La gestion décentralisée d'un hopital public en RD Congo

CHAPITRE DEUXIEME :

GENERALITES SUR L'HOPITAL PROVINCIAL GENERAL DE REFERENCE DE KINSHASA

Le présent chapitre traite de la présentation de l'hôpital provincial général de référence de Kinshasa. Il développe tour à tour son aperçu historique et sa situation géographique, ses aspects juridiques, son organisation ainsi que son fonctionnement.

1. APERÇU HISTORIQUE

Créé en 1912, comme un dispensaire de la colonie, l'hôpital s'occupait des malades ambulatoires.

Avec l'augmentation exponentielle du nombre des malades et des besoins sanitaires de l'époque, sa capacité passe de 80 lits à 150 lits en 1930, puis à 1250 lits en 1958 avec ses quatre disciplines traditionnelles que sont la médecine interne, la chirurgie, la gynéco obstétrique et la pédiatrie. Peu après, la capacité d'accueil s'est fortement accrue et atteint 2000 lits.

En fait, le premier texte officiel disponible est l'ordonnance IM° 68/391 du 21 Octobre 1968 accordant la personnalité civile à l'association sans but lucratif dénommée Fonds Médical au Congo en abrégé « FOMECO ».

La mission de FOMECO était considérée comme un programme de gestion d'une action de santé au sein duquel l'hôpital général de Kinshasa se trouvait repris.

La gestion de cet hôpital était confiée au FOMECO par la convention du 29 Juillet 1970. Le FOMECO devient Fonds Médical de Coordination.

Ainsi, l'Hôpital Marna Yemo fût doté d'un certain nombre des rouages et d'instruments qui, formellement, sont ceux de l'Entreprise avec la gestion, des directions et des services divers.

Le 24 Novembre 1987 par la décision N° BUR/CE/12974/D/87, le Commissaire d'Etat à la Santé Publique retira la gestion au FOMECO et en restitue la tutelle au Conseil Exécutif, c'est-à-dire au Département de la Santé publique.

L'ordonnance n° 89-169 du 07 Août 1989 lui a attribué, pour la première fois la personnalité juridique. Le Décret n° 0075/2002 du 27 Juin 2002 l'a dénommé Hôpital Provincial Général de Référence de Kinshasa.

2. SITUATION GEOGRAPHIQUE ET ZONE D'ATTRACTION

2.1. Situation géographique

L'Hôpital Provincial Général de Référence de Kinshasa est implanté au centre de la Ville de Kinshasa dans la Commune de la Gombe. Il est délimité :

· Au Nord par l'avenue Colonel Ebeya ;

· Au Sud par le jardin zoologique de Kinshasa ;

· A l'Est par l'avenue de l'hôpital ; et

· A l'Ouest par l'avenue Wangata.

L'hôpital occupe une superficie de 99 342,79 m² dont :

· 80 565,00 m² par les pavillons ;

· 3 873,27 m² pour la nouvelle morgue ;

· 4 952,00 m² par le garage ;

· 4 952,52 m² pour le terrain de football devant servir d'extension ultérieure.

2.2. Zone d'attraction

L'Hôpital Provincial Général de Référence de Kinshasa de par sa mission et sa situation au centre de la ville de Kinshasa a une zone d'attraction très étendue et large. Toute la population de la ville de Kinshasa recours aux services de cet établissement hospitalier en cas de besoins sanitaires et d'autres cas en provenance d'autres centres hospitaliers de la ville y sont référés.

2.3. Mandat et mission

Au terme de l'ordonnance n° 89 - 169 du 07 Août 1989, les missions assignées à l'Hôpital Provincial Général de Référence de Kinshasa sont :

· Assurer l'excellence des soins de santé et de les rendre accessibles à la majorité des populations démunies ;

· Accueillir les femmes et leurs assurer les conditions les meilleurs d'accouchement ;

· Assurer les soins curatifs, préventifs, promotionnels et la réadaptation aux malades et blessés ;

· La prise en charge des malades tant en consultation externe qu'en hospitalisation ;

· Favoriser la recherche fondamentale dans le domaine relatif à l'enseignement universitaire, médicale, pharmaceutique et à la formation de personnel paramédical ainsi qu'à l'éducation sanitaire dans la population.

2.4. Evolution des textes juridiques

Depuis sa création jusqu'à ce jour l'Hôpital Provincial Général de Référence de Kinshasa a évolué tantôt comme une entreprise publique, tantôt comme un service public géré en régie, tantôt comme un établissement public.

De 1912 à 1968, l'hôpital était sous la tutelle du Ministère de la santé publique.

En 1970, la gestion fut confiée au Fonds Médical de Coordination, association sans but lucratif constituée des Médecins belges et américains sous tutelle de la Présidence de la République. Cette gestion a rendu possible la réorganisation et la réhabilitation de l'Hôpital.

En 1989, la gestion fut placée sous la double tutelle des Ministères de Portefeuille et de la Santé publique en tant qu'entreprise publique à caractère social par Ordonnance n° 89-109 du 07 Avril 1989 portant création et statuts d'une entreprise publique dénommée « Hôpital Marna Yemo, en abrégé « HMY » avec la double tutelle du Ministère du portefeuille et de la Santé Publique.

A la suite du Décret n° 054 du 29 décembre 1996, l'Hôpital est transformé en établissement public jouissant d'une autonomie administrative et financière dépendant du Ministère de la santé Publique.

Le Décret n° 054 du 29 Décembre 1996 a été remplacé par les Décrets n° 0308 et 0803 du 13 janvier 2000 qui ont rétabli provisoirement l'entreprise publique en nommant un Conseil d'administration et un Comité de Gestion à la tête. Malheureusement, l'application de ces 2 derniers Décrets a provoqué le blocage du fonctionnement de cette formation hospitalière. Cette crise a justifié l'Arrêté n° 007/CAB/MINI/PRES/REP/001 du 28 Août 2001 qui a justifié la gestion de cet hôpital par un Comité de Gestion Provisoire.

C'est à la suite de cet Arrêté que par Décision n° 700/008/ DG/HGK/2001 du 29 Septembre 2001 du Comité de Gestion provisoire, la décentralisation de la gestion a été institutionnalisée comme mode de gestion.

Le statut d'entreprise publique a été définitivement abandonné par le Décret n° 0075/2002 du 27 Juin 2002 qui a dissout l'établissement public crée par le Décret n° 054 du 29 Décembre 1996 et a conféré à l'Hôpital le statut de simple service public du Ministère de la Santé et l'a dénommé Hôpital provincial Général de Référence de Kinshasa.

Enfin, le statut d'établissement public vient d'être rétabli par l'arrêté n° 1250/CAB/MIN/S/BYY/023/MC/2006 du 29 Août 2006.

2.5. Capacité d'accueil.

L'HPGRK, qui a une capacité d'accueil de 2.000 lits, compte actuellement 1065 lits budgétaires et 955 lits réels répartis de la manière suivante :

N°	Département	Lits budgétaires	Lits réels	Taux % d'occupation
01	Dépt. De chirurgie	325	301	92,6
2	Dépt de médecine interne	155	147	94,8
03	Dépt. Pédiatrie	250	215	86
04	Dépt de gynéco obstétrique	273	239	87,5
05	Dépt des soins	23	23	100
06	Dépt. Des soins communautaires	09	06	66,6
	TOTAL	1.065	955	89,6

2.6. Cadre juridique de la décentralisation

2.6.1. Grandes orientations de la décentralisation

La diversité des charges et la complexité des problèmes constituent une réalité frappante au sein de l'Hôpital provincial Général de Référence de Kinshasa. Il s'est avéré nécessaire de segmenter les parcelles d'autorité afin de favoriser une gestion efficace et efficiente. C'est compte tenu de ce qui précède que les Médecins de cet hôpital avaient exercé des fortes pressions allant jusqu'à la séquestration des recettes aux fins d'obtenir la décentralisation de la gestion en 1991.

2.6.2. Nécessité de la décentralisation

La décentralisation dans une entreprise est un mode de gestion qui consiste au partage hiérarchique des responsabilités. Elle permet le traitement rapide des dossiers et rapproche l'administré de sa haute hiérarchie.

Pour Fayol, la décentralisation ne s'impose pas à priori. Il souligne que la décentralisation n'est pas un système d'administration bon ou mauvais en soi. La question de centralisation ou de décentralisation est une simple question de mesure. Il s'agit de trouver la limite favorable à l'entreprise.

Pour Fayol, la décentralisation est une affaire de circonstances. La nécessité de la décentralisation pour les entreprises importantes se trouve posée en même temps que :

Pour Fayol, la décentralisation est une affaire de circonstances. La nécessité de la décentralisation pour les entreprises importantes se trouve posée en même temps que :

· l'urgence d'une modification des rapports entre chefs et subordonnés ;

· l'obligation de contrôler la gestion de la décentralisation et de la maintenir dans les limites préalablement définies pour éviter tout danger d'anarchie ou d'éclatement de l'entreprise (^1(*)). C'est le volume du budget qui va répondre à ces impératifs. Dans cet ordre d'idées le budget peut permettre la décentralisation et le contrôle. En effet, c'est le budget qui permet la décentralisation dans la mesure où le budget définit un programme d'action par le biais des recettes et des dépenses qui en découlent. Il devient patent qu'un budget définisse les limites, trace un cadre à l'intérieur duquel il y a la responsabilité à l'initiative du pouvoir d'agir et de décider.

Attribuer un budget à une structure décentralisée, c'est lui confier, à l'intérieur des frontières ainsi posées, un pouvoir de décision. Il n'est pas obligé de se référer instamment à l'échelon supérieur pour prendre des décisions. D'où, pour reprendre expression de Dricher, la possibilité d'éviter la suppression, l'ingérence constante du supérieur hiérarchique, ou, pour envisager le problème de l'autre côté, la possibilité pour le supérieur hiérarchique de se décharger sur ses subordonnés de certaines tâches sur base d'un programme définit Préalablement (^2(*)). Ensuite, c'est le budget qui permet de contrôler la décentralisation.

La décentralisation n'est donc pas une panacée et elle peut comporter des limites. Sans un contrôle du supérieur hiérarchique, il est facile de voir une entreprise courir à la dérive. Le contrôle s'impose donc et là encore, la technique budgétaire est une bonne réponse à cette question (^1(*)).

2.6.3. Réglementation de la gestion décentralisée à l'Hôpital Marna Yemo devenue Hôpital Provincial Général de Référence de Kinshasa

Ressentie comme une nécessité, il a plu à l'Autorité de tutelle qu'est le Ministère de la santé, par sa lettre n°CAB/MIN/SP/0284/92 du 19/02/1992, de formaliser la décentralisation comme mode de gestion au sein de cet h'hôpital.

Partant de cette décision de la tutelle, le Chargé de mission a mis en oeuvre les mesures d'application relatives à la décentralisation de la gestion administrative et financière de cet établissement par Décision n° 700/004/PDG/HOP/93 en exécution des mesures transitoires édictées par le Conseil Supérieur du Portefeuille.

Le souci premier de cette approche dans la gestion de cet établissement était de :

· favoriser la participation active du personnel à la gestion de l'Hôpital;

· accroître la productivité des entités décentralisées ;

· renforcer l'autorité et le sens de responsabilité des chefs des entités décentralisées tout en éveillant leur sens d'initiatives et de créativité ;

· permettre l'acquisition de l'équipement nécessaire au fonctionnement des entités décentralisées ;

· créer l'esprit d'émulation entre les entités décentralisées afin d'améliorer leur rendement ;

· rapprocher le pouvoir de décision du sommet à la base.

Pour mémoire, les mesures d'encadrement de la gestion décentralisée ont été arrêtées par le Conseil Supérieur du portefeuille en date du 05 Novembre 1993. Elles ont essentiellement concerné :

· la clé de répartition des recettes entre les Départements et la Direction Générale, et

· les charges dévolues à la Direction Générale et aux Départements

* (¹) Texte tiré : la collection sciences de la gestion, Tome IV, p. 223-225.

* ² SHOSOLA J., L'incidence des charges sociales du personnel dans la gestion d'une entreprise publique, cas de l'Hôpital Marna Yemo, 1990-1994, ISTM-Kin, L2 , Mémoire inédit, Mars 1995, pp. 13-14.

* ¹ Idem.