institutions et organismes qui lui sont rattachés, ainsi que par les autres organisations internationales. »87(*)

    4 CONCLUSION

    « Aujourd'hui, les urgences humanitaires sont à la fois multidimensionnelles et complexes et beaucoup d'acteurs tels que les gouvernements, les Organisations Non Gouvernementales (ONG), les agences de l'ONU et la société civile recherchent simultanément à y répondre. »88(*)

    Cette cacophonie humanitaire est le résultat :

    de l'histoire de l'apparition des différents acteurs :de nombreux acteurs se sont formés spontanément au gré des besoins ou de la prise de conscience de ceux-ci,

    de la variabilité de leurs enjeux et objectifs : certains acteurs se sont formés en opposition aux méthodes existantes,

    de la multiplicité des échelles d'existence et d'intervention de ces acteurs.

    Les mécanismes humanitaires, qui semblent dépendre considérablement des financements, sont peu lisibles.

    Au sein même des organismes, associations, bailleurs de fonds, gouvernements, ou institutions, les mécanismes sont complexes et variables. Les « revues par les pairs » régulièrement organisées par l'OCDE affirment par exemple qu'il n'existe pas de modèle universel d'organisation de l'aide dans un Etat donateur.

    Concernant l'Etat français, la Cour des Comptes déplore que « le choix d'un partage des responsabilités entre deux ministères principaux, critiqué par l'OCDE, s'accompagne de diverses incohérences et conduit à une présentation de l'effort budgétaire peu lisible ». « Malgré des améliorations incontestables, ce modèle continue cependant de souffrir d'une impulsion intermittente, d'une absence d'identification d'un responsable à compétence générale, d'une difficulté à raisonner en termes d'aide pilotable, du poids de cloisonnements administratifs traditionnel et d'une insuffisante attention portée aux résultats concrets des projets ».89(*)

    La multiplicité des ressources d'une association donnée, peu favorable à la compréhension et à la transparence, lui permet pourtant d'agir dans une plus grande indépendance, et donc parfois de manière plus juste.

    Le manque de coordination peut mener à des pertes inutiles (matérielles, énergie, etc.) ou pire à des dégradations de situations.

    Les efforts de coordination, bien qu'existants, reflètent la complexité du système : il semble exister autant d'instruments de coordination que d'acteurs, et ils se déploient sous toutes les formes, tous les statuts, sans ordre hiérarchique réellement compréhensible.

    Pourtant, la simplification et la hiérarchisation de l'ensemble ne semble pas être une solution réalisable, ni nécessairement avantageuse. En effet, la réduction du nombre d'entités différentes implique une diminution de la diversité d'acteurs indépendants. De plus, une telle réorganisation globale devrait être menée par une autorité supérieure légitime, aujourd'hui inexistante et que l'on imagine mal s'autoproclamer.

    La partie suivante tâche de présenter les principaux éléments de contextes et enjeux qui peuvent avoir une grande influence sur l'échiquier humanitaire.

    4.1 LES FACTEURS INFLUENTS : CONTEXTES ET ENJEUX MULTIPLES

    L'efficience de l'action humanitaire dépend de la manière et des conditions dans lesquelles elle est apportée, ainsi que de la façon dont elle est reçue. Les parties suivantes traitent, pour les pays "bénéficiaires" comme pour les pays "donneurs", de l'influence et de la variabilité des contextes et enjeux principaux de l'aide internationale en général, et de la reconstruction post-catastrophe en particulier.

    4.1.1 DES CONTEXTES D'INTERVENTION TRÈS VARIÉS

    Le contexte de l'intervention devrait être finement analysé avant tout intervention, mais ne l'est généralement pas, faute de temps et de moyens mis en place. Pourtant, celui-ci conditionne considérablement les possibilités d'intervention et leurs conséquences.

    La situation d'un pays touché avant la survenue de la catastrophe est un élément aussi crucial que la catastrophe et ses conséquences dans la recherche de solutions adaptées. En effet, un séisme survenu en Haïti ne demandera pas la même réponse qu'un séisme survenu au Pérou ou au Japon. Tout d'abord, les techniques de construction et les édifices à restaurer y sont très différents, en raison de la diversité des conditions climatiques, de la densité de population, du contexte sociologique, etc. Mais l'aidediffère également en fonction de la vulnérabilité (due ou non à la catastrophe) économique et politique du secteur affecté : elle peut varier d'un simple apport de fonds à un ensemble d'interventions techniques et matérielles, jusqu'à un soutien au niveau politique, voire même militaire.

    Malgré une volonté (discutable) de séparation franche entre l'action d'urgence et celle de développement, les interventions d'urgence, qui concernent les conséquences directes de la catastrophe, ont bien souvent un impact pérenne sur les conditions sociales, économiques et culturelles des régions en crise. Une compréhension fine du contexte d'action est indispensable afin d'éviter un bouleversement des marchés locaux, des habitudes sociales, et des structures hiérarchiques.

    Parmi les principaux éléments de contexte, on trouve : la nature de la catastrophe et l'ampleur de ses conséquences, le contexte architectural et urbanistique, mais aussi la situation politique (à l'échelle nationale et à l'international) de la zone, le contexte économique et sociologique, la situation géographique et climatique, les ressources...

    LA NATURE DE LA CATASTROPHE ET L'AMPLEUR DE SES CONSÉQUENCES

    La nature de la catastrophe est assurément un élément de contexte crucial pour toute intervention. En effet, les dégâts causés par un désastre varient suivant sa nature et demandent une réponse adaptée. L'échelonnage temporel des actions, à commencer évidemment par le secours des victimes, dépend également de la nature de la catastrophe.

    Par exemple, un séisme nécessitera, avant toute éventualité de reconstruction, l'évacuation des décombres, ce qui peut s`avérer considérablement long et coûteux (d'après la BBC, un an après le séisme en Haïti, seulement 20% des débris ont été dégagés).Cette étapene concernera pas une inondation modérée. Une catastrophe technologique de type nucléaire, exigera des mesures de décontamination, etc.

    Ces différences d'intervention liées à la nature de la catastrophe et à ses conséquences directes impliquent le recours à des techniciens spécialisés dans chaque cas. L'expertise de l'urgence ne suffit pas, il faut développer une expertise de chaque type d'urgence, au moins sur les premières phases.

    D'après Patrick Coulombel, cofondateur de la fondation Architectes de l'Urgence, « le déploiement des secours s'avère conséquent, mais assez souvent inadapté. »90(*)

    Afin de déterminer les réels besoins, et une hiérarchie d'intervention, un bilan de l'étendue et de la gravité des dégâts est nécessaire. Cette évaluation ne doit cependant pas se vouloir trop précise, risquant ainsi de retarder inutilement le début des opérations.

    LE CONTEXTE ARCHITECTURAL ET URBANISTIQUE

    Toute opération de reconstruction doit bien évidemment tenir compte du contexte architectural et urbain de la zone affectée, du déblaiement à la reconstruction effective.

    Concernant le séisme de décembre 2003 en Iran, Patrick Coulombel déplore les conséquences des « informations imprécises » concernant « la nature de l'aide demandée ». En effet, « la terre constitue le matériau utilisé dans la grande majorité des constructions détruites ou fortement endommagées » et « les moyens de déblaiements sont complètement différents de ceux à déployer quand il s'agit de constructions en béton ». D'après lui, une évaluation rapide et efficace des typologies de bâtis aurait pu permettre d'éviter ce « type d'erreur inacceptable » induisant « des finances, de l'énergie et des heures de travail inutilisées... »91(*)

    La reconstruction doit respecter le contexte architectural du secteur touché (typologies de constructions, matériaux, etc.), ainsi que son contexte urbanistique. Trop nombreux sont les exemples de bouleversement de l'urbanisme de villes suite à une reconstruction massive, avec souvent pour conséquence la création de bidonvilles. A Haïti, l'absence de cadastre a mené à de nombreux litiges fonciers, affectant la reconstruction.

    Une importante destruction devrait pouvoir être saisie comme une opportunité de « reconstruire meilleur », mais la pression de l'urgence ne le permet pas. D'après Marc Jalet, « plus l'espace est construit dans l'urgence, moins les projets sont déclencheurs de développement. »92(*)

    LA SITUATION GÉOGRAPHIQUE ET CLIMATIQUE, LES RESSOURCES DE LA RÉGION AFFECTÉE

    Le contexte géographique de la région affectée doit être pris en compte dans la réflexion sur les typologies de constructions et sur l'urbanisme de la reconstruction. Il s'agit d'analyser les causes du désastre et de prévenir les risques futurs par une reconstruction adaptée et justement répartie. Par exemple, dans le cas d'un séisme, les nouveaux édifices devront être bâtis dans les règles de l'art, équipés de dispositifs parasismiques, et éviter les zones fragilisées.

    La reconstruction pérenne ainsi que le relogement provisoire doivent être pensés en fonction des conditions climatiques. L'urgence ne saurait justifier la construction d'abris « provisoires » inadaptés aux conditions climatiques, d'autant plus que la notion de « provisoire » peut être très variable.

    Enfin, il est essentiel d'analyser et de se servir des ressources locales disponibles. Il faut comprendre le terme « ressources » au sens large : matériaux locaux, matériels disponibles, savoir-faire local, techniques locales, main-d'oeuvre locale, experts et techniciens locaux, entreprises, etc. Il s'agit de veiller à ne pas se substituer aux instances locales, de n'apporter que le nécessaire, afin de favoriser l'économie locale et d'éviter le « néocolonialisme architectural, en important des concepts occidentaux »93(*).

    Après le séisme de juin 2006 à Java, « la phase d'urgence passée, la priorité revient à l'étude typologique permettant de concevoir une maison selon les standards UN, en tenant compte des typologies d'habitat locaux », afin de reconstruire « des maisons et pas dans des cabanes en bambous ou des cases faites en tôles, inhabitables compte tenu de la chaleur. »94(*)

    LA SITUATION SOCIOLOGIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE

    Les reconstructionsmassives post-catastrophe concernent les équipements publics, mais aussi les logements d'une grande population. La réponse à apporter varie en fonction de la densité de population à reloger. De même, les caractéristiques sociologiques et la démographie sont d'importantes composantes à ne pas sous-estimer. En effet, le relogement, même provisoire, doit éviter de bouleverser des relations sociales déjà fortement fragilisées.

    D'après un récent rapport sur la gestion des risques d'événements extrêmes et de catastrophes en vue d'une meilleure adaptation aux changements climatiques [Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation (SREX)] du Panel intergouvernemental sur le changement climatique, au-delà des pertes financières, « les évènements extrêmes ... peuvent entraîner la perte de ce que les individus, les communautés et les groupes ont de plus précieux, y compris la perte d'éléments du capital social, par exemple le sentiment d'appartenance à un lieu ou une communauté, l'identité ou la culture ».95(*)

    A Java, après le tremblement de terre au pied du Mérapi en juin 2006, la fondation Architectes de l'urgence installe des « tentes familiales de dimensions importantes - 25m - permettant de garder le lien familial. »96(*)

    On notera que d'intéressantes tentatives de reconstruction participative ont déjà été menées dans différentes situations, qu'elles soient concluantes ou non. Il semble que la participation active des « victimes » dans la reconstruction de leurs espaces (logement et équipements), à toutes les échelles, ne peut qu'améliorer leur future appropriation de ces espaces.

    LA SITUATION POLITIQUE ET SOCIO-ÉCONOMIQUE

    La situation politique du ou des pays affecté(s) par un désastre majeur est un élément de contexte primordial, qui conditionne considérablement les possibilités d'intervention. En effet, il est très délicat d'intervenir dans une zone de grande instabilité politique, que cette instabilité soit due ou non à la catastrophe.

    On parle de situation d' « urgence complexe » dans le cas d' « une crise humanitaire dans un pays, une région ou une société dans laquelle on constate un effondrement substantiel ou total de l'autorité à la suite d'un conflit interne ou externe, et qui demande une réaction internationale dépassant le mandat ou la capacité d'un seul organisme » (Groupe de travail de l'IASC, 1998).97(*) Dans ce contexte, toute intervention entraîne des risques de substitution des politiques et de mise en état de dépendance. On questionne même la part de responsabilité de l'aide internationale dans l'évolution de certains conflits. Mary B.Anderson affirme que « Quand l'assistance internationale est distribuée dans le contexte d'un conflit violent, elle devient une partie de ce contexte et donc également une partie de ce conflit. »

    Mais même lorsque l'aide internationale n'alimente pas un conflit, elle reste épineuse : d'après Éric Goemaere et François Ost, la présence de politiques « impuissants, vulnérables, dépendants et corrompus » peut engendrer « l'intervention d'acteurs multiples sans tiers arbitre, et l'émergence d'actions inspirées tantôt par la logique économique, tantôt par un sursaut éthique, mais, encore une fois, sans que se dégage un projet politique susceptible d'articuler ses différentes dimensions. Tout se passe alors comme si la fonction politique était remplie tantôt par les opérateurs économiques (FMI, par exemple), tantôt par les associations à vocation morale. »98(*)

    Pourtant, l'intrusion de l'aide internationale dans les opérations et les décisions d'ordre politique ne permet pas un retour à la normale sain et pérenne. Dans de telles situations, « les agences sont prises dans les contradictions des limites de l'ingérence et de la prise en charge, de devoir mais ne pas pouvoir dépasser leur mandat, ni leur moyens. Elles sont à la fois dans une position externe qui garantit leur crédibilité tout en devant impulser des réformes qui devraient être endogènes pour être durables ».99(*)

    De même, il peut s'avérer complexe d'apporter une aide extérieure à un territoire soumis à un ordre politique fort, si celui-ci refuse toute intervention extérieure malgré son incapacité à gérer la situation. Il peut s'agir d'un repli causé par de mauvaises relations à l'internationale, ou même d'un protectionnisme d'intérêt. Lors des inondations de 2002 en Europe de l'Est, les autorités refusent l'aide extérieure, pressées par un « puissant lobby des ingénieurs locaux, ne voulant absolument aucune intervention étrangère dans la gestion de cette crise. »100(*)

    Ce refus peut également s'expliquer par une fierté « mal placée ». Après le tsunami de 2004, engendrant un bilan de seize mille victimes, l'Inde refuse l'aide extérieure, y compris la visite sur le terrain du secrétaire général des Nations unies Kofi Annan. Aux Etats-Unis, l'exemple du cyclone Katerina prouve, selon Patrick Coulombel, que « même la Nation la plus développée au Monde [peut] être dépassée par les événements. » Pourtant, les Etats-Unis refuseront l'aide de la fondation Architectes de l'urgence, prétextant que « vue la spécificité de ce pays, ils pouvaient gérer eux-mêmes le problème. »101(*)

    Enfin, si la structure politique du pays est restée stable et semble parfaitement capable de mener à bien sa reconstruction (au sens large), il convient de n'apporter que le soutien nécessaire (fonds), ou de ne pas agir du tout.En 2006, au Pakistan, « Pour éviter des inégalités entre les bénéficiaires, le gouvernement, appuyé par la banque mondiale, a décidé d'indemniser les familles pour qu'elles puissent reconstruire des maisons plus solides. Les ONG n'ont pas été autorisées à participer à la reconstruction. Le gouvernement a uniquement demandé leur appui pour former les habitants à reconstruire parasismique selon les techniques locales améliorées. »102(*) De même, à la suite du tsunami de 2004, la fondation Architectes de l'urgence n'a « aucune intention de travailler à des reconstructions, car les Thaïlandais sont tout à fait capables de répondre à la demande en interne. »103(*)

    Cette immense variabilité des contextes rend délicate toute intervention extérieure, bien que parfois nécessaire. La bonne analyse et la bonne compréhension de toutes les facettes du territoire concerné par la reconstruction permet de mesurer et de limiter ses impacts politiques, sociologiques, économiques, et ses conséquences sur l'urbanisme, sur l'environnement, etc.

    4.1.2 DES ENJEUX MULTIPLES ET PARFOIS CONTRADICTOIRES

    Les différentes dimensions du contexte d'intervention de l'aide internationale sont inhérentes au territoire affecté par le désastre et conditionnent considérablement la reconstruction. Parmi les facteurs influents majeurs, on compte également les enjeux de chaque acteur. Afin de saisir les rouages de l'aide internationale post-catastrophe, il s'agit d'identifier les craintes et les intérêts de chaque acteur et à toutes les échelles : les gouvernements des pays qui apportent leur aide, les bailleurs de fonds, les membres des organisations internationales, les membres des petites ONG, les autorités locales, les entreprises locales, les habitants, etc. On peut regrouper cette multitude d'enjeux, parfois contradictoires, sous un ensemble de catégories principales : les enjeux humains et sociologiques, les enjeux architecturaux et urbains, les enjeux environnementaux, les enjeux économiques, les enjeux politiques, et les enjeux médiatiques.

    LES ENJEUX HUMAINS ET SOCIOLOGIQUES

    Le premier enjeu à considérer lors d'une catastrophe et après celle-ci devrait être les vies des populations touchées : sauvetage et « retour à la normale » le plus rapide possible. Pour chaque victime, les pertes possibles sont colossales : leur vie, les vies de leurs proches, leur liens sociaux, leur santé, leur logement, leur biens, leur futur (éducation, emploi), etc.

    On peut déjà constater des conflits d'intérêts entre les victimes, au sujet de la hauteur de l'aide apportée à chacun. Au Pakistan, « Les autorités ont pris soin d'essayer de contrôler la reconstruction en finançant en fonction du degré de démolition, famille par famille. L'évaluation faite dans les premiers jours d'Octobre est devenue complètement obsolète dans les mois qui ont suivi, et surtout très incohérente. »104(*)En Indonésie, « L'enquête de ciblage des bénéficiaires joue un rôle déterminant dans l'attribution des constructions, mais elle demande aussi une investigation particulièrement fine sur la propriété foncière, ce qui n'est pas toujours aisé à mener. »105(*) Il en est de même pour les conflits d'ordre foncier à Haïti, particulièrement délicats en l'absence de cadastre.

    D'autres enjeux peuvent concerner et mettre en opposition les populations différemment affectée par une catastrophe (habitants et propriétaires, par exemple). Après la catastrophe d'AZF, Patrick Coulombel dénonce « des propriétaires malintentionnés [qui] profitent de ce que la catastrophe a rendu leur logement complètement insalubre pour récupérer le terrain dans le seul but de pratiquer une opération immobilière, jetant ainsi à la rue des travailleurs immigrés. »106(*)

    On note malheureusement parfois également un désengagement des politiques vis-à-vis des populations lorsqu'eux-mêmes se sentent en danger, comme dans le cas du cyclone à Grenade, où « les représentants officiels de l'Ile de Grenade, partis quelques heures avant l'arrivée du cyclone, laissent la population livrée à elle-même. »107(*)

    Enfin, les enjeux des différents acteurs d'une reconstruction sont tellement nombreux et d'influence tellement variable, que certains prennent parfois le pas sur l'enjeu humain, comme expliqué par la suite.

    LES ENJEUX ARCHITECTURAUX ET URBAINS

    Suite à de massives destructions, le patrimoine architectural d'un territoire est menacé, ainsi que son urbanisme. Il s'agit de reconstruire en respectant au maximum l'identité architecturale du secteur. Les réhabilitations doivent être privilégiées et, lors de nécessaires reconstructions, il convient d'utiliser les éléments de langage architectural local, le savoir-faire local, les techniques locales, et les matériaux locaux, etc.La résistance aux risques des nouveaux édifices et de ceux réhabilités doit être néanmoins renforcée. Ces conditions nécessitent un partenariat solide et efficace avec les professionnels locaux de la construction.

    L'urbanisme d'une zone est également en grand péril après une catastrophe majeure, dès la première phase d'urgence. En effet, le relogement de populations dans des camps, en marge des villes, a bien souvent des conséquences aussi néfastes que pérenne, avec notamment la création, spontanée et hors de contrôle, de bidonvilles aux alentours. De nombreux camps de réfugiés perdurent, après la phase d'urgence et se retrouvent parfois même englobés au sein de villes, dont ils deviennent des quartiers. « Espaces de transit et d'attente, [les camps] s'organisent comme des «villes» sans pour autant être dotés d'un projet urbain dans la mesure où tout est conçu pour ne pas durer. Ils se stabilisent et durent. »108(*) Pourtant, « Sous prétexte de l'urgence, la construction en dur est interdite. Rien ne doit être fait pour ancrer les populations dans les camps. Le retour n'est pas une option, c'est une obligation. Au nom de cela on propose des services inadaptés, dont les bailleurs se réjouissent mais dont la réalité est parfois absurde. »109(*) A Haïti, le camp Corail-Cesselesse, appelé également « Canaan » ou « Jérusalem » qui abrite environ 10 000 personnes, a involontairement mené à la création d'un bidonville alentour d'une population évaluée entre 65 000 et 100 000 habitants, sur une surface de 11 kilomètres carrés.

    LES ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX

    Les enjeux environnementaux ne doivent pas être négligés sous couvert d'une intervention d'urgence. La reconstruction doit être menée en considérant l'impact environnemental qu'elle induit. En 2002, en Afghanistan, le cofondateur d'Architectes de l'urgence constate de nombreuses négligences de cet ordre : « non-intégration du développement durable dans les reconstructions », « inexistence du traitement des déchets et du tri sélectif ».110(*) Cet également bien souvent le cas des installations de camps de réfugiés : « on ne peut nier les dégradations sur l'environnement (pollution, épuisement des ressources en eau, déforestation,...) ».111(*)

    LES ENJEUX ÉCONOMIQUES

    Une reconstruction post-catastrophe, surtout si elle est très médiatisée, peut brasser des sommes d'argent colossales. Chaque parti, même bien intentionné, tente de tirer son épingle du jeu. Les enjeux économiques concernent donc tous les acteurs qui prennent part à cette reconstruction : bailleurs de fonds, organisations internationales, ONG, autorités et entreprises locales...

    Pour les bailleurs de fonds, il s'agit tout d'abord de s'assurer que l'argent « investi » est correctement utilisé, et qu'il donne des « résultats satisfaisants ». Plus courants dans le cas de l'aide au développement, des engagements lient les bénéficiaires, sous peine de se voir retirer les aides futures. C'est ainsi que les bailleurs de fonds tentent d'éviter le détournement de leurs subventions. Les ONG et autres organisations recevant des fonds européens sont contrôlées par audits, afin de maintenir la confiance des donateurs.

    Bien que cette pratique soit de moins en moins courante, les bailleurs de fonds étatiques peuvent exiger des bénéficiaires de réintroduire les fonds dans leur propre économie : « on parle d'aide bilatérale liée ou non liée. Elle est non liée lorsque l'aide fournie par un Etat donateur est sans condition d'utilisation en retour. On parle également d'aide désintéressée. Alors que, l'aide bilatérale est dite liée si le pays donateur soumet l'octroi de l'aide à des conditions préalables, telle l'obligation de lui acheter en retour. » 112(*) Entre 1999-2001 et 2008, la part de l'aide bilatérale non liée a progressé de 46 % à 82 %, 113(*) mais l'existence de ce système permet de saisir les enjeux économiques des pays donateurs. Certains bailleurs usent de moyens plus détournés, en allouant les fonds distribués à la construction d'abris provisoires préfabriqués chez eux, par exemple.

    Les ONG et les organisations internationales partagent également des enjeux économiques, dans la mesure où leur existence même dépend des fonds qui leur sont attribués et servent en partie à leurs frais de fonctionnement. En effet, comme le fait remarquer Patrick Coulombel, « la vie d'une ONG - bien que ses interventions soient gratuites - est subordonnée à ses propres limites logistiques et financières ».114(*) Il témoigne, concernant les reconstructions en Indonésie : « nous n'avons pas eu accès à la manne d'argent qui est tombée dans les caisses des grandes ONG. Celles-ci, contrairement à nous, ont éprouvé de grosses difficultés pour dépenser des fonds très importants ; si nous avions disposé rapidement de fonds importants, nous aurions pu lancer sans trop de difficultés plusieurs centaines de constructions... »115(*) Il réalise également sur place que « même dans l'humanitaire, la concurrence s'impose et les scrupules apparaissent peu nombreux ».116(*)

    La reconstruction post-catastrophe peut être une véritable aubaine pour les entreprises engagées dans la reconstruction. La catastrophe de AZF à Toulouse en 2001 génère une commande de 1 000 modules préfabriqués, soit environ 15 000m² : « un fructueux marché de plusieurs millions de francs qu'Algéco se partage avec de nombreuses entreprises. »117(*)

    Pourtant, l'aide internationale devrait savoir parfois se limiter à un apport de fonds lorsque c'est possible. Ces fonds investis entrent alors réellement dans l'économie du pays affecté, par le biais de ses propres entreprises de reconstruction. Mais si l'argent ne transite pas du tout par les ONG, celles-ci n'en retirent aucun bénéfice, et le contrôle de l'usage des fonds peut se révéler encore plus complexe.

    Un excès d'offre et une clémence des bailleurs peuvent également mener à une mise à profit et une installation de cette offre dans le temps. « Les gouvernements ont alors des anticipations tout à fait rationnelles les incitant à reporter les réformes, et ils disposent d'une information complète sur la compétition entre bailleurs et sur leur réticence à laisser le champ libre en cas de retrait. C'est la définition de l'aide comme rente, pour les gouvernements, et désormais, pour les ONG. [...] Reports et ruses des gouvernements sont alors des stratégies d'optimisation de l'aide rationnelles du point de vue microéconomique, même si elles ont pour effet de diminuer le bien-être général. L'asymétrie intrinsèque de la relation d'aide renforce ces effets de contournements. »118(*)

    LES ENJEUX POLITIQUES

    L'aide internationale peut parfois être instrumentalisée à des fins politiques, aussi bien de la part des gouvernements pays donneurs que de ceux des pays bénéficiaires. Certains pays peuvent « profiter » d'un désordre humanitaire pour intervenir dans un secteur donné considéré de grande importance géostratégique, afin d'y asseoir leur autorité : « De plus en plus souvent, les gouvernements conditionnent l'aide humanitaire à des objectifs politiques, militaires ou à des objectifs liés à la lutte contre le terrorisme. C'est notamment le cas en Afghanistan, au Yémen, en Lybie, au Soudan, en Somalie et dans les Territoires palestiniens occupés. »119(*)

    D'autres interventions « intéressées » peuvent viser à se protéger d'une immigration massive, comme l'action de l'OTAN en Serbie et au Kosovo : « Un des motifs de cette intervention est de protéger l'Europe d'une entrée massive de réfugiés. Parallèlement, les financements massifs des actions humanitaires d'urgence de développement ont favorisé l'intervention de centaines d'ONG. »120(*)

    Les termes de « droit d'ingérence » et de « devoir d'ingérence », bien que n'ayant pas de réelle existence juridique (les expressions « droit d'assistance » ou « principe de libre accès aux victimes » sont plus conventionnelles), désignent la reconnaissance du droit de violer la souveraineté nationale d'un État, dans le cadre d'un mandat exceptionnel accordé par une autorité supranationale. Ces notions doivent être manipulées avec précaution, dans la mesure où elles peuvent donner légitimité à des abus : « derrière les bonnes intentions affichées [...] les prétentions hégémoniques des grandes puissances et des grands marchés [n'hésitent] pas à avancer leurs pions sous la couverture de l'alibi humanitaire. »121(*) Finalement, l'ingérence sert parfois de prétexte à « la volonté des plus puissants de régenter le nouvel ordre mondial en vue d'y préserver leurs marchés et leurs zones d'influence. »122(*)

    Les autorités des pays bénéficiaires peuvent également manipuler l'aide internationale pour des raisons d'ordre politique. Après la seconde guerre mondiale, le pouvoir soviétique instrumentalise l'aide humanitaire destinée aux personnes atteintes de disette et obtient ainsi « une reconnaissance de son régime politique par l'établissement de relations internationales et un levier de contrôle de la population par la gestion des approvisionnements qu'il détournait en partie de ses bénéficiaires. »123(*) C'est alors que « Les philanthropes découvrent que l'aide humanitaire est susceptible d'être utilisée à des fins politiques. »124(*) En Éthiopie, la famine de 1984 devient l'opportunité d'organiser, à l'aide des acteurs humanitaires, un déplacement massif forcé de populations. « MSF refusera de cautionner la politique du gouvernement éthiopien et sera expulsé du pays. »125(*)

    L'aide internationale ne semble pas pouvoir se détacher totalement de la dimension politique, comme elle a prétendu le faire par la passé, notamment avec la montée en puissance des ONG. Elle doit prendre conscience du contexte politisé dans lequel elle évolue, et se positionner par rapport à celui-ci. Selon R. Brauman, « l'acteur humanitaire doit apprendre à se défaire de sa blouse blanche pour revêtir son costume de citoyen, c'est-à-dire apprendre à distinguer les ordres. Il doit retrouver le sens du politique, s'interroger sur le sens global de son action. »126(*)

    LES ENJEUX MÉDIATIQUES

    L'opinion internationale exerce une influence colossale sur les interventions d'aide internationale, puisqu'elle agit aussi bien sur les bailleurs étatiques que sur les dons privés. Elle dépend évidemment considérablement des médias. C'est ainsi que les catastrophes humaines fortement médiatisées peuvent parfois recevoir une aide démesurée, comme lors du tsunami de 2004, alors que des situations plus discrètes mais non moins désastreuses restent sans secours. « Les ONG humanitaires sont très dépendantes de l'intervention des médias : d'eux dépendent souvent la mobilisation de l'opinion publique et donc le sursaut de solidarité qui permet de rassembler les capitaux nécessaires aux interventions sur le terrain. »127(*) C'est l'image et l'émotion qui régissent le « marché de l'humanitaire » : « il faut émouvoir pour mobiliser les gens ».128(*)

    Dès la famine de 1984 en Ethiopie, « entre médias et humanitaire, la confusion des genres commence... », pour que dans les années 90, « la confusion des genres soit totale entre politique, militaire, humanitaire, et média. »129(*)L'influence entre média et humanitaire est bilatérale : « Pour le Rwanda, c'est déjà trop tard : on est en juillet et le signal des massacres a été donné en avril. La presse a peu relaté ces meurtres planifiés [...], elle calque son action sur l'aide humanitaire. »130(*)

    En 1994, le Secrétaire d'Etat Américain, Warren Christopher, s'indigne : « La politique étrangère des Etats-Unis ne doit pas être faite par CNN. » Mais l'influence des images des médias sur l'opinion publique est irrévocable, et la politique étrangère est soumise à l'opinion publique : « pourtant ces images vont modifier l'opinion des Américains : les sondages montrent un revirement. Deux semaines après, l'OTAN lance un ultimatum aux Serbes de Bosnie. »131(*)

    D'après le cofondateur d'Architectes de l'urgence, « Au Sri Lanka, un afflux d'aide humanitaire est parvenu du Monde entier dès l'annonce de la catastrophe. Des équipes de sauveteurs - parfois complètement inadaptées - se sont rendues au Sri Lanka, informées par les flots d'images déversés par les médias sans discontinuer... »132(*)

    En revanche, alors que l'argent avait afflué après le tsunami de 2004, l'aide tarde à venir en 2006 au Pakistan, pays « réputé comme une des bases du terrorisme international ». En effet, « Pendant les premiers mois, le financement manque cruellement, car les bailleurs de fonds et la communauté internationale ne se sont vraiment émus que lorsque la neige a commencé à tomber... »133(*)

    Etant donné l'influence qu'exercent les médias sur les financements de l'aide internationale, il semble légitime de s'interroger sur l'origine et le contrôle de ces médias, ainsi que sur les moyens de lutter contre la saturation et l'effet « sensationnel » qui nuisent à une juste répartition des fonds et à une efficacité rationnelle.

    Les enjeux sont aussi nombreux que les acteurs impliqués directement ou indirectement dans une reconstruction post-catastrophe. Ils peuvent être différents, voire même contradictoires. Cette multiplicité des enjeux, d'une grande complexité, doit être appréhendée dans sa globalité pour comprendre les mécanismes à l'oeuvre dans la reconstruction. L'exercice est difficile, mais permet d'optimiser son positionnement et ses relations au sein du système.

    4.1.3 DIMENSIONS SPATIALE ET TEMPORELLE

    Pour clore cette description du décor de l'action internationale post-catastrophe, voici une réflexion sur la spatialité et la temporalité : deux dimensions dont les différentes échelles sont liées.

    ECHELLE TEMPORELLE

    On échelonne usuellement la reconstruction post-catastrophe en différentes phases, qui mettent en jeu différents acteurs. Le découpage le plus grossier consiste à opposer « l'aide d'urgence » à « l'aide au développement ». L'aide dite « d'urgence » peut être définie comme « L'action humanitaire d'urgence s'organise dans des situations de crises, généralement conflits ou catastrophes naturelles. [...] Ces actions s'inscrivent généralement sur du court ou moyen terme, contrairement aux actions humanitaires de développement. Elles peuvent être suivies d'actions de post-urgence et de réhabilitation, qui participent à la reconstruction de la région ou du pays. » L'aide au développement, quant à elle, s'inscrit dans le long terme : « Les thématiques sont souvent liées à des aspects économiques, sociaux et culturels : éducation, santé, droits de l'homme et renforcement institutionnel (bonne gouvernance et bonne gestion financière), etc. »134(*) Cette dichotomie un problème de transition entre la phase d'urgence et celle de développement : il existe une zone de flou, de creux, surnommée « gap », « continuum » ou « contiguum », et les acteurs de l'urgence et du développement se trouvent souvent en désaccord. Christian Troubé dépeint ce « débat sans fin » qui oppose « urgentiste » et « développeurs » : « Les premiers reprochant aux seconds la faillite des actions de développement (la preuve, c'est que, eux, ONG d'urgence devaient intervenir) tandis que les seconds reprochaient aux premiers de n'être que des cow-boys aux gros sabots réinventant chaque matin la solidarité. »135(*)

    Malgré les réflexions sur la transition urgence-développement, que l'on peut appeler de « réhabilitation », des difficultés méthodologiques et opérationnelles majeures persistent. Les programmes d'aide d'urgence et de soutien au développement sont de natures différentes. « La finalité de l'action, les mandats, les savoirs faire et les objectifs sont distincts. De même, les instruments et les méthodes de travail diffèrent sur de nombreux points (lien avec les partenaires, rôle des autorités nationales, etc.) ».136(*) Le problème réside déjà dans la considération selon laquelle les crises évolueraient de manière linéaire : aide d'urgence pour secourir les populations affectés, reconstruction et réhabilitation jusqu'à « un retour à la normale », permettant la reprise des programmes de développement. Il existe indéniablement un « chevauchement entre les actions de court et de long terme, et des dynamiques spatiales différentes. »137(*)

    En ce qui concerne les situations de risques, l'action peut débuter avant même qu'un désastre ne survienne. Il s'agit d'identifier les risques, de les mesurer, et de favoriser leur mitigation. Il est également possible de s'efforcer de se préparer à réagir en cas de catastrophe (recherche).

    On peut échelonner l'intervention post-catastrophe à l'aide d'un phasage plus découpé dans le temps : prévention, première urgence, reconstruction d'urgence (provisoire), reconstruction pérenne, retour à la « normale », bilan (retour sur expérience). Mais il faut garder à l'esprit que ces phases ne sont que virtuelles : elles se chevauchent, et interagissent. Il est essentiel de mesurer les conséquences (souvent importantes) du « provisoire » sur le « pérenne ». Difficile alors de segmenter l'intervention post-catastrophe dans le temps, et d'accepter que les programmes et les acteurs des différentes phases soient si distincts.

    ECHELLE SPATIALE

    Le découpage de la reconstruction post-catastrophe dans l'espace est moins théorisé. Pourtant, comme pour tout projet de construction, elle s'inscrit dans différentes échelles spatiales, qui correspondent à différentes échelles de temps. Usuellement, en construction, l'échelle du logement est considérée comme la plus petite échelle d'action, tandis que celle de l'urbanisme est la plus grande.

    Le relogement temporaire, « provisoire » est souvent la priorité de la phase d'urgence, ainsi que la relocalisation des équipements d'urgence (hôpitaux, etc.). Puis, après des études plus approfondies et des réflexions sur l'urbanisme, viennent les réhabilitions et les reconstructions définitives, « pérennes », lors de la phase de réhabilitation. Elles correspondront à un nouveau déplacement de personnes : de leur logement « provisoire » à leur logement « pérenne ». Cependant, cette transition peut parfois s'avérer très délicate, la phase « provisoire » peut être amenée à durer bien plus longtemps que prévu. En outre, une nouvelle phase intermédiaire peut faire son apparition, comme dans le cas d'Haïti, avec les abris de « transition ». Les acteurs de l'urgence n'accompagnent généralement pas leur projet jusqu'à la phase durable.

    Pourtant, le relogement d'urgence créé bien souvent des camps qui deviennent durables et ont un impact sur l'urbanisme « pérenne ». C'est ainsi qu'il faut mesurer leurs conséquences dès la phase d'urgence, on procédant à un « urbanisme d'urgence », selon le terme de Patrick Coulombel. Là encore, les échelles se mélangent et interagissent : il faut appréhender la reconstruction dans son ensemble, sans la segmenter.

    5 CONCLUSION

    La reconstruction post-catastrophe est un exercice particulièrement complexe, qui se pratique dans un contexte difficile, et sous l'influence de nombreux acteurs, aux enjeux variés. Afin de la mener dans les meilleures conditions, il convient de saisir les multiples facettes du contexte (la nature de la catastrophe et l'ampleur de ses conséquences, le contexte architectural et urbanistique, mais aussi la situation politique de la zone, le contexte économique et sociologique, la situation géographique et climatique, les ressources...) et d'appréhender le positionnement de chaque acteur suivant ses enjeux (les enjeux humains et sociologiques, les enjeux architecturaux et urbains, les enjeux environnementaux, les enjeux économiques, les enjeux politiques, et les enjeux médiatiques). Il est également important, malgré un éventuel découpage pratique, de considérer la reconstruction comme un tout, une globalité où les différentes échelles d'espace et de temps interagissent.

    6 CONCLUSION GÉNÉRALE SUR L'AIDE INTERNATIONALE POST-CATASTROPHE

    L'augmentation des risques majeurs, qui concernent l'ensemble des zones urbanisées de la planète, est indéniable. La mondialisation a permis l'émergence d'une solidarité d'aide internationale à plusieurs visages.

    Les mécanismes de l'aide internationale sont très complexes, car ils mettent en jeu de très nombreux acteurs, dont les relations sont peu lisibles, et sans réelle hiérarchie. Cette multiplicité des acteurs, bien que parfois contre-productive, permet tout de même à l'aide internationale de s'émanciper des politiques, dans une certaine mesure. On oppose souvent les agences de coordination, dépendantes de politiques et sujettes aux lenteurs administratives, aux Organisations Non Gouvernementales, réactives et plus indépendantes, mais qui manquent de vision globale et de projection dans le futur.

    Cependant, on constate que les relations entre les différents acteurs, les programmes, et les priorités sont souvent régies par l'argent. M. El Hillo. Déclare à l'IRIN : « Les discussions devraient davantage porter sur les partenariats stratégiques et moins sur l'argent... Mettre au point des partenariats judicieux et stratégiques est une manière pour la communauté humanitaire internationale de mieux répondre à l'accroissement des défis humanitaires d'aujourd'hui ».138(*)

    La reconstruction post-catastrophe ne peut être comprise qu'en étudiant à la fois les spécificités du contexte d'action, ainsi que les multiples enjeux des différents acteurs.

    La décision d'action en elle-même peut être un sujet délicat, lors de situations d'urgence complexe : entre l'ingérence et le devoir d'intervenir, entre le secours et les possibles instrumentalisations. De même, il est nécessaire de s'interroger sur la sensible limite qui fait basculer de l'aide à l'assistanat. Il convient d'aider un pays à se restructurer, plutôt que l'installer dans une situation de dépendance. Cette volonté passe par l'implication et l'éventuelle formation d'acteurs locaux.

    Les acteurs nationaux et locaux souhaitent prendre davantage de responsabilités dans la réponse aux crises, ce qui permet un « retour à la normale » plus sain et pérenne. Selon l'ambassadeur Manuel Bessler, Vice-directeur, délégué à l'aide humanitaire et chef du Corps suisse d'aide humanitaire (CSA), « la communauté internationale devrait s'en réjouir ».139(*) L'aide financière simple a fait ses preuves dans certaines situations de développement, comme en Somalie, et l'Agence suisse pour le développement et la coopération (SDC) tente désormais de trouver un moyen de mener ces actions dans les situations d'urgence.140(*)

    Enfin, il est essentiel de mener toute intervention de reconstruction comme une unité indivisible par échelle de temps et d'espace, afin d'en garantir la cohérence.

    7 LA PLACE DE L'ARCHITECTE DANS LA RÉPONSE AUX SITUATIONS DE CATASTROPHE HUMANITAIRE

    Après avoir décrit le décor de l'action de reconstruction post-catastrophe, ce document s'interroge sur la place de l'architecte, en tant que professionnel, parmi les acteurs de l'aide internationale. Il s'agit dépeindre le ou les positionnement(s) de l'architecte au sein de ce système.

    Les réponses de l'architecte face aux situations d'urgence humanitaire sont variées, aussi, nous les regrouperons en deux grandes « familles » : les réponses « techniques », et les réponses « actives ».

    7.1 LES RÉPONSES « TECHNIQUES »

    Voici une description non exhaustive de différentes réponses « techniques ». Il s'agit de propositions faites par des architectes en amont d'une situation de catastrophe humanitaires ou en réponse à celle-ci. Elles sont regroupées en sous-catégories : les réponses « formelles » provisoires, les réponses « formelles » durables, et la prévention et la recherche liées aux risques.

    7.1.1 LES RÉPONSES « FORMELLES » PROVISOIRES

    Les réponses « formelles » proposent des solutions d'abris temporaires plus ou moins évolués, qui répondent à certaines des exigences du relogement provisoire post-catastrophe dont, essentiellement, la rapidité et la facilité d'installation.

    UN CAHIER DES CHARGES UNIVERSEL ?

    La plupart des situations de relogement d'urgence possèdent des caractéristiques communes, qui entraînent des critères exigeants, mais souvent semblables. Un Cahier de charges pour un habitat d'urgence modulaire a par exemple été développé par Joaquim Do Nascimento et Bernard Duprat dans le cadre et suivant le programme d'un concours d'idées organisé par la FABRIQUE d'architecture, d'urbanisme, de paysage de l'Ecole d'architecture de Lyon. Ce concours d'idées, ouvert à tous les professionnels du monde du bâtiment (architectes, ingénieurs, entreprises, fabricants, etc.), avait pour objectif de récolter un maximum de solutions, afin de les stocker, les classer et de les proposer aux organisations humanitaires : « Plus nous aurons de concepts plus nous saurons certains d'avoir la solution la plus adaptée à chaque crise ! »141(*)

    Il s'agit de proposer un « concept de fabrication d'unité d'habitation mono-familiale ou multi-individus, utilisant des matériaux standards et répandus, de taille réduite pour un transport aisé et facile d'assemblage afin d'être montées et démontées sur place par les populations blessées. »142(*)

    Les performances attendues concernent donc : le transport, le coût de fabrication et d'acheminement, la facilité et le temps de montage et de démontage. Le programme est chiffré :

    Montage en moins de 6 heures par deux personnes adultes sans aucune qualification particulière

    Dimensions des éléments constructifs empaquetés inférieures à 5m x 2,5m x 3m

    Surface maximale au sol de 56m² avec façade principale inférieure à 7,5m

    Le concours impose également un système d'ancrage au sol, un sol auto-structurant pouvant supporter des efforts de porte-à-faux et dégager un vide sanitaire, le raccordement électrique en façade, un système de ventilation et de chauffage, deux points d'alimentation en eau, alimentés par une citerne extérieure bi-thermo-compartimentée, un système de fosse septique pouvant être couplé ou remplacé par un système d'évacuation des eaux usées située sous le plancher, etc.

    L'équipe de Joaquim Do Nascimento et Bernard Duprat recadre sa réponse, en redéfinissant leurs objectifs par « huit principes constructifs simples » :

    Préfabrication des différents composants, pour « un niveau de fabrication élevé », et peu coûteux.

    Stockage à proximité des zones à risques, pour un acheminement plus rapide et moins coûteux.

    Système livrable en kit, monté par l'utilisateur : « Cette participation de l'occupant à l'acte de construction pourra représenter la première étape vers une appropriation. Autre avantage du Kit notamment pour les zones difficilement accessible, sa possibilité d'être héliporté ou parachuté. »

    Facilité de montage avec outillage simple, faibles dimensions des éléments (manu portables).

    Différents systèmes d'adaptation au sol.

    Modularité du système : logements de différentes tailles, équipements, etc.

    Architecture neutre, plus « appropriative ».

    Abri de crise à vocation provisoire de quelques semaines à quelques mois.143(*)

    Figure 23 : Cycle de vie d'un kit modulable144(*)

    Cette équipe donne des éléments de réponse techniques :

    ossature périphérique en bois,

    éléments de support de section carrée de 10cm x 10cm,

    éléments de franchissement de section de 10cm x 12cm,

    assemblage des éléments par mortaisage et boulonnage,

    repères de couleur aux noeuds d'assemblage,

    façades et plancher en panneaux-cassettes emboîtables de 70cm x 70cm ou 70cm x 140cm,

    liaison au sol par système de leste en sac de nylon rempli de tout-venant, ou pieds métalliques articulés et réglables avec ancrage par chevillage chimique ou par sangles et piquets,

    couverture de type légère en membrane textile, de type « parapluie » ou « parasol » selon les conditions climatiques.

    L'établissement d'un « cahier des charges de l'urgence », qui rassemble les caractéristiques communes requises dans la majorité des situations d'urgence (courts délais, main-d'oeuvre non expérimentée, etc.), peut permettre la création d'un portefeuille de solutions astucieuses et adaptées. En revanche, il n'existe évidemment pas de solution universelle capable de répondre à toutes les situations d'urgence de manière optimale. En ce sens, le programme du concours impose peut-être des contraintes trop précises, qui excluent de nombreuses propositions possibles appropriées à certaines situations d'urgence et à certains contextes.

    L'utilisation d'éléments préfabriqués pose la question de la production : quels acteurs (quelle entreprise, quelle nationalité) seraient chargés de la réalisation des éléments préfabriqués, et avec quel budget ? En effet, les premiers bénéficiaires (économiques) de l'opération sont les producteurs.

    Ce type de solutions préfabriquées n'a d'intérêt que si les éléments sont effectivement fabriqués en amont de la catastrophe (contrairement à des techniques d'auto construction, par exemple). Il convient donc de définir la quantité de production, ce qui n'est pas aisé en raison du caractère souvent (mais pas systématiquement) imprévisible des catastrophes.

    Le stockage est également une question de taille : que signifie « près des zones à risque », lorsque tout espace urbanisé et soumis à des risques ? A partir du moment où l'on définit un lieu de stockage, il devient possible d'adapter les éléments stockés au contexte (notamment) climatique de la zone.

    Enfin, les solutions préfabriquées ne tiennent pas compte des ressources locales (matériaux), et présupposent (du moins dans le cahier des charges présenté) l'établissement de camps délocalisés en marge des villes.

    HABITATS PROVISOIRES PRÉFABRIQUÉS

    La nature « préfabriquée » de ses solutions les pousse à tendre à l'universalité d'usage : la réalisation en amont exclue le « sur-mesure », et impose l'adaptabilité. Voici un échantillon non exhaustif de propositions.

    UN MODULE AUTONOME POUR L'HABITAT D'URGENCE

    Ce projet a été développé par le cabinet d'architectes Clé Millet international. L'objectif était de créer un habitat léger, indépendant des réseaux de distribution et facilement relocalisable.Les dimensions extérieures sont de 5m x 3m x 3m.145(*) Le coût, la fabrication, le montage et le stockage ne sont pas précisés.

    Figure 24 : Un module autonome pour l'habitat d'urgence par Clé Millet International

    HABITER DANS UN CUBE - « EXO »

    Ces modules en forme de cubes, crées par Michael Daniel, un designer de chez Frog Design, sont des habitats d'urgence composés de fer et d'aluminium. Leurs dimensions sont de 4m x 4m. Le coût d'une unité est inférieur à 5000 USD.

    Chaque module bénéficie du chauffage et d'une réserve d'eau potable. En théorie, une équipe de quatre personnes peut aisément déplacer et assembler une unité de logement en moins de deux minutes, sans outils et sans machines. Les EXO peuvent se combiner entre eux.

    Pour le stockage et l'acheminement, les « EXO » peuvent être empilés les uns sur les autres.

    Figure 25 : Habiter dans un cube - les "EXO"146(*)

    Les deux exemples présentés ici sont entièrement préfabriqués (ou presque), ce qui leur confère un caractère relativement figé et peu adaptable. Ils constituent une forme d'habitat provisoire particulièrement élaboré. Leur coût, leurs caractéristiques techniques, leurs matériaux, leurs lieux de fabrication et de stockage ne semblent pas adaptés à une utilisation dans un contexte tropical. En revanche, leur utilisation pour une situation d'urgence proche du lieu de fabrication peut s'avérer plus cohérente.

    DÔME SWEET DÔME - HABITAT DE CRISE EN BAMBOU - MODULE EN FORME DE DÔME

    L'objectif est de proposer une solution évolutive qui pourra se consolider avec le temps. Ce dôme géodésique de 20m² de surface au sol est destiné à une famille de 6 personnes, dans un contexte climatique tropical ou doux. Il est conditionné dans un caisson en bambou de 1,2m x 1,2m (standard des palettes de manutention). Les parois de la caisse de conditionnement peuvent être réutilisées comme mobilier ou plancher. Une porte et deux ouvertures sont protégées par une moustiquaire.L'abri peut être monté en deux heures par deux personnes non qualifiées, après arasage préalable du sol.

    Figure 26 : Dome Sweet Home - Structure et matériaux

    147(*)

    Le système d'assemblage du dôme se compose d'étoiles moulées par injection de polyéthylène. L'étoile clef-de-voûte, dont le centre est évidé, permet de faire passer un conduit de cheminée. La couverture du dôme est une toile naturelle (bambou ou coton) enduite. Tous les éléments en bambou et plastique biodégradable sont voués à être fabriqués dans les zones où pousse le bambou (Amérique du sud, Afrique et Asie), développant ainsi une industrie locale spécialisée. Le bambou a été choisi tant pour ses caractéristiques techniques que pour son haut rendement en culture et ses performances écologiques (production d'oxygène).

    LA MAISON LOTUS - HABITAT D'URGENCE PARACHUTABLE

    La Maison Lotus, développée par l'agence d'architecture « ô Architectes », est conçue de manière à pouvoir être aisément stockée, tractée et/ou parachutée sur place.

    « Arrivée à son emplacement, touchant le sol, la maison s'ouvre, telle la fleur de LOTUS au soleil, offrant à son utilisateur les éléments indispensables à sa survie : abri contre les intempéries, confort thermique, couvertures et rations alimentaires, récupération d'énergie solaire et stockage de cette énergie en batteries, médicaments, hygiène de première nécessité. »148(*)

    Figure 27 : La maison Lotus - parachutage et déploiement149(*)

    Les problématiques de coût, de fabrication et de stockage ne sont pas abordées. Comme pour les exemples précédents, il semblerait que le projet soit resté à l'état de proposition et n'ait jamais été réalisé et utilisé.

    Ces nouveaux exemples, de par leurs caractéristiques techniques (et leur lieu de production, pour le dôme), semblent destinés à être utilisés dans des zones climatiques chaudes. L'habitat est plus sommaire, mais ne semble pas beaucoup plus modulable.

    On constate que les questions épineuses du coût, du financement, des responsables de la fabrication (à part pour le dôme), du lieu stockage (évoqué dans le projet issu du concours de la Fabrique de Lyon), de la quantité de production, etc. sont rarement abordées. La plupart des projets d'habitat d'urgence préfabriqués sont de belles intentions qui ne voient jamais le jour. On peut s'interroger sur la pertinence de ces solutions dans la mesure où elles semblent souvent être proposées de manière spontanée, sans répondre à une réelle commande (par exemple concours lancé par un organisme spécialiste de l'urgence, disposant de fonds dédiés avec un programme orienté vers des situations d'urgence probables données).

    HABITATS PROVISOIRES MOBILES

    Certaines propositions d'habitat d'urgence s'offrent sous la forme d'habitats « mobiles ». Le caractère « relocalisable » déjà présent dans les autres solutions s'exprime et se revendique ici de manière formelle (présence de roues). L'avantage est le déplacement de l'abri sans intervention de véhicules supplémentaires, mais ces solutions, encore plus figées que les précédentes, conservent leurs principaux inconvénients. Voici deux exemples d'habitats d'urgence mobiles.

    ROOM-ROOM

    Ce projet conçu et développé par les architectes ENCORE HEUREUX et G. studio, est une réponse à une invitation de réflexion sur l'architecture d'urgence, présentée dans le cadre d'une exposition pour commémorer le tremblement de terre du Sichuan du 12 mai 2008.

    Le budget est de 1000€, pour une surface de 2,50m².

    Figure 28 : Room Room - habitat d'urgence mobile150(*)

    Le caractère mobile et les dimensions réduites de ce projet lui permettent d'être utilisé dans des espaces urbains (lieux de stationnement). « Parce qu'il est mobile, Room-Room est un abri urbain acceptable par ceux qui possèdent un toit et sont intégrés socialement. Sa mobilité signifie sa réversibilité dans l'espace public. RR est ainsi conçu pour s'inscrire temporairement dans l'espace du flux urbain, mais aussi ponctuellement sur des espaces de stationnement. » Cet abri ne propose pas de sanitaires ou de cuisine, il faudra chercher ces services « dans l'espace métropolitain ».151(*)

    Figure 29 : Les différents usages du Room Room152(*)

    Cet objet (puisqu'il est difficile de le considérer comme un habitat à proprement parler) est relativement coûteux au vu de ses fonctions : manque d'intimité, pas de sanitaires ni d'espace pour cuisiner, pas de chauffage possible, etc. Il semble plus adapté à une utilisation ponctuelle, dans le cadre d'une vie nomade volontaire et non subie, que dans une situation de relogement massif d'urgence.

    HABITATS MOBILES D'URGENCE SUR SITE FERROVIÉ

    Ce Projet de fin d'études, présenté en 2007 par Sébastien Poupeau, propose l'installation de modules d'habitations de 12 à 24 m² de surface habitable par unité. L'originalité réside dans la localisation de ces abris d'urgence : des voies ferrées de stationnement.

    Figure 30 : Plan type d'une composition d'habitats sur une zone de fret153(*)

    Figure 31 : Etapes constructives de l'unité d'habitation154(*)

    Figure 32 : Adaptabilité de l'unité selon le type de famille155(*)

    « Sur un réseau ferré européen dense, le déploiement d'habitations d'urgence sur des voies ferrées de stationnements, est possible dans les milieux les plus reculés, ainsi qu'au coeur des villes. »156(*)

    La mise en place d'un système d'alimentation en énergie serait ainsi simplifiée. De plus, les modules, de dimensions variables, s'adaptent à leurs usagers.

    Cette proposition, dont le coût n'a pas été évalué, est clairement conçue pour être fabriquée, stockée et utilisée en Europe. La mobilité appliquée à ce projet prend tout son sens. Le sujet de l'assainissement n'est pas évoqué. On peut également interroger la durée d'utilisation visée par ce projet. Malgré les avantages qu'on peut lui accorder, il s'agit encore une fois d'une proposition restée à l'état de concept.

    La préfabrication comporte des inconvénients inévitables tels que le stockage, l'acheminement, les inconnues liées à la production (quantités, financements), à la future utilisation (adaptabilité requise), etc. Pourtant, dans certains cas d'urgence, l'utilisation d'éléments préfabriqués pourrait être une solution optimale, de par son coût, sa rapidité et sa facilité de mise en oeuvre. Les propositions sont nombreuses : parfois astucieuses et innovantes, elles réduisent les contraintes liée à la préfabrication (fabrication et stockage près des zones à risque visées, utilisation des ressources locales, grande adaptabilité, cycle de vie complet : réutilisation ou transformation, etc.). Malheureusement, les propositions impliquant des éléments préfabriqués restent souvent de simples projets, puisqu'elles ne trouvent pas d'écho dans le monde réel de l'humanitaire d'urgence.

    HABITATS PROVISOIRES RECYCLÉS

    L'utilisation de matériaux recyclés dans la reconstruction possède l'avantage d'une disponibilité quasi-immédiate (si le matériau recyclé est présent en quantité suffisante sur le site), et d'un coût réduit. Comme toute action de recyclage, la nouvelle vie donnée à un matériau déjà utilisé a également un impact positif sur l'environnement.

    LOW TECH BALLOON SYSTEM

    Le Low Tech Balloon System a été développé en 1999 par Technocraft, en réponse à un concours organisé par Architecture for Humanity, dans le but de concevoir un logement transitoire de cinq ans pour les personnes déplacées du Kosovo.

    L'idée est de se servir de sacs de chanvre réutilisés, comme les sacs d'aliments pour animaux, et de les coudre ensemble pour former une structure en forme de dôme. Ensuite, viennent se connecter différents « life elements » : une porte, une fenêtre, une installation de cuisson, d'assainissement, de stockage...

    Figure 33 : Low Tech Balloon System157(*)

    La construction se compose essentiellement d'éléments préfabriqués qui peuvent être assemblés hors site ou par une industrie d'artisanat locale. La séparation du processus de production garantit des délais plus courts, et n'exige pas de réseau électrique sur le site de construction.

    La couverture tissée en chanvre est maintenue tenduepar remplissage de ballons gonflables, avant d'être recouverte de mortier pulvérisé. Le résultat obtenu est une mince coquille bétonnée, à l'image du papier-mâché.

    Le coût du prototype d'origine est d'environ 8000 USD. Avec l'apport et les conseils du HCR (Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés) et le Japon Peace Winds Japan (une ONG japonaise), l'équipe a réalisé quatre autres prototypes en y apportant des modifications. Le coût final d'un logement est d'environ 1800 USD.

    PAPER LOG HOUSES

    Shigeru Ban, conseiller du HCR (Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés), conçoit et finance le projet de Paper Log House en 1995, suite au tremblement de terre de Kobe au Japon. Cet abri, qui utilise des tubes creux de papier recyclé et comprimé, est économique, léger et résistant : environ 300 kg par unité, pour un coût inférieur à 500 USD.

    Figure 34 : Paper Log House, 1995, Kobe, Japan158(*)

    NB : Shigeru Ban Architects a été nommé lauréat du Pritzker Architecture Prize 2014.

    L'architectecontrôle le collectage des matériaux recyclables donnés par les entreprises et organise les chantiers de construction. Le montage d'une maison nécessite la mobilisation de dix personnes(réfugiés, étudiants en architecture, bénévoles), mais six unités peuvent être construites en huit heures.

    Les murs en tubes de carton sont construits sur des casiers à bière en plastique remplis de sacs de sable qui en assurent l'étanchéité, et reliés par des tiges métalliques boulonnées. Ils portent une simple charpente soutenant une toile.

    Figure 35 : Montage de la Paper Log House

    Les tubes de carton recyclable sont très résistants et faciles à manipuler, et possèdent en outre de très bonnes caractéristiques thermiques. Les matériaux préfabriqués sont facilement transportables et l'utilisation d'éléments constructifs locaux permet une réduction du coût. Les modules peuvent s'associer à l'horizontale comme à la verticale (les tubes peuvent porter un étage). L'ensemble de l'abri est recyclable.

    Ces propositions sont destinées à un usage de transition. Elles conservent des éléments préfabriqués, mais possèdent les avantages du recyclage : coût réduit, impact environnemental positif, etc. En revanche, elles sont plus complexes à mettre en oeuvre que les solutions préfabriquées classiques.

    7.1.2 LES RÉPONSES « FORMELLES » DURABLES

    D'autres propositions, généralement plus souvent réalisées, concernent le relogement définitif des sinistrés d'une catastrophe. Ces solutions pérennes sont proposées en aval du désastre, et sont donc adaptées à chaque situation (moins faciles à décontextualiser, moins « universelles »). On trouve parmi ces projets aussi bien du logement que des équipements. Ils concernent une phase ultérieure à l'urgence immédiate : la phase de transition, de réhabilitation ou de « retour à la normale ».

    De par leur conception post-catastrophe, ces projets peuvent mieux tenir compte des ressources locales (matériaux, techniques, compétences, ressources humaines) et les exploiter. En revanche, même s'ils s'efforcent de faire participer les « bénéficiaires », la mise en oeuvre est plus complexe que dans le cas d'unités préfabriquées.

    HABITATS DURABLES - MATÉRIAUX LOCAUX

    Les « éco-dômes » sont des abris en sacs de sable et de terre conçus par l'architecte irano-américain Nader Khalili. Il a développé une technique appelée « Super Adobe » pour réaliser ces « Sandbag shelter » (abris de sacs de sable) dans des contextes d'urgence. Mais rapidement, le concept s'est révélé tout à fait adapté à la réalisation de véritables habitations durables.

    La terre, extraite du lieu même de construction, est humidifiée et utilisée pour remplir des sacs de polypropylène,qui sont empilés de façon à dessiner la forme de ces « éco-dômes ». Du fil de fer barbelé placé entre chaque couche de sacs assurent leur adhérence, puis le séchage naturel de la terre solidifie l'ensemble. Pour un séchage optimal, un feu peut être allumé à l'intérieur.

    Figure 36 : Construction d'un éco-dôme159(*)

    Les hautes performances de l'éco-dôme résident dans sa géométrie et sa composition. Son rapport surface des murs / volume intérieur est plus faible que celui d'une structure carrée ou rectangulaire. Cette faible surface d'enveloppe réduit la consommation de matériaux de construction ainsi que les échanges thermiques.

    Figure 37 : Eco-dômes de tailles variables160(*)

    « Ce type de volume offre une extraordinaire résistance aux tempêtes, ouragans et tremblements de terre. Il présente l'avantage d'être particulièrement économique en énergies de chauffage ou de climatisation et c'est en plus un volume très agréable à vivre ».161(*)

    La terre est disponible sur place à un coût nul. Ces matériaux sont résistants aux attaques d'insectes, aux moisissures et aux incendies. En cas d'incendie, la combustion du polypropylène ne dégage pas de substances toxiques, seulement de l'eau et du gaz carbonique. Une ouverture est placée au sommet du dôme pour assurer un renouvellement naturel de l'air intérieur par convection. Il convient de réaliser un bon revêtement externe contre les précipitations et afin de protéger le plastique des ultraviolets (le polypropylène est très résistant mais supporte mal les UV). L'ajout de paille dans la terre renforce l'isolation thermique des murs.

    Figure 38 : Plan d'un éco-dôme162(*)

    La réalisation de ces maisons peut varier en fonction de leur taille et de leur complexité de quelques jours à quelques semaines. Une équipe de 3 à 5 personnes sans qualification particulière peut s'en charger. Un coordinateur peut se charger de la construction de plusieurs maisons en même temps et former en parallèle de nouveaux coordinateurs. L'auto construction présente l'avantage de limiter le coût de main d'oeuvre et de mobiliser les « bénéficiaires » : elle peut se révéler une véritable thérapie pour les victimes d'un désastre.

    Un éco-dôme complet pouvant abriter une famille de 5 personnes coûte environ 10 000 € et peut être construit en quelques jours.

    Le déploiement est particulièrement rapide et efficace : acheminement d'un rouleau de sacs en polypropylène par éco-dôme, de rouleaux de fil de fer barbelé et de quelques outils de base (brouettes, pelles, masses,etc.).

    Figure 39 : Village d'éco-dômes163(*)

    « Mes maisons sont construites avec de la terre ou du sable. Elles ne coûtent presque rien. Elles ne peuvent pas prendre feu, elles résistent aux cyclones et aux séismes car elles reposent sur un système d'arcs et n'ont pas d'étage. Un petit dôme en terre peut être construit en trois jours [...]. Rien de pire que les maisons carrées en cas de catastrophe naturelle ! »164(*)

    Cette proposition est adaptable à de nombreuses situations et contextes climatiques, en combinant un maximum d'avantages. Cependant, on peut lui reprocher une forme « forte », qui ne respecte pas l'architecture locale de son lieu d'implantation. Le modèle est personnalisable à volonté, et même si les performances peuvent en être diminuées, la technique est applicable à d'autres formes très variées.

    HABITATS DURABLES - MATÉRIAUX RECYCLÉS

    D'après BBC News, le 12 janvier 2011, un an après le séisme survenu à Haïti, seulement 20% de la totalité des décombres (estimée à 10 millions de m3) a été dégagé. En parallèle, plus de 810 000 personnes vivent encore dans des bidonvilles, sans compter les personnes relogées dans des « shelters » provisoires.

    Entrepreneurs du Monde, association française créée en 1998, le laboratoire de recherche CRATerre et ses partenaires haïtiens de la PADED, ont développé un modèle de construction parasismique et para-cyclonique en ossature bois et remplissage maçonnerie qui a été validé par le Ministère des Travaux Publics haïtien. Ce modèle peut être construit à partir de débris recyclés.

    L'association forme des maçons et des charpentiers à ce mode de construction para-sinistre, respectueux de l'architecture traditionnelle haïtienne, et forme également des artisans pouvant fabriquer des matériaux de construction à partir des gravats laissés par le séisme. Elle accompagne ces artisans «construction» et «recyclage» dans la création de leur entreprise, et la promotion et la commercialisation de leurs produits.

    Figure 40 : modèle de construction intégrant des produits issus du recyclage des débris, inspiré d'une typologie architecturale locale développée par CRATerreet ses partenaires haïtiens de la PADED165(*)

    « Le programme Recyclage des débris a été mis en place par Entrepreneurs du Monde, avec le BIT (Bureau International du Travail). Il fait partie du projet Gestion des Débris, validé par la CIRH (Commission Intérimaire pour la Reconstruction d'Haïti) et mis en place par le PNUD dans la zone de Carrefour Feuilles, l'un des quartiers les plus touchés par le séisme, recouvert de 300 000m3 de débris. Il forme des artisans, confirmés ou débutants, à la fabrication de matériaux de construction innovants en débris recyclés au sein d'ateliers conçus comme de véritables incubateurs d'entreprises. [...] L'objectif du programme est de développer une filière de matériaux de construction à forte valeur ajoutée qui favorisera la création d'emplois tout en contribuant à la réutilisation des gravats qui occupent l'espace public et freinent la reconstruction. Par la suite, les entrepreneurs continueront leur activité en utilisant les matières premières classiques dans ce secteur. »166(*)

    HABITATS DURABLES - PRÉVENTION DES RISQUES

    La Safe(R) House est un autre exemple de projet de reconstruction durable, développé en 2005 par l'école de Design de Harvard en collaboration avec le SENSEable City Laboratory du MIT. L'objectif était de concevoir un logement durable et résistant à moindre coût pour reloger les personnes victimes du tsunami.

    Guidés par des systèmes de modélisation de haute technologie, l'équipe a développé la Safe(R) House, unemaison conçue pour résister à la force d'un tsunami ainsi qu'aux inondations. Les concepteurs se sont efforcés d'utiliser des matériaux locaux et des méthodes de construction peu coûteuses et facile à reproduire.

    Figure 41 : La Safe(R) House167(*)

    La maison se compose de quatre éléments principaux : une plate-forme surélevée qui facilite le drainage de l'eau, une structure de base en béton qui offrent une résistance élevée sans bloquer l'écoulement de l'eau en cas de tsunami, des cloisons en bambou ou en tissage traditionnel pour une bonne ventilation et une structure de toit classique à base de poutres en bois de noix de coco.

    Figure 42 : La modélisation de la Safe(R) House et ses performances168(*)

    La structure porteuse a été modélisée, analysée et testée. La division de la structure en petits blocs a permis de multiplier la résistance par cinq, comparée à celle des structures traditionnelles. L'équipe a également utilisé ce système pour créer une série de déclinaisons du modèle simple pour la création de bâtiments communautaires.

    Figure 43 : Plan des fondations de la Safe(R) House169(*)

    Le coût final de construction est d'environ 1 500 USD, pour une surface de quasiment 50m². La durée des travaux n'est pas précisée et la mise en oeuvre semble nécessiter l'intervention de professionnels.

    Les réponses « formelles » durables montrent que l'architecte peut proposer des projets innovants et adaptés dans la reconstruction post-catastrophe. L'intervention d'architectes, en partenariat avec professionnels de la construction locaux, peut apporter des solutions optimales en termes de délais, de résistance et de coût, tout en utilisant les ressources locales et en respectant les traditions architecturales locales. Sur de telles interventions, l'auto construction est naturellement plus délicate, mais il convient de faire appel aux professionnels locaux. Il est également conseillé de les former aux techniques anti-sinistres développées.

    7.1.3 LA PRÉVENTION ET LA RECHERCHE

    La première action à mener dans la lutte contre les destructions dues aux désastres majeurs se situe en amont de l'événement : il s'agit de la mitigation (atténuation) des risques. Dans le cas des catastrophes naturelles, il est difficile d'agir sur l'occurrence : la prévention consiste donc à réduire la vulnérabilité. Cela se traduit par :

    La surveillance : certaines catastrophes sont prévisibles, comme les inondations dues à de fortes précipitations, ou les cyclones, d'autres ne le sont toujours pas. La mise en place de systèmes de surveillance et d'alerte est primordiale dans la prévention des catastrophes prévisibles.

    Selon Patrick Coulombel, « Contrairement aux séismes, les inondations sont prévisibles »170(*), pourtant (concernant les inondations à Bab el Oued) « Force est de constater également qu'un système d'alerte, inexistant encore aujourd'hui, aurait permis de sauver de nombreuses vies. [...] bon nombre de pays sont dans la même situation et [...] des milliers et même des dizaines de milliers de vies pourraient être sauvées annuellement, en utilisant tout simplement les moyens techniques élaborés tels que l'imagerie satellite associée à des systèmes d'alerte des populations. »171(*)

    Le contrôle de l'urbanisation par des règles d'urbanisme : planification, définition de niveaux de risques par zonage, plans de prévention des risques.

    La résistance des édifices et des ouvrages d'art aux sinistres : conception architecturale, réalisation rigoureuse et utilisation de technologies anti sinistres (élaboration de normes).

    « Les séismes ne tuent pas. Ce sont les maisons qui font des victimes lorsqu'elles s'effondrent. Si nous construisons des maisons capables de résister aux séismes dans les régions sensibles, les gens auront davantage de chances de survivre si un séisme survient ».172(*)

    LES ACTEURS DE LA PRÉVENTION ET LA RECHERCHE

    Les acteurs de la prévention et de la recherche sur les risques naturels et autres sont nombreux, publics ou privés, et agissent à différentes échelles. Les entités présentées ci-dessous font partie des principaux acteurs français de la recherche et de la prévention dans le domaine des risques majeurs.

    AFPS

    L'Association Française du Génie Parasismique (AFPS) est une association (loi 1901) qui se consacre à l'étude des tremblements de terre, leurs conséquences sur le sol, sur les constructions et sur leur environnement, et la recherche et la diffusion de mesures tendant à minimiser ces conséquences et à protéger les vies humaines. Elle se compose de plus de 750 membres dans 26 pays, dont les spécialités sont variées : ingénieurs, géophysiciens, architectes, spécialistes de la gestion de crise, sociologues, etc.

    L'AFPS bénéficie du soutien de l'Etat français, et le MEDDE (Ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie) la consulte régulièrement sur la connaissance scientifique des séismes et de leurs conséquences, et sur les moyens de prévention, au travers de l'évolution de la réglementation parasismique.

    L'association assure : le partage et la capitalisation des connaissances, leur diffusion au travers notamment de guides techniques, le développement et la diffusion des bonnes pratiques, la formation, la participation à des programmes de recherche, la coopération internationale et le retour d'expérience sur séismes majeurs.173(*)

    BRGM

    Le BRGM (Bureau de Recherches Géologiques et Minières) est le service géologique national français : il s'agit de l'établissement public de référence dans les applications des sciences de la Terre pour gérer les ressources et les risques du sol et du sous-sol.

    Ses principaux objectifs sont : l'étude des phénomènes géologiques et des risques associés, le développement de méthodologies et de techniques nouvelles, la production et la diffusion des données pour la gestion du sol, du sous-sol et des ressources, la mise à disposition des outils nécessaires à leurs gestion, à la prévention des risques et des pollutions, aux politiques de réponse au changement climatique. Les missions de ce Bureau sont notamment la recherche, l'appui aux politiques publiques, et la coordination internationale.

    IRSN

    L'IRSN (Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire) est un établissement public à caractère industriel et commercial français (EPIC), expert en matière de recherche et d'expertise sur les risques nucléaires et radiologiques, fonctionnant sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la Défense, de l'Environnement, de l'Industrie, de la Recherche et de la Santé.

    CRATERRE

    CRAterre, Centre international de la construction en terre, est une association et un laboratoire de recherche de l'Ecole Nationale Supérieure d'Architecture de Grenoble qui constitue une référence mondiale dans le domaine de l'architecture de terre. Le laboratoire, mène notamment des actions de recherche autour de l'habitat : Habitat économique, habitat éco-responsable, gestion des risques et reconstruction, économie de la production et développement local.

    Parmi les trois principales directions de recherche scientifique qu'il suit, on trouve : « Développer en réseau international (scientifique et professionnel) des recherches sur les cultures locales du risque afin de mieux valoriser les ressources patrimoniales et culturelles des territoires pour apporter des réponses situées et économiques (accessibilité) à la reconstruction post-catastrophes naturelles (séismes, inondations, cyclones) ou civiles (conflits) ; développer des méthodes, outils et stratégies permettant de mieux anticiper sur les aléas (prévention) et de mieux gérer la post-urgence en trajectoire de reconstruction et de développement local. »

    LE RISQUE SISMIQUE

    La construction parasismique est l'étude du comportement des bâtiments et structures sous un chargement dynamique de type sismique et la conception de bâtiments et infrastructures résistant aux tremblements de terre.Il s'agit de comprendre l'interaction entre les bâtiments et le sol, prévoir les conséquences potentielles des séismes et développer des structures résistantes aux séismes, conformément aux normes de construction locales.

    Une structure ne doit pas nécessairement être extrêmement résistante : une méthode de construction parasismique très efficace et économique consiste à désolidariser l'édifice du sol sur lequel il repose par isolement bas.

    En Europe, l'Eurocode 8 est consacré à la « Conception et dimensionnement des structures pour leur résistance aux séismes174(*)» : il vise à ce que les bâtiments et d'ouvrages de génie civil en zone sismique ne mettent pas en danger les vies humaines, limitent les dommages matériels, et à ce que les structures importantes pour la protection civile restent opérationnelles.

    Au Japon, les promoteurs et les architectes utilisent des systèmes toujours plus sophistiqués dans la protection des « IGH » (immeubles de grande hauteur) : vérins, ressorts, rails, cuves d'eau, haubans, boudins en caoutchouc, etc. Le coordinateur de recherches de l'Institut de recherche sur les immeubles (BRI), Mitsumasa Midorikawa explique : « Beaucoup de leçons ont été tirées de la catastrophe imprévisible de Kobe ».175(*) Selon Yoshiki Ikeda, ingénieur de l'entreprise de BTP Kajima, le désastre coïncide avec le développement de nouvelles technologies : « 1995 marque l'entrée dans une nouvelle ère où des techniques permettent de contrôler semi-activement le comportement des constructions ».176(*)

    Mais la mise en place de technologies parasismiques telles que l'isolement bas n'est pas le seul moyen de protéger les édifices contre les risques sismiques : la conception architecturale (forme, structure, organisation) et même l'aménagement intérieur des édifices sont d'une importance considérable. Yoshiki Ikeda affirme : « Il est désormais nécessaire de penser simultanément l'architecture et la technologie pour que les effets antisismiques des deux s'additionnent, plutôt que de compenser les faiblesses de la première par la seconde ».177(*)

    En France, quatre grands principes de conception sont mis en avant 178(*):

    Privilégier les formes simples et compactes : limiter les décrochements en plan ou en élévation, et fractionner les édifices complexes en blocs homogènes reliés par des joints parasismiques continus.

    Limiter les effets de torsion : équilibrer la distribution des masses et des raideurs (structure : murs, poteaux, voiles...).

    Assurer la reprise des efforts sismiques : garantir le contreventement horizontal et vertical de la structure, superposer les éléments de contreventement et créer des diaphragmes rigides à tous les niveaux.

    Appliquer les règles de construction : mise en oeuvre aux normes, suivi de chantier rigoureux.

    LE RISQUE INONDATION

    La première prévention contre l'inondation concerne l'urbanisme : planification et zonage (SCOT, PLU et carte communale),et traitement de l'espace public(notamment avec l'installation de bassins de collecte et de rétention et la plantation de végétaux consommateurs d'eau).

    Le plan de prévention du risque inondation (PPRI) est un document issu de l'autorité publique, destiné à évaluer les zones pouvant subir des inondations et à offrir des propositions techniques, juridiques et humaines pour s'en prévenir. Ce document stratégique cartographique et réglementaire, dont les dispositions sont codifiées dans le code de l'environnement, définit les règles de constructibilité dans les secteurs susceptibles d'être inondés. La délimitation des zones s'appuie sur les crues de référence. Bien que cette directive ne soit pas toujours suivie, chaque commune est tenue d'élaborer un plan de prévention des risques d'inondation depuis 1995.

    Cependant, la conception architecturale d'un édifice est également primordiale dans la prévention contre le risque inondation. Trois principales stratégies peuvent être envisagées au niveau du bâti pour prévenir le risque inondation :

    Eviter l'inondation : se mettre hors d'atteinte de l'eau (en s'implantant hors zone inondable ou en surélevant l'habitation de telle sorte que le plancher soit au-dessus de la cote de référence).

    Résister à l'assaut de l'eau : mise en oeuvre de protections soit collectives (digue, barrière périphérique), soit individuelles (batardeaux, clapets anti-retour sur réseaux d'eaux usées,...). Ces dispositifs permanents ou temporaires de protection ne permettent de protéger les bâtiments que jusqu'à un certain niveau d'agression.

    Céder : laisser pénétrer l'eau dans le bâtiment et limiter les dommages par anticipation. Cette stratégie est recommandée pourles pièces enterrées des bâtiments courants :le faitde laisser une cave se remplir permet d'assurer l'équilibre des pressions d'eau de partet d'autre des murs enterrés, ce qui limite lerisque d'effondrement.

    céder

    éviter

    résister

    Figure 44 : Les trois stratégies de prévention contre le risque inondation179(*)

    De plus, l'Union Régionale des CAUE (Conseils d'Architecture, d'Urbanisme et de l'Environnement) donne des prescriptions pour les constructions en zone inondable qui concernent aussi bien les choix d'implantation, constructifs et matériaux 180(*):

    choisir la meilleure implantation du bâti sur la parcelle,

    bannir les constructions sur remblai,

    privilégier une construction sur pilotis ou prévoir un vide sanitaire important,

    prévoir une zone refuge, facile d'accès, dont la hauteur est située au-dessus de la cote « plancher » fixée par le PPRI (Plan de Prévention du Risque Inondation),

    envisager des possibilités d'évacuation (balcon, ouverture, toiture...),

    veiller à l'accessibilité de la zone de stationnement,

    éviter les clôtures qui peuvent retenir l'eau,

    prévoir un clapet anti-retour aux sorties des évacuations d'eaux usées,

    privilégier une structure susceptible de sécher rapidement,

    éviter les cloisons légères,

    remplacer les sols collés (moquettes, parquets, plastique..) par du carrelage,

    surélever les coffrets électriques, installer des dispositifs de sécurité des personnes (disjoncteurs différentiels) et installer les prises à un niveau situé au-dessus du niveau des plus hautes eaux,

    installer les équipements sensibles (chaudières, appareils ménagers) dans des zones moins vulnérables.

    En ce qui concerne l'existant, le MEDDE (Ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie) a développé et mis à jour en août 2012 un document guide : le référentiel de travaux de prévention de l'inondation dans l'habitat existant.

    « Ségolène Royal a lancé le 10 juillet la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation pour mieux anticiper et s'organiser en amont des aléas. Les objectifs poursuivis par cette politique impliquent directement ou indirectement les secteurs de la construction et de l'aménagement du territoire. Un concours international d'architecture devrait notamment être lancé prochainement. »181(*)

    « Le Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs (fonds Barnier) sera désormais mieux ciblé vers les communes qui font des efforts en prenant des mesures de prévention : pose de repères de crues, élaboration des plans communaux de sauvegarde, réalisation d'exercices réguliers par les maires. »182(*)

    LE RISQUE CYCLONIQUE

    Une construction paracyclonique est un bâtiment conçu pour résister au mieux aux effets directs imposés par un cyclone tropical : les rafales de vent, la pluie diluvienne, les inondations, les débris transportés par le vent ou les rivières, les glissements de terrain, l'onde de tempête près des côtes... Elles ne résistent pas à tous ces phénomènes (l'accent est surtout mis sur la protection aux effets du vent, aux débris aériens, et à la pluie), mais garantissent un niveau de solidité suffisant pour assurer la survie des populations affectées et, dans une moindre mesure, préserver les biens et les équipements vitaux.

    Il n'existe pas de norme unique synthétisant toutes les spécificités des constructions anticycloniques. En général, les normes définissent une échelle des niveaux de sollicitation ou de résistance, avec éventuellement des préconisations sur le choix du niveau en fonction de l'exposition, définie par une carte des vents.

    La protection aux effets du vent (efforts de soulèvement et horizontaux) se réalise par lestage ou ancrage et par contreventement :

    Couverture : resserrement des espaces entre pannes et chevrons, augmentation des fixations ;

    Façade et menuiserie : montants et vitrages plus épais ;

    Contreventement : murs de refend répartis régulièrement sur chaque façade ;

    Soulèvement : lestage des poteaux, ancrage de la structure de la toiture dans celle du bâtiment ;

    Prise au vent : éviter les grands débords de toiture, à moins de les lester.

    La protection contre les impacts de débris aériens cible :

    Les murs extérieurs : réalisation en matériau assez solide, des maçonneries ou des planches en bois ;

    Les vitrages des menuiseries : protection par des volets ou utilisation de vitres feuilletées ;

    La végétation : absence d'arbre susceptible d'être arraché à proximité des bâtiments.

    La protection à l'eau de pluie, qui peut être projetée à grande vitesse sur des trajectoires horizontales ou même ascendantes impose une grande étanchéité du bâtiment :

    Utilisation de matériaux peu sensibles à l'eau ;

    Imperméabilisation des couvertures et façades ;

    Limitation des passages potentiels d'eau (recouvrements) ;

    Récupération de l'eau infiltrée et évacuation.

    LES FORMATIONS LIÉES AUX RISQUES EN ARCHITECTURE

    Certaines écoles d'architecture françaises dispensent une formation parasismique dans le programme du cursus initial. Le degré d'approfondissement et les thèmes abordéssont très variables d'une école à l'autre. De plus, l'absence d'application en « projet » ne permet pas de réelles mises en pratique et mise en mémoire.

    Deux écoles proposent une formation post-diplôme spécialisée : ENSA-Marseille (DPEA183(*) « Construction parasismique », formation d'un an) et ENSA-Paris-Belleville (DSA184(*) « Architecture et risques majeurs », formation de deux ans).

    L'École Spéciale des Travaux Publics et du Bâtiment (ESTP), en partenariat avec la Fondation Architectes de l'Urgence, propose un mastère spécialisé : « Urgentiste Bâtiment et Infrastructures » (UBI).

    8 CONCLUSION

    On constate un certain investissement de la profession d'architecte dans les problématiques de la prévention des risques et de la reconstruction post-catastrophe, même si la formation est encore légère dans ce domaine.

    Dans la prévention, des architectes et urbanistes participent à la mise en place de réglementations, de plans de prévention, ou encore diffusent des guides de préconisations. Certains architectes, bien que rares en France, tiennent compte de la prévention des risques dès le début de la conception de leurs projets. D'autres encore participent à la recherche de nouveaux procédésvisant à accroître la résistance des édifices du futur.

    Dans la gestion des crises, de nombreux architectes se proposent d'élaborer en amont des solutions de logements d'urgence (provisoires ou transitoires) particulièrement optimale en termes de coût, de délai, de performances, et d'adaptabilité. Certaines solutions préfabriquées proposées sont très astucieuses, même si l'exercice de départ, en raison de la grande variété des situations qu'il cherche à couvrir, impose d'inévitables inconvénients. Pourtant, il semble que très peu d'entre elles dépassent le stade théorique ou de prototype. Il convient alors d'interroger l'origine de ces propositions : la plupart sont spontanées, ou ne répondent qu'à un concours d'idées sans projet de fabrication. En effet, les décisionnaires et les bailleurs de fonds spécialisés dans la reconstruction post-catastrophe laissent peu de place aux propositions des architectes. Peut-être faudrait-il s'imposer en forçant les places parmi ces décisionnaires, ou encore en créant un propre organisme disposant de fonds...

    Les situations d'urgence sont très variées, mais possèdent souvent des caractéristiques et des contraintes communes. Il semble difficile d'élaborer un cahier des charges englobant toutes les situations de crise, mais la création d'un ensemble de cahier de charges répondant chacun à un sous-groupe (type de catastrophe, contexte climatique, démographique, etc.) paraît plus acceptable. Les solutions proposées à chaque catégorie de situations pourraient alors être stockées dans une base de données, et diffusées et utilisées en cas de besoin. Il faut cependant garder à l'esprit que le stockage de propositions préfabriquées est inutile si les éléments préfabriqués (ou du moins les machines de production) ne sont pas effectivement fabriqués avant la catastrophe. En revanche, le stockage de solutions techniques à mettre en oeuvre rapidement après le désastre peut s'avérer utile et ne nécessite pas de financement spécifique.

    Le succès des projets d'architectes dans la reconstruction durable post-catastrophe (avec transfert de compétences) est une preuve de l'intérêt d'une généralisation de leur intervention.

    8.1 LES RÉPONSES « ACTIVES »

    Les réponses « actives » regroupent les actions menées « sur le terrain » en réponse à une catastrophe. Il s'agit d'essayer d'appréhender la place de l'architecte dans la reconstruction effective et sa position dans les rouages de l'aide internationale post-catastrophe, et de déterminer ce que ses compétences peuvent apporter à chaque étape de la reconstruction.

    8.1.1 LA POSITION DE L'ARCHITECTE AU SEIN DE L'AIDE INTERNATIONALE

    On trouve des architectes dans plusieurs entités « actives » de l'aide internationale à la reconstruction. Certaines d'entre elles accueillent quelques architectes afin d'exploiter leurs compétences et expertise, d'autres les regroupent et les représentent.

    ONU HABITAT

    Le Programme des Nations unies pour les établissements humains (PNUEH), également appelé ONU-Habitat, est une agence spécialisée de l'ONU, créée en 1978. Sa mission est de « de transformer les villes pour en faire des lieux plus sûrs, plus sains et plus verts offrant davantage d'opportunités et où chacun peut vivre dans la dignité185(*)»

    ONU Habitat est un organisme reconnu, qui trouve ses partenaires à toutes les échelles : gouvernements, autorités locales, ONG, secteur privé, etc. Il s'efforce de se positionner comme un catalyseur, afin de garantir une cohérence globale d'action sur les questions de l'urbanisation.

    Figure 45 : Structure de UN Habitat186(*)

    ONU-Habitat se compose de trois organes principaux:

    le Conseil d'administration (CA), dont le rôle est de définir les grandes orientations stratégiques et politiques de l'ONU-Habitat et d'approuver ses programmes et du budget. Il est composé de 58 Etats membres qui sont élus par le Conseil économique et social de l'Assemblée générale des Nations Unies (ECOSOC) et se réunit tous les deux ans.

    le Secrétariat, qui est l'organe exécutif : il traduit les décisions du CA en stratégies et programmes concrets, et veille à leur exécution.

    le Comité des représentants permanents (CRP), qui a un rôle de supervision : il veille à ce que les objectifs définis par le CA soient bien atteints par les stratégies du Secrétariat.

    Figure 46 : Le Secrétariat de UN Habitat187(*)

    Les missions du Secrétariat de l'ONU Habitat se déclinent sous sept thématiques principales :

    La législation urbaine

    L'urbanisme et le design

    L'économie urbaine

    Les services urbains de base

    Le logement et l'amélioration des conditions de logement

    La réduction des risques et la reconstruction

    La recherche urbaine et le développement des capacités

    Le département« Réduction des risques et Reconstruction » vise à accroître la résilience des villes face aux impacts des crises naturelles et anthropiques. Il aide aussi les gouvernements et les autorités locales dans la gestion des catastrophes à travers ses services d'intervention en cas de catastrophe. Les principaux domaines d'activité sont la prévention, la protection et la reconstruction d'urgence des services de base et des infrastructures essentielles, pour permettre une restauration rapide des transports, de l'accès à l'eau et des systèmes d'assainissement en cas de catastrophe. Ce département se compose de trois sous-unités :

    Logement : Shelter Rehabilitation Unit (ShRU)

    Urbanisme : Settlements Rehabilitation Unit (SRU)

    Prévention : Risk Reduction Unit (URRU)

    Les responsabilités de l'ONU-Habitat dans les situations d'urgence humanitaire, et de reconstruction post-crise sont le soutien des gouvernements, des autorités locales et de la société civile dans la gestion de la crise. L'agence tire parti de son expertise dans les programmes de développement à long terme dans le soutien des premiers efforts de relèvement et de reconstruction, afin de réduire au maximum la période d'urgence. L'ONU Habitat s'efforce de tendre à une reconstruction durable dès la phase d'urgence : les efforts d'urgence doivent être considérés dès le début comme une passerelle vers la reconstruction à long terme, et les acteurs locaux doivent être impliqués dans le processus le plus tôt possible.

    L'ONU Habitat agit donc dans les situations de reconstruction post-catastrophe comme un coordinateur entre les différents acteurs de l'aide internationale et locaux. Il apporte son soutien au gouvernement local dans la définition d'une politique de reconstruction concernant le logement et le développement urbain.

    En l'absence de statistiques d'emploi spécifiques, il est impossible de déterminer le nombre d'architectes travaillant au sein de l'ONU Habitat. Pourtant, au vu des offres d'emplois de 2014, il semble que la profession soit peu représentée (un poste sur 17 offres).

    L'UNION INTERNATIONALE DES ARCHITECTES

    L'Union Internationale des Architectes (UIA), est une organisation non gouvernementale (ONG), qui fédère à l'échelle mondiale un ensemble d'organisations nationales d'architectes membres : « elle rassemble aujourd'hui les organisations professionnelles de 124 pays et territoires et regroupe, à travers-elles, plus d'un million trois cent mille architectes dans le monde. »188(*) Elle est née, à Lausanne, le 28 juin 1948, de la fusion du Comité permanent international des architectes (CPIA fondé en 1867 à Paris), des Réunions internationales des architectes (RIA, tenues depuis 1932) et des Congrès internationaux d'architecture moderne (CIAM inaugurés en 1928).189(*)

    Elle se compose de :

    Une assemblée générale, qui réunit, tous les trois ans, les délégués de toutes ses Sections membres afin d'examiner les propositions et le bilan du Conseil, de procéder à l'élaboration des stratégies futures de gouvernance de l'Union, et d'élire les membres du Bureau et du Conseil.

    Un Conseil, constitué de quatre représentants de chacune des cinq Régions de l'UIA, qui se réunissent deux fois par an.

    Un Bureau, dont les membres (le Président, le Président sortant, le Secrétaire général, le Trésorier et les cinq Vice-présidents) siègent également au Conseil et se réunissent deux fois par an, entre les sessions du Conseil de l'UIA.

    « L'UIA se consacre à l'évolution et à la promotion de la profession ainsi qu'à celles de la qualité de l'architecture dans le monde, grâce aux travaux effectués par des experts mondiaux, au sein de trois commissions dédiées à la formation de l'architecte, l'exercice de la profession et les concours d'architecture. »190(*)

    « La Section membre de l'UIA est l'organisation professionnelle la plus représentative des architectes d'un pays. L'ensemble de ses membres constitue l'UIA, le seul réseau mondial des professionnels de l'architecture. »191(*)

    Pourtant, certains architectes ne se sentent pas représentés, et interrogent la légitimité et l'efficacité de l'organisation : selon Christine Desmoulins, du magazine D'Architectures « On entend souvent dire que l'UIA ne sert à rien... »192(*). Albert Dubler, président sortant (2011-2014) de l'UIA, explique : « Le défaut de reconnaissance n'est pas le fait des seuls architectes français. C'est aussi le résultat de nos faibles moyens financiers, des urgences qui attirent la presse et les médias. »193(*)

    En réalité, les principales fonctions de l'UIA sont :

    La défense de la profession d'architecte : l'UIA a notamment apporté son soutien aux architectes espagnols en janvier 2013, dans la lutte contre l'ouverture du marché des architectes aux ingénieurs (quelle que soit leur spécialité) proposée par le gouvernement espagnol.

    Le contrôle de la formation d'architecte : « Concernant la formation, le travail d'experts désignés par l'UIA et l'Unesco a débouché sur la mise au point d'une charte approuvée en 1996, actualisée en 2005 et révisable tous les six ans. L'objectif est de former des architectes capables de faire face aux défis professionnels, culturels et sociaux. »194(*)

    La mise à disposition d'informations concernant la profession et la formation d'architecte, notamment par le biais du site internet.

    La défense du patrimoine architectural, en partenariat avec l'UNESCO : c'est, par exemple, grâce à leur intervention conjointe, que la tour Gazprom de 300m de haut n'a pas été construite dans le centre historique de Saint-Pétersbourg.

    L'organisation de Congrès tous les trois ans « qui réunissent plusieurs milliers de participants, [et] sont des lieux d'échanges entre architectes de tous les pays. D'éminentes personnalités de la communauté architecturale internationale, de l'aménagement et de la construction y interviennent. »195(*)

    L'ONU Habitat et l'UIA signent un accord de coopération le 3 octobre 2005. « Il est le premier d'une série que l'UIA souhaite conclure avec d'autres agences internationales afin d'accroitre la portée et l'efficacité' de ses décisions et de ses actions sur la scène internationale. »196(*)

    Il s'agit de mettre en commun l'expertise technique des deux organisations dans le but de mener des actions concrètes dans:

    La reconstruction et le développement, à la suite d'un conflit ou d'une catastrophe, en particulier dans les secteurs de l'accès au droit du sol et aux ressources, du relogement, des moyens de subsistance, de la gestion des ressources naturelles et les mesures d'urgence;

    Les ressources en eau et les services en faveur des populations les plus démunies;

    L'environnement urbain durable ;

    L'éradication de la pauvreté ;

    La formulation et l'évaluation de projets et d'activités de reconstruction et de développement consécutifs à des conflits ou des catastrophes.197(*)

    Les « actions concrètes » visées par cette collaboration sont :

    Générer et diffuser l'information et les connaissances dans les domaines précédents afin de permettre aux différents partenaires d'apporter des solutions adéquates à des problèmes qu'ils auraient eux-mêmesidentifiés ;

    Encourager les compétences au niveau local, régional et national pour faire face à la reconstruction et au développementconsécutifs à des conflits ou des catastrophes ;

    Promouvoir une meilleure formulation des projets, de leur exécution et de leur gestion;

    Promouvoir la formation, la connaissance des processus de construction et le transfert des savoir-faire.198(*)

    Concernant les catastrophes en milieu urbain, l'objectif est d'améliorer la prévention, les secours et les services d'urgence lors de désastres, ainsi que les capacités en matière de planification et de conception, au sein de la profession à travers les Sections membres de l'UIA. Les moyens d'action proposés sont :

    Publication de documents de référence déjà existants pouvant aider à diffuser les connaissances sur ce sujet.

    Préparation de programmes et de cours pour des Institutions liées à la formation architecturale.

    Création d'un site web et publication d'une e-newsletter.

    Définition d'un modèle-type d'intervention en cas de désastres pour sensibiliser les architectes et les aider à organiser la coordination de programmes de ce type dans leurs régions respectives.

    Développement du renforcement des capacités au niveau local et international afin d'aider les communautés à bénéficier des expertises disponibles au sein de la profession, c.à.d. des sections membres et autres institutions concernées.199(*)

    C'est certainement dans cette optique que l'UIA décerne, le 6 août 2014, le prix Vassilis Sgoutas à la fondation Architectes de l'urgence200(*), alors que celle-ci n'avait trouvé que peu d'écho à sa demande de soutien et à ses propositions au Congrès de juillet 2002 à Berlin. Patrick Coulombel regrettait alors : « l'UIA représente 110 pays, mais ne dispose pas de moyens financiers permettant d'être réellement opérationnelle. »201(*)

    ARCHITECTURE ET DÉVELOPPEMENT

    Architecture et Développement (A&D) est une Association de Solidarité Internationale, créée à Paris en 1997, qui agit dans l'urgence et le développement : elle « conçoit et réalise des projets d'Habitat durable intégré et fournit de l'appui technique aux acteurs de la (re)construction dans les situations de post-crise ou de développement. »202(*)

    A&D regroupe un ensemble de professionnels du cadre de vie bâti : architectes, ingénieurs, géographes, anthropologues, qui s'efforcent de produire des processus et des réponses concrètes aux demandes de partenaires locaux ou de programmes de bailleurs en formant des Groupes de Travail bénévoles autour de projets ou de missions. Certains projets de recherche font l'objet de conventions (thèses). Lorsque des membres de A&D sont contractualisés pour des missions de prestations d'appui ou de mise en oeuvre de projet auprès de Maitres d'Ouvrages, une part de leur rémunération revient en tant que "mécénat de compétence" dans un fond de solidarité de projets.

    « A&D ne finance pas de projet et fonctionne sur la base de bénévolat, de mécénat de compétence ou de prestations de services. »203(*)

    Les différents domaines d'intervention de l'association sont :

    L'architecture appropriée, qui s'engage dans la recherche et le développement de solutions techniques employant les ressources locales (matériaux, énergies renouvelables).

    Le développement urbain et rural, par la réalisation d'études de faisabilité, de diagnostiques, de montages de projets de logements, d'équipements sociaux, éducatifs et culturels.

    L'humanitaire et la post-urgence, en proposant conseils et expertise aux ONG pour les programmes de reconstruction, de réhabilitation et de prévention des risques climatiques.

    « Afin de porter les valeurs de nos engagements professionnels au service de la solidarité internationale, A&D est devenu membre fondateur du réseau Architecture Sans Frontières et signataire de la Charte de Hasselt204(*) pour un "développement humain" qui milite pour la fonction sociale, équitable, culturelle et environnementale de l'Architecture, la Construction, la Restauration du patrimoine historique et de l'Urbanisme. »205(*)

    L'association A&D dénonce « une dispersion de moyens et des lacunes dans la réalisation »206(*) de certains projets menés par l'aide internationale post- catastrophes.« Les interventions humanitaires post-crise ou post-catastrophes peinent à répondre efficacement et durablement aux besoins essentiels des populations précarisées » 207(*)en négligeant la prise en compte de nombreux critères dans leur globalité et sur le long terme. L'association s'engage dans la lutte contre ces lacunes :

    « Les compétences des opérateurs de la (re)construction, souvent des ONG généralistes, sont en décalage avec la réalité des pratiques constructives locales, sous estiment l'impact des programmes d'urgence sur le cadre bâti, maitrisent mal les enjeux de qualité et de sureté des bâtiments, prennent difficilement en compte les usagers et se comportent finalement en prestataires de mètres carrés au lieu de s'insérer dans une vision de (re)construction globale, multisectorielles intégré à d'autres objectifs sociaux, économiques et culturels, garants d'un développement plus viable et plus durable. »208(*)

    ARCHITECTES SANS FRONTIÈRES

    L'association Architectes Sans Frontières est une association Loi 1901 à but non lucratif, fondée en 1979 dans le but de donner une dimension sociale à l'architecture : « Proposer des formes de pratiques professionnelles adaptées, ouvertes à la diversité des cultures et des sociétés qui intègrent la parole des exclus ou des démunis et qui répondent à un partage plus équitable de cet espace. »209(*)

    Cette association, entièrement bénévole, se compose de quatre délégations : Paris, Lyon, Grenoble et Toulouse, et possède un Conseil d'Administration unique.

    Après avoir suspendu ses activités en 1996, l'ASF est reprise en 2002 par un groupe d'étudiants en architecture de Strasbourg, avec l'aide d'anciens membres.

    « Aujourd'hui Architectes Sans Frontières développe ses projets avec les autres partenaires de l'action solidaire à l'international ainsi qu'en France. Elle s'appuie sur une dynamique décentralisée en réseau de délégations régionales favorisant la mobilisation des compétences et des énergies. »210(*)

    L'association participe à la fondation de Architecture Sans Frontières International (ASF-Int), aux côtés de A&D, en 2007. Ce réseau international d'associations, et ONG d'architectesest soumis à la charte de Hasselt,qui synthétise leurs principes éthiques.

    ARCHITECTES DE L'URGENCE

    Architectes de l'urgence est une Organisation de Solidarité Internationale française créée sous le statut d'association en 2001, en réponse aux inondations dans la Vallée de la Somme, et reconnue fondation d'utilité publique par la suite. Cette organisation, composée d'architectes, d'ingénieurs, planificateurs, etc., est spécialisée dans l'urgence et la reconstruction post-catastrophe.

    Le Conseil d'Administration réunit le président (Dominique Alet, architecte), un représentant du Ministère de l'Intérieur, un représentant du Ministère des Affaires Etrangères et du Développement International, un représentant du Ministère de la Culture et de la Communication, et huit architectes et membres de la société civile.

    La fondation propose des contrats Volontariat de Solidarité International (VSI), des stages, et des Missions Courtes pour professionnels expérimentés.

    Les VSI, dont la durée minimale d'un an est renouvelable jusqu'à un total de 6 ans, sont destinés aux architectes, ingénieurs, urbanistes, géographes, planificateurs et administrateursde tous horizons.

    Les missions courtes, d'une durée comprise entre 2 semaines et 3 mois, ciblent les professionnels expérimentés (architectes, ingénieurs, psychologues, etc.), et concernent les besoins ponctuels d'interventions immédiates suite à une catastrophe (évaluation ponctuelle d'un projet en cours ou à venir, formation spécifique du personnel local, etc.).

    Tous les intervenants (volontaires ou salariés) de la fondation s'engagent à respecter les principes fondateurs de la FAU211(*), ainsi que sa Charte de bonne conduite.

    La Charte de bonne conduite concerne le respect total des lois et règles des pays dans lesquels la Fondation oeuvre, l'interdiction d'actes de nature délictueux ou criminels, mais aussi les conflits d'intérêt, le principe de confidentialité, les principes de neutralité, de respect, de non dénigrement et de discrétion, la propriété intellectuelle, et la protection de la marque, des symboles, des signatures, des logos et tout signe distinctif de la FAU.

    La Fondation des Architectes de l'urgence a pour objectif de :

    « Apporter un soutien adapté à chaque étape de la situation de crise; de l'évaluation des dommages (mise en sécurité) à la première assistance d'urgence;

    Garantir le respect de la dignité humaine et conserver le patrimoine architectural, culturel et historique mondial;

    Utiliser un support financier de façon professionnelle afin de mettre en place des reconstructions de qualité et des programmes de formation. »212(*)

    Elle veille à n'agir que lorsque nécessaire, et à intégrer ses partenaires locaux dans chaque projet :

    « Tout au long de notre action, agir en concertation avec les bénéficiaires, en respectant l'autorité des lois et réglementations locales, en associant les acteurs locaux à nos actions. »213(*)

    Ses compétences et son expertise de l'urgence lui permettent, en situation d'urgence de :

    Mener une évaluation cartographique préalable rapide des dégâts par le biais de UNOSAT GPS technologies ;

    Faciliter des partenariats éthiques avec les acteurs présents sur place : les communautés et gouvernement locaux et les organisations humanitaires ;

    Evaluer sur le terrain les besoins réels des populations et l'état des bâtiments ;

    Evaluer les risques immédiats qui menacent les populations et identifier les mesures stratégiques de mise en sécurité afin de permettre un rapide « retour à la normale » ;

    Apporter un soutien à la gestion des populations déplacées : mise en place d'abris temporaires, réparation des infrastructures, etc.214(*)

    La FAU dispose de sections nationales en Australie et au Canada, et possède un vaste réseau international de partenaires : organisations internationales (parmi lesquelles UNOSAT, UN Habitat, UNICEF, UNHCR, PNUD, UIA, ECHO, etc.), institutions (par exemple, l'AFD, diverses ambassades, le CIAF, le CNOA, etc.), organismes de solidarité (MSF Suisse, CICR, Fondation Abbé Pierre, Fondation de France, Fondation Rainbow Bridge, International Rescue Committee, etc.), et entreprises (Bouygues, ArchiBat, AutoDesk, Somfy, Veolia, Crédit Agricole, Crédit Mutuel, etc.).

    Même si de nombreux architectes proposent leurs services et leurs compétences dans les situations de reconstruction post-catastrophe, la profession semble sous-représentée dans le milieu. En effet, seules les petites structures de type association ou fondation se montrent réellement actives et permettent aux architectes d'apporter leur expertise en matière de relogement et de reconstruction. Tout se passe comme si le caractère « urgent » des situations post-catastrophe justifiait de se passer des conseils et de l'expertise des architectes en matière de logement et de construction. C'est à ceux-ci de s'imposer, de se forcer une place dans la reconstruction, en créant leurs propres structures. Ce paradoxe pourrait s'expliquer en partie par l'image que peut parfois produire l'architecture dans les esprits : conception « artistique » des édifices, vue comme un « luxe » superflu en cas d'urgence.

    8.1.2 L'EXPERTISE DE L'ARCHITECTE DANS LA RECONSTRUCTION

    Pourtant, l'expertise de l'architecte peut s'avérer essentielle, voire indispensable, à une réponse optimale à une situation de crise post-catastrophe, et ce, à toutes les étapes de la réponse (secours des survivants, évaluation des dégâts et des besoins, relogement provisoire, reconstruction durable...) et à toutes les échelles. Les exemples qui suivent sont essentiellement basés sur l'expérience de la fondation Architectes de l'urgence.

    SECOURS DES SURVIVANTS

    Aussi étonnant que cela puisse paraître, les compétences d'un architecte peuvent être utiles dès l'étape de secours qui suit un désastre. En effet, dans le cas d'un séisme, ce sont les effondrements d'édifices ou d'ouvrages d'art qui causent de nombreuses victimes. La connaissance du comportement des édifices à une stimulation de type sismique peut permettre de cibler les recherches et d'optimiser les chances de trouver des survivants. Pour Patrick Coulombel, directeur général et directeur technique de la FAU, « Il parait évident, à termes, que des architectes spécialisés dans les actions après catastrophes, notamment les séismes, devront intervenir conjointement avec les équipes de sauvetage et de déblaiement pour sauver des vies. »215(*)

    EVALUATION DES DÉGÂTS ET DES BESOINS

    De même, le recours à des spécialistes du bâtiment est essentiel dans l'évaluation des dégâts et des besoins réels. Il s'agit d'élaborer une cartographie de manière rapide et efficace, de manière à pouvoir produire au plus vite une stratégie de restauration optimale et adaptée. Les Architectes de l'urgence, de par leur expérience des situations d'urgence, ont développé une méthode qui combine la cartographie satellite (en partenariat avec UNOSAT) et l'évaluation de terrain au moyen de « codes couleurs ». Le cofondateur de la FAU explique :

    « En partenariat avec deux agences des Nations Unies - « UN Habitat » et « UNOSAT » - nous [avons travaillé] à un programme nous permettant de sortir des évaluations de terrain incontestables dans les jours et les semaines suivant une catastrophe. Cet objectif commun - donner une information fiable émanant de professionnels du traitement de ce type de catastrophes - s'avère capital pour ne pas perdre de temps, d'énergie et surtout d'argent à cause d'évaluations erronées générant des programmes inadaptés à la réalité de terrain. » 216(*)

    A Toulouse déjà, dans la gestion de la crise provoquée par l'explosion de AZF, les Architectes de l'urgence avait travaillé aux côtés des pompiers de la ville. Patrick Coulombel témoigne : « un responsable des pompiers de la ville de Toulouse [...] souhaite travailler avec nous. Il avoue que, techniquement, il n'est pas compétent pour les constructions nécessitant une expertise et qu'il ne veut pas prendre de risques pour les habitants des bâtiments qu'il suppose dangereux. »217(*)

    RELOGEMENT PROVISOIRE

    Cela peut sembler encore une fois surprenant, mais l'intervention d'architectes et d'urbanistes pour le relogement, même provisoire,des populations sinistrées peut s'avérer particulièrement fructueuse. En effet, même les décisions de cette étape d'urgence doivent être considérées au regard de la reconstruction globale, car elles ont des conséquences considérables sur le long terme : choix de l'établissement de camps ou non, dimensionnement, choix du site, organisation, choix des solutions techniques concernant l'habitat provisoire, prise en compte du risque, utilisation des ressources locales (matériaux, main d'oeuvre, expertise), participation maximale des partenaires locaux et des « bénéficiaires », etc. Dans de tels contextes, des experts de ces thématiques, spécialisés dans la situation d'urgence spécifique, peuvent apporter beaucoup dans la prise de décisions, à l'échelle « du terrain », comme à l'échelle de la stratégie d'ensemble.

    En 2006, au Pakistan, les Architectes de l'urgence intègrent la reconstruction durable dans la réalisation des abris temporaires : « En partenariat avec UN Habitat, l'agence des Nations Unies spécialisée dans le logement, nous travaillons à la réalisation d'un abri permettant aux sinistrés de passer l'hiver et ensuite de récupérer ces matériaux pour un habitat pérenne. »218(*)

    Après le séisme de Juin 2006 à Java, la dimension sociale est considérées dans la réalisation des abris d'urgence, des « tentes familiales de dimensions importantes - 25m - permettant de garder le lien familial. »219(*)

    La réflexion à l'échelle urbaine est indispensable dès la phase d'urgence, ce qui implique l'intervention d'architectes et d'urbanistes dans l'élaboration d'une stratégie globale. La FAU s'efforce de développer un « urbanisme d'urgence » participatif en amenant « la population des zones d'intervention à formuler un plan de développement local pour appréhender, orienter et maîtriser les projets de reconstruction et de développement sur son territoire »220(*). Cet accompagnement passe par la définition d'un « profil de quartier » (données foncières, institutionnelles, géographiques et socio-économiques, cartographie des risques, diagnostic d'impact de la catastrophe), des exercices d'énumération, élaboration d'un plan de restructuration du quartier (services de base, services sociaux, espaces publics, espaces verts, zones d'activités, etc.), et une campagne d'information communautaire. A propos de Haïti, Patrick Coulombel, déplore l'absence de réflexion à l'échelle urbaine : « la stratégie adoptée n'est pas la bonne, on est en train de pérenniser une situation précaire et de réintroduire du bidonville au lieu de favoriser la construction permanente »221(*). Selon lui, « L'exemple de l'urbanisation du camp Corail est le contre-exemple d'une urbanisation non maîtrisée loin des infrastructures économiques et de transports. C'est une urbanisation du type camp de réfugiés traitée comme un camp militaire, alors que c'est la ville que l'on doit construire »222(*).

    L'absence d'architectes et d'experts compétents en matière de construction peut également prolonger le relogement « provisoire », ou de « transition », ce qui n'est évidemment pas souhaitable. En 2012, deux ans après le séisme d'Haïti, l'IASC (Inter Agency Standing Committee) prévoit de continuer à produire plus de 20 000 abris de « transition » (Transitional Shelters) dans son rapport « Shelter & CCCM Needs Analysis and Response Startegy ». D'après le cofondateur de la FAU, « c'est une erreur magistrale qui va générer du bidonville au lieu de favoriser la reconstruction de la ville », que l'on peut expliquer par « l'autosatisfaction de bon nombre d'organisations qui oeuvrent dans la production d'abris a volontairement occulté [le] volet de reconstruction permanente »223(*), faute de compétences techniques dans ce domaine.

    Si le relogement dans des abris temporaires et dans des camps est à éviter ou à limiter dans le temps, il est parfois inévitable. Les organisations « actives », qui ont le sens de la réalité du terrain, peuvent également mener des projets de recherche dans le but de réaliser des solutions d'abris temporaires performantes en termes techniques, de coût, d'acheminement, de délai, de montage, etc. C'est le cas de « Abri d'Urgence »,un projet de recherche mené par la FAU dans le but de « se substituer aux abris transitoires lourds, coûteux, dont le montage requiert électricité et équipements spéciaux, et généralement non démontables qui constituent une perte importante de temps, de ressources et d'énergie»224(*).

    RECONSTRUCTION DURABLE

    La réhabilitation et la reconstruction durable nécessitent les compétences liées aux professions de l'architecture et de l'urbanisme de manière plus évidente. Après une phase d'analyse de critères variés, il s'agit de mettre en place une stratégie de mitigation des risques tout en veillant à intégrer les spécificités locales, utiliser les ressources locales, favoriser l'économie locale et le transfert de connaissances, et respecter l'environnement.

    Une reconstruction pérenne ne peut être menée sans « valoriser les savoir-faire de chacun, former la population pour qu'elle soit apte à assurer sa propre reconstruction, créer de l'emploi, utiliser le matériel local et intégrer les principes de développement durable dans tout le procédé de reconstruction. »225(*)

    Malgré la bonne volonté des ONG « généralistes », seuls des experts de la construction spécialisés dans les risques sont capables de prendre la responsabilité de constructions et de transférer leurs connaissances en matière de mitigation des risques aux professionnels locaux. En 2002 en Afghanistan, Patrick Coulombel constate avec stupeur que des constructions sont réalisées dans l'ignorance des règles de l'art les plus basiques (« réalisation d'une école sans appliquer les règles élémentaires : surcharge de construction, vérification des portances, etc. », « construction de bâtiments sans mesures parasismiques adaptées »226(*)...) :

    « Je constate que n'importe qui construit un peu n'importe comment : d'évidence lorsqu'il n'y a pas d'architectes ou d'ingénieurs, on sait s'en passer... L'argent publique - celui du contribuable - est dépensé, sous couvert de l'urgence, sans la moindre garantie technique. Il m'apparaît ainsi que le « business humanitaire » permet parfois de faire n'importe quoi en n'ayant que peu de comptes à rendre. Par voie de conséquence, l'intervention de professionnels compétents dans l'humanitaire devient tout à fait indispensable. »227(*)

    Le manque de compétences techniques implique non seulement des risques de malfaçons, mais aussi de possibles lenteurs, inadmissibles en situation de reconstruction. Au sujet de l'intervention internationale en Indonésie : « D'une façon générale, la reconstruction aurait pu aller beaucoup plus vite si elle avait été entreprise par des professionnels - pas des professionnels de l'humanitaire uniquement, mais bien par des professionnels de la construction... » 228(*)

    Il peut s'agir également de choix peu pertinents dans la conception même des édifices de la reconstruction : respect des traditions locales, prise en compte du contexte climatique, etc. A Java en 2006, après la phase d'urgence, la FAU mène une « étude typologique permettant de concevoir une maison selon les standards UN, en tenant compte des typologies d'habitat locaux » afin de concevoir « des maisons et pas dans des cabanes en bambous ou des cases faites en tôles, inhabitables compte tenu de la chaleur ».229(*) L'objectif est de se montrer « performants dans la gestion de l'urgence, [...] de répondre intelligemment en apportant de réelles solutions dans le cas d'un développement durable et cela en utilisant des matériaux locaux ainsi que le savoir-faire incontestable des populations »230(*).

    L'intervention de professionnels du bâtiment dans diverses situations d'urgence nourrit également leurs connaissances, et permet de développer une expertise de la reconstruction post-catastrophe. Il affirme, à propos du tremblement de terre survenu en Algérie en 2003 : « Forts de cet enrichissement technique et humain et de l'analyse des catastrophes comme celles-ci, nous avons acquis au fur et à mesure des séismes une réelle expertise, une connaissance du comportement des constructions. »231(*)

    PARTICIPATION ET FORMATION

    Le succès d'une reconstruction durable réside dans la participation des acteurs locaux : d'une part, des victimes du désastre de manière générale, d'autre part, des professionnels de la construction locaux. Il s'agit de progressivement « passer le relais » à la population locale, pour qu'à terme, elle conduise sa propre reconstruction.

    Tout d'abord, cette implication permet aux victimes de la catastrophe de se reconstruire un futur et de se l'approprier. Cette démarche peut être considérée comme psychologiquement bénéfique : elle rompt avec l'assistanat, et évite que les « bénéficiaires » ne soient spectateur de leur reconstruction, ne se sentent exclus des décisions qui concernent leur propre avenir.

    De plus, l'implication et la rémunération des acteurs locaux injecte les financements et dons directement dans l'économie du pays : les acteurs de l'aide internationale doivent éviter, dans la mesure du possible, de se positionner comme des entrepreneurs.

    Il existe différents moyens de faire participer la population locale, plus ou moins adaptés aux différentes situations et contraintes : le « cash for work », l'appel aux « contractors » en font partie. Ce sont les moyens qu'ont utilisé les Architectes de l'urgence en Indonésie :

    « Toute la partie construction est effectuée selon deux grands principes : le « cash for work » (argent contre travail) ou l'utilisation de « contractors » (entreprises). [...] Si l'on tient compte de la qualité du travail à réaliser, des délais de fabrication ou de mise en oeuvre ainsi que du coût final des constructions, contrairement à ce que l'on pourrait penser, faire travailler directement des entreprises - après un appel d'offres - se révèle une solution tout à fait acceptable. Toutes les entreprises travaillant pour nous ont l'obligation d'embauche du personnel local directement touché par le tsunami. Cette constante nous permet, au-delà de l'aspect constructif, de faire vivre les gens en leur donnant du travail. Techniquement et en termes d'approvisionnements en matériaux, faire travailler des ouvriers sous notre responsabilité directe constitue un travail considérable. »232(*)

    C'est également dans cet esprit qu'intervient l'association Entrepreneurs du monde : ses missions d' « entreprenariat social » ont pour vocation de former des artisans, de les accompagner dans la création de petites entreprises et dans la commercialisation de leurs produits, afin de leur permettre d'accéder à l'indépendance financière.

    Enfin, plus loin que la formation de nouveaux artisans ou professionnels du bâtiment, il s'agit de compléter les connaissances des professionnels locaux aux techniques de réduction des risques :

    Sensibilisation aux risques et formation aux techniques anti-sinistres éprouvées.

    Accompagnement dans le développement de nouvelles techniques de construction qui intègrent la réduction des risques tout en tenant compte des traditions et ressources locales.

    9 CONCLUSION

    Parmi les grands organismes internationaux, une agence de l'ONU, UN Habitat, traite de l'urbanisation ainsi que de la question du logement. Les membres de son Conseil d'Administration, qui définit les stratégies et politiques de l'organisme, sont élus par l'ECOSOC (Conseil économique et social de l'Assemblée générale des Nations Unies). Parmi les sept missions principales de UN Habitat, qui concernent majoritairement le développement, on trouve la réduction des risques et la reconstruction. Parmi les acteurs qui opèrent dans ce domaine, on doit probablement trouver des architectes... L'ONU Habitat se positionne dans les situations de reconstruction d'urgence comme un coordinateur entre les différents acteurs de l'aide internationale et locaux. Cette entité, dont l'influence est considérable, donne une place à la réflexion sur l'urbanisme et l'architecture en situation post-catastrophe, mais ne peut être considérée comme l'incarnation de la profession d'architecte.

    L'Union Internationale des Architectes est une organisation internationale qui regroupe un ensemble d'organisations nationales d'architectes : on peut la considérer comme l'organisation qui représente le plus la profession à l'échelle mondiale. Cependant, de nombreux architectes interrogent son utilité. En réalité, ses principales activités sont la défense de la profession d'architecte, le contrôle de la formation et l'organisation de rencontres internationales tous les trois ans. Elle s'intéresse, depuis 2005, aux problématiques de l'aide internationale à la reconstruction post-catastrophe et au développement avec la signature d'un accord de coopération avec l'ONU Habitat. Pourtant, elle ne semble pas avoir engagé d'actions concrètes dans cette direction depuis lors.

    Les petites structures (associations, fondations), fondées par des architectes et d'autres professionnels de l'urbanisme et de la construction, prouvent par leurs activités leur grande utilité en situation de reconstruction d'urgence. Elles forment entre elles des partenariats internationaux afin de se rendre plus efficaces. Néanmoins, bien que pertinentes sur les sujets de logement et de construction, elles ne sont, de toute évidence, pas assez écoutées et considérées, au sein d'un « marché de l'humanitaire » colossal et pluridisciplinaire.

    9.1 SYNTHÈSE ET CONCLUSION

    Certaines propositions de solutions techniques formulées de manière spontanée par des architectes, malgré d'inévitables imperfections liées à de fortes contraintes, sont astucieuses et innovantes. Pourtant, elles restent, pour la grande majorité, à l'état de projet. Cela s'explique par la spontanéité de ces propositions, qui, sans commande particulière, se trouvent sans financements. Les solutions d'hébergements d'urgence préfabriqués peuvent permettre, dans certains cas, d'offrir une réponse optimale en termes de coût, de délai, de facilité de montage, etc. Malheureusement, elles perdent tout leur intérêt si elles n'ont pas été réalisées en amont de la catastrophe.

    De nombreuses propositions « techniques » et « actives » développées par des architectes et autres professionnels de la construction et de l'urbanisme en réponse à une situation particulière de crise sont réalisées et se révèlent particulièrement pertinentes. Elles démontrent la légitimité de ces professions dans les situations de reconstruction post-catastrophe. Pourtant, elles ne sont généralement pas assez entendues, pas assez suivies : on constate un manque de reconnaissance de l'expertise de l'architecte, surtout lors de la phase d'urgence. Cela se traduit également par des financements légers (donnés en priorité aux ONG « généralistes » ou spécialisées dans d'autres domaines), et un manque d'écho dans l'élaboration des stratégies globales.

    Jusqu'à récemment, la notion d'habitat était négligée dans la gestion des situations d'urgence, car la priorité absolue était donnée à l'alimentation, l'accès aux soins, l'approvisionnement en eau, et la sécurité. Depuis peu, on assiste à une prise de conscience progressive de son importance.

    Comment introduire l'expertise de la construction, et donner une place réelle à l'architecte, dans un système d'aide internationale post-désastre déjà très complexe et congestionné ? C'est ainsi que naît l'idée d'une organisation mondiale pour la reconstruction post-catastrophe.

    10 VERS UNE ORGANISATION MONDIALE POUR LA RECONSTRUCTION POST-CATASTROPHE ?

    Les parties précédentes pointent le manque de considération des notions d'architecture et d'urbanisme dans l'aide internationale post-catastrophe. Pourtant, la prise en compte de ces thématiques s'avère indispensable à une reconstruction pérenne, depuis les premiers stades de l'urgence.

    De plus, les associations de professionnels de la construction oeuvrant dans les situations d'urgence montrent que l'expérience permet de développer une véritable expertise de l'urgence, et de rendre ainsi l'aide apportée plus efficace. Patrick Coulombel affirme, au sujet de l'intervention de la FAU en Indonésie : « Notre habitude d'intervenir dans les contextes difficiles nous permet d'être opérationnels très vite et de communiquer au mieux les informations nécessaires au bon déroulement des missions » et « nos compétences accrues également au cours des catastrophes nous amènent aujourd'hui à argumenter très largement sur des choix techniques permettant aux populations vulnérables de profiter de cette expertise lors de la mise en oeuvre de nos programmes. »233(*)

    C'est ainsi que la question d'une organisation mondiale pour la reconstruction post-catastrophe se pose, quelle que soit la forme qu'elle puisse emprunter.Selon Patrick Coulombel « une organisation mondiale peut répondre immédiatement à une catastrophe d'une telle ampleur »234(*), en parlant du tsunami de 2004. Sa mise en place peut certes entraîner des « difficultés juridiques, comptables, de communication, sans oublier les conflits de compétence »235(*), mais il reste optimiste : « l'organisation d'un réseau international est complexe mais possible »236(*).

    Dans cette partie, l'intérêt que pourrait avoir une organisation mondiale est étudié au regard de l'exemple d'Haïti. Puis, des propositions sont développées concernant sa mise en place et sa forme éventuelle, ses moyens d'action à diverses échelles, ainsi que ses possibilités d'évolution, avant de conclure sur les limites de ces propositions.

    10.1 LE CAS D'HAÏTI

    Le cas d'Haïti est particulièrement intéressant dans la mesure où il illustre diverses problématiques actuelles de l'aide internationale. En effet, il met en exergue les difficultés auxquelles celle-ci peut se confronter, malgré sa professionnalisation récente, son expérience croissante des situations d'urgence et de reconstruction, et ses efforts de coordination.

    Ce mémoire n'étant pas exclusivement consacré à l'analyse de la catastrophe à Haïti, cette étude de cas ne saurait se prétendre complète et exhaustive. Il s'agit simplement, à travers une mise en contexte globale et une analyse orientée sur le domaine de la reconstruction à proprement parler (logements, équipements, etc.), de mettre en lumière les avantages probables d'une organisation mondiale pour la reconstruction.

    Il est important de souligner que cette étude de cas ne fait pas le procès des organisations ayant intervenu en Haïti pour sa reconstruction, mais qu'elle tente simplement de dégager de cette expérience des conclusions pour le futur.

    10.1.1 HAÏTI AVANT LE SÉISME DE 2010

    CONTEXTE GÉOGRAPHIQUE

    Haïti est un pays des Grandes Antilles, situé sur la partie occidentale de l'île d'Hispaniola (environ un tiers de l'île, soit près de 28 000 km²), que l'on appelle « Grande terre » ou « Terre Montagneuse ». Le territoire d'Haïti compte également d'autres îles telles que : La Gonâve, l'île de la Tortue, Les Cayemites, l'Île-à-Vache.

    De par sa position géographique, Haïti se trouve dans la sphère d'influence des États-Unis et des puissances régionales que représentent le Brésil, l'Argentine, le Venezuela et le Chili. Ce paysfrancophone (langue officielle avec le Créole), ancienne colonie française, etse situeen outre non loin des territoires français de Guadeloupe et de Martinique, ce qui explique ses liens avec la France.

    Figure 47 : Situation géographique d'Haïti

    Le relief de la « Terre montagneuse » est majoritairement composé de montagnes escarpées avec de petites plaines côtières et des vallées. On distingue deux bandes montagneuses principales séparée par la Plaine du Cul-de-Sac : l'une au Nord, où s'élèvent la chaîne du Haut-Piton, le massif des Montagnes Noires et la chaîne des Matheux ; l'autre au Sud, constituée par le massif du pic la Selle et le massif de la Hotte.

    Figure 48 : Topographie d'Haïti237(*)

    CONTEXTE CLIMATIQUE ET RISQUES

    Le climat en Haïti est tropical. La saison des pluies s'étend d'avril à juin puis d'octobre à novembre. Le pays subit régulièrement des précipitations importantes.

    province climatique

    réseau hydrographique

    zones irriguées

    saisons

    précipitations annuelles

    Figure 49 : L'eau et le climat en Haïti238(*)

    Le territoire d'Haïti est particulièrement exposé aux ouragans. Chaque année, de juin à novembre, le pays est balayé par des vents violents et des pluies torrentielles. En 2008, quatre tempêtes et ouragans successifs ont causé la mort de près d'un millier de personnes et laissé des centaines de milliers de personnes sans-abri.

    De plus, une large déforestation du pays a entrainé une forte érosion et un ravinement des sols aux pluies torrentielles à l'origine de glissements de terrain.

    Haïti se trouve à la limite de la plaque Caraïbe et de la plaque Nord-Américaine, qui se déplacent à une vitesse relative de 2 cm/an. Le seul séisme majeur des 50 dernières années s'est produit au nord-est de la République Dominicaine. Les séismes destructeurs historiques ont été oubliés, ce qui engendre une baisse de la vigilance, et donc une augmentation de la vulnérabilité.

    Ainsi, le pays est soumis à des risques naturels forts et variés : ouragans, séismes, inondations, glissements de terrain...

    Figure 50 : Risques naturels en Haïti239(*)

    CONTEXTE HISTORIQUE ET POLITIQUE

    L'histoire d'Haïti alimente la fierté des haïtiens : Haïti est le premier pays au monde issu d'une révolte d'esclaves. En effet, la révolte de Saint-Domingue est à l'origine de la création de la République d'Haïti qui devient en 1804 la première république indépendante de population majoritairement noire. Il s'agit du seul territoire francophone indépendant des Caraïbes.

    Le premier gouverneur, Dessalines, réalise des exécutions massives parmi les blancs restés sur l'île avant d'être assassiné à son tour en 1806. Le pays se trouve divisé : un royaume au nord commandé par le noir Henri Christophe, et une république au sud avec le mulâtre Alexandre Pétion. En 1822, le président Jean Pierre Boyer réunifie les deux parties Nord et Sud et conquiert la partie espagnole de l'île d'Hispaniola pendant 22 ans, avant que la République dominicaine ne se déclare à nouveau indépendante en 1844.

    Une longue série de coups d'État se succèdent après le départ de Jean Pierre Boyer. Le pays s'appauvrit, et peu d'hommes politiques se préoccupent réellement de son développement. Les intérêts personnels prévalent, et des révoltes armées soutenues par les candidats à la succession se déclenchent à chaque fois que le pouvoir en place se fragilise. Le pays est même transformé en empire entre 1849 et 1859.

    Au début du XXe siècle, Haïti est en état d'insurrection quasi permanente, ce qui favorise son occupation par les États-Unis de 1915 à 1934 : assainissement des finances publiques, restructuration de l'armée, construction d'écoles, de routes, etc. L'instabilité politique reprend après le départ des Américains, jusqu'à la dictature des Duvalier qui durerade 1957 à 1986.

    Jean-Bertrand Aristide remporte les élections de décembre 1990, mais un coup d'État le pousse à s'exiler aux États-Unis. Pendant trois ans, les milices intimident la population et assassinent les meneurs syndicaux. En 1994, Aristide est rétabli au pouvoir par l'administration de Bill Clinton, lors de l'opération « Rétablir la démocratie », mais sous un programme néolibéral qui divise. René Préval succède à Aristide en 1996.Aristide est réélu en 2000, mais sous le taux d'abstention record de 90%, ce qui indigne la communauté internationale. Il quitte le pays sous la révolte populaire de 2004, et Boniface Alexandre, président de la Cour de cassation, assure ensuite le pouvoir par intérim. René Préval retourne au pouvoir en février 2006, à la suite d'élections jugées douteuses.

    Depuis mai 2011, le président de la république d'Haïti est Michel Martelly.

    L'histoire du pays explique sa fragilité et sa difficulté à se développer : pillages des ressources, occupations militaires, soutiens aux dictatures, liquidation des économies rurales par la libéralisation des marchés agricoles...

    L'AIDE INTERNATIONALE CONTROVERSÉE

    La nouvelle instabilité politique du pays qui succède le départ d'Aristide en 2004 entraîne la mise en place par l'ONU de la Mission des Nations unies pour la stabilisation d'Haïti (MINUSTAH), car le Conseil de sécurité considère la situation en Haïti comme une menace à la paix et la sécurité dans la région. Les objectifs annoncés sontle renforcement de la sécurité et la protection durant la période électorale, et l'aide à la restauration et au maintien de l'état de droit, de la sécurité publique et de l'ordre public.

    Cette Mission de l'ONU, prévue pour durer le temps de l'élection, a été prolongée et les forces armées de la MINUSTAH sont actuellement toujours présentes en Haïti. Cette présence a suscité de nombreuses controverses. Notamment dès 2004, lorsque des organisations indépendantes pour la protection des Droits de l'Homme ont accusé la MINUSTAH et la Police nationale d'Haïti (PNH) de commettre conjointement de nombreuses atrocités contre les civils.

    Selon un journaliste d'Haïti Liberté, « depuis 2004 les terroristes conventionnels avec l'aval de l'ONU portant le casque de la Minustah, n'ont fait que violer les fillettes et les adolescents et assassiner les militants proches des masses populaires. La grande presse ne parle même pas des indescriptibles exactions de ces tueurs à gages qui ont perpétré plusieurs massacres dans les quartiers à forte concentration populaire ».240(*)

    De toute évidence, toute intervention venant de la communauté internationale dans le pays est délicate, et susceptible de se confronter à une grande méfiance.

    Déjà avant le séisme, l'aide internationale est implantée dans le pays, sous la forme d'une aide au développement, et mobilisant d'importants financements. Des mécanismes complexes de coordination et de gouvernance sont en place et rassemblent les différentes familles d'acteurs (donateurs, ONG internationales et nationales, agences des Nations unies, acteurs multilatéraux, gouvernement d'Haïti, etc.).

    entreprises multinationales privées

    ONG religieuses humanitaire

    assistance bi et multilatérales

    Figure 51 : Les opérations étrangères et leur nature en Haïti241(*)

    Les principaux groupes de coordination présents en Haïti avant le séisme sont :

    Le Groupe des 11 (G11), qui facilite le dialogue entre les 11 principaux donateurs et le gouvernement.

    Le Groupe d'Appui de la Coopération Internationale (GACI), qui inclut les agences de l'ONU, la MINUSTAH, les agences de développement internationales, les bailleurs et les ONG internationales.

    Le Comité Permanent Inter-organisations (CPIO), qui est le lieu de coordination entre agences humanitaires.

    la MINUSTAH, qui gère la coordination interne aux Nations unies.

    Le Comité de Liaison des ONG (CLIO), qui réunit ONG nationales et internationales.

    Le Système National pour la Gestion et la Réponse aux Désastres (SNGRD), créé en 1999 par le Ministre de l'Intérieur, et animé par la Direction de la Protection Civile (DPC).

    CONTEXTE DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE

    La population d'Haïti est estimée à plus de 10 000 000 d'habitants en 2012242(*), dont plus de 43% seraient citadins243(*). La grande majorité de la population est de religion chrétienne. La plus grande agglomération est la capitale, Port-au-Prince, avec une population estimée à 2 300 000 habitants en 2009, suivie du Cap-Haïtien avec environ 250 000 habitants.

    Environ 75 % des Haïtiens vivent en dessous du seuil de pauvreté, et 50 % de la population est en situation d'extrême pauvreté : c'est le pays le plus pauvre du continent américain. Selon un rapport du Conseil national de la sécurité alimentaire (CNSA) haïtien, plus d'un Haïtien sur trois est sous-alimenté.Le taux de chômage s'élève à plus de 40% de la population active en 2010244(*). Il existe de très grandes inégalités sociales, dues en partie à la colonisation et au système économique postcolonial.En 2007, les taux de couverture des besoins en eau potable sont estimés à 54 % à Port-au-Prince, 46 % dans les villes secondaires, 48 % en milieu rural. De plus, les systèmes d'eau potable installés en milieu rural, et mis en place dans les années 1980 se dégradent faute d'entretien.

    Figure 52 : L'économie d'Haïti concentrée sur sa capitale245(*)

    CONTEXTE URBANISTIQUE

    Le territoire d'Haïti est composé de 10 départements, 42 arrondissements, 140 communes et 570 sections communales.

    densité de population

    structure dominante régionalisée

    indices d'activité régionale

    Figure 53 : Un territoire initialement régionalisé246(*)

    L'administration de chaque département est gérée par un Conseil de trois membres élus pour quatre ans par l'Assemblée départementale. Le pouvoir exécutif désigne un délégué départemental, chargé d'administrer les différents ministères déconcentrés en collaboration avec l'assemblée départementale.

    La commune dispose de l'autonomie administrative et financière. Chaque commune est administrée par un Conseil de trois membres élus au suffrage universel.

    La capitale d'Haïti est Port-au-Prince :il s'agit de la plus grande ville du pays. A la suite d'un considérable exode rural, l'ensemble des flux du pays converge vers sa capitale. Le territoire devient nettement centralisé sur cette métropole, qui concentre également plus d'un cinquième de la population.

    le carrefour Port-au-Prince

    flux de convergence

    villes régionales

    marchés régionaux

    petites villes

    transferts extérieurs

    structure dominante centralisée

    Figure 54 : Un territoire centralisé247(*)

    La ville de Cap-Haïtien est la seconde ville du pays. Ancienne capitale, elle demeure un emblème de l'histoire haïtienne,par son architecture et son rôle dans les combats pour l'indépendance. Pourtant, sa population est environ dix fois inférieure à celle de la capitale actuelle.

    Le « onzième département » représente les Haïtiens expatriés, dont le nombre est estimé à deux millions.

    L'exode rural vécu par Haïti peut s'expliquer partiellement par la libéralisation des marchés agricoles, qui expose sans protection les produits haïtiens à la compétition internationale, etdiminue ainsi considérablement les recettes des modes de vie ruraux. Le phénomène est encouragé par la centralisation des dépenses publiques et des services : l'éducation, la santé, les loisirs, etc. La capitale accueille la moitié des équipements hospitaliers, les 2/3 des banques et les ¾ de l'enseignement supérieur. Elle représente 80% de l'énergie consommée dans le pays.

    Une grande partie de la population est contrainte de s'installer dans les nombreux bidonvilles qui se répandent anarchiquement autour et dans toute la ville. Ainsi, les quartiers informels de Port-au-Prince représentent 20% de la surface bâtie, mais concentrent 80 % de la population. Ces quartiers précaires, nouvellement construits ou issus de la dégradation de quartiers anciens, se développent sur les terrains peu attractifs et dangereux, phénomène aggravé par le vide institutionnel, l'indifférence des autorités, et le manque de structuration des espaces urbains.

    taudis

    résidentiel moyen

    résidentiel haut

    industriel

    industriel

    densité de population croissante et typologies

    Figure 55 : Urbanisme et espace social à Port-au-Prince248(*)

    Une analyse de la densité démographique et des typologies de bâti permet d'identifier trois grandes zones urbaines, différentes par leurs caractéristiques socio-économiques, culturelles, et géographiques :

    La bande littorale : située à proximité des zones de déversement des eaux usées, elle se trouve dans une situation particulièrement vulnérable. En revanche, elle est directement reliée au centre et aux principaux lieux d'activité de la ville et permet aux habitants de développer de nombreux commerces informels répartis le long des grands axes routiers. On y trouve principalement des commerces et du logement résidentiel moyen.

    La zone centrale : elle s'insère dans la trame même de la ville, ses axes principaux constituent d'importants corridors économiques. Ces quartiers accueillent une très grande concentration d'habitants et d'activités économiques. C'est une zone intermédiaire, une zone de transition, malgré son caractère informel, marginal et insalubre (logements de type « taudis »).

    La partie haute de la ville : elle regroupe quelques centres urbains privilégiés, ainsi que de nombreux quartiers informels qui se développent le long d'accidents topographiques (mornes et ravines). Le développement de réseaux viaires est très délicat dans cette zone, et l'exposition aux risques naturels y est maximale.

    Selon Jean Marie Théodat, agrégé de géographie et enseignant à La Sorbonne à Paris, né à Port-au-Prince et retourné en Haïti après le séisme : « Le tissu urbain est constitué aux deux tiers de quartiers non planifiés, pas forcément des bidonvilles, mais à la disposition anarchique. Cette agglomération a prospéré comme un chancre sur les piémonts du morne l'Hôpital et dans les gras sillons de la plaine du Cul-de-Sac, elle a avalé peu à peu, faubourg après faubourg tout le terrain accessible autour d'elle. Depuis Bon Repos à Mariani, de Pétion-Ville à Cité Soleil, c'est une seule et même agglomération de tôles et de ciment qui se poursuit d'un seul tenant, avec ici et là des îlots de verdure qui résistent encore à la pression immobilière. »249(*)

    La « Ravine Pintade », par exemple, est l'un des bidonvilles les plus anciens de Port-au-Prince. Les premières constructions de ce bidonville sont des habitations basses, dotées de toits en tôle. Puis, on assiste progressivement à l'apparition de constructions bétonnées, et d'étages, réalisés sans recours à quelque expertise que ce soit, et dans l'ignorance totale des règles de l'art. Les nouvelles constructions prennent appui sur les précédentes, et aucune d'entre elles ne possèdent de véritables fondations. C'est ainsi que s'entassent les structures peu fiables, pour former « un seul tenant », susceptible d'être emporté au moindre glissement de terrain. Le quartier est devenu surpeuplé : sa densité de population était de 75 000 personnes par km²250(*)avant le séisme, deux fois supérieure à la concentration urbaine moyenne de Hong Kong.

    Figure 56 : La "Ravine Pintade" avant (en haut à gauche) et après le séisme251(*)

    Un des problèmes majeurs concernant l'urbanisme en Haïti est l'absence d'une réelle infrastructure des droits fonciers. Cette infrastructure, qui rassemble les données cadastrales, est nécessaire à la sécurité des droits fonciers, et constitue une base équitable et transparente pour l'impôt foncier, un soutien pour l'aménagement et la gestion des terres, et la réduction des conflits liés à la terre.

    CONTEXTE ARCHITECTURAL ET RESSOURCES

    Le patrimoine architectural d'Haïti est riche mais très vulnérable, car Haïti « terre glissée » ne cesse d'essuyer séismes, cyclones et incendies. Ainsi, la colonisation a laissé très peu de traces monumentales, à l'exception de l'architecture industrielle : les ruines grandes sucreries et caféteries.

    Il faut cependant souligner les efforts d'enracinement que constituent les nombreuses fortifications, telle la citadelle Henry, ou la reconstruction en dur de Cap-Haïtien après le séisme de 1842. Les fortifications côtières sont très nombreuses dans les principales villes-ports.

    Parmi les éléments notables du patrimoine architectural d'Haïti, on compte les maisons gingerbread : « ce style est à la fois un mélange d'influences internationales et typiquement haïtien. »252(*)

    Figure 57 : à gauche, la résidence de Patrice Pamphile au 4, rue Casséus, à droite, la Villa Castel Fleuri dans l'avenue Christophe253(*)

    Les maisons de style gingerbread d'Haïti ont été ajoutées en octobre 2009 à la World Monuments Watch List afin d'attirer l'attention de l'opinion internationale sur ce patrimoine architectural unique. « Parmi ces constructions qui datent du début du siècle dernier, autrefois élégantes, décorées de panneaux de bois chantournés et de claustras ouvragées, nombreuses sont celles qui sont tombées en décrépitude »254(*). Mais l'instabilité politique et les conflits d'ordre économique rendent les efforts de préservation secondaires.

    Le tremblement de terre dévastateur du 12 janvier 2010 a mobilisé de nombreuses organisations de protection du patrimoine culturel, dont le World Monuments Fund (WMF). « De nombreuses maisons gingerbread ont certes subi des dommages importants, toutefois ce type de construction traditionnelle s'est révélé particulièrement apte à absorber le choc sismique et en conséquence rares sont celles à s'être effondrées. Le Gouvernement haïtien a donc souhaité que ces quartiers, dont l'architecture est emblématique, bénéficient en priorité de l'assistance internationale de préservation. »253

    Le mouvement gingerbread débute en 1881 en Haïti par la construction du Palais National. Il a « servi de modèle et établi de nouvelles normes de construction à Port-au-Prince : une charpente en bois, garnie de briques et décorée de bois sculpté sur les façades et les bords des toitures, avec de hauts plafonds et de grandes baies ouvrant sur de vastes galeries ».255(*)

    Moins de 15 ans plus tard, trois jeunes Haïtiens étudient l'architecture à Paris et font évoluer ce mouvement architectural naissant au regard du style contemporain des maisons de villégiature françaises, tout en l'adaptant au climat tropical d'Haïti : un style purement haïtien de maisons en treillis est ainsi créé.

    Cette grande période de l'architecture haïtienne prend fin en 1925 sur décision du maire de la ville, qui exige que toutes les nouvelles constructions soient en maçonnerie, béton armé ou en fer pour réduire les risques d`incendies.

    Conçues pour le climat tropical d'Haïti, les maisons gingerbread jouent sur la ventilation et l'ombre, tout en limitant l'humidité : « Les hauts plafonds et les vastes greniers pourvus de volets d'aération permettent à l'air chaud de monter avant d'être expulsé. Les grandes galeries qui s'étendent de la façade principale jusqu'aux murs latéraux fournissent ombrage aux fenêtres et permettent de prolonger l'espace de la maison au-delà de ses murs. Les lourds volets posés aux fenêtres peuvent être fermés rapidement et hermétiquement en cas de tempête tropicale ou de cyclone. Le rez-de-chaussée surélevé contribue à empêcher que l'humidité n'atteigne les encadrements en bois et les espaces intérieurs et protège contre les insectes. Les toits en pente permettent à l'eau de pluie de s'écouler facilement lors des fréquentes averses. »256(*)

    Figure 58 : Architectures hybrides et toitures des maisons gingerbread257(*)

    Les trois principales techniques de construction des maisonsgingerbread sont :

    Les charpentes en bois entretoisé

    Les colombages (charpentes en bois entretoisé avec hourdage en maçonnerie)

    Les murs porteurs en maçonnerie

    Ces constructions n'utilisent que très rarement une seule de ces techniques : en général, toutes les méthodes de construction sont combinées pour former des typologies hybrides.

    Les toitures sont inclinées en pente raide, avec des flèches et des tourelles. Leurs charpentes sont en bois entretoisés, habillées de feuilles de tôles ondulées au-dessus des pannes sablières ou, dans le cas du Manoir (illustration 58, en bas à droite), de tôles décoratives embouties.

    MATÉRIAUX DE CONSTRUCTION

    LE BOIS

    A l'origine, l'île d'Haïti possédait une végétation luxuriante, composée de conifères et d'arbres à feuilles larges (noyer, acajou, etc.). Malheureusement, l'absence de protection du patrimoine environnemental et la surexploitation des forêts pour l'exportation du bois vers l'Europe et l'Amérique du Nord a provoqué leur disparition vers la fin du XIXème du siècle. Le bois ne peut plus être considéré comme un matériau local en construction, car il n'est plus disponible sur l'île et doit être importé.

    L'ARGILE (BRIQUES, TORCHIS, PLÂTRE ET STUC)

    On trouve des sédiments d'argile relativement pure à Port-au-Prince et aux alentours. Au début du XXème siècle, les sédiments d'argile calcaire servaient à la production des briques de couleur ocre et ceux d'argile ferrugineuse à la fabrication des briques de couleur rouge. Ces briques étaient largement employées en construction et existent désormais sous forme rectangulaire et décorative utilisées comme ornements architecturaux. L'industrie de fabrication de tuiles a cessé depuis longtemps en Haïti.L'argile a également été utilisée dans la fabrication des mortiers pour la construction des parties maçonnées.

    LA CHAUX (TORCHIS, PLÂTRE ET STUC)

    La chaux (ingrédient essentiel dans la fabrication du sucre)existe en abondance en Haïti. Cependant, cette matière première doit être transformée en chaux vive pour la préparation de torchis de chaux. Depuis l'introduction du ciment, la fabrication de chaux vive a cessé en Haïti, et les torchis de chaux ne sont plus utilisés en construction.

    Actuellement, l'exploitation des carrières se limite aux pierres calcaires (principalement pour la fabrication du ciment) et aux différents types d'argile, au sable, au gravier et au marbre.

    « Les sédiments de pierres calcaires présents sur les versants des montagnes haïtiennes, [...], ont été profondément détériorées en raison d'une complète déforestation ayant entrainé une forte érosion et un ravinement des sols aux pluies torrentielles. »258(*)

    LE FER ET L'ACIER DE CONSTRUCTION

    Le fer et l'acier utilisés pour la construction des charpentes des maisons gingerbread a été importé de France et de Belgique.

    LE BÉTON

    Le béton armé a été introduit en Haïti au début du XXème siècle. Le béton armé et des blocs de béton deviennent progressivement les matériaux de construction de prédilection pour les trois raisons principales suivantes :

    L'utilisation du bois dans la construction est défendue à partir de 1925, à la suite de plusieurs incendies dévastateurs.

    Le béton et les blocs de béton, considérés comme des matériaux plus résistants, plus avancés technologiquement et plus modernes, deviennent un symbole de statut élevé dans la société.

    Le béton et les blocs de béton semblent mieux résister aux cyclones : vents violents et pluies torrentielles.

    Figure 59 : Le Palais National, construit en 1918259(*)

    « Le Palais National, construit en 1918, donne un exemple de l'utilisation précoce du béton armé en Haïti. Ces constructions se sont tout ou partie effondrées. »260(*)

    10.1.2 LE SÉISME DE 2010 ET SES CONSÉQUENCES DIRECTES

    Le 12 janvier 2010, un tremblement de terre d'une magnitude de 7,3 survient à proximité d'Haïti : son épicentre se situe approximativement à 17km de Port-au-Prince, la capitale. Ce séisme est suivi d'une douzaine de secousses secondaires de magnitude comprises entre 5,0 et 5,9.

    Le 20 janvier 2010, Haïti essuie un second séisme d'une magnitude de 6,1 : son épicentre se trouve à environ 59km à l'ouest de Port-au-Prince, et à moins de 10 kilomètres sous la surface.

    Figure 60 : Carte des intensités du premier séisme de 2010, estimées selon l'échelle de Mercalli261(*)

    Les deux derniers séismes de grande importance à avoir touché Haïti datent de 1946 et 1952. Le pays essuie plus fréquemment des ouragans ou des pluies torrentielles entraînant des inondations. En 2008, quatre ouragans traversent le pays, et en 2009, de fortes précipitations inondent la commune de Carrefour, mais leurs conséquences sont incomparables à celles du séisme de 2010.

    Cette catastrophe est d'une ampleur sans précédent avec un bilan qui s'élève à plus de 220 000 morts et plus de 300 000 blessés. Le tremblement de terre affecte environ 60% des infrastructures administratives et économiques, 20% des écoles et 50% des hôpitaux. En outre, ce séisme cause la destruction de 105 369 habitations et l'endommagement de 208 164 autres,délogeant près de 1,7 millions de personnes.

    2636

    2000

    100 000

    80 000

    Figure 61 : à gauche, nombre de victimes d'ouragans de 1970 à 2010, à droite, nombre de victimes de séismes de 1970 à 2010 (estimations des victimes de séismes réévaluées à la hausse par la suite)262(*)

    Au-delà du séisme, l'ensemble du pays est impacté par la récurrence de crises multifactorielles. A la suite de cette catastrophe, deux épidémies de choléra (octobre 2010 et mai 2011) se sont ajoutées. Au 14 octobre 2011, un bilan fait état de 473 649 cas recensés pour 6 631 décès. Deux ans après la déclaration de la maladie, le bilan s'élève à 7 550 morts pour 685 000 personnes infectées.En 2012, les ouragans Isaac et Sandy s'abattent sur Haïti, causant des inondations et provoquant des vents violents notamment dans les régions affectées par le séisme.

    Entre les conséquences du tremblement de terre, de l'épidémie de choléra, la vulnérabilité du pays face aux phénomènes cycloniques, et les problèmes antérieurs au séisme, la reconstruction promet d'être particulièrement laborieuse.

    « Le séisme du 12 janvier 2010 a battu les records des catastrophes naturelles qui ont frappé Haïti depuis les dix dernières années. [...] Un gigantesque mouvement de population s'est ensuivi : déplacements de population (500,000 vers les provinces), déstabilisation du tissu social (deuil et désolation, orphelins, rupture familiale, départ à l'étranger, perte de revenus et de richesses accumulées, litiges et contentieux potentiels), désorganise l'habitat (250,000 maisons détruites). L'ampleur des dégâts est estimée à 56% du PIB : destruction des réseaux de services publics Ed'H, Teleco, SNEP ; destruction des infrastructures et des entreprises) et exacerbation de la fragilité du pays (dramatique affaiblissement de ses institutions et structures étatiques et un accroissement accéléré de sa dépendance aux points de vue économique (CCI, DSNCRP, dette), financier (transferts de la diaspora, dette publique externe), alimentaire et politique (MINUSTAH). »263(*)

    L'instabilité politique initiale et le décès de nombreux membres du gouvernement porte à croire que celui-ci est inapte à gérer seul la situation.

    Le drame d'Haïti émeut la communauté internationale, et celle-ci se mobilise en conséquence.

    10.1.3 L'AIDE INTERNATIONALE

    L'aide internationale se traduit immédiatement par des financements et des promesses de dons de nombreux bailleurs très divers, ainsi que des appels aux dons de différentes ONG et organismes :

    MSF lance un appel aux dons de 250 000€,

    Action contre la faim lance un appel aux dons de 500 000€,

    Certaines célébrités s'engagent également : Angelina Jolie et Brad Pitt promettent 1 million de USD, George Clooney organise un téléthon en faveur des victimes d'Haïti,

    De nombreux gouvernements annoncent également des promesses de dons colossaux : la somme record de 930 millions de USD pour le Venezuela, 914 millions de USD pour les Etats-Unis, 307 millions de USD pour l'Espagne, 256 millions de USD pour le gouvernement canadien, 200 millions de USD pour le gouvernement français, 100 millions de USD pour le Brésil et le Japon, 54,8 millions de USD pour l'Allemagne, 40 millions de USD pour la Suisse, 20 millions de USD pour le Qatar, etc.,

    La Banque Mondiale promet un budget de 227 millions de USD,

    Le Fond Monétaire Internationale engage la somme de 147 millions de USD...

    En tout, les promesses s'élèvent à 5 milliards de USD sur 18 mois et 11 milliards de USD sur 5 ans.

    Figure 62 : Bilan des principales aides financières débloquées fin janvier 2010264(*)

    Afin d'assurer la gestion de ces financements et de coordonner les opérations, une nouvelle institution consacrée est créée : la Commission Intérimaire pour la Reconstruction d'Haïti (CIRH). Cette commission ne voit le jour que le 21 avril 2010, soit 3 mois et 9 jours après la catastrophe.

    Dans le documentaire Assistance Mortelle de Raoul Peck, Jean-Max Bellerive, ancien premier Ministre d'Haïti, explique que les structures de ce type conduisent généralement des opérations sectorielles, régionales, alors que dans le cas d'Haïti, il s'agit de refonder tout le pays.

    Autour de la table des décisionnaires, seuls les plus grands bailleurs, ceux qui ont promis plus de 100 millions de USD, et les représentants d'Haïti sont autorisés :

    Les représentants du gouvernement haïtien

    Les représentants de la société civile haïtienne

    La Banque Mondiale

    La Banque Interaméricaine de Développement

    L'Organisation des Nations Unies

    L'Union Européenne

    Les gouvernements du Venezuela, des Etats-Unis, de l'Espagne, du Canada, de la France, du Brésil, du Japon et de la Norvège

    La Communauté caribéenne (CARICOM)

    Cette alliance en faveur d'Haïti, composée de 13 membres haïtiens et 13 membres internationaux, se forme en dépit de contradictions géopolitiques, d'intérêts économiques divergents, et de rivalités institutionnelles. La présidence est confiée à Jean-Max Bellerive, ancien premier Ministre d'Haïti, et Bill Clinton.

    Figure 63 : Acteurs représentés au CIRH265(*)

    La réponse à la catastrophe se présente comme une opportunité pour Haïti de se reconstruire « mieux », et de solutionner par la même les problèmes antérieurs au séisme : il s'agit d'une « nouvelle chance ».

    Le CIRH a pour mission d'assurer la coordination et le déploiement efficace de l'aide, tout en faisant preuve de transparence. Le fonds fiduciaire, dépôt de l'argent des pays donateurs, est sous la responsabilité de la Banque Mondiale, agent fiscal, en collaboration avec les Nations Unies et la BID. La coopération opérationnelle s'organise autour de cinq « clusters » clés : Aide alimentaire, Eau-assainissement et Hygiène, Santé, Abris et Biens non alimentaires, Logistique.

    Arrive rapidement un flux massif d'ONG très diverses en taille et en professionnalisme. Jean Max Bellerive qualifie ces quelques 4000 ONG dépêchées de « magma humanitaire »266(*). Certains « clusters »réunissent alors plus de 200 participants.

    10.2 L'INTÉRÊT D'UNE ORGANISATION MONDIALE

    La reconstruction d'Haïti est perçue comme trop lente, ou même comme un échec sous de nombreux points, pour de nombreux acteurs locaux, internationaux, et selon de nombreuses analyses.

    Les principaux reproches adressés à l'aide internationale sont : le manque de dialogue avec les partenaires locaux, le fréquent manque de connaissance des aspects politiques et culturels du pays et donc des besoins de la population, la « cacophonie » des organisations d'entraides mal coordonnées, la présence d'organisations qui ne servent que leurs propres intérêts, l'étalement sur des années de situations prétendues « provisoires », et finalement le manque de résultats concrets après des années de reconstruction.

    10.2.1 LA RECONSTRUCTION PERÇUE COMME UN ÉCHEC

    Cette partie décrit, de manière synthétique, les principales difficultés d'ordre général qui sont venues entraver la reconstruction, et qui ont causé lenteurs, gaspillage de financements et méfiance de la population locale. Les problèmes qui concernent la reconstruction « physique » à proprement parler, c'est-à-dire la réhabilitation et la reconstruction des équipements et logements, seront développés dans la partie suivante.

    COORDINATION DE L'AIDE INTERNATIONALE

    Le documentaire Assistance Mortelle de Raoul Peck, ancien ministre de la Culture d'Haïti, dénonce des problèmes de coordination entre les acteurs de la reconstruction, responsables de pertes de temps et d'argent. Jean Max Bellerive, ancien premier ministre haïtien illustre ces problèmes par l'exemple du canal de l'Orphelin. D'après lui, ce seul canal était l'objet de quatre projets différents, distribués sur différents segments du canal. Chaque équipe de travail, payée par chacune des quatre ONG en charge, devait extraire les détritus sur un tronçon du canal obstrué, mais laissait les détritus au bord du canal, qui y étaient ramenés par la pluie quelques jours plus tard. Les différentes ONG payaient donc, à l'aide des financements des donateurs, des équipes pour évacuer les mêmes détritus du même canal plusieurs fois. En parallèle, un autre canal obstrué ne bénéficie pas de financements.

    Le témoignage de Vincent Grammont, agent humanitaire vivant en Haïti depuis 2005 à Delmas, un quartier des faubourgs de Port-au-Prince, donne un exemple de perte de temps par manque de coordination et d'entente entre ONG : « Dans un autre bidonville où je travaille, "Bristou et Bobin", nous avons effectué avec la communauté un recensement des personnes sinistrées. Nous avons marqué toutes les tentes, pour savoir qui est où, et qui a besoin de quoi. Et bien une ONG est arrivée après nous, et elle a refait ce même recensement dans son intégralité. Elle n'a pas voulu de nos chiffres et elle a re-marqué toutes les tentes une à une. Je trouve cette attitude méprisante pour les gens de la communauté locale. Sans compter que c'est une perte de temps ridicule. »267(*)

    Il ajoute un autre exemple qui illustre le manque d'efficacité par empiètement de projets : « dans ce même quartier, plusieurs projets liés à l'approvisionnement en eau sont menés en même temps par plusieurs organisations, mais sans concertation. Il y a une petite ONG qui vient et qui installe une citerne. Quand je dis à ses membres que ce n'est pas la peine de le faire ici parce qu'une autre ONG intervient déjà, qui a reçu de l'argent de l'Union européenne, ils me disent que "ça ne peut pas faire de mal". C'est vrai, mais est-ce qu'ils ne devraient pas plutôt aller sur des sites de regroupement où personne n'est encore intervenu ? »268(*)

    Le manque de coordination entre la multitude d'acteurs présents en Haïti a parfois mené à ce type d'absurdités, de contre-productivités.

    On explique ce manque de coordination par l'absence d'une réelle autorité de coordination, et ainsi par l'absence de plan de stratégie clair. François Grünewald explique : « la faiblesse du leadership humanitaire a eu un impact dramatique : pas de stratégie claire, faible capacité de plaidoyer auprès du gouvernement, positionnement insuffisant face à des déploiements militaires très puissants. La coordination humanitaire des Nations unies à New York n'a compris que tard l'importance de cet enjeu. Il a ainsi fallu quatre semaines pour qu'un adjoint à la Coordinatrice Humanitaire n'arrive à Port-au-Prince, alors que cette dernière donnait sa démission. La nomination du Coordinateur Humanitaire (ou HC) (qui combine en plus les fonctions de Représentant spécial adjoint du Secrétaire général (DSRSG) et de Coordinateur Résident) s'est faite 3 mois après. Face à l'immensité des tâches, tous s'accordent à dire qu'il y aurait dû avoir un adjoint. Mais Haïti a souffert du flou de la politique sur la question des adjoints des HC. La coordination humanitaire est restée assez faible face aux grands défis de la phase de reconstruction, de la saison des cyclones et des élections. »269(*)

    Figure 64 : La structure de coordination en avril 2010270(*)

    En l'absence de leadership fort, la MINUSTAH et l'armée américaine, sur lesquelles reposait une forte pression politique et médiatique pour l'obtention de résultats, ont établi leur propre système, avec des niveaux stratégique, tactique et opérationnel : le Coordination Support Committee (CSC), incluant le Gouvernement d'Haïti, les forces armées étrangères, la MINUSTAH, l'ambassade des USA et le OCHA, seul représentant de la communauté humanitaire.

    « Les acteurs humanitaires ont eu de grandes difficultés à s'imposer dans cette structurede prise de décision dans laquelle leur participation était limitée à la seule présence duOCHA. »271(*)

    Le CIRH, formé trois mois après le désastre, présente une équipe technique incomplète trois après sa création. De plus, son autorité effective est limitée, car il ne dispose pas des fonds apportés par les donateurs : « Cet outil original cherche encore ses marques, son âme et son style. Fonctionnant sur la base de réunions d'enregistrement des projets, réunissant des haïtiens, des représentants des bailleurs de fonds envoyés par les capitales et des membres de la société civile nationale et internationale, il a en fait peu de moyens car les ressources pour la reconstruction sont théoriquement déposées dans un fond fiduciaire géré par la banque Mondiale. »272(*)

    Sur le terrain, les acteurs s'affranchissent des lourdeurs administratives, opérant ainsi de leur initiative, de manière spontanée et sans cohérence, sans s'inscrire dans une stratégie globale. En effet, dans le système des clusters des Nations Unies, les relations entre les différents acteurs sont standardisées : le financement et les directives vont du sommet vers la base, tandis que les rapports sur les « réalisations » et les « expériences acquises » circulent de la base au sommet. Chaque prise d'initiative nécessite un changement concomitant des accords entre acteurs et bailleurs. Ce mécanisme entraîne des paralysies et un manque de flexibilité : il n'est ni évolutif, ni efficace dans l'urgence. En outre, lors d'un dysfonctionnement ou d'un échec, la responsabilité se dissout dans la masse : personne ne peut être accusé à titre personnel, et l'ensemble des acteurs se sent responsable.

    Raoul Peck parle également dans son documentaire de « manque de mémoire institutionnelle »273(*) : la plupart des acteurs de l'aide internationale sont en mission sur de courtes durées (au regard de l'ensemble de la reconstruction), et se succèdent sans continuité des connaissances et de l'expérience.

    IMPLICATION DE LA SOCIÉTÉ CIVILE

    Même si des efforts ont été faits dans cette direction, l'implication des haïtiens dans leur propre reconstruction a tardé à venir. Plusieurs témoignages relatent d'un sentiment d'exclusion partagé.

    D'après Marie-Carmelle Laurenceau de l'Institut Karl Levêque, « Les organisations internationales ont envoyé des «experts» qui ne connaissent pas Haïti alors que, avec nos petits moyens, nous avions réussi à aider les paysans à porter assistance aux déplacés, à accueillir leurs enfants dans nos écoles communautaires. Au lieu d'encourager cette solidarité entre Haïtiens, ils ont préféré plaquer une structure artificielle coûteuse».274(*)

    Philippe Mathieu, directeur de l'Oxfam Québec, ajoute : « Beaucoup de rapport d'évaluation, disons des 6 premiers mois, étaient clairs : on aurait dû laisser plus de place aux acteurs locaux, tenir compte de leur culture, tenir compte des efforts qu'ils étaient en train de faire, de cette solidarité haïtienne... »275(*)

    La mise à l'écart de la population locale et des entreprises locales nuit à la reconstruction de multiples façons. Tout d'abord, elle installe un climat de méfiance entre acteurs locaux et acteurs internationaux.

    De plus, elle peut nuire au relèvement économique du pays : lorsque des entreprises locales qui peuvent apporter leur participation sont court-circuitées, les fonds utilisés retournent dans l'économie du pays qui les court-circuite. Selon Jean-Max Bellerive, environ « 60% de l'argent donné par un pays retourne dans ce pays ».

    Enfin, tout produit importé en Haïti par un acteur international, depuis un pays dont la monnaie est plus forte, représente un coût considérablement supérieur à celui du même produit acheté à une entreprise haïtienne, en raison de son coût d'origine et du coût d'acheminement. René Préval, ancien président d'Haïti, donne un exemple éloquent dans le documentaire de Raoul Peck : « Toute la nourriture qu'on donne dans les camps, toute l'eau qu'on donne dans les camps, provient de l'étranger : alors je dis aux blancs d'arrêter ça. Il vaut mieux donner de l'argent aux gens : les marchés sont pleins de provisions. Une bouteille d'eau, vous la mettez dans un avion : elle coûte cinquante fois plus cher qu'une bouteille fabriquée ici. Or, ceux qui produisent de l'eau ici ont des problèmes : ils ne peuvent pas vendre. »276(*)

    INGÉRENCE OU FAIBLESSE GOUVERNEMENTALE

    Les autorités haïtiennes sont également mises à l'écart des processus de décisions, et court-circuitées dans le système de financements. Selon le rapport de l'Envoyé spécial des Nations unies en Haïti, seuls 8,5% des promesses de dons de l'aide internationale faites lors de la conférence de New York en mars 2010 étaient destinées à l'appui budgétaire, i.e. à être versées directement au gouvernement haïtien.

    Les premières réunions, organisées dans l'urgence, se mènent principalement en anglais, excluant ainsi les membres représentants les autorités locales. Avec la création de la CIRH, la question de leur implication est considérée. Pourtant, le sentiment d'exclusion ne disparaît pas tout à fait.S.P. Filippini, représentante du pouvoir exécutif Haïtien au CIRH déclare lors d'une réunion : « Les douze membres de la partie haïtienne ici présents, se sentent complètements débranchés de l'avis de la CIRH. En dépit de notre fonction, nous n'avons à ce jour, reçu aucun rapport de suivi des activités de la CIRH. Le contact s'établit seulement à la veille des conseils d'administration. Le conseiller n'a le temps ni de lire, ni d'analyser, ni de comprendre et encore moins de réagir intelligemment aux projets qui lui sont soumis, à la dernière minute, malgré toutes les doléances formulées et les promesses qui lui sont faites à ce sujet. [...] En réalité, les membres Haïtiens du conseil ne remplissent qu'un rôle de figurant. »277(*)

    La quasi-totalité des financements transite par des organisations de l'aide internationale avant de bénéficier à la population locale, principalement sous forme de biens et de services. D'après Jean-Max Bellerive, ancien premier ministre haïtien, « on préfère donner à l'UNICEF, on préfère donner à l'OMS, on préfère donner à MSF, mais pas au ministère de la santé publique... » Les organisations de l'aide internationale se substituent aux autorités locales, ou pire, entrent en litige avec celles-ci. C'est ainsi que la situation dégénère, par exemple, concernant le projet de construction d'un hôpital « sous couvert d'une demande globale du gouvernement haïtien ». Jean-Max Bellerive explique : « Nous avons dû nous battre pendant 3 ou 4 mois avec une agence qui avait l'argent et qui essayait de construire un hôpital à 300 mètres d'un hôpital qui était déjà reconstruit par la santé publique, alors que peut-être 6 km plus loin, il n'y avait aucune structure de santé. »278(*) Le dialogue est devenu tellement altéré que le gouvernement haïtien se voit dans l'obligation d'envoyer des bulldozers sur le site pour empêcher la construction de l'hôpital jugé inutile. L'ancien premier ministre met en garde : « Je suis dans un pays où 80 % de l'aide, ou plutôt du financement du pays, est financé par la communauté internationale. Je suis dans un pays où 70% du secteur privé, de la société civile qui agit est lié, ou appartient à la communauté internationale. Donc la ligne entre ingérence, appui et support est très fine »279(*).

    Les principales causes de la réticence de la communauté internationale à confier d'importants financements au gouvernement haïtien sont : sa faiblesse, son instabilité, et les soupçons relatifs à sa possible corruption.

    L'ex-dictateur Jean-Claude Duvalier, alors qu'il était au pouvoir, entre 1971 et 1986, aurait détourné 100 millions de dollars des fonds publics haïtiens, sous couvert d'oeuvres sociales, avant de les transférer sur des comptes à l'étranger, aux États-Unis et en Suisse.280(*)

    Selon Joël Boutroue, ex-coordonnateur et résident humanitaire de l'ONU, conseiller du Premier Ministre, Haïti est toujours « victime des préjugés » de corruption. François Grünewald, quant à lui, condamne : « La faiblesse des institutions haïtiennes a trop souvent servi d'alibi pour les court-circuiter ». Au-delà de la confiance concernant les financements, il interroge le respect et la légitimité des ONG : « Combien d'ONG ont fait la démarche d'enregistrement à l'unité en charge des ONG au ministère du Plan ou dans les services municipaux des régions où elles travaillent ? Combien y envoient leurs rapports d'activité ? Face à cette intrusion des « blancs » qui, dans les grandes lignes, ne respectaient pas certaines règles de base, la méfiance s'est progressivement installée et le sentiment « anti-ONG » classique a commencé à prendre des proportions inquiétantes. »281(*)

    Pourtant, le « prétexte » de la faiblesse gouvernementale haïtienne semble parfois fondé. L'instabilité politique et la corruption sont historiques en Haïti. De plus, la structure du gouvernement, déjà vulnérable, a été fragilisée par la survenue du séisme. Enfin, certains agents humanitaires accusent un désinvestissement du gouvernement de Préval, en place lors du séisme, qui se trouvait alors en fin de mandat.

    Les élections de novembre 2010 se déroulent dans de très mauvaises conditions : accusations de fraudes et manipulation. L'aide internationale, qui finance les trois quart du budget de ces élections est accusée d'avantager certains candidats. Michel Martelly est finalement élu avec 67% des suffrages, mais avec un taux d'abstention record de trois électeurs sur quatre. Albane Veuve, architecte intervenue en Haïti pour la FAU, témoigne : « il a mis six mois à avoir un gouvernement et un premier ministre. Du coup, deux ans après le séisme l'état peut commencer à se préoccuper un peu des choses. »282(*) Selon Barbara Stocking d'Oxfam Grande-Bretagne, « La crise électorale de 2011, puis la crise politique qui a retardé la nomination du Premier ministre [...] ont constitué autant d'obstacles à la reconstruction »283(*).

    CONFLITS D'INTÉRÊTS

    Certains acteurs haïtiens considèrent que les raisons de la mise à l'écart de la population locale dans la reconstruction est, dans certains cas, volontaire. Ils dénoncent la concurrence des organisations de l'aide internationale avec les entreprises locales par intérêts financiers.

    Selon l'ingénieur Joséus Nader, responsable travaux publics de toute la ville de Port-au-Prince, « l'étranger vient chercher son propre intérêt »284(*). Raoul Peck ajoute : « la question essentielle sur la répartition de l'aide n'est jamais posée » et « les organismes internationaux ont cessé depuis longtemps, d'être des intermédiaires impartiaux. Ils se battent tout aussi férocement que les autres pour l'argent des donateurs. Malgré le conflit d'intérêt évident, ils interviennent en tant qu'entrepreneur, à leur profit, évinçant les acteurs locaux. »285(*)

    FINANCEMENTS

    La répartition des financements entre les différents acteurs est cause de litiges, mais pas seulement : la distribution des financements entre les différents clusters (thématiques) et entre les différentes missions est également problématique. L'exemple le plus représentatif est certainement celui du budget alloué au ramassage des débris. En effet, les décombres constituent un obstacle de taille à toute opération de reconstruction : il s'agit donc d'une priorité. Selon Raoul Peck : « Très vite, il devient clair que la priorité la plus urgente est, non pas la santé, l'éducation, ou l'agriculture, mais le ramassage des débris. »286(*) Le déblaiement des 24 millions de m3de décombres laissés par le séisme est estimé à environ un milliard de USD. Pourtant, les financements accordés à cette tâche ne dépassent pas les 80 millions de USD.Laura Graham, directrice de cabinet de Bill Clinton, explique que, pour les bailleurs de fonds, les décombres sont « peu séduisants », puisque « les résultats ne sont pas assez visibles »287(*).

    On constate donc que l'enjeu médiatique, la détermination des bailleurs de fonds à obtenir des résultats chiffrés, « visuels », influencent la répartition des financements parfois plus que les besoins réels de la reconstruction.

    Enfin, certaines promesses de dons n'ont pas été honorées dans les délais. Quelques semaines après le séisme, les promesses de dons de la communauté internationale sont colossales. Selon le bureau du délégué spécial des Nations unies pour Haïti, un an plus tard, seulement 42 % des sommes promises ont réellement été versées. Les donateurs internationaux s'étaient engagés à verser 2,12 milliards de USD une fois déduits les allégements de la dette de l'État haïtien et le financement des mesures d'urgence. De cette somme, moins de la moitié (soit environ 897 millions de USD) ont réellement été versés à la fin du mois de novembre 2010.

    « Des représentants de quatre donateurs, interrogés par Oxfam, affirment que les données publiées par les Nations unies sont «incorrectes» ou «non pertinentes», puisque les engagements portent sur plusieurs années et non pas sur 2010 seulement. »Oxfam déclare que ce malentendu « souligne bien les problèmes d'envergure en matière de coordination globale et de transparence des donateurs ». Selon l'organisme, «En l'absence d'informations précises sur les apports de l'aide, leur finalité et l'échéance des versements, il sera extrêmement difficile pour l'État haïtien de planifier et de prendre des décisions clés au sujet de la reconstruction, ou pour les donateurs de coordonner leurs politiques ».288(*)

    L'objet de ce rapport n'est pas l'étude de la coordination de l'aide internationale globale en réponse au séisme d'Haïti : c'est pourquoi cette partie synthétique se contente d'énoncer les principaux points de difficulté, en relatant les propos des acteurs concernés, et sans prise de position personnelle. On constate seulement que la reconstruction d'Haïti se déroule dans un contexte particulièrement délicat sous de multiples aspects.

    Le document présent concentre son étude de la reconstruction d'Haïti dans la partie suivante sous l'angle de la reconstruction « physique », des moyens déployés en faveur du relogement des haïtiens, et de la réhabilitation et de la construction des équipements.

    10.2.2 LA RECONSTRUCTION « PHYSIQUE »

    La reconstruction « physique », i.e. le relogement d'urgence et la reconstruction ou réhabilitation des édifices et ouvrages d'art, s'est par ailleurs confrontée à des difficultés spécifiques. C'est l'un des aspects les plus critiqués et les plus commentés de la reconstruction post-séisme d'Haïti. Le relogement des personnes déplacées, en particulier, est sans doute le plus « gros échec » de la reconstruction.

    CHRONOLOGIE DES ÉVÉNEMENTS

    JANVIER 2010 |

    Le séisme cause la destruction de 105 369 habitations et l'endommagement de 208 164 autres289(*) et on évalue le nombre de sans-abris entre 1,5 millions et 1,7 millions (selon les différentes sources).

    MARS 2010 |

    On estime que plus de 40 000 personnes sont menacées par les glissements de terrain et les inondations.

    AVRIL 2010 |

    Création de la CIRH (Commission intérimaire pour la reconstruction d'Haïti).

    Création du CampCorail-Cesselesse.

    JUILLET 2010 |

    Le président Préval annonce que la phase d'urgence est terminée et que la phase de reconstruction commence.

    7 000 abris provisoires en bois ont été livrés, et seuls 40% des bâtiments scolaires endommagés ont été déblayés.

    DECEMBRE 2010 |

    Seulement 5% des décombres sont dégagés, la reconstruction commence à peine.

    Plus de 800 000 Haïtiens vivent toujours dans des camps humanitaires ou des campements de fortune.

     

    44 000 personnes ont été expulsées de camps en mars 2011 et 166 000 sont alors menacées de l'être290(*).

    MARS 2011 |

    Plus de 680 000 personnes s'abritent toujours dans des camps de tentes.

    JUILLET 2011 |

    Lancement de l'Expo-Habitat du « projet Zorange », financé par la BID.

    SEPTEMBRE 2011 |

    Mise en place du « projet 16/6 » sur initiative du gouvernement haïtien : Réhabilitation de seize quartiers et retour volontaire des familles des six camps associés, afin d'améliorer les conditions de vie à travers la participation communautaire.

    Mise en place du « Programme d'appui à la reconstruction du logement et des quartiers » du système des Nations Unies.

    OCTOBRE 2011 |

    Environ 40% des décombres ont été évacués.

    FEVRIER 2012 |

    Près de 500 000 personnes vivent toujours dans des camps291(*). Environ 100 000 abris temporaires ont été mis en place.

    JANVIER 2013 |

    Près de 358 000 personnes vivent toujours dans 496 campements de tentes, et les bidonvilles sont repartis à l'assaut des collines.

    D'après la FIDH, 20 % des réfugiés sont menacés d'expulsion par les propriétaires privés des terrains, parfois soutenus par les autorités municipales. Depuis juillet 2010, 65 000 personnes auraient déjà été expulsées des camps par la force.

    MARS 2013 |

    Plus de 113 000 abris transitoires construits, environ 8 500 abris transitoires améliorés, quasiment 20 000 logements réhabilités et mis aux normes, et plus de 7 000 logements reconstruits.

    OCTOBRE 2013 |

    Environ 172 000 personnes déplacées, soit 45 000 ménages, vivent toujours dans 306 sites et camps en Haïti.

    Lancement de la Politique Nationale du Logement et de l'Habitat (PNLH) : cadre de référence de tous les acteurs intervenant dans le secteur du logement et de l'habitat en Haïti.

    JANVIER 2014 |

    La majorité des décombres a été débarrassée. Environ 1,35 million de personnes (soit environ 89% des réfugiés) ont quitté les camps de déplacés, mais 145 000 personnes, soit 29 000 familles, vivent toujours dans 306 sites.

    77 564 de ces personnes, soit 20 671 familles, sont menacées d'expulsions forcées. Des organisations non gouvernementales affirment que les conditions de vie dans certains de ces camps sont tout à fait insalubres et se détériorent.

    « Neuf ménages sur dix ayant séjourné dans un camp n'ont toujours pas encore trouvé un logement adéquat. Seulement 2% des ménages dont le logement a été fortement endommagé ont reçu une aide au déblaiement, et 7% une aide à la reconstruction. L'aide institutionnelle a largement ignoré la population en dehors de l'agglomération de Port-au-Prince, alors qu'un peu plus de six ménages sinistrés sur dix se trouvaient hors de la capitale ».292(*)

    Figure 65 : Evolution du nombre de camps, de ménages, et de déplacés 2010-2014293(*)

    ORGANISATION DE L'AIDE

    Les acteurs internationaux dépêchés sur Haïti pour répondre à l'urgence se sont organisés autour de cinq « clusters », i.e. thématiques clés, par le biais de l'IASC (Inter-Agency Standing Committee). Mais de nombreuses contraintes et incidents ne leur ont pas permis, dans un premier temps, d'installer unleadership humanitaire fort.Ainsi, lerelogement d'urgence ad'abord été pris en charge par les forces militaires, et les ONG, sans organisation, coordination, et cohérence globale. C'est dans ces conditions que le camp Corail a été mis en place.

    LE « SHELTER CLUSTER »

    Le « CCCM Cluster », i.e. le « Groupe Sectoriel Coordination et Gestion des Camps », créé en janvier 2010, devient en septembre 2011 le « Shelter & CCCM Cluster », i.e.le « Groupe Sectoriel Abris d'Urgence, Biens Non-Alimentaires et Coordination et Gestion des Camps ».

    L'agence de file du « Groupe Sectoriel Abris d'Urgence, Biens Non-Alimentaires » est la Fédération Internationale de la Croix Rouge, et l'agence de file du « CCCM Cluster », puis du « Shelter & CCCM Cluster » est l'OIM (Organisation Internationale pour les Migrations).

    Les organisations membres du cluster sont : ACTED, ACDI, Action Aid, AECID, America Continental 2000, American Friends Service committee, American Red Cross, APRODEMI, ARC, Architectes de l'Urgence, Architecture for Humanity, AVSI, British Red Cross, CARE, Caricom, Cartias Autriche, Caritas Allemagne, CHF International, Christian Aid, Concern Worldwide, CordAid, Croix-Rouge Canadienne, Croix-Rouge Espagnole, Croix-Rouge Française, Croix-Rouge Suisse, CRS, Diakonie, DPC, Fada Haiti, FICR, GOAL, Good Neighbors, Habitat For Humanity, Handicap International, HAP, Haven, HelpAge, HELP-EV, IDEA Relief, OIM, Islamic Relief, Medair, MdM, MINUSTAH, OCHA, PADF, PAHO, Première Urgence, SASH, Shelter Box, Tearfund, UCLBP, UJDHRD, UMCORE, UTPMP, PNUD, UNICEF, UNOPS, USHAHIDI, Viva Rio, WHH, World Concern, World Service of Mercy, WVI.

    En dehors de quelques exceptions (Architectes de l'Urgence, Architecture for Humanity...), il s'agit principalement d'ONG, d'agences de l'ONU et d'organismes internationaux généralistes, ou spécialisés dans des thématiques autres que l'habitat (santé, enfance, etc.). On note que l'agence UN Habitat ne fait pas partie du cluster.

    Ce cluster s'occupe de la gestion des personnes déplacées (IDP) : gestion des camps et livraison de shelters (abris d'urgence) et relogement.

    LACIRH

    La CIRH est créée par arrêté présidentiel le 21 avril 2010 suite au séisme de janvier 2010. La CIRH procédait à l'examen des projets et programmes financés par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, les ONG et le secteur privé.

    Priscilla Phelps, la responsable du secteur « logement » au CIRH, est spécialisée en finances municipales et logements abordables. Dans le documentaire de Raoul Peck, elle condamne le camp Corail : elle espère un « mea culpa » de la communauté internationale, mais selon elle, « le mal est fait ».

    Le mandat de la CIRH, d'une durée de 18 mois, prend fin le 21 octobre 2011. Un an après, une nouvelle institution est créée sous le nom de Cadre de Coordination de l'aide externe au Développement (CAED) : ce nouveau mécanisme officiellement présenté le lundi 26 novembre 2012 est intégré au Ministère de planification et de la Coopération externe (MPCE).

    Figure 66 : Abris et subventions - données annuelles294(*)

    Jusqu'en 2011, la réponse de la communauté internationale et du gouvernement haïtiens aux problématiques de relogement s'est présentée comme un ensemble de projets divers et variés, impliquant un certains nombres d'interventions éparses, et répondant à l'urgence.

    « La critique adressée aux ONG par certains experts est d'avoir axé l'aide sur la construction d'abris temporaires, qui ont engouffré la majeure partie des fonds versés au pays pour sa reconstruction (80% jusqu'en mai 2012). Or, ces associations agissaient dans l'urgence, pour sauver les plus démunis. Elles se sont à présent engagées à promouvoir la construction de bâtiments permanents ».295(*)

    Au cours de l'année 2011, on assiste au développement de nouveaux projets et nouvelles d'initiatives, que l'on peut regrouper sous deux catégories :

    Les initiatives de reconstruction propre : le projet d'appui à la reconstruction du logement et des quartiers (UN Habitat), le projet Zorange (BID), le projet Morne à Cabri, Delmas 32, Carrefour-Feuilles, le projet de réhabilitation « 16/6 »...

    Les élaborations de plans de reconstruction de la zone métropolitaine de Port-au-Prince.

    Le projet d'appui à la reconstruction du logement et des quartiers, en plus de ses objectifs de reconstruction, se positionne comme un nouveau coordonnateur, afin d'accompagner le gouvernement haïtien dans une politique globale de reconstruction et de relogement cohérente.

    Certains projets concernant la reconstruction durable donnent de l'espoir par leur succès, d'autres se présentent comme de nouveaux « échecs ».

    Les points suivants s'efforcent de pointer et de comprendre les principales difficultés rencontrées dans la reconstruction globale, de l'hébergement d'urgence à la reconstruction durable :

    L'urbanisme et l'urgence

    Le relogement provisoire

    La reconstruction durable

    L'URBANISME ET L'URGENCE

    Les deux concepts d'urbanisme et d'urgence peuvent sembler contradictoires. En effet, l'urbanisme implique analyse, planification sur le long terme, prise de recul, réajustements, etc. : autant de notions qui semblent perdre leur sens dans les contraintes pragmatiques de l'urgence. Pourtant, l'exemple de la reconstruction d'Haïti démontre l'intérêt et même le caractère indispensable des réflexions urbanistiques dans l'élaboration d'une stratégie globale de réponse à une catastrophe, et ce dès la phase d'urgence.

    François Grünewald insiste sur l'importance de l'urbanisme dans la stratégie globale de relèvement : « Plus grave, la mise en place des mécanismes de coordination clusters n'a pas pris en compte les enjeux particuliers du contexte urbain. Dans un contexte de désastre urbain majeur, où les enjeux de synergie entre secteurs sont essentiels et au coeur de l'action intégrée des services municipaux, il aurait fallu que l'ensemble de la stratégie soit coordonné par des spécialistes des questions urbaines qui puissent influencer avec force la stratégie de chacun des secteurs. Hélas, au contraire, chaque cluster a fonctionné en total indépendance et les réunions inter-cluster étaient tout sauf stratégiques. »296(*)

    LES CAMPS INFORMELS

    Suite à la destruction massive de logements, plus d'un millier de campements de survie précaire se sontformés spontanément, par auto-installations, dans laville de Port-au-Prince et sur l'ensemble des zones urbanisées du littoral haïtien sud-ouest. Ces campements de survie ont envahi tous espaces libres publics ou privés (rues, places, terre-pleind'avenues, jardins publics, terrains privés, zonesinconstructibles pentues côté montagne ou zones de détritus côté mer).

    Leur existence, inévitable, pose la question de leur durée. Les conditions de vie y sont précaires, et la reconstruction est impossible sur les zones occupées. Cependant, leur localisation à proximité ou au coeur de zones urbanisées permet l'accès aux services encore présents dans ces zones.Les camps situés sur des espaces publics symboliques, tel que le palais présidentiel, sont les plus visibles, et permettent d'attirer l'attention des médias. Les habitants savent qu'ils devront quitter les lieux et ne s'installent donc pas définitivement. En revanche, les grands camps situés en périphérie de la ville sont de réels enjeux de la lutte contre la « bidonvilisation ».

    Il est donc nécessaire d'établir une stratégie « d'urbanisme d'urgence », afin de contrôler la création et la localisation de ces camps, d'en améliorer les conditions, d'en limiter la durée par la proposition rapide d'alternatives, et de rendre possible la reconstruction dans des conditions optimales.

    LE CAMP CORAIL

    « Les réponses humanitaires, comme logiques autonomes non contextuelles, peuvent participer malgré elles à l'amplification des problèmes comme ici des mécanismes de pression d'une urbanisation non contrôlée. »297(*)

    Le camp Corail-Cesselesse est créé le 10 avril 2010 pour déplacer des sinistrés qui s'étaient installés spontanément dans le camp de Pétion ville, un bassin versant, particulièrement vulnérable aux inondations. Ce camp est installé sur un vasteterrain désertique« disponible » de 25.000 hectares, à 18km au nord de la ville de Port-au-Prince, afin d'accueillir environ 7000 personnes déplacées.

    Le choix de ce camp « officiel » permet à la population « volontaire » d'être moins exposée aux risques d'inondations, mais révèle rapidement de nombreux défauts :

    les occupants sont déracinés,

    le site est extrêmement exposé au vent et au soleil(aucune ombre),

    il est situé très loin du lieu de travail ou de potentiel travail (Port-au-Prince) de la plupart des résidents,

    la configuration de style militaire, est pratique mais très rigoureuse,

    son manque d'infrastructures et de réseaux (eau, assainissement, voirie, électricité) entraîne la dépendance à l'égard des services des ONG,

    les abris transitoires qui y seront construits sont inadéquats (cf. point « Relogement provisoire »),

    il est créé sans réelle stratégie de développement futur.

    Corail

    Figure 67 : Localisation du camp Corail298(*)

    Philippe Mathieu, directeur de l'Oxfam Québec déplore dans le documentaire Assistance Mortelle :« il n'y a pas de route, pas d'accès », « on est en train de créer, dans un terrain où l'on pourrait faire un exemple, le plus grand bidonville de Port-au-Prince ». Pour lui, le camp, dans l'urgence, s'est créé sans planification, sans « aucun plan pour dire : voilà les rues, voilà le terrain, voilà une titre de propriété ».299(*)

    Selon Richard Pool, « L'ARC n'a pas été consulté lors de la planification du Camp Corail [...]relocaliser des camps loin de Port-au-Prince, où les perspectives économiques sont à peu près nulles, était une erreur ... Sans base économique, le plan était voué à l'échec. »300(*)

    De plus, le 29 juillet 2010, l'Organisation Internationale pour les Migrations (OIM) émet un rapport déclarant que la zone du camp Corail est « propice aux inondations et aux rafales. Comme signalé plus tôt, elle est régulièrement inondée, au moins une fois par année. » Le document conclut : « comme les inondations y sont fréquentes et intenses, le site ne devrait pas servir au transfert et à la réinstallation » des déplacés internes.301(*)

    L'ancien premier ministre redoute l'inéluctable futur démantèlement du camp, car le gouvernement ne dispose pas de financements pour proposer une meilleure alternative aux habitants. Les réfugiés se sont installés dans ce camp « officiel » dans l'espoir de devenir propriétaires et, Raymond Lafontan, économiste conseiller du Président, souligne « après ce 12 janvier, qui peut chasser un haïtien qui dit que cette partie de terre de l'Etat lui appartient ? »302(*)

    La création du camp Corail a résoluun problème tout en en provoquant un autre. Rapidement, le camp, qui était destiné à une population de 7000 habitants, attire dans ses environs plus de 200 000 personnes, qui s'installent en créant de nouveaux bidonvilles informels :« Un véritable appel d'air s'est produit pour de nombreuses familles, sinistrées ou pas, qui se sont installées au fur et à mesure tout autour de ce camp squattant les terrains environnants. Cette attraction ne s'est pas seulement opérée en faveur de ressortissants des quartiers affectés de Port-au-Prince, mais de très nombreuses familles de régions très pauvres. Ainsi le processus d'assistance à une population par la création d'un camp d'hébergement, facilitant les distributions pour les acteurs de l'aide, a provoqué un phénomène d'urbanisation spontané illégal. »303(*)

    Canaan

    Jerusalem

    Onaville

    Secteur 4

    Secteur 3

    Figure 68 : Camp officiel Corail et camps informels Canaan, Jerusalem et Onaville304(*)

    Brian Castro, gestionnaire du site CORAIL pour l'ONG ARC, explique que les secteurs 3 et 4 devaient être un espace de transition vers les secteurs 1 et 2, regroupant les abris provisoires finis. Mais les secteurs 1 et 2 ont été envahis, ce qui rend les transferts très compliqués.

    Progressivement, et comme redouté, avec notamment la construction d'abris de transition, le camp Corail et ses alentours se rigidifient, s'éternisent, et finissent par être considérés comme définitifs : le « provisoire » est devenu « durable ». En effet, en 2014, « Le gouvernement a obtenu de l'Organisation internationale pour les migrations de ne plus comptabiliser parmi les résidents des camps 54 000 personnes des camps de Canaan, Jérusalem et Onaville, arguant que « la zone est devenue un quartier où les gens ont l'intention de rester ». Dans la capitale, près d'une personne sur dix réside encore dans un camp. De ce fait, le logement doit être l'une des priorités des actions de reconstruction, afin d'inverser la tendance réelle à la « bidonvilisation » des camps des déplacés, qui engendre des carences sévères et rend la population encore plus vulnérable à l'épidémie de choléra qui sévit actuellement. »305(*)

    Trois ans après la création du camp, Frandcise Levoy, infirmière qui travaille dans un centre de santé qui dessert aussi les habitants des camps informels alentours, affirme que le problème majeur reste l'approvisionnement en eau : « Depuis le départ gradué des organisations non gouvernementales (ONG) en 2011, il faut parcourir des kilomètres pour aller chercher de l'eau ou payer 5 gourdes le seau à la citerne »306(*).

    Figure 69 : Camp Jerusalem et Onaville

    Figure 70 : Camp Corail - Emergency Shelters307(*)

    Figure 71 : Le camp Corail trois ans après308(*)

    En revanche, selon un article de MINUSTAH, « contre toute attente, l'activité économique s'y est peu à peu développée. L'allée centrale est bordée de boutiques colorées, quincailleries, salons de beauté ou points de recharge téléphonique. A l'entrée du site, un marché permet aux paysans du coin d'écouler leurs produits. »309(*) L'école nationale accueille plus de 1000 élèves (pour 10 000 habitants environ dans le camp Corail).

    Puisque la situation semble se pérenniser, il s'agit maintenant d'apporter infrastructures et réseaux à cette zone esseulée.

    L'URBANISME PRÉ-CATASTROPHE

    La complexité de la reconstruction réside en partie dans l'absence de contrôle de l'urbanisation en Haïti avant la catastrophe. Les instabilités gouvernementales et les nombreuses difficultés passées qu'a rencontré le pays ont placé l'urbanisme comme une problématique « secondaire ». Le manque de continuité dans les politiques successives a engendré l'absence de véritable cadre légal. Ainsi, deux problèmes majeurs ont entravé la reconstruction : l'absence d'infrastructure des droits fonciers (cadastre), et la forte densité de la ville de Port-au-Prince, y compris sur des zones à hauts risques (qui auraient dû être non constructibles).

    En raison de l'exode rural, ce territoire a connu ces dernières décennies des processus exponentiels de densification et d'étalement du bâti. Sans investissements financiers et politique, ni aménagement urbain, ces densifications et étalements ont envahi des zones à risques et ont produit principalement des taudis et des bidonvilles.Mososah, le mouvement de solidarité avec les sans-abri d'Haïti, estime qu'il manquait déjà plus de 200 000 logements avant le tremblement de terre.310(*)

    Philippe Lévêque, directeur de CARE France explique : « Le contexte haïtien est compliqué. Les cadastres inexistants ou manquants sont un sérieux problème. Plusieurs familles peuvent disposer d'un titre de propriété pour une même maison. Les ONG et les autorités ont très souvent du mal à s'y retrouver ».311(*)

    Selon Béatrice BOYER, « Les situations foncières - la plupart du temps inextricables - non seulement bloquent tout développement rationnel mais créent des zones urbaines extrêmement vulnérables. »312(*) En effet, « si les reconstructions ou réparations sur place peuvent s'amorcer pour le retour de propriétaires de terrains bien identifiés, les situations sont beaucoup plus compliquées pour reloger des locataires qui n'ont pas de terrain en propre ou pour les habitants de zones illégales ou à risque. »313(*)

    Le projet « Foncier Haïti: Modernisation du cadastre et de l'infrastructure des droits fonciers » est une initiative commune du gouvernement haïtien et de l'OEA (Organisation des États Américains). Cette opération, qui était déjà à l'étude avant le séisme (octobre 2009) est primordiale : « La modernisation de l'infrastructure du cadastre et des droits fonciers en Haïti est probablement l'investissement qui offre le taux de rendement le plus élevé étant donné ses effets transversaux positifs sur tous les aspects du développement socio-économique. »Il est difficile de prévoir le nombre de propriétés qui devront être cadastrées et inscrites, mais l'expérience du Programme d'universalisation de l'identité et de la citoyenneté dans les Amériques (PUICA) mené en Haïti permet d'espérer la mise en oeuvre du projet en sept ans environ.

    En attendant, plusieurs petits projets d'urbanisme « participatif » ont prouvé leur efficacité (cf. point « Reconstruction durable »).

    LE RELOGEMENT PROVISOIRE

    Selon Ian Davis, professeur en gestion des risques liés aux catastrophes pour le développement durable à l'université de Lund (Suède), « l'histoire de la reconstruction post-catastrophe est une galerie riche en échecs et pauvre en réussites »314(*). Il décrit deux scénarii envisageables dans continuum hébergement / logement dans la reconstruction, représentés dans la Figure 72.

    Figure 72 : Scénarii de continuum hébergement / logement dans la reconstruction315(*)

    LE CHOIX DES ABRIS TRANSITOIRES

    Le choix s'est porté en Haïti sur le scénario 1, avec la construction de 110 000 abris « transitoires ». En effet, le Groupe Sectoriel de l'ONU « Abris et Articles non Alimentaires » a été très actif sous la direction de la Fédération Internationale de la Croix-Rouge dans la première phase des longs mois post-crise, dans la fourniture coordonnée d'abris d'urgence (bâches, tentes), puis dans un second temps sur la fabrication d'abris de transition. Dans un premier temps, la fourniture d'abris d'urgence rencontre des difficultés d'approvisionnement. Puis, la fabrication d'abris transitoires (plus élaborés, durables) prend beaucoup de retard :selon Béatrice Boyer,« Cette action rencontre en effet de nombreuses difficultés parallèlement à un très gros effort de recherche de qualité technique en termes de résistance para-cyclonique, parasismique, adaptables à différents terrains ... »316(*)

    Cette solution, qui implique déjà de nombreux inconvénients dans le cas général, s'est révélée particulièrement inadéquate dans le cas d'Haïti. Elle a pourtant été maintenue sur une longue période : des T-shelters étaient encore en construction plus de deux ans après la catastrophe.

    Figure 73 : La reconstruction d'Haïti, entre relogement transitoire et relogement durable317(*)

    Le choix de la construction d'abris transitoires comporte de nombreux inconvénients au regard du relèvement global :

    Selon Priscilla Phelps « une somme énorme a été investie dans les logements temporaires, principalement au bénéfice de propriétaires existants de logements en milieu urbain. Au moins 500 millions de dollars auront été dépensés lorsque tous les travaux seront achevés. »318(*)

    Il semble qu'il aurait été plus judicieux de consacrer cette vaste somme à la construction d'habitations permanentes, légèrement plus coûteuses que les abris : le coût moyen d'un abri est de 138,8 USD/m², alors que celui d'une habitation permanente est d'environ 166 USD/m² (Selon Haven). Cependant, la Banque mondiale (PREKAD) et le Bureau de monétisation prévoient que les habitations permanentes coûteront 7 000 dollars par unité de 18 m², soit 388 USD/m².319(*)

    Les abris sont également un frein physique à la construction de logements permanents : ils occupent souvent des terrains en zone urbaine densément peuplée qui sont nécessaires pour la reconstruction d'habitations.

    Ces abris sont difficilement évolutifs et améliorables en habitations permanentes : leur structure légère en bois diffère de l'ossature en béton armé avec remplissage de blocs de béton que l'on utilise pour les maisons permanentes. De plus, ils ne sont pas transportables.

    Selon Ian Davis, « À en juger par l'expérience acquise au plan international, ces abris de qualité médiocre ne seront pas démolis mais utilisés comme habitations pendant des années, piteux héritage de cette catastrophe »320(*). C'est l'instrument de la pérennisation des camps.

    La construction des abris n'a pas permis de nourrir l'économie du pays et de créer des emplois au niveau local et aucune formation spécialisée n'a jamais été dispensée dans le cadre des programmes de construction d'abris.

    Béatrice Boyer synthétise : « Les approvisionnements en matériaux, tardifs et bloqués en douane, la préfabrication étrangère des pièces à monter, la production d'unités uniformes rarement modulables, la formation d'équipes spécialisées dans le montage, n'ont pas donné le dynamisme attendu pour la reconstruction, d'autant que les installations de ces abris en milieu urbain posent de nombreux problèmes de légitimation foncière. De plus le modèle d'un habitat répétitif constitué de volumes type maisons installées horizontalement côte à côte ne correspond pas aux volumes d'habitations urbaines qui ont tendance à s'imbriquer verticalement du fait de la densification. »321(*)

    Patrick Coulombel s'insurge dans un Communiqué de presse du 9 janvier 2011 : « Je m'oppose fortement à ce type d'intervention, ce n'est pas une bonne solution car il est possible de construire des maisons pérennes, ce n'est qu'une question de volonté. » D'après lui, « l'importation d'abris à monter sur place en Haïti est commercialement intéressant pour les vendeurs, mais cela n'aide pas Haïti à créer du savoir-faire constructif. Cela ne favorise pas non plus la mise en place de filières économiques de matériaux de construction. »322(*) Ne trouvant pas d'écho à son indignation, il reformule son opposition à la construction de nouveaux abris transitoires dans un Communiqué de presse du 14 mars 2012, en réponse au rapport de l'IASC (Inter Agency Standing Committee), le « Shelter & CCCM Needs Analysis and Response Startegy pour Haïti 2012 », quipréconise la production de plus de 20 000 nouveaux T-shelters.

    Figure 74 : Abris provisoires au camp Corail

    PERFORMANCES TECHNIQUES DES ABRIS

    La stratégie de la construction d'abris transitoires en elle-même est un frein à la reconstruction durable : perte de financements, perte de temps, absence de production de savoir-faire et de redynamisation de l'économie du pays, importation de matériaux non locaux et impact environnemental négatif, etc. De plus, les performances techniques de ces abris transitoires sont critiquées.

    Selon Patrick Coulombel, ces abris « sont en réalité « des cabanes » d'une vingtaine de mètres carrés. Ils sont majoritairement faits en ossature bois habillés de contreplaqué et d'une couverture en tôles ondulées. Ils n'ont pas vocation à durer ; d'autant moins que les haïtiens vivaient déjà auparavant dans des maisons de mauvaise qualité, certes, mais en maçonnerie, en dur. »323(*)

    Les abris ne disposent d'aucun aménagement intérieur, ni de sanitaires, de cuisine, d'électricité, etc. Ils ne sont pas non plus résistants aux cyclones.

    Les standards que l'Organisation internationale pour les Migrations (OIM) a tenté d'imposer (une surface minimale de 18 m², une dalle en ciment, une couverture en contreplaqué ou panneaux de ciment) ne sont pas respectés par les multiples agences et ONG.

    De plus, de nombreux abris comportent des malfaçons, ou sont mal adaptés : chaleur insupportable, inondations... Un habitant du camp de Corail Cessellesse déplore : «L'eau s'infiltre quand il pleut, car il n'y a pas de joint entre les panneaux de contreplaqué ». Une habitante de la côte sud-est critique : «Chez nous, les animaux peuvent entrer en se glissant sous la bâche plastique qui n'est pas solidement fixée au sol ».324(*)

    Pourtant, ces abris, qui ne sont ni techniquement performants, ni améliorables ou reconvertibles, sont très coûteux. Patrick Coulombel déclare : « le coût d'un abri d'une vingtaine de mètres carré est de 3 360 euros en moyenne (soit 4 386 USD), selon les chiffres de l'Interim Haïti Recovery Commission basés sur les 114 000 abris déjà réalisés. Le prix d'une maison en maçonnerie avec des renforts parasismiques est d'environ 4000 euros pour une surface équivalente, soit 20 % de plus. Hors, cette maison a des possibilités d'extension, ce qui ne peut être le cas d'un abri. »325(*)

    LE MANQUE DE STRATÉGIE ET DE COMPÉTENCES

    Les raisons qui ont conduite l'aide internationale à continuer de fabriquer et livrer les produits d'une solution si critiquée sont diverses.

    Tout d'abord, le relèvement manque de clarté sur la stratégie de reconstruction globale. Un membre du « Shelter & CCCM Cluster » déclare à Ian Davis :

    « Je note les effets désastreux de l'absence de politique et stratégie de reconstruction sur l'avancement des travaux, dont la responsabilité incombe à tous ceux qui n'ont pas répondu aux attentes du pays. Aucun accord n'a été conclu à ce jour (18 janvier 2012) sur les plans, l'ampleur et la méthodologie détaillée de la reconstruction de logements permanents (échelonnements : combien? supervision : par qui?).

    De plus, aucune politique n'a été établie pour déterminer qui a droit à une maison permanente. Aucune estimation globale n'a été entreprise pour évaluer les besoins, les coûts et le calendrier du processus de reconstruction et aucune étude n'a été menée sur la disponibilité des ressources humaines qualifiées et non qualifiées et des matériaux.

    Enfin, on ne s'est pas clairement entendu sur le montant réel alloué à la reconstruction. Le Gouvernement haïtien a à maintes reprises sollicité une assistance pour pouvoir développer ces paramètres et clarifier cette information mais la communauté internationale a jusqu'à présent échoué à répondre à ses requêtes. Si les bailleurs de fonds se sont abstenus d'investir dans la reconstruction de logements permanents, c'est essentiellement en raison de l'absence d'approche clairement définie. »326(*)

    De nombreuses difficultés entravent la reconstruction durable. Celle-ci étant retardée, les bailleurs préfèrent investir en priorité dans les abris « transitoires ». Certains évoquent même un intérêt financier de certains bailleurs ou des fournisseurs de shelters.

    Enfin, la plupart des organisations présentes en Haïti, à qui sont attribués les financements des bailleurs, n'ont pas les compétences techniques pour engager une opération de reconstruction durable.

    Selon Gwendoline Mennetrier, adjointe au coordinateur des programmes d'ONU-Habitat en Haïti, « en 2010, 2011, 2012, la plupart des ONG qui étaient sur place étaient des organisations d'urgence ». Ces organisations ne disposent d'aucune expertise en matière de constructions. Elles ne sont pas qualifiées pour faire de la formation de maçons, d'ingénieurs, ni même la sensibilisation des particuliers à la qualité de la construction. Elle déclare : «Nous avons commencé à passer à des équipes qui peuvent vraiment travailler sur le développement, avec du personnel qualifié, des urbanistes, au cours du dernier trimestre 2012327(*)

    C'est ce qui explique également les pauvres performances techniques des abris de transition. Selon Raymond Lafontan,économiste et conseiller du président Haïtien: « Les ONG qui disent qu'ils allaient construire ces fameux T-shelters, ils n'ont pas ces compétences, c'est simple. Tu sais, une ONG, c'est un organisme pour les interventions d'urgence. Le T-shelter c'est un stade déjà un peu plus avancé. »328(*)

    LA RECONSTRUCTION DURABLE

    D'après Samuel Pierre, ingénieur et président du Groupe de réflexion pour une Haïti nouvelle : « En 2014, les grands édifices de l'Etat ne sont toujours pas reconstruits. Il en est de même pour le Palais National ». C'est également le cas de certains ministères, l'université d'Etat, l'ENS...329(*) Pourtant, de nombreuses infrastructures ont été réédifiées, et de véritables projets de reconstruction concernant le logement ont été mis en place depuis 2012.

    L'actuel président, Michel Joseph Martelly, a défini les grands axes de la reconstruction comprenant :

    la reconstruction des quartiers précaires avec une amélioration du cadre de vie

    la densification de la trame urbaine formelle

    la préparation d'extensions urbaines.

    La création de l'Unité de Construction du Logement et des Bâtiments Publics (UCLBP) s'efforce d'offrir un leadership gouvernemental clair à la Primature pour la reconstruction.330(*)

    Selon Ayiti Kale Je, quatre ans après le séisme, les projets ont permis de construire 3 588 nouvelles maisons ou appartements, pour un coût total avoisinant 88 millions de USD (sur les 9 milliards engagés dans la reconstruction, dont 500 millions ont été dépensés dans la mise en place des abris transitoires).331(*)

    Certains projets, parmi les premiers concernant la reconstruction durable sont qualifiés de « fiascos » (Zorange, Lumane Casimir), mais d'autres sont de véritables succès « à leur échelle », porteurs d'espoir.

    LE SITE DE ZORANGE

    Trois projets de logements sont regroupés dans la zone de Zoranje, en périphérie nord, sur la frontière communale de Cité Soleil et de Croix-des-Bouquets :

    l' « Expo Habitat » (60 prototypes d'habitat, 2 millions de USD)

    les « maisons de Chavez » (128 appartements, 4,9 millions de USD)

    le projet « 400% » (400 maisons en 100 jours, 30 millions de USD)

    Zoranje

    Figure 75 : Localisation de Zoranje332(*)

    Selon Ayiti Kale Je,un partenariat établi notamment entre AlterPresse, la Société pour l'Animation de la Communication Sociale, les radios communautaires et des étudiants de la Faculté des Sciences Humaines d'Haïti,« certains de ces projets sont caractérisés par la quasi inexistence des services de base, des actes de vandalisme, des vols et des soupçons de gaspillage. »333(*)

    Figure 76 : Vue aérienne de Zoranje, janvier 2010

    Figure 77 : Vue aérienne de Zorange, avril 2013334(*)

    Le 21 juillet 2011, le président Martelly, Bill Clinton et l'ancien premier ministre Jean Max Bellerive inaugurent l'Expo Habitat : une exposition d'une soixantaine de maisons, dont l'architecture est variée et les modes de construction non-traditionnels, répondant aux normes parasismiques et anticyclonique, et destinées aux moyennes bourses (à la classe moyenne).

    Cette exposition,l'un des premiers projets approuvés par la CIRH, coûte plus de 2 millions de USD en termes de financement public, et les compagnies étrangères et haïtiennes venues exposer leurs modèles dépensent environ 2 millions de USD supplémentaires. L'intention est de « mettre en évidence les pratiques optimales pour la reconstruction de logements en encourageant des idées novatrices pour le secteur du logement haïtien » avec l'exposition et par la construction d'une « communauté exemplaire ».335(*)

    Michel Martelly déclare « Cette expo de l'habitat haïtien mérite notre admiration pour l'effort qu'elle symbolise, à toutes celles et ceux qui ont mis le meilleur d'eux même, à toutes les entreprises locales et étrangères qui s'y sont dédié au nom du peuple haïtien, mes plus vifs remerciements. »336(*)

    Pourtant, le projet, aussi connu sous le nom de « Building Back Better Communities Project » (BBBC), connaît un échec retentissant. David Odnell, directeur de la division logement à l'Unité de Construction de Logements et de Bâtiment Public (UCLBP), critique lors d'une entrevue en novembre 2013 : « Nous avions vu des solutions très atypiques, qui certaines fois ne correspondaient pas à notre manière de vivre. En tant qu'Haïtien, nous ne voyons pas la question de logements de cette manière. C'était des trucs importés »337(*).

    De manière générale, les projets proposés pour la reconstruction sont souvent déconnectés de la réalité. Priscilla Phelps déclare dans le documentaire de Raoul Peck : « Les gens considèrent Haïti comme une ardoise vierge sur laquelle on peut projeter les idées les plus folles. Quelqu'un m'a appelé l'autre jour pour me parler de ses maisons en plastique. Il voudrait venir pour vendre ses maisons en plastique. Il les importerait sous forme de petits éléments, puis ils engageraient des Haïtiens pour assembler ces maisons. Il est convaincu que ça créerait des emplois. Il y a des milliers d'idées farfelues en matière de logement, mais aussi de santé, d'éducation, de tout. »338(*)

    Quatorze mois après l'inauguration de l'Expo Habitat, la plupart des maisons modèles sont toujours vides et plusieurs d'entre elles ont été sévèrement saccagées. Le prix moyen des modèles est de 21 000 USD(pouvant atteindre 69 000 USD), un budget conséquent dans un pays où plus des deux-tiers de la population gagne moins de 2 USD par jour, et plusieurs de ces maisons sont faites de matériaux importés. Le site, remblayé à grands frais, est sur une plaine inondable.

    Le manque d'accompagnement de la suite du projet après l'exposition révolte certains exposants. John Sorge, d'Innovative Composites International (ICI), l'une des firmes participantes déclare :« C'était un écran de fumée pour promouvoir le gouvernement... toute cette expo était une farce. » Selon lui, ICI a dépensé « beaucoup de temps, beaucoup d'argent » et d'énergie pour participer à l'Expo et proposer des maisons à 12 050 USD, mais la compagnie n'a jamais eu de retour : « Le silence total. »339(*)

    « Selon au moins quatre sources, des évidences sur le terrain et un consultant dans un projet de l'État, ce sont des personnes déjà locataires dans le secteur de Zoranje qui ont saisi la grande majorité des maisons de l'Expo tout en mettant quelques-unes en location. » L'architecte Odnell de l'UCLBP admet que c'est possible, « Parce qu'il y a un vide. C'est parce qu'il y a absence de l'État. Je n'appellerai pas cela `gaspillage', mais plutôt mauvaise planification, parce qu'on pourrait les récupérer dans l'avenir. » Patrick Anglade, de l'agence gouvernementale Fonds d'Assistance Économique et Sociale (FAES), explique : « En dehors de la semaine où les gens lui rendaient visite, l'Expo est tombée à l'eau. Personne ne va là-bas. Personne ne la maintient en vie. Les entrepreneurs partent et ne font pas la promotion de leur logement. »340(*)

    Les financements s'orientent finalement plus vers des projets classiques, similaires aux autres projets domiciliaires haïtiens construits dans la dernière décennie,comme le projet financé par la BID intitulé « 400% » pour 400 maisons en 100 jours : « des rangées de petites maisons, de minuscules espaces verts, un drainage inadéquat et, jusqu'ici, aucun système d'eau courante. »341(*) En réalité, l'eau a enfin été installée, plus d'un an après l'inauguration du projet, mais pas le reste des équipements promis.

    Odnell admet : « Il existait de l'espace pour tous les services. Tout ceci était dans le plan de base. Mais malheureusement on n'est pas arrivé à les implémenter. Donc, finalement, ce sont uniquement les logements qu'on a érigés. Et, l'eau, ce n'est que récemment que ça a commencé à fonctionner après avoir trouvé du financement pour le faire ». Il ajoute :« Le projet est inachevé », « Les gens vont y rester, c'est à l'Etat de le continuer. Il faut améliorer le cadre de vie des occupants. Il faut leur donner les infrastructures nécessaires. Dans la réalisation d'un projet d'habitat, les infrastructures publiques précèdent les logements. Quand on planifie, les services doivent être déjà disponibles. Dans le cas de 400%, c'est le contraire. » 342(*)

    Les prêts hypothécaires sont entre 1 500 (39 USD) et 2 000 gourdes (46 USD) par mois. Il est stipulé dans le contrat que « le non-paiement par le locataire-acquéreur de trois mensualités consécutives entraine l'application d'une pénalité de 5% du montant de la mensualité impayée » et que le « non-paiement pourrait entraîner l'expulsion. » « Le taux de récupération n'atteint pas 100%. Il n'atteint même pas 70%. Ce qui veut dire que nous avons 30% de personnes qui sont en retard de paiement »343(*), explique Anglade.

    En ce qui concerne les « maisons Chavez » parasismiques, financées par le Venezuela, comportant chacun deux chambres à coucher, une salle de bain, un salon, une salle à manger et cuisine, la majoritéest « squattérisée ». Sur les 128 appartements, seulement 42 sont légalement occupés. Les autres sont restés vides pendant 15 mois, avant de connaitre l'invasion, ou d'être vandalisés.

    LE VILLAGE LUMANE CASIMIR DE MORNE À CABRIT

    Le projet de logement Village Lumane Casimir, financé par les fonds de Petro-Caribe,se situe dans une région désertique au pied du Morne à Cabri. Ilprévoit 3 000 logements locatifs, dont quelques 1 300 sont déjà prêts. Le village, inauguré en mai 2013, reste vide jusqu'en octobre 2013 : depuis, plus de 200 logements sont attribués.Plusieurs des maisons non encore occupées sont saccagées : « Entre 120 et 150 logements ont été vandalisés », admet Odnell de l'UCLBP.

    Figure 78 : le Village Lumane Casimir à Morne à Cabrit344(*)

    Toutes les maisons prêtes sont dotées d'une alimentation en eau et électricité, d'un réchaud à gaz, d'un récipient à traiter l'eau, de végétation avec un service d'arrosage des parcelles de jardin, et d'une promesse de transport automobile aller-retour à la capitale pour 20 gourdes. Le village devrait se doter en outre d'équipements : « un système d'assainissement, un commissariat, un centre de santé, un réservoir d'alimentation en eau potable, une place publique, un terrain de football, une ligne électrique, un pôle commercial, une école professionnelle, un marché public et une école fondamentale », et « Il y aura un mini parc industriel qui aura toutes les facilités visant à créer des emplois pour sédentariser les bénéficiaires »345(*), promet Odnell.

    Le problème réside dans le loyer, qui doit être compris entre 7 000 (163 USD) et 10 000 gourdes (233 USD) : l'opération ne peut pas vraiment être qualifiée de « logements sociaux ».

    LE PROJET 16/6

    D'autres projets sont, au contraire, « couronnés de succès », et poursuivent leurs avancées. C'est le cas du projet « 16/6 » : seize quartiers pour six camps. Ce projet est mis en place le 30 septembre 2011, par le gouvernement haïtien en collaboration avec le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), l'Organisation Internationale du Travail (OIT), l'Organisation Internationale pour les Migrations (OIM), et le Bureau des Nations Unies pour les Services d'Appui aux Projets (UNOPS).

    « Outre la réhabilitation des quartiers meurtris de la Capitale et la provision d'une offre de logements améliorée, ce projet pilote financé par le Fonds de reconstruction d'Haïti et le Gouvernement canadien cherche à améliorer les conditions de vie des habitants des zones concernées, en favorisant la mise en place de services sociaux de base et la création d'activités génératrices de revenus. Une solution intégrée qui inclut la fermeture de six camps, la relocalisation et l'amélioration de la qualité de vie des personnes déplacées tout en répondant aux besoins urgents en matière d'infrastructures physiques et aux problèmes sociaux des communautés sélectionnées. »346(*)

    Figure 79 : Projet "16/6" - Morne Hecule, phase pilote347(*)

    Le projet, qui se veut un modèle d'intervention pour bien d'autres futurs, opère de manière intégrée et participative : « Les responsables du projet 16/6 de concert avec la population de la zone ont identifié des projets prioritaires parmi lesquels l'électricité, le besoin en eau, et l'assainissement dans la zone »348(*), explique Theodore Achille, chargé de projet-infrastructures communautaires UNOPS.

    « MTPTC a déjà évalué toutes les maisons, nous allons réparer celles qui sont marquées en jaune, pour les maisons marquées en rouge, une subvention de 3500 USD sera donnée par famille ; et enfin les débris seront enlevés »349(*), déclare Clément Bélizaire, directeur du projet 16/6.

    Le projet intégré, d'un coût total estimé à moins de 80 millions de USD, est subventionné à hauteur de 30 millions de USD par le FRH, et ses dépenses s'élèvent à moins de 28 millions de USD en décembre 2013. Le budget raisonnable du projet pilote lui a tout de même permis d'atteindre de nombreux objectifs, parmi lesquels :350(*)

    Fermeture de 50 camps de déplacés : 24 dans les quartiers prévues, et 26 sur le Champ de Mars.

    Retour accompagné de 44 000 personnes déplacées (11 000 familles) dans leur quartier d'origine.

    Formation de 63 formateurs certifiés.

    Formation de 279 ouvriers et contremaîtres.

    Réparation de 939 maisons.

    Accès amélioré au logement pour 1 410 familles.

    Construction en cours de 136 maisons avec les ouvriers nouvellement formés.

    Création de 8 plateformes communautaires validées, formées et légalisées.

    Plan de prévention de risques élaboré pour les 8 quartiers ciblés.

    Réalisation de délimitation cartographique et de planification communautaire dans 8 quartiers.

    Mise en place de 14 infrastructures d'eau mises en place,trottoirs reconstruits et murs de soutènement réalisés.

    Réhabilitation de routes et de caniveaux réalisés.

    Création et mise en place d'un modèle logique d'intervention exemplaire applicable par le gouvernement (national ou local), agences, et autres acteurs impliqués dans les efforts de reconstruction nationale.

    300 micro entreprises formées en marketing, business management et Comptabilité.

    4473 emplois créés avec 75% de femmes.

    75% de la main d'oeuvre recrutée provient des quartiers ciblés.

    Renforcement de l'économie locale grâce à l'achat de matériaux de construction dans les commerces des zones du 16/6...

    D'autres projets fonctionnant sur un modèle d'urbanisme participatif, et avec comme nouvel outil de densification la création de copropriétés à étages, se développent. C'est le cas de celui de Carrefour-Feuilles, qui compte également un mécanisme communautaire afin de résoudre les conflits de droits fonciers, mais aussi de Nazon, Chrit-Roi, Avenue Pouplard, Simon-Pelé...

    LE DÉMANTÈLEMENT DES CAMPS

    Ces nouvelles initiatives permettent de relocalisées les réfugiés « en douceur », mais sont relativement lentes et de petites tailles. Malheureusement, les démantèlements de camps massifs depuis juillet 2010 se sont parfois réalisés au détriment des intérêts des réfugiés, ou même avec violence.

    Les municipalités, harcelées à la fois par les voisins des campements qui exigent leur démantèlement et par les réfugiés qui réclament un toit, sont dans les premiers temps les seules autorités publiques à s'efforcer de régler la situation. L'administration communale de Port-au-Prince a ainsi élaboré un projet de nouveau pôle urbain à Morne-à-Cabrit afin d'y relocaliser les déplacés du Champ-de-Mars,mais cette opération de 6 000 constructions vouées à la location-vente nécessite alors un budget de 76 millions de dollars, que la municipalité peine à trouver.

    La mairie de Pétion-Ville essaie, pour sa part, d'obtenir le départ des réfugiés de la place Saint-Pierre, en échange d'un versement de 500 USD par famille. Les réfugiés sont alors réticents à partir, car ils craignent que cette somme ne leur permette pas de payer une année de loyer dans un logement salubre, et encore moins de financer une construction.

    « À Delmas, l'action de la municipalité a été plus radicale. Au motif que ces lieux serviraient à la prostitution et au banditisme, le maire a ordonné, en mai 2011, la destruction de trois camps de tentes, détruisant du même coup les maigres biens de certains déplacés, qui ne reçurent aucun dédommagement. Cette initiative déclencha les protestations des réfugiés, d'organisations de défense des droits de l'homme, de parlementaires étasuniens et de la mission de l'ONU ».351(*)

    De nombreuses victimes du séisme vivent toujours dans des camps, ou dans les trois zones informelles que sont Canaan, Onaville et Jérusalem. La moitié des camps n'a pas des services sanitaires, et seulement 8% sont approvisionnés en eau, d'après un rapport de l'UCLBP et le « CCCM Cluster » d'octobre 2013. Les 7 et 9 décembre 2013, 126 familles ont été forcées de quitter les habitations qu'elles avaient auto construites à Canaan, sans propositions de meilleure alternative.

    Le déficit de logements d'Haïti, déjà estimé à 200 000 logements avant le séisme, s'accroît avec l'exode rural, et selon la Politique du logement et de l'habitat (PNLH) de l'UCLBP, publiée en octobre 2013, le pays doit renforcer ses efforts dans cette direction : « Haïti devra faire face au défi de construire 500 000 nouveaux logements pour répondre au déficit actuel et aux besoins jusqu'à 2020 ».

    10.2.3 INTÉRÊT D'UNE ORGANISATION MONDIALE

    Après avoir questionné la place de l'architecte dans les mécanismes de l'aide internationale post-catastrophe et mis en évidence l'intérêt de son expertise en deuxième partie, ce document s'efforce de démontrer les avantages potentiels d'une organisation mondiale de la reconstruction post-catastrophe, à l'aide de réflexions basées sur le cas d'Haïti.

    De nombreuses difficultés rencontrées dans la gestion de la crise en Haïti renforcent encore l'affirmation de la nécessité d'intégrer les problématiques d'urbanisme et d'architecture au sein des stratégies de reconstruction dès la phase d'urgence.

    Dans le cas d'Haïti, les acteurs qui disposent de compétences en matière d'urbanisme et d'architecture, tels que la fondation Architectes de l'urgence ou l'agence UN Habitat ont, par exemple, très tôt tenté d'exprimer leur désaccord sur la poursuite de livraisons de T-Shelters. Cependant, leurs recommandations n'ont pas été entendues par les décideurs, ou seulement très tardivement. Peut-être en aurait-il été autrement si une organisation, rassemblant ces compétences, d'envergure mondiale et dotée de financements (puisque ce sont manifestement les financements qui font les décideurs) s'était présentée comme véritable interlocuteur dans la reconstruction.

    Cette partie a pour objectif d'imaginer les bénéfices qu'aurait pu idéalement apporter une telle organisation dans la reconstruction d'Haïti. On suppose ici qu'il s'agit d'une organisation d'échelle mondiale rassemblant les professions et compétences de l'architecture et de l'urbanisme, disposant de financements et d'expérience de l'urgence, et mise en place bien avant le séisme d'Haïti.Il convient d'insister sur le caractère idéaliste de ces suppositions, que l'on tentera, par la suite, de confronter aux limites du cadre réel.

    La réflexion s'organise dans un développement chronologique, qui débute avant le désastre, et continue après le relèvement complet espéré.

    PRÉVENTION

    Le séisme en Haïti a été d'autant plus destructeur que l'urbanisme et les normes de constructions n'étaient absolument pas maîtrisés dans le pays. Selon Béatrice Boyer, « L'imbrication de volumes bâtis mal construits et de fonctions urbaines mal, pas gérées du tout ou quasi inexistantes, a provoqué des conséquences en chaîne, tant du fait des secousses que du fait de l'irresponsabilité de la gestion du bâti haïtien. Ces secousses ont détruit de très nombreux bâtiments non parasismiques dont des ministères, des écoles, des habitations... »352(*) Finalement, « L'absence de maîtrise du tissu urbain haïtien, les faiblesses en matière de réglementation constructive sont autant de causes de la démultiplication des impacts destructeurs du séisme. »353(*)

    Le scénario suivant est imaginé dans le cadre idéal de l'existence d'une Organisation Mondiale pour la Reconstruction (OMR) post-catastrophe forte, active, et implantée dans le monde entier, capable d'agir en prévention, notamment en Haïti :

    L'OMR avertit le gouvernement haïtien sur les risques encourus par les constructions non parasismiques et non para cycloniques, ainsi que sur les risques de l'urbanisation de zones à hauts risques (inondations, glissements de terrains...).

    L'OMR suggère au gouvernement haïtien de moderniser son infrastructure du droit foncier, et de développer des plans d'urbanisme d'urgence, définissant des zones d'évacuation d'urgence, basées sur différents scénarii de catastrophes.

    Le gouvernement haïtien, en partenariat avec l'OMR et éventuellement des ONG de développement, modernise son cadastre, prend des mesures de contrôle de l'urbanisation des zones à risques, définit des plans d'urbanisme d'urgence, et réhabilite les équipements publics aux normes parasismiques et anti cycloniques (avec l'appui technique de l'OMR).

    Il encourage également la mise aux normes anti-sinistres dans le secteur privé à travers la formation des professionnels du bâtiment et la sensibilisation de la population (auto construction).

    Ces mesures permettent progressivement de faire croître la résilience du pays, et limitent les effets destructeurs de la catastrophe.

    URGENCE ET RECONSTRUCTION

    « D'une manière générale, le secteur de l'aide a montré qu'il est mal équipé en compétences et outils relatifs aux problèmes et enjeux urbains: en cartographie des plans urbains, en diagnostics multidisciplinaires socio-urbains, en capacité de conseil auprès des institutionnels locaux pour aider à établir des schémas d'orientation stratégique urbaine - extension - rénovation - logements - égouts - transports ...-, en planification évolutive, en approches par échelles de périmètres administratifs, en processus et procédures d'aménagements, de financements, de coordinations stratégiques ou opérationnelles. Si une agence de l'ONU, UN-Habitat, était bien en capacité et très active sur ce type d'analyses, les travaux de cette agence n'ont eu ni l'écho ni la reconnaissance nécessaire parmi ses pairs. Il a fallu des mois pour que la valeur de leurs recommandations soit enfin reconnue ! On a alors vu le groupe de travail «Quartier logement» prendre enfin toute son importance stratégique, mais que de retard et que de gâchis dans la réponse .... »354(*)

    « A côté des activités des autres acteurs humanitaires, l'important travail de réflexion élaboré au sein d'UN-HABITAT, en lien avec les institutions haïtiennes concernées et sur des objectifs structurels de la reconstruction, commence à porter ses fruits. Mené par des acteurs compétents en questions urbaines, cet apport est longtemps resté en retrait de l'opérationnalité visible de l'aide, pour des raisons de culture et mécanismes onusiens humanitaires, des raisons organisationnelles et même de concurrence inter-agences avec ses conséquences (manque de moyens, de personnels, de locaux). »355(*)

    L'exemple d'Haïti, et notamment du camp Corail, démontre l'importance des conséquences sur le long terme des stratégies de relogement d'urgence, en particulier concernant l'urbanisme.

    La gestion du continuum hébergement d'urgence - relogement durable par une étape intermédiaire, « transitoire », se révèle, dans ce contexte et dans ces conditions, contre-productive. De plus, même dans le cas hypothétique d'une nécessité absolue de recourir aux abris de transition, de bien meilleures solutions peuvent être proposées (meilleures performances techniques, possibilités d'évolution, recours aux ressources locales).

    Enfin, en janvier 2013, « sur les quelque 9 milliards de dollars engagés dans la reconstruction, seuls 70 millions ont été décaissés pour un programme concernant le logement. Encore, décaissé ne signifie-t-il pas dépensé, mais simplement transféré à l'organisation qui exécutera le programme...Et même si l'on ajoute à ces 70 millions les 112 millions de dollars consacrés par le Fond de reconstruction d'Haïti, administré par la Banque mondiale, on est très loin de pouvoir apporter au secteur l'impulsion nécessaire pour construire des logements en nombre. »356(*)

    Le scénario suivant est, dans la continuité du précédent,pensé en supposant l'existence d'une Organisation Mondiale pour la Reconstruction post-catastrophe (OMR),reconnue comme un véritable pilier de la reconstruction :

    Le relogement d'urgence se réalise dans des conditions d'efficacité optimale grâce aux plans d'urbanisme d'urgence préalables, bases de la réflexion. De plus, l'OMR, réactive, met à disposition du processus de relogement d'urgence ses compétences et outils relatifs aux problèmes et enjeux urbains.

    Les Emergency Shelters, également préalablement développés en partenariat avec l'OMR, sont optimaux en termes de coût, de stockage et acheminement, et de performances techniques.

    Avec la présence d'un système cadastral plus clair, et la définition d'une stratégie globale, la reconstruction peut être mise à l'oeuvre plus rapidement et efficacement, évitant le recours à une étape de transition.

    Si cette étape est inévitable, les abris de transition sont développés localement, en partenariat avec les professionnels locaux, et sont réalisés de manière à pouvoir évoluer en construction durable.

    Les professionnels locaux, membres du réseau de l'OMR, sont impliqués dès les premiers temps du processus de reconstruction, et l'OMR n'intervient qu'en soutien, accompagnement. La reconstruction durable permet la formation de nouveaux professionnels et la création d'emplois.

    Concernant les financements, le poids de l'OMR dans l'élaboration de la stratégie globale lui facilite la confiance des bailleurs et permet une plus juste répartition des fonds.

    11 CONCLUSION

    L'intérêt potentiel d'une forme d'organisation mondiale pour la reconstruction post-catastrophe, capable de s'imposer comme véritable interlocuteur dans la reconstruction, est indéniable. Il est démontré dans cette partie que, dans des circonstances idéales, une telle organisation aurait permis une reconstruction plus rapide, efficace et dynamisante en Haïti. Néanmoins, la question de la généralisation, de la forme, et des financements se pose.

    Ainsi, la partie suivante se propose de développer des pistes de réflexion sur les moyens de mise en place et outils possibles d'une organisation mondiale de la reconstruction, sur son éventuelle forme, statut, et sur ses possibilités de financements. Il ne s'agit là que de modestes réflexions personnelles, disposant de peu d'expérience, et de bien peu de connaissances en droit international. L'intention est essentiellement de ne pas se réduire à la simple critique.

    11.1 PISTES VERS UNE ORGANISATION MONDIALE POUR LA RECONSTRUCTION

    11.1.1 FORME, STATUT

    La mise en place d'une Organisation Mondiale pour la Reconstruction post-catastrophe pourrait s'effectuer de trois principales manières :

    La création d'une nouvelle institution,

    La création d'un réseau d'entités existantes,

    Le renforcement d'une entité existante.

    LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE INSTITUTION

    La création d'une nouvelle institution « de toutes pièces », sans matière initiale, semble se heurter à deux difficultés majeures. En effet, elle pose tout d'abord la question des acteurs de sa mise en place : qui peut prétendre fonder une nouvelle entité qui aurait autorité sur les autres (déjà existantes), ou qui engloberait les autres ?

    En outre, les acteurs de l'aide internationale post-catastrophe sont déjà très nombreux et variés, mêlant des statuts, relations d'autorité, de financements peu lisibles... La confusion est déjà grande, et les projets de coopération / coordination sont également très nombreux, se recoupent... La création d'un nouvel acteur supplémentaire dans ce « fourmillement » de l'aide internationale étudié en partie 1.2 ne semble pas être une solution parfaitement satisfaisante.

    LA CRÉATION D'UN RÉSEAU D'ENTITÉS EXISTANTES

    Plusieurs associations, fondations, ONG s'efforce de se rassembler en réseaux ou de créer des antennes à travers le monde.

    C'est le cas, par exemple des Architectes Sans Frontières, avec ASF International (ASF Int), qui regroupe 27 ONG membres à travers le monde, agissant surtout sur les problématiques de développement.

    Figure 80 : ASF International - à gauche, pays membres, à droite, activités dans le monde357(*)

    La Fondation Architectes de l'urgence, quant à elle, compte trois antennes à l'international : en Suisse, au Canada et en Australie, et s'efforce de créer des partenariats, d'élargir son réseau, à chacune de ses nouvelles interventions à l'international.

    On peut qualifier leur résonnance d' « internationale », mais non de « mondiale ». La création de tels réseaux permet de renforcer les actions de solidarité internationale, mais pas de disposer d'une véritable organisation commune : élaborations de stratégies, répartition des financements, des moyens...

    LE RENFORCEMENT D'UNE ENTITÉ EXISTANTE

    Le renforcement et la diversification d'une entité internationale existante peut constituer une solution intéressante. Deux entités semblent se prêter à l'opération : le Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains(PNUEH ou UN Habitat), et l'Union Internationale des Architectes (UIA).

    UN Habitat a montré, dans la reconstruction post-séisme d'Haïti, le grand intérêt de ses compétences et de son intervention, mais aussi son manque d'autorité, le faible impact de sa voix au sein de l'aide internationale, du moins lors de la phase d'urgence. Il s'agirait donc de développer sa branche « Réduction des risques et reconstruction », et de l'orienter également davantage vers des fonctions de relogement d'urgence. De par son rattachement à l'ONU, elle rassemble 193 Etats à travers le monde, et peut être qualifiée de « mondiale ». Néanmoins, l'ONU est une institution relativement politisée, et l'UN Habitat ne rassemble, ni ne représente l'ensemble des professionnels de la construction et de l'urbanisme. Elle n'a par exemple pas vocation à intervenir sur les formations de ces domaines dans ses pays membres.

    L'UIA, quant à elle, répond tout à fait absente dans la réponse internationale à Haïti. En effet, même si elle rassemble 124 pays et territoires et peut être qualifiée de « mondiale », elle ne dispose que de très peu de financements, et se consacre principalement à la défense de la profession d'architecte ou au soutien de certaines initiatives d'architectes (défense du patrimoine, etc.). Jusqu'à présent, l'Union se préoccupe peu des problématiques de développement ou de la reconstruction d'urgence. En revanche, elle s'implique dans le domaine de la formation, et regroupe potentiellement tous les architectes.

    Un renforcement, une diversification et un partenariat des deux entités pourrait constituer se révéler particulièrement efficace, et envisageable, dans la mesure où un accord de coopération a déjà été signé en 2005. Enfin, ce rassemblement pourrait également intégrer l'Association Internationale des Urbanistes (AIU).

    EVOLUTION

    L'Organisation Mondiale pour la Reconstruction pourrait en réalité, de par les conditions de sa formation, et par extension, étendre son domaine d'action à la construction en général. Elle deviendrait la référence mondiale dans les domaines de l'architecture, du génie civil, de l'urbanisme et de la construction, tout en concentrant son action sur les situations problématiques, à l'image de l'Organisation Mondiale pour la Santé (OMS).

    11.1.2 OBJECTIFS, MOYENS, OUTILS

    Les objectifs de l'OMR, référence mondiale et autorité coordinatrice dans les domaines de la construction, seraient d'agir dans la recherche, dans la prévention, et dans la formation pour accroître la résilience des zones urbanisées du monde entier, ainsi que de créer une expertise de la reconstruction d'urgence, et d'accompagner de manière efficace les gestions de crises.

    Elle serait chargée de définir les programmes de recherche dans les domaines de l'urbanisme et de la construction, de fixer des normes et des critères, de présenter des options politiques fondées sur des données probantes, de fournir un soutien technique aux pays et de suivre et d'apprécier les tendances en matière d'architecture et d'urbanisme.

    RECHERCHE

    En matière de recherche, l'OMR définirait les orientations générales et les programmes :

    recherche matériaux,

    recherche de solutions techniques anti-sinistres,

    recherche de solutions techniques d'urgence (shelters, techniques d'auto construction...)

    Et, plus généralement :

    développement d'outils dans le domaine de l'urbanisme (cartographie, pratiques innovantes, etc.),

    développement d'outils dans le domaine de l'architecture et du génie civil (matériaux, innovations techniques, etc.),

    Ainsi, les propositions « formelles » spontanées étudiées en partie 2.1 pourraient s'inscrire dans un cadre fixé, répondre à une réelle demande ciblée. Elles en seraient plus cohérentes, plus proches de la réalité des besoins, et plus probablement développées, réalisées.

    CONNAISSANCES ET RÉFÉRENCES

    L'OMR pourrait s'efforcer de regrouper l'ensemble des connaissances, techniques et pratiques relatives à l'urbanisme et à la construction à travers le monde, afin de créer un patrimoine des savoirs dans ces domaines, dont le contenu serait évolutif et consultable.

    L'OMR pourrait également définir des outils, des normes et standards, des bonnes pratiques dans ces domaines, qui serviraient de référence à l'échelle mondiale.

    L'ensemble de ces informations pourrait prendre la forme d'une banque de données et d'une « boîte à outils ».

    URBANISME D'URGENCE

    L'OMR pourrait, par exemple, développer un outil d' « urbanisme d'urgence » : le « Plan Local d'Urbanisme d'Urgence » (PLUU). Cet outil consisterait à définir des scénarii d'urgence probables, et à élaborer des plans de stratégie qui y répondent : définition de zones de dégagement, de lieux d'évacuation non constructibles, et disponibles en cas d'urgence, définition de lieux stratégiques d'hébergement d'urgence (en fonction des risques, des accès aux services, réseaux, équipements, etc.)... Cela permettrait d'éviter les situations de relocalisation de réfugiés en zone à risque.

    PRÉVENTION

    De par son réseau mondial, l'OMR aurait un rôle de surveillance et d'avertissement concernant les pratiques de l'urbanisme et de la construction. Il s'agirait d'alerter les gouvernements des situations dangereuses (urbanisation non contrôlée, constructions dangereuses, etc.), et de les aider à agir au moyen, par exemple, d'un soutien stratégique, de l'intervention d'ONG de développement...

    L'OMR encouragerait et agirait en partenariat avec les systèmes de surveillance et d'alertes relatifs aux catastrophes naturelles.

    L'OMR pourrait également préparer les situations d'urgence, en réalisant des « projets d'urgence », développés dans le cadre de la recherche. On pourrait imaginer un découpage par zones géographiques, climatiques et par type de risque. Dans chaque zone, une initiative de recherche en matière d'hébergements d'urgence est encouragée et financée. Puis, ces solutions techniques sont développées localement, produites à partir des ressources locales (entreprise de préfabrication, matériaux, etc.), et stockées localement. Cette mesure concerne toute les régions urbanisées du monde, car elles sont toutes soumises à des risques (naturels comme technologiques).

    Ainsi, ces solutions bénéficieraient des avantages de la préfabrication (réduction des délais, des coûts de fabrication, facilité de montage), tout en favorisant les économies locales, en réduisant les délais et coût d'acheminement, en limitant l'impact environnemental... On éviterait ainsi l'absurdité des solutions préfabriquées à grands frais dans des pays à forte économie et livrées (délai et coût) dans des pays en développement. De même, les solutions pourraient être bien mieux adaptées, car elles viseraient un cadre d'utilisation plus restreint.

    URGENCE ET RECONSTRUCTION

    En réponse à une catastrophe, l'OMR s'imposerait comme un véritable interlocuteur dans l'élaboration des stratégies de relèvement, dès la phase d'urgence. Elle apporterait ses compétences relatives à l'urbanisme et à la construction, ainsi que son expertise de l'urgence dans le débat. En partenariat avec ses membres locaux, elle disposerait rapidement d'une analyse efficace et d'une compréhension du contexte d'intervention.

    Grâce aux « projets d'urgence », elle pourrait proposer des solutions techniques d'hébergement d'urgence optimales.

    Enfin, elle pourrait accompagner les autorités locales des zones affectées dans l'élaboration et la mise en oeuvre de la reconstruction (répondant à des critères et standards de référence), en mobilisant tout d'abord et principalement les professionnels locaux, membres de l'organisation.

    RETOUR SUR EXPÉRIENCE

    L'OMR pourrait s'alimenter des diverses situations d'urgence, qui sont souvent soumises à des contraintes communes, afin de développer une véritable expertise de la reconstruction d'urgence, et accroître son patrimoine de connaissances.Elle s'assureraitde maintenir une « mémoire institutionnelle » tangible à l'aide, par exemple, de dispositifs innovants. Elle augmente ainsi son efficacité dans l'accompagnement à la gestion de situations d'urgence futures.

    FORMATION

    L'OMR lutterait également à travers le monde pour la formation des métiers de la construction, de l'architecture, et de l'urbanisme aux problématiques des risques (et en particulier aux principaux risques locaux), ainsi que pour la sensibilisation des populations aux risques (notamment en cas d'auto construction).

    En outre, elle favoriserait et soutiendrait la création de formations complémentaires spécifiques à l'urgence reconnues.

    FINANCEMENTS

    L'OMR veillerait à limiter au maximum son coût de fonctionnement propre, en ayant recours à un minimum de postes fixes. Par exemple, en cas de situation d'urgence qui nécessiterait une mobilisation importante, elle pourrait faire appel à des professionnels formés à l'urgence et disponibles sur un fonctionnement d' « astreinte ». Elle fonctionnerait également en partenariat avec les ONG de professionnels de la construction ou de l'urbanisme reconnues par elle.

    Les financements des stratégies de prévention pourraient être présentés auxbailleurs étatiques comme des « investissements ». En effet, il est bien souvent plus efficace et moins onéreux d'agir en prévention, plutôt qu'en réponse.

    Enfin, la légitimité que l'OMR aurait dans l'élaboration des stratégies de relèvement lui accorderait la confiance des bailleurs, et permettrait un financement justement réparti entre les différents domaines d'intervention de l'aide internationale.

    12 CONCLUSION ET LIMITES

    L'aide internationale en réponse aux situations d'urgence post-catastrophe se heurte à de nombreuses difficultés, et présente de nombreux points d'obscurités qui sont soumis à la critique. Mais de nombreux efforts sont engagés dans les domaines de la coordination et de la transparence. L'aide internationale, bien que critiquée, est indispensable dans certaines situations. Il ne s'agit pas de condamner l'ensemble du système en place et de ne proposer aucune alternative, mais plutôt de l'orienter, de le faire évoluer pour l'améliorer.

    La proposition d'Organisation Mondiale pour la Reconstruction post-catastrophe présente sans doute de nombreuses limites : difficultés de mise en place, possibilités de certaines lenteurs administratives, inévitables frais de fonctionnement, manque de clarté dans les relations d'autorité avec les autres entités, potentielle instrumentalisation sous des enjeux politiques, médiatiques, risques de dérives, d'ingérence... Mais il s'agit-là de difficultés qui concernent l'ensemble des acteurs de l'aide internationale, et qui suscitent déjà l'attention de la communauté internationale et des efforts d'amélioration de la part des acteurs de l'aide internationale.

    Cette organisation permettrait néanmoins d'offrir une position reconnue et légitime aux professionnels de la reconstruction (professionnels de la construction spécialisés dans l'urgence et la reconstruction) dans le système d'aide internationale post-catastrophe, et d'imposer les thématiques de l'urbanisme et de la construction dans l'élaboration des stratégies globales de relèvement, dès la phase d'urgence. Elle permettrait de lutter contre la contradiction qui existe actuellement entre urgence et urbanisme.

    La difficulté majeure résiderait certainement dans la mise en oeuvre des actions de prévention (mettre en place un système de plans d'urbanisme d'urgence, obtenir des réactions et résultats dans le cas d'une mise en garde sur une situation de risques, s'assurer que les standards minimums définis sont respectés dans la construction, etc.), et dans la mobilisation de financements pour la recherche et la prévention. Il en va de l'engagement et de la volonté de tous les membres.

    La mise en place d'une telle organisation pourrait faire évoluer également les métiers de l'architecture et de l'urbanisme, et de les diversifier vers des spécialisations encore peu explorées et reconnues.

    Enfin, la généralisation de l'OMR en organisation de référence de la construction (et non seulement de la reconstruction), et la centralisation du patrimoine des connaissances, pratiques et techniques de l'architecture et de l'urbanisme aurait certainement un impact très positif sur ces professions.

    13 CONCLUSION SUR L'EXERCICE DU MÉMOIRE

    Le choix de l'objet de ce mémoire s'est fait en rapport à mes projets professionnels et personnels. Le cadre du mémoire n'était sans doute pas assez restreint, le sujet à traiter trop vaste...

    En effet, il est très difficile, et même réducteur, de traiter de la reconstruction « physique » post-catastrophe sans appréhender l'ensemble des problématiques du relèvement. De même, il m'était impossible d'étudier la place de l'architecte dans l'aide internationale post-catastrophe sans étudier les autres acteurs et les mécanismes de cette aide. Il semblait également crucial d'interroger les principaux facteurs influents de la reconstruction post-catastrophe.

    L'exemple d'Haïti est particulièrement édifiant : il a mobilisé une aide internationale exceptionnellement importante, organisée de manière inédite, et a pointé les faiblesses du système actuel. De par les nombreuses critiques, éloges, controverses qu'il suscite, il permet de se forger une opinion personnelle nuancée sur le fonctionnement et les rouages de l'aide internationale.

    La proposition est modeste, mais le travail de documentation, de recherche, de compréhension, de comparaison, de positionnement personnel, etc. est conséquent. L'exercice qu'a constitué la réalisation de ce mémoire, en dépassant le cadre des disciplines strictement reliées à l'architecture, m'a beaucoup apporté. Il a développé et fait évoluer mon opinion sur l'aide internationale et humanitaire, ainsi que mes ambitions de projets professionnels.

    14 BIBLIOGRAPHIE

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    Roc Nancy (2014), Haïti 4 ans après le séisme: Grands défis et petites victoires, documentaire filmé en Haïti en janvier 2014, réalisé grâce au support de la AIC, Alternative Insurance Company, www.nancyroc.com.

    Sérillon Claude (17 mai 1996), L'humanitaire : Reportage consacré à l'évolution de la médiatisation de l'aide humanitaire, Emission Géopolis, Production France 2, 07min 55s, www.ina.fr/video/

    15 ANNEXES

    SIGLES ET ABRÉVIATIONS

    A&D : Architecture et Développement

    ACTED : Agence d'aide à la coopération technique et au développement

    AFD : Agence Française pour le Développement

    AFPS : Association Française du Génie Parasismique

    AID : Association internationale de développement

    AIU : Association Internationale des Urbanistes

    APD : Aide publique au développement

    ARC : American Refugee Committee

    ASF : Architectes sans frontières

    ASI : Association de Solidarité Internationale

    AZF : Usine chimique (AZote Fertilisants) à Toulouse qui explose le 21 septembre 2001

    BCAH : Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies

    BID : Banque interaméricaine de développement

    BIRD : Banque internationale pour la reconstruction et le développement

    BRGM : Bureau de Recherches Géologiques et Minières

    CA : Conseil d'administration

    CAD : Comité d'Aide au Développement

    CARE : Cooperative for Assistance and Relief Everywhere

    CARICOM : Caribbean Community (Communauté caribéenne)

    CAUE : Conseils d'Architecture, d'Urbanisme et de l'Environnement

    CCCM : Camp Coordination and Camp Management

    CERF : Central Emergency Response Fund

    CIAF : Conseil International des Architectes Français

    CIAM : Congrès internationaux d'architecture moderne

    CICID : Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement

    CICR : Comité international de la Croix-Rouge

    CIRH : Commission intérimaire pour la reconstruction d'Haïti

    CLIO : Cadre de Liaison Inter ONG

    CNOA : Conseil National Français des Architectes Français

    CNSA : Coordination Nationale de la Sécurité Alimentaire

    COMPAS : Système commun d'évaluation des performances

    COS : Conseil d'Orientation Stratégique

    CPIA : Comité permanent international des architectes

    CPIO : Comité Permanent Inter-organisation

    CRAterre : Centre international de la construction en terre

    CRP : Comité des représentants permanents

    DGM : Direction Générale de Migration

    DOMP-ONU : Département des opérations de maintien de la paix des Nations unies

    DPC : Direction de la Protection civile

    DSRSG : Deputy Special Representative of the Secretary-General of United Nations

    ECHO : European Commision Humanitarian Office

    ECOSOC : Conseil économique et social des Nations unies

    FAU : Fondation des Architectes de l'urgence

    FED : Fonds européen de développement

    FICR : Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge

    FMI : Fonds monétaire international

    FRH : Fonds de Reconstruction d'Haïti

    FUH : Fonds d'urgence humanitaire

    GACI : Groupe d'Appui de la Communauté Internationale

    HC : Humanitarian Coordinator

    HCR : Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés

    IASC : Inter-Agency Standing Committee

    IDA : Association internationale de développement

    IDP : Internally Displaced Persons

    IGH : Immeubles De Grande Hauteur

    IRIN : Réseaux d'information régionaux intégrés

    IRSN : Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire

    MAEE : Ministère français des Affaires étrangères et européennes

    MdM : Médecins du Monde

    MEDDE : Ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie

    MINEFI : Ministère français de l'Économie, des Finances et de l'Industrie

    MINUSTAH : Mission des Nations unies pour la stabilisation d'Haïti

    MOPAN : Réseau pour l'évaluation des performances des organisations multilatérales

    MSF : Médecins sans frontières

    OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

    OCHA : Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies

    OI : Organisation Internationale ou Organisation Intergouvernementale

    OIM : Organisation internationale pour les migrations

    OMR : Organisation Mondiale pour la Reconstruction post-catastrophe

    OMS : Organisation mondiale de la santé

    ONG : Organisation non gouvernementale

    ONU : Organisation des Nations Unies

    Oxfam : Oxford Committee for Famine Relief

    PAM : Programme alimentaire mondial

    PDNA : Évaluation des besoins après la catastrophe

    PLU : Plan local d'urbanisme

    PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement (UNDP : United Nations Development Program)

    PNUEH : Programme des Nations unies pour les établissements humains

    PPM : Partenariats et programmes mondiaux

    PPRI : Plan de Prévention du Risque Inondation

    SCOT : Schéma de cohérence territoriale

    SdN : Société des Nations

    SNGRD : Système national de gestion des risques et des désastres

    UIA : Union Internationale des Architectes

    UE : Union européenne

    UNESCO : Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture

    UN-Habitat : Programme des Nations unies pour les établissements humains (PNUEH)

    UNHCR : Haut-Commissariat des Nations-unies pour les réfugiés

    UNICEF : Fonds des Nations unies pour l'enfance

    UNITAR : Institut des Nations unies pour la formation et la recherche

    UNOSAT : Programme opérationnel pour les applications satellitaires de l'UNITAR

    USAID : United Sates Agency for International Development

    USD : United States Dollar, code ISO 4217 de la monnaie des États-Unis

    WMF : World Monuments Fund

    LES 10 ARTICLES DE LA CHARTE DE HASSELT

    1. Coopérer à des initiatives justes et équitables pour un développement durable en collaboration effective avec les personnes ou communautés défavorisées. Ce processus devra respecter les principes de solidarité humaine, de non-discrimination, avec comme objectif ultime l'autosuffisance des bénéficiaires ;

    2. Promouvoir la responsabilité sociale des professionnels du cadre bâti favorisant les pratiques sociales avant les intérêts spéculatifs du marché ;

    3. Inciter un `professionnalisme éthique' qui privilégie particulièrement la coopération et la pratique ensemble avec le commerce éthique, les institutions financières qui oeuvrent pour la paix ;

    4. Identifier, promouvoir et travailler auprès d'institutions publiques, organisations multilatérales et le secteur privé sur des politiques, des programmes et des systèmes socio-économiques durables pour l'éradication des inégalités sociales et de l'exclusion ;

    5. Faciliter l'usage de technologies appropriées, de matériaux écologiques et main d'oeuvre adaptés aux valeurs et identités culturelles de chaque situation tout en respectant l'environnement ;

    6. Partager les connaissances, promouvoir le dialogue et la réflexion, sensibiliser et collaborer pour favoriser une production sociale de l'habitat ;

    7. Promouvoir le dialogue et la consolidation de partenariats transnationaux durables avec et entre les pays moins développés.

    8. Soutenir les processus participatifs, démocratiques, multi-culturaux et interdisciplinaires dans le renforcement solidaire des communautés comme facteur de développement social rural ou urbain ;

    9. Intégrer une stratégie de développement durable dans les programmes de post-urgence ;

    10. Défendre, fournir et améliorer un habitat digne et adéquat pour tous comme un « Droit Universel Fondamental ».

    LES PRINCIPES FONDATEURS DE LA FONDATION ARCHITECTES DE L'URGENCE

    Architectes de l'urgence est une fondation reconnue d'utilité publique.

    Elle rassemble majoritairement des architectes et des professionnels du bâtiment, et est ouverte à toutes les autres professions utiles à sa mission.

    Tous souscrivent sur l'honneur aux principes suivants :

    1. Sa vocation est de mobiliser les compétences des architectes et de l'ensemble des techniciens du bâtiment, au secours des populations en détresse, aux victimes des catastrophes naturelles, technologiques, des situations de belligérance, sans aucune discrimination de race, de religion, politique ou philosophique.

    2. Architectes de l'urgence intervient dans tous les pays du monde, rassemblant sur ses principes fondateurs l'ensemble des architectes internationaux.

    3. Tous s'engagent à respecter les principes déontologiques de leur profession, et en particulier à ne percevoir aucune contribution financière autre que celle octroyée par l'association pour le service rendu.

    4. Les prestations des architectes de l'urgence sont gratuites pour les sinistrés, indépendantes à l'égard de tout pouvoir et de toute force économique, politique ou religieuse.

    5. Ils interviennent à la demande des services responsables de la sécurité, des personnes sinistrées elles-mêmes, et de leur propre initiative quand leur conscience et leur professionnalisme en matière de sécurité des personnes, l'imposent.

    6. Les architectes de l'urgence s'interdisent de faire de la maîtrise d'oeuvre dans le cadre de la mission qui leur est confiée par l'association.

    Leur intervention consiste principalement :

    DANS L'URGENCE :

    1. à définir la nature et l'ampleur des travaux de première urgence nécessaires àassurer la sécurité des personnes,

    2. à définir les conditions techniques et architecturales de mise en sécurité desimmeubles et des lieux publics,

    3. à procurer aide, conseils et assistance techniques aux personnes sinistrées afinde leur permettre de réintégrer leur logement au plus tôt, dans de bonnesconditions de sécurité,

    4. à promouvoir des solutions techniques et architecturales transitoires permettant aux personnes sinistrées de vivre dignement,

    5. d'aider les personnes sinistrées à définir la nature et l'ampleur des travaux nécessaires à la remise en état définitif de leur logement.

    DANS LA PREVENTION DES RISQUES :

    1. à contribuer à la mise en évidence des risques par l'analyse des facteurs environnementaux, urbanistiques, technologiques et architecturaux,

    2. à apporter des solutions novatrices en termes d'aménagement du territoire, de réglementation, d'urbanisme et de construction contribuant à la sécurité des personnes.

    DANS L'ACCUEIL DES GRANDS MOUVEMENTS DE POPULATION :

    1. à définir les conditions sanitaires et de sécurité des populations accueillies,

    2. à établir les plans d'aménagement des terrains d'accueil,

    3. à coordonner les travaux d'équipement, d'adduction, d'implantation de l'hébergement provisoire.

    7. Les architectes de l'urgence se réservent le droit de témoigner publiquement, librement et en toutes circonstances, dès lors que cette action peut contribuer à préserver des populations en danger, ou améliorer leur sort.

    8. Les architectes de l'urgence s'engagent dans leur action à respecter les principes de la déclaration universelle des droits de l'Homme de 1949 et du droit humanitaire international :

    · Devoir de respecter les libertés fondamentales de chaque individu.

    · Droit des organisations humanitaires de porter assistance aux victimes.

    9. Face aux risques potentiels, les architectes de l'urgence se doivent de mobiliser les architectes et toutes les professions du bâtiment. Recherchant le maximum de compétences et d'efficacité, architectes de l'urgence doit également développer ses moyens financiers.

    L'association se doit d'utiliser au mieux les compétences et les moyens dont elle se dote. Elle rendra ainsi compte annuellement et dans la plus grande transparence de l'utilisation des fonds et de leur efficacité, tant aux populations bénéficiaires qu'aux donateurs.

    10. Architectes de l'urgence est une organisation professionnelle humanitaire et de solidarité basée sur le volontariat. Chaque volontaire est aussi un membre actif de l'association ; Cela suppose une adhésion aux principes fondateurs, un engagement une indépendance et une responsabilité personnels.

    Volontaires et responsables, les membres de l'association mesurent les risques et périls des missions qu'ils accomplissent et ne réclameront pour eux ou leurs ayants droit aucune compensation, autre que celle que l'organisation sera en mesure de leur fournir.

    * 1 Source : http://www.risquesmajeurs.fr/definition-generale-du-risque-majeur

    * 2 Source : http://www.risquesmajeurs.fr/definition-generale-du-risque-majeur

    * 3 Source : http://www.ifrc.org/fr/introduction/gestion-de-catastrophes/catastrophes/what-is-a-disaster/

    * 4 Source : http://www.portail-solidarite.org/domaines/crises-catastrophes

    * 5 Source : Brusset Émery (chef d'équipe), "Étude des interventions post-catastrophe de l'AFD", ExPost Série Évaluation et capitalisation, n°38, Channel Research, janvier 2011, p. 9

    * 6 Source : Emergency Events Database (EM-DAT) : www.emdat.be

    * 7Source : Global Humanitarian Assistance (GHA) (2011), GHA Report 2011, p.57

    * 8 Source : Larousse en ligne

    * 9 Source : http://www.portail-solidarite.org/domaines/humanitaire-urgence-developpement

    * 10 Source : Larousse en ligne

    * 11 Source : Rufin Jean-Christophe (1994), L'aventure humanitaire, Paris, Gallimard, p. 32-33

    * 12 Source : Brauman Rony (1995), L'action humanitaire, Paris, Flammarion, p. 51

    * 13 Source : Choumoff Antoine (2011), L'humanitaire, un secteur industriel comme les autres ?, Mémoire de Mastère de Création et Technologie Contemporaine, ENSCI, p. 6

    * 14Source : http://www.un.org/fr/aboutun/

    * 15 Source : Rufin Jean-Christophe (1994), L'aventure humanitaire, Paris, Gallimard, p. 88

    * 16 Source : Choumoff Antoine (2011), L'humanitaire, un secteur industriel comme les autres ?, Mémoire de Mastère de Création et Technologie Contemporaine, ENSCI, p. 11

    * 17 Bonnet Alain et Miribel Benoît (2010), Analyses et propositions sur l'action humanitaire dans les situations de crise et post-crise, Rapport à M. Bernard Kouchner Ministre des Affaires Étrangères et Européennes, Paris, p. 51

    * 18Source : lexique de droit international humanitaire en ligne (http://lexdih.wordpress.com/v/victime/)

    * 19 Source : Friedman Yona (2003), L'architecture de survie, éditions de l'Eclat, 222 p.

    * 20Source : Troubé Christian (2009), L'humanitaire, un business comme les autres ?, Paris, Larousse, p. 20

    * 21 Source : lexique de droit international humanitaire en ligne (http://lexdih.wordpress.com/p/personnes-deplacees/)

    * 22 Source : lexique de droit international humanitaire en ligne (http://lexdih.wordpress.com/r/refugies/)

    * 23Source : Larousse en ligne (http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/organisation/56421/locution?q=organisation+internationale#157809)

    * 24Source : Michel Virally dans Abi-SaabGeorges (sous la direction de) (1980), Le concept d'organisation internationale, Paris, UNESCO, p. 52

    * 25Source : Philippe Rekacewicz(septembre 2005), Sigles des organisations liées aux Nations unies, Le Monde Diplomatique (consultable en ligne : www.monde-diplomatique.fr/cartes/onu)

    * 26 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 43

    * 27Source : http://www.un.mr/coordination/ocha.htm

    * 28 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 44

    * 29Source : http://www.jurisexpert.net/ong-et-associations/

    * 30Source : http://www.coordinationsud.org/ongrama/le-secteur-des-ong-francaises/

    * 31Source : Ryfman Philippe (2009),Les ONG, Paris, La Découverte, p. 18

    * 32 Source : Ryfman Philippe (2009), Les ONG, Paris, La Découverte, p. 26

    * 33Source : http://www.coordinationsud.org/ongrama/le-secteur-des-ong-francaises/budget-et-nombre-dong-francaises/

    * 34Source : http://www.coordinationsud.org/ongrama/le-secteur-des-ong-francaises/taille-des-ong/

    * 35Source : idem

    * 36Source : http://www.jurisexpert.net/ong-et-associations/

    * 37Source : Coulombel Patrick (2007), Architectes de l'urgence,Paris, L'Harmattan, p. 193

    * 38Source : http://www.icrc.org/fre/who-we-are/movement/

    * 39 Source : Choumoff Antoine (2011), L'humanitaire, un secteur industriel comme les autres ?, Mémoire de Mastère de Création et Technologie Contemporaine, ENSCI, p. 28

    * 40Source : http://www.cicr.org/fre/resources/documents/misc/components-movement.htm

    * 41Source : http://www.icrc.org/fre/resources/documents/misc/5wwhdp.htm

    * 42International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies

    * 43Source : http://www.croix-rouge.fr/La-Croix-Rouge/La-Croix-Rouge-francaise/Organisation-et-fonctionnement/Une-double-identite-association-entreprise

    * 44 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 11 tiré du site de la Banque mondiale (www.worldbank.org)

    * 45 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 19

    * 46Source : www.europa.eu

    * 47Source : http://ochaonline.un.org/

    * 48Emergency Relief Coordinator

    * 49Source : www.humanitarianinfo.org/iasc/default.asp

    * 50Source : http://ochaonline.un.org/

    * 51 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 48

    * 52Source : Global Humanitarian Assistance (GHA) (2011), GHA Report 2011, p.39

    * 53Source : Courdescomptes (juin2012), La politique française d'aide au développement, rapport public thématique de la Cour des comptes, La Documentation française (accessible sur www.ccomptes.fr), p. 38

    * 54Source : www.usaid.gov

    * 55Source : www.peacecorps.gov

    * 56 Source : www.usaid.gov

    * 57Source : www.diplomatie.gouv.fr

    * 58 Source : Cour des comptes (juin 2012), La politique française d'aide au développement, rapport public thématique de la Cour des comptes, La Documentation française (accessible sur www.ccomptes.fr), p. 46

    * 59Source : idem p. 43

    * 60Source : idem p. 55

    * 61Source : www.afd.fr/home/AFD/presentation-afd

    * 62 Rapport sur la place et le rôle de l'Agence française de développement dans l'aide publique au développement remis en octobre 2010 à la commission des finances de l'Assemblée nationale en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

    * 63 Source : L'Agence française de Développement (août 2013), L'AFD en bref 2013/14, consultable en ligne (www.afd.fr)

    Ne prend pas en compte les financements accordés via des délégations de fonds d'autres bailleurs (Union européenne...). Ces chiffres incluent l'AFD et PROPARCO (99% du produit net bancaire du groupe AFD)

    * 64Source : Global Humanitarian Assistance (GHA) (2011), GHA Report 2011, p.36

    * 65 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 9

    * 66Source : Pacquement François (2010), Le système d'aide au développement de la France et du Royaume-Uni : points de repère sur cinquante ans d'évolutions depuis la décolonisation, Dossier Afrique 50 ans d'indépendance, Revue Évolutions des politiques de développement, p. 55-80

    * 67 Source : Cour des comptes (juin 2012), La politique française d'aide au développement, rapport public thématique de la Cour des comptes, La Documentation française (accessible sur www.ccomptes.fr), p. 96

    * 68Source : idem p. 97

    * 69 Source : Global Humanitarian Assistance (GHA) (2011), GHA Report 2011, p.10

    * 70Source : idem p. 19

    * 71 Source: Development Initiatives based on UN OCHA FTS, GHA Report 2011, p. 43

    * 72Source : Global Humanitarian Assistance (GHA) (2011), GHA Report 2011, p.15 et p. 27

    * 73Source : Global Humanitarian Assistance (GHA) (2011), GHA Report 2011, p. 29

    * 74 Source : Development Initiatives based on OECD DAC Creditor Reporting System (CRS) for governments that report to the OECD DAC and UN OCHA Financial Tracking Service (FTS) data for all other governments and private funding sources, GHA Report 2011

    * 75Source: Development Initiatives based on UN OCHA FTS and OCHA Ethiopia, GHA Report 2011

    * 76Source : www.msf.fr/budget

    * 77Source : www.operationspaix.net/108-resources/details-lexique/situation-d-urgence-complexe.html

    * 78 Source : www.operationspaix.net/108-resources/details-lexique/situation-d-urgence-complexe.html

    * 79Source : www.operationspaix.net/34-resources/details-lexique/cooperation-et-coordination.html

    * 80 Source : www.operationspaix.net/34-resources/details-lexique/cooperation-et-coordination.html

    * 81Source : www.europa.eu

    * 82 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 20

    * 83 Source : www.europa.eu

    * 84Source : www.interaction.org

    * 85Source : www.concordeurope.org et www.europarl.eu

    * 86Source : www.sphereproject.org

    * 87Source : Ministère des Affaires Etrangères, Centre de Crise, rapport d'activité sur l'action humanitaire d'urgence 2012, p. 6

    * 88Source : http://www.un.mr/coordination/ocha.htm

    * 89Source : Cour des comptes (juin 2012), La politique française d'aide au développement, rapport public thématique de la Cour des comptes, La Documentation française (accessible sur www.ccomptes.fr), p. 38

    * 90Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 99

    * 91Source : COULOMBEL Patrick (2007), Architectes de l'urgence, L'Harmattan, Paris, p. 99

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    * 309Source : 3 ans après le séisme, les déplacés du plus grand camp d'Haïti vont de l'avant, www.minustah.org

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    * 314Source : Ian Davis (2011), Quelle vision de l'avenirpour l'hébergement en abriset le logement en Haïti ?Brèves observations sur l'état d'avancementde la reconstruction en Haïti après letremblement de terre du 12 janvier 2010, Rapport de synthèse.

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    * 316Source : Béatrice BOYER, Port-au-Prince, catastrophe urbaine - crise humanitaire, dans Humanitaires en mouvement, N° Spécial Haïti, Lettre d'information n°7, Février 2011, www.urd.org.

    * 317Source : Matrice de suivi du déplacement (DTM), Janvier 2014.

    * 318Source : Priscilla Phelps (2011), Commission intérimaire pour la reconstruction d'Haïti - Rapport sur le secteur du logement, point 4

    * 319Source : Ian Davis (2011), Quelle vision de l'avenir pour l'hébergement en abris et le logement en Haïti ? Brèves observations sur l'état d'avancement de la reconstruction en Haïti après le tremblement de terre du 12 janvier 2010, Rapport de synthèse.

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    * 321Source : Béatrice BOYER, Port-au-Prince, catastrophe urbaine - crise humanitaire, dans Humanitaires en mouvement, N° Spécial Haïti, Lettre d'information n°7, Février 2011, www.urd.org.

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    * 323Source : COULOMBEL Patrick, La Reconstruction en Haïti au point mort !, dans le Communiqué de presse du 9 janvier 2011, www.archi-urgent.com

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    * 325Source : COULOMBEL Patrick, La Reconstruction en Haïti au point mort !, dans le Communiqué de presse du 9 janvier 2011, www.archi-urgent.com

    * 326Source : Ian Davis (2011), Quelle vision de l'avenir pour l'hébergement en abris et le logement en Haïti ? Brèves observations sur l'état d'avancement de la reconstruction en Haïti après le tremblement de terre du 12 janvier 2010, Rapport de synthèse.

    * 327 Source : Sandra Mignot, Le logement en Haïti, la crise qui dure, 14/01/2013, http://www.slate.fr

    * 328Source : Raymond Lafontan, dans le documentaire de Raoul Peck (2012), Assistance Mortelle, Arte Video.

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    * 339Source : Enquête sur Le projet d'habitat de Zorange : Erreurs et gaspillage Exponentiels, 30/09/2012, www.touthaiti.com

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    * 344 Source : Photo :AKJ//Marc Schindler Saint-Val

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    * 357Source : http://www.asfint.org/