UNIVERSITE NATIONALE DU RWANDA

FACULTE D'EDUCATION

DEPARTEMENT DE PSYCHOPEDAGOGIE

ETAT D'AVANCEMENT DE LA POLITIQUE DE DECENTRALISATION DE L'EDUCATION EN PROVINCE DE KIGALI-NGALI

Mémoire présenté en vue de l'obtention du grade de Licencié (Bachelor's Degree) en Education.

Option : Psychopédagogie

Par Valens MBARUSHIMANA

Directeur : Prof. Dr. Déo KAMBANDA

Codirecteur : Mr. Innocent NKUNDABATWARE

Butare, Juin 2005

DEDICACE

A mes parents

A mes frères et soeurs

A ma regrettée grande soeur Alphonsine MUKARURANGWA

A toutes mes connaissances.

REMERCIEMENTS

Il nous paraît un heureux devoir de remercier toutes les personnes qui ont contribué à la réalisation de ce travail.

Nos sincères remerciements s'adressent au Professeur Dr. Déo KAMBANDA qui, malgré ses multiples occupations, a assuré la direction de ce mémoire.

Nous tenons également à exprimer notre reconnaissance à Monsieur Innocent NKUNDABATWARE pour ses précieuses suggestions fournies lors de cette étude. Qu'il soit permis de remercier également le groupe des onze autres étudiants qui ont travaillé sur le même sujet dans les différentes Provinces. Les séances de discussions organisées avec eux nous ont sans doute édifié dans la préparation de ce document.

Enfin, que toute personne, physique ou morale, qui a apporté sa contribution directe ou indirecte, trouve ici le fruit de ses efforts.

Valens MBARUSHIMANA

SIGLES ET ABREVIATIONS

1. APEGA  : Association des Parents pour la Promotion de l'Education à Gahengeri

2. ASPESKA : Association des parents pour l'Education et la Scolarisation de Karenge

3. C.M.  : Cabinet Ministériel

4. CNDP  : Centre National de Développement des Programmes

5. CNER  : Conseil National des Examens au Rwanda

6. CPR  : Conseil Pédagogique Régional

7. EAV  : Ecole Agri-Vétérinaire

8. ENP/TTC  : Ecole Normale Primaire/ Teachers Training Center

9. E. S : Ecole Secondaire

10. ESI  : Ecole des Sciences Infirmières

11. ESPGA  : Ecole Secondaire Polytechnique de Gashora

12. ESR/APEM  : Ecole Secondaire de Ruli /Association des Parents pour la Promotion

de l'Education à Musasa

13. f   : Fréquence

14. G.S  : Groupe Scolaire

15. IGA : Ikigo Gihugura Abaturage

16. MIFOTRA  : Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Formation Professionnelle

17. MINALOC  : Ministère de l'Administration Locale, de l'Information et des Affaires Sociales

18. MINECOFIN : Ministère de l'Economie et des Finances Publiques

19. MINEDUC  : Ministère de l'Education, de la Sciences, de la Technologie et de la

Recherche Scientifique

20. ONG : Organisme Non Gouvernemental

21. PMD  : Programme de Mise en oeuvre de la Décentralisation

22. PSSE : Plan stratégique de la Politique Sectorielle de l'Education

23. SIDA : Syndrôme d'Immunodéficience Acquise

24. UNESCO : United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation

25. VIH : Virus d'Immunodéficience de l'Homme

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1: Les C.P.R. de la Province de Kigali-Ngali 48

Tableau 2:Identification de l'échantillon 49

Tableau 3: Principaux thèmes du questionnaire et de l'interview 54

Tableau 4: Distribution et récupération du questionnaire 55

Tableau 5: Sujets interviewés 56

Tableau 6: Mise en place des dirigeants au niveau local 57

Tableau 7: Concertation avant la prise de décision 58

Tableau 8: Admission des décisions par des échelons supérieurs 59

Tableau 9: La répartition des élèves admis au secondaire 60

Tableau 10: Le transfert des élèves 61

Tableau 11: La réintégration des élèves du secondaire 62

Tableau 12: Le recrutement des enseignants du secondaire 63

Tableau 13: L'engagement des enseignants du secondaire 64

Tableau 14: Traitement des dossiers des enseignants 65

Tableau 15: Autres tâches des entités décentralisées 67

Tableau 16: La provenance du patrimoine de l'école 70

Tableau 17: L'utilisation des biens de l'école 71

Tableau 18: Recommandation de l'audit de l'école 72

Tableau 19: Réalisation de l'audit 73

Tableau 20: Degrés de facilitation de la politique de décentralisation de l'éducation 79

Tableau 21: Degrés des obstacles rencontrés dans la mise en oeuvre de la politique de décentralisation de l'éducation 83

LISTE DES FIGURES

Figure 1: Illustration des étapes du processus de prise de décision 19

LISTE DES ANNEXES

1. Lettre de recommandation

2. La carte du Rwanda

3. Carte de la Province de Kigali-Ngali

4. Lettre de demande d'informations

5. Organigrammes de la Province

6. Questionnaire (Version Français)

7. Questionnaire (Version Kinyarwanda)

8. Ibibazo bigenewe Umuyobozi w'Akarere/ Umujyi

9. Ibibazo bigenewe ushinzwe Imibereho Myiza y'Abaturage ku rwego rw'Akarere/Umujyi

10. Ibibazo bigenewe Umukuru w'Intara, Umuyobozi w'Uburezi ku rwego rw'Intara n'Umuyobozi w'Agashami k'Uburezi

11. Ibibazo bigenewe ushinzwe kwegereza ubuyobozi n'ubushobozi abayoborwa muri MINALOC/MINEDUC

12. Proposition de renforcement des services d'Inspection d'Arrondissement

13. Liste des écoles secondaires de la Province de Kigali-Ngali

TABLE DES MATIERES

Dédicace ................................................................................................ ii

Remerciements iii

SIgles et abréviations iv

LIste des tableaux iv

Liste des annexes v

Table des matieres vi

Sommaire .................................................................................................. x

Abstract .................................................................................................. x

0. Introduction générale 1

0.1.Position du problème 1

0.2. Questions de recherche 5

0.3. Hypothèses de recherche 5

0.4.Objectifs de recherche 5

0.5. Motifs et intérêt du sujet 6

0.6 Méthodologie 6

0.7 Limites de recherche 7

0.8. Organisation du travail 7

CHAPITRE I. Cadre théorique et conceptuel 8

1.1 Centralisation 8

1.2 Décentralisation 9

1.2.1 Objectifs de la décentralisation 10

1.2.2. Critères de la décentralisation. 11

1.2.3 Aspects de la décentralisation 13

1.2.4 Degrés de la décentralisation 15

1.2.5. Formes de la décentralisation 17

1.3 Prise de décision 18

1.4 Decentralisation de l'éducation 19

1.4.1 Motifs et objectifs de la décentralisation de l'éducation 20

1.4.3 Les différents acteurs de la décentralisation et leurs attributions 23

1.4.4 Avantages et inconvénients de la décentralisation de l'éducation 25

1.4.5 Les facteurs de succès et les facteurs d'échec de la décentralisation de l'éducation 27

1.5 Politique de decentralisation au Rwanda 29

1.5.1 Aperçu historique 29

1.5.2 Principes de la décentralisation au Rwanda 30

1.5.3 Les objectifs de la décentralisation au Rwanda 31

1.5.4 Les phases de mise en oeuvre de la décentralisation au Rwanda 32

1.6 Politique de décentralisation de l'éducation au Rwanda 34

1.6.1 Aperçu historique de l'éducation avec le courant de décentralisation 34

1.6.2 Principes de la politique de décentralisation de l' éducation au Rwanda 36

1.6.3 Objectifs de la décentralisation de l'éducation au Rwanda 36

1.6.4 Stratégies de mise en oeuvre de la politique de décentralisation de l'éducation au Rwanda. 37

CHAPITRE II. Cadre méthodologique 39

2.1 LES Méthodes de recherche 39

2.1.1 La méthode dialectique 39

2.1.2 La méthode comparative 40

2.1.3 La méthode historique 40

3.1.4 La méthode quantitative 41

2.1.5 La méthode systémique 41

2.1.6 La méthode qualitative 41

2.2 Les techniques de recherche 42

2.2.1 La recherche documentaire 42

2.2.2 L'interview 42

2.3 Population d'étude et échantillonnage 44

2.3.1 La population d'étude 44

2.3.2 Echantillonnage 45

2.4 Techniques de traitement des données 50

2.4.1 Traitement des données qualitatives 50

2.4.2 Traitement des données quantitatives 51

CHAPITRE III. Presentation, analyse et interpétaton des données 53

3.1 Principaux themes du questionnaire et de l'interview 53

3.3 Distribution et récupération du questionnaire 55

3.4 Analyse et interprétation des résultats 56

3.4.1 Principales réalisations de la politique de décentralisation de l'éducation 56

3.4.2 Stratégies de mise en exécution de la décentralisation de l'éducation et quelques facteurs favorisateurs 77

3.4.3 Obstacles rencontrés dans la mise en oeuvre de la politique de décentralisation de l'éducation en Province de Kigali-Ngali 83

Conclusion et recommandations 90

BIBLIOGRAPHIE....... 96

ANNEXES............... 100

Annexe 1: Lettre de recommandation 109

Annexe 2: La carte du Rwanda 110

Annexe 3: Carte de la Province de Kigali-Ngali 111

Annexe 4: Lettre de demande d'informations 112

ANNEXE 5.A. Organigramme de la Province jusque en 2004 Error! Bookmark not defined.

ANNEXE 5.B. Organigramme de la Province depuis 2005 111

ANNEXE 6 : Questionnaire 111

ANNEXE 7: Ibibazo byo ku rwego rw'Akarere n'ishuri 111

ANNEXE 8 : Ibibazo bigenewe Umuyobozi w'Akarere/Umujyi 111

ANNEXE 9: Ibibazo bigenewe Ushinzwe Imibereho Myiza y'Abaturage ku rwego rw'Akarere 111

ANNEXE 10: Ibibazo bigenewe Umukuru w'Intara, Umuyobozi w'Uburezi ku rwego rw'Intara n'Umuyobozi w'Agashami k'Uburezi 111

ANNEXE 11 : Ibibazo bigenewe Ushinzwe kwegereza Ubuyobozi n'Ubushobozi abayoborwa muri MINALOC/MINEDUC 111

ANNEXE 12 : Proposition de renforcement des Services d'Inspection d'Arrondissement 111

Annexe 13 : Ecoles Secondaires de la Province de Kigali-Ngali 111

SOMMAIRE

Depuis plus de deux décennies, la décentralisation est devenue un thème important du débat sur la politique à l'égard des pays en développement. Ces pays se sont engagés dans un vaste processus de réformes pour relever les défis de nature politique, économique ou social aux échelons national et mondial. La décentralisation prend sa place dans les exigences de restructuration et de modernisation des administrations publiques. L'implication de la population dans la gestion des affaires la concernant est la plus recherchée.

Au Rwanda comme ailleurs, la décentralisation s'exécute selon les domaines d'activités. En éducation, elle est devenue une réalité depuis mai 1997. S'exécutant comme un processus, la décentralisation de l'éducation est une réalité complexe dont le succès dépend d'un grand nombre de facteurs. A travers les données recueillies auprès des acteurs de l'éducation en Province de Kigali-Ngali, nous dégageons l'état d'avancement de la politique de décentralisation de l'éducation dans cette Province.

Les résultats de notre recherche montrent que le bilan de cette politique est positif, malgré quelques problèmes auxquels elle se heurte. En effet, les réformes administratives ont été entamées et quelques responsabilités ont été transférées aux unités décentralisées. La participation des acteurs au processus de prise de décision a été accrue bien que certaines de ces décisions restent subordonnées aux directives du MINEDUC. Ce dernier a d'ailleurs une main mise sur l'éducation et la marge de manoeuvre des opérateurs est encore limitée. Au lieu d'être centralisés, certains services sont assurés au niveau de la Province, du District et de l'établissement scolaire.

Les problèmes d'insuffisance de ressources humaines, matérielles et financières se posent avec acuité ; les séances de sensibilisation sont à soutenir pour vaincre la résistance au changement ressentie par quelques autorités et par la population elle-même. Une législation scolaire sur la décentralisation fait encore défaut bien qu'on se réfère aux contenus des lettres circulaires et des directives transmises oralement. A défaut de celles-ci, les acteurs recourent à l'ancienne législation. Malgré tous ces problèmes, la décentralisation de l'éducation s'avère plus efficace que la centralisation de celle-ci, affirment les acteurs.

ABSTRACT

For more than two decades, decentralization has become an important subject of discussion in developping countries' politics. These countries have embarqued on a vast reform process in order to raise political, economic or social challenges to national and international level. In this regard, decentralization gains ground in the demands of restructuring and public administration modernization. People's involvement in their own affairs management is the most needed.

In Rwanda like elsewhere, decentralization is carried out according to the realm of activities. In education, it has come true since May 1997. As a process the educational decentralization is a complex phenomenon whose success depends on a number of factors. According to the data collected from educational stakeholders in Kigali-Ngali Province, we release the achievement of the educational decentralization policy in that Province.

The outcome of our research shows that this policy taken as a whole is promissing, in spite of a few problems facing it. However, the administrative reforms have started and some responsibilities have been transferred to decentralized units. The stakeholders' participation in the decision- making process has increased although some of these decisions still depend on the Ministry of Education instructions. The latter has full control over education and other educational stakeholders work field is still limited as a consequence. Instead of being centralised, some services are carried out at provincial, district and school level.

Inadequate human resources, material and financial problems are remarkably seen; mobilization meetings should be encouraged to overcome any form of resistance to this change. School legislation on decentralization has not yet been made official, they resort to written and oral instructions. For lack of this, educational stakeholders resort to the former legislation. However, stakeholders confirm that, despite all those problems, educational decentralization turns out to be more effective than its centralization.

0. INTRODUCTION GENERALE

0.1. Position du problème

Après la guerre et le génocide de 1994, tout est en ruine au Rwanda. On remarque d'importantes pertes en vies humaines, les infrastructures sont endommagées, l'économie en ruine, etc.

Pour relever les défis, le Gouvernement d'Union Nationale a entamé le travail d'exécution des mesures d'urgence pour reconstruire le pays. Il a pu réhabiliter les structures gouvernementales, restaurer les services publics (santé, éducation, sécurité, justice, etc.), rétablir un gouvernement crédible aux yeux du peuple rwandais et de la communauté internationale, réhabiliter et stabiliser l'économie (MINALOC, 2000,  p.1).

En dépit de ces efforts accomplis par le Gouvernement d'Union Nationale, certains problèmes persistent dans le système politico-administratif rwandais. Ces problèmes concernent la faible participation de la population dans la prise de décision à propos des situations la concernant, le manque de transparence dans la gestion des structures au niveau administratif, l'inadéquation de la capacité en termes humains, des systèmes, des structures, des institutions, des réseaux de communications et d'attitudes au niveau du gouvernement central et local, la pauvreté, etc.

Un système politico- administratif où l'on localise des problèmes pareils ne peut pas soutenir un développement économique et social durable parce que l'énergie du peuple concerné n'est pas suffisamment mobilisée pour initier, planifier et exécuter une action de développement basée sur les besoins localement identifiés.

Pour impliquer davantage la population dans la résolution des problèmes la concernant, le Gouvernement d'Union Nationale a opté pour la politique de décentralisation. Celle-ci consiste en un « processus de transfert des pouvoirs, de l'autorité, des fonctions, des responsabilités et des ressources nécessaires du Gouvernement Central aux organes administratifs locaux » (MINALOC, 2000 p.5).Cette politique a été adopté officiellement en date du 26 mai 2000.

A sa conception, la politique de décentralisation avait pour objectif global d'« assurer l'habilitation politique, administrative, sociale, économique et technique de la population locale à lutter contre la pauvreté en participant dans la planification et dans la gestion de son processus de développement » (MINALOC, 2000, p.7)

Bien qu'adoptée officiellement en mai 2000 par le MINALOC, la politique de décentralisation avait été prônée un peu avant, en mai 1997, par le MINEDUC. En effet, certaines tâches de l'administration centrale avaient été transférées au niveau des Inspections d'Arrondissement. Comme le souligne D. NKERA NTIZO (2003 p.6) le Ministère de l'Education avance la raison en faveur de cette décentralisation en ces termes : «Depuis l'indépendance du Rwanda, le Ministère de l'Education et le Gouvernement en général n'ont pas accordé aux niveaux de base de l'éducation les plus proches de la population le pouvoir de gestion et d'exécution de certaines fonctions sans recourir à l'autorité centrale ».

La nécessité de décentraliser une structure ou une organisation comme l'éducation avait également été soulignée par différents auteurs. A titre d'exemples, prenons H. MINTZBERG, (1998), J. HALLAK (1976) et J.DELLORS(1996) pour ne citer que quelques-uns.

Pour H. MINTZBERG (1998 p.176), il faut décentraliser une structure ou une organisation comme l'éducation parce qu'un seul centre, un seul cerveau ne peut pas comprendre toutes les décisions. En effet, il est difficile à un seul individu de prendre toutes les décisions dans une organisation d'action sociale de plusieurs personnes. La décentralisation permet également à l'organisation de répondre rapidement aux conditions locales. Elle est enfin, un moyen de motivation. Les personnes créatives et intelligentes ont besoin d'une marge de manoeuvre considérable. L'organisation ne peut les attirer, les garder et utiliser leurs initiatives que si elle leur donne des pouvoirs de décision très importants. Une telle motivation est cruciale dans les travaux de nature professionnelle. De plus, la décentralisation permet aux cadres de s'entraîner à décider.

Pour J. HALLAK (1976,  p.31), la décentralisation est nécessaire d'une part, en raison de la masse d'informations détaillées et fiables qu'il faudra traiter mais également, parce que certains éléments sociaux et politiques très importants ne peuvent être identifiés et maîtrisés qu'au niveau local.

La décentralisation de l'éducation est, d'après J. DELLORS (1996 p.165), d'un rôle important pour assurer une bonne coordination de différentes instances du système. Elle « permet d'ouvrir un espace de prise de décision démocratique où les attentes des parents, d'élèves ou des organisations qui composent le système éducatif doivent faire preuve d'une réelle volonté de s'adapter aux conditions locales et adapter une attitude ouverte vis-à-vis du changement ».

Cependant, pour introduire un changement aussi complexe que la décentralisation, certaines précautions doivent être prises pour qu'il puisse réussir.

A ce propos, GONIDEC (1983, p.73) fait remarquer que « le fonctionnement satisfaisant d'institutions décentralisées dépend de la réunion d'un certain nombre de conditions : problème de personnel et celui des finances locales, car aucune décentralisation véritable n'est possible si les instances locales ne disposent pas de ressources financières suffisantes ».

Aussi, d'après N. Mc. GINN et T. WELSH (1999, p.82) deux conditions doivent présider la mise en oeuvre de toute réforme, y compris la décentralisation. D'une part, il faut un appui politique en faveur des changements proposés et d'autre part, il faut que les acteurs de la réforme soient capables de la mener à bien.

La mise en exécution de la politique de décentralisation est un long processus. Elle passe par trois degrés à savoir la déconcentration, la délégation et la dévolution. La décentralisation de l'éducation au Rwanda doit donc poursuivre le même processus.

Nous ne sommes pas les premiers à parler de la décentralisation de l'éducation car d'autres études ont été menées à ce propos. Nous pouvons citer à titre d'exemple les Mémoires de :

· I. NKUNDABATWARE (1998), intitulé « Etude des effets de la centralisation sur la gestion du personnel enseignant ». Au terme de sa recherche, il a constaté que le système de centralisation occasionne la lourdeur administrative, des retards qui provoquent des sentiments de frustration, de mécontentement et de découragement chez les enseignants alors que la décentralisation pourrait être une des solutions.

· J. KAYIRANGWA (2000) a étudié la « répartition du pouvoir et l'efficacité du fonctionnement du Ministère de l'Education ». Elle s'est intéressée sur le fonctionnement des Directions de l'enseignement primaire et secondaire du MINEDUC en termes de répartition du pouvoir et l'efficacité de leur fonctionnement dans le cadre de la politique de décentralisation. Son étude a montré que le partage de pouvoir entre les différents niveaux de la ligne hiérarchique augmente la rapidité et le cheminement du traitement des dossiers au MINEDUC.

· Ainsi que le Mémoire de D. NKERA NTIZO (2000) concernant la « Contribution de la décentralisation à l'amélioration de la gestion du système éducatif au niveau local » pendant que celle-ci est sous la tutelle du Ministère de l'Administration Locale, de l'Information et des Affaires Sociales (MINALOC). Il a constaté que la décentralisation de l'éducation au niveau local améliore la gestion du système éducatif mais que les difficultés étaient encore nombreuses.

Comme nous venons de le montrer, tous ont parlé soit de la décentralisation, soit de la centralisation de l'éducation, mais personne n'a jusqu'à présent mené une recherche sur l'état d'avancement de la politique de décentralisation de l'éducation au Rwanda que ce soit au niveau national, provincial ou local.

Notre étude constitue donc un apport particulier car elle est la première à traiter ce domaine en prenant le cas de la Province de Kigali-Ngali.

0.2. Questions de recherche

Les questions ci-après nous ont servi de guide au cours de notre étude :

1. Où en est la politique de décentralisation en matière de l'éducation dans la Province de Kigali-Ngali?

2. Quels sont les facteurs de réussite de la politique de décentralisation de l'éducation dans la Province de Kigali-Ngali?

3. Quels sont les obstacles rencontrés dans la mise en oeuvre de la politique de décentralisation de l'éducation dans la Province de Kigali-Ngali?

0.3. HYPOTHESES DE RECHERCHE

Pour répondre aux questions précédentes, les hypothèses suivantes ont été formulées :

1) La politique de décentralisation de l'éducation dans la Province de Kigali -Ngali a abouti à des réalisations importantes ;

2) Certains problèmes comme la résistance au changement, l'insuffisance de ressources humaines, matérielles, financières, techniques, etc. constituent un obstacle pour la mise en pratique de la politique de décentralisation de l'éducation dans la Province de Kigali-Ngali.

0.4. OBJECTIFS DE LA RECHERCHE

Pour mener à terme ce travail, les objectifs suivants lui ont été assignés :

1. Dégager les réalisations de la politique de décentralisation de l'éducation dans la Province de Kigali-Ngali ;

2. Identifier les facteurs de réussite et les facteurs d'échec de la politique de décentralisation de l'éducation dans la Province de Kigali-Ngali ;

3. Proposer des stratégies à mettre en oeuvre pour que la politique de décentralisation de l'éducation dans la Province de Kigali-Ngali soit de plus en plus efficace et opérationnelle.

0.5. MOTIFS ET INTERET DU SUJET

Le choix de notre sujet de recherche a été motivé par la politique actuelle du pays visant à décentraliser le pouvoir central jusqu'au niveau local.

En tant que politique nationale, la décentralisation concerne tous les secteurs d'activités y compris celui de l'éducation. La politique de décentralisation de l'éducation est en cours d'exécution depuis 1997.

Il convient alors d'en faire un regard rétrospectif et dégager la perspective de cette politique.

Les résultats de cette étude pourraient être utiles pour :

· Les planificateurs de l'éducation qui en trouveraient ce dont les acteurs de l'éducation au niveau local ont besoin ;

· Les instances administratives locales qui s'en inspireraient pour faire l'auto évaluation de leur mise en pratique de la politique de décentralisation de l'éducation ;

· Les autorités au niveau national et provincial lors de leur suivi évaluation de la mise en pratique de la politique de décentralisation de l'éducation ;

· Les autres chercheurs ultérieurs ayant besoins de mener des recherches dans le domaine de la décentralisation de l'éducation.

0.6 METHODOLOGIE

Au cours de notre travail nous nous sommes servi des méthodes et techniques différentes pour arriver à des résultats fiables et corrects. Ces méthodes sont entre autre : comparative, dialectique, historique, quantitative, qualitative et systémique.

Pour les techniques utilisés, il s'agit de :

- recherche documentaire ;

- interviews (structurée et semi- structurée) ;

- enquête par questionnaire ;

- échantillonnage (raisonné et aléatoire).

0.7 LIMITES DE LA RECHERCHE

Conscient de l'étendu, de la complexité et de la multiplicité des domaines de décentralisation, nous nous sommes décidés, compte tenu de moyens et du temps disponibles, de mener notre étude sur le territoire couvert par la Province de Kigali- Ngali.

Vu que la politique de décentralisation de l'éducation est en cours d'exécution depuis 1997, notre étude porte sur la période allant de cette année jusqu'à l'an 2004. Notre attention est focalisée sur l'éducation formelle telle qu'appliquée au niveau de l'enseignement secondaire dans ladite Province.

Deux Ministères sont concernés par notre étude :

Le MINALOC en tant que concepteur de la décentralisation en général et le MINEDUC en tant que chargé de la mise en oeuvre de la décentralisation de l'éducation en particulier.

0.8. ORGANISATION DU TRAVAIL

Le présent travail comprend :

· Une introduction renfermant la position du problème, les questions de recherche, les hypothèses de recherche, les objectifs de la recherche, le motif et l'intérêt du sujet, les limites de la recherche et l'organisation du travail ;

· Le premier chapitre porte sur le cadre théorique et conceptuel ;

· Le deuxième chapitre concerne la partie méthodologique ;

· Le troisième et le dernier chapitre consiste en la présentation, l'analyse et l'interprétation des résultats de la recherche et ;

· La conclusion et les recommandations.

CHAPITRE I. CADRE THEORIQUE ET CONCEPTUEL

Ce chapitre a pour objet de situer notre étude dans un cadre théorique et conceptuel. En quelques sortes, il consiste en une revue de la littérature sur le mouvement de décentralisation en général et sur la décentralisation de l'éducation en particulier.

Dans un premier temps, nous partirons des définitions de concepts « Centralisation » et « Décentralisation », pour parler par la suite, de la décentralisation de l'éducation tout en dégageant ses avantages et ses inconvénients.

En deuxième lieu, nous jetterons un regard sur la décentralisation de l'éducation au Rwanda.

1.1 CENTRALISATION

Le concept de centralisation a été défini par plusieurs auteurs. D'après H. MINTZBERG (1982,  p.174) « la centralisation est le mécanisme le plus puissant pour coordonner les décisions dans l'organisation ; toutes les décisions sont prises par un seul individu, dans un seul cerveau, et ensuite mises en oeuvre sur une supervision directe ».

Ainsi définie, la centralisation permet la maîtrise de prise de décision. Elle présente cependant le grand inconvénient : bloquer l'esprit d'initiative locale, ce qui paralyse le processus de prise de décision.

Pour R. CHAPUS (1992, p.206), la centralisation est une forme d'administration dans laquelle l'Etat assure seul l'exercice de la fonction administrative.

Nous remarquons qu'ici toute institution administrative apparaît comme une seule pyramide dont le sommet est occupé par l'autorité administrative de l'Etat. La centralisation peut encore se concevoir comme une technique d'organisation de l'administration qui consiste à confier tout à l'autorité centrale du pays. Ici, le subordonné ne peut prendre aucune décision à moins qu'une instruction lui soit donnée par son supérieur. Ce dernier est seul compétent pour prendre la décision.

Aujourd'hui, la centralisation à l'état pur n'existe que dans quelques dictatures. Mais, dans les pays européens comme la France, il existe toujours des services centraux correspondant par exemple aux ministères. Cependant, ces Etats unitaires ont adopté des mécanismes que tempère la centralisation très forte : la décentralisation (http:// www. le droit public. com).

1.2 DECENTRALISATION

D'après A. GRUBER (1986, p. 26 ), la décentralisation est un système ou une technique d'organisation et de gestion administrative, qui consiste à remettre des pouvoirs de décision à des organes autres que les agents du pouvoir central et non soumis, par conséquent, au devoir d'obéissance hiérarchique vis-à-vis de l'administration de l'Etat.

Le manque d'obéissance hiérarchique des organisations décentralisées vis-à-vis de l'Etat signifie qu'une certaine autonomie leur est accordée. A ce titre, E. KABAGEMA (1993, p.9) dit que la décentralisation est «un mode de gestion des services publics consistant à accorder à certains services une compétence propre de décision autonome par rapport au pouvoir public qui les a institués. Elle se traduit par un transfert d'attributions de l'Etat à des institutions (territoriales ou non) juridiquement distinctes de lui et bénéficiant, sous la surveillance de l'Etat, d'une certaine autonomie»

Ces institutions, bien qu'autonomes, restent intégrées dans l'Etat qui les a décentralisées. En effet, c'est ce que A. DE LAUBADERE (1976, p.88) exprime en ces termes :

« [La décentralisation] évoque l'idée d'une collectivité locale qui, bien qu'englobée dans une autre collectivité plus vaste, s'administre elle-même, gère elle-même ses propres affaires, idée que certains vocabulaires étrangers expriment mieux encore

(« Self government », « selbsverwaltung », dont le correspondant français serait « auto-administration »). Faire d'une province, d'une commune des collectivités décentralisées, c'est les organiser de manière qu'elles s `administrent par elles-mêmes tout en restant intégrées dans l'Etat ».

A travers ces multiples définitions, on peut dire de façon brève que le concept de décentralisation évoque l'idée d'un système d'administration permettant à une collectivité humaine et /ou à un service de s'administrer sous le contrôle de l'Etat en les dotant de la personnalité juridique, d'autorité propre et des ressources.

1.2.1 Objectifs de la décentralisation

Si la centralisation favorise la propagation des innovations en provenance du pouvoir central, garantissant ainsi que tout le monde soit géré de la même façon, la décentralisation ouvre la voie aux collectivités locales, lesquelles s'administrent suivant les problèmes locaux. La tâche de l'Etat se trouve ainsi allégée. Ainsi, les objectifs généraux de la décentralisation s'articulent sur deux points : objectifs d'ordre administratif d'une part, et d'ordre socio-politique d'autre part.

1.2.1.1 Objectifs d'ordre administratif

La décentralisation a pour objectif d'impliquer les groupes concernés dans la gestion des affaires locales, vu leur spécificité. Elle « allège la charge de l'Etat dans la gestion des services publics et assure leur prise en charge par les autorités les plus qualifiées ». (G. BURDEAU, 1967, p.374).

Le même auteur ajoute :

« La décentralisation permet de faire appel au concours des groupes intéressés, locaux ou spéciaux, qui élaborent en connaissance de cause les mesures intéressant leur secteur. Le bénéfice de l'opération est à double face puisque, d'une part, elle permet d'adapter la gestion des services aux conditions du milieu qu'ils concernent et, d'autre part, place l'Etat à même de mieux remplir le rôle dont il est irremplaçable, celui d'arbitre entre les intérêts divergents ». (Ibidem).

1.2.1.2 Objectifs d'ordre socio-politique

La décentralisation vise à atteindre le développement national et local Elle présente le grand avantage d'instaurer un courant d'échanges continus entre les autorités et les administrés. Au cours de ces échanges, il se dispense une éducation socio-politique de la population qui permet de résoudre de nombreux problèmes du pays (BURDEAU, 1967, p. 369). En plus, les expressions de pensées et de sentiments des populations importent véritablement à la réussite d'une administration.

1.2.2. Critères de la décentralisation.

La réussite de la décentralisation exige un certain nombre de critères dont l'octroi de la personnalité juridique, l'autonomie organique, l'autonomie de gestion et l'existence d'intérêts individualisés connus.

1.2.2.1 Octroi de la personnalité juridique

L'individualisation juridique de la personne décentralisée est une condition indispensable. Cette personne doit exister juridiquement et indépendamment de l'Etat et être capable d'agir par le moyen de ses propres organes dirigeants. En d'autres termes, il est essentiel que l'existence d'une personne morale concrétise l'existence d'affaires séparées de celles de l'Etat ; son existence traduira la reconnaissance des biens particuliers de solidarité sociale, par-delà ceux qui constituent la solidarité nationale.

A ce sujet, A. DE LAUBADERE (1976, p.87), nous dit :

«La reconnaissance de la personnalité morale constitue ainsi sur le terrain du droit, le principe fondamental de la décentralisation. Pour gérer ses affaires, la collectivité décentralisée possède un patrimoine propre de biens matériels, des fonctionnaires, une gestion financière exprimée dans un budget ; elle est sujet de droits et d'obligations, peut ester en justice, tous ces éléments sont distincts des biens, fonctionnaires, droits et obligations de l'Etat ».

1.2.2.2 Autonomie organique

Le législateur reconnaît l'existence autonome de certains intérêts en eux-mêmes généraux. L'entité administrative chargée de la gestion de ces intérêts devra jouir de l'autonomie organique qui s'analyse à un pouvoir de décision exclusif de tout contrôle hiérarchique et soumis seulement au contrôle de tutelle.

L'esprit de décentralisation va dans le sens de la plus grande indépendance possible des autorités décentralisées. Comme une autorité élue a plus de chances d'être indépendante de l'Etat qu'une personne nommée, il est conforme à cet esprit que les autorités décentralisées soient élues. C'est ce que A. DE LAUBADERE (1996, p.96) exprime : «la qualité des autorités locales et singulièrement leur mode de désignation traduisent la réalité politique de cette décentralisation ».

Le système électif permet donc à la circonscription locale de s'administrer elle-même par ses organes propres.

Il importe également que les autorités décentralisées soient garanties contre le risque de désinvestiture arbitraire ou trop aisée par les autorités de l'Etat. C'est -à- dire que la tutelle sur ces autorités décentralisées doit être aménagée en ce sens, par l'institution de procédures et de conditions de fonds adéquates.

1.2.2.3. Autonomie de gestion

La gestion des intérêts autonomes ainsi reconnue est conférée à des organes ayant une réelle indépendance par rapport au pouvoir central. La décentralisation ne peut être effective que si les autorités décentralisées disposent des moyens humains, techniques et financiers leur permettant d'exercer selon leur vue les pouvoirs dont elles sont investies.

L'accomplissement de la décentralisation est subordonné à la détention des moyens propres de financement suffisants, c'est-à-dire en ce qui concerne les collectivités décentralisées, à une réforme adéquate de la fiscalité locale. L'institution de dotations globales de fonctionnement et d'équipement est une manière de subventionner mais il ne s'agit là que d'une demi-mesure visant à réduire les conséquences de la dépendance financière des collectivités locales.

1.2.2.4 L'existence d'intérêts individualisés reconnus

La décentralisation suppose une certaine individualisation des intérêts pris en charge par la personne publique décentralisée. Cette individualisation doit être objective, doit correspondre à une réalité. La décentralisation doit reposer sur des solidarités sociologiques affirmées entre les habitants concernés, conscients de leur cohésion et des problèmes communs qu'ils ont à résoudre.

Comme le dit A. DE LAUBADERE (1996, p.97) « on constate l'existence, dans les collectivités locales, d'une solidarité d'intérêts qui nove entre leurs habitants un lien spécial de besoins locaux distincts des besoins généraux communs à tous les habitants du territoire national : à côté, par exemple , du besoin général de relations postales qui rapprochent tous les habitants du pays, existe le besoin plus particulier à une ville d'urbanisme ou de l'organisation de services publics appropriés ».

Tous ces critères peuvent s'observer sous les différents aspects de la décentralisation selon les domaines d'activités considérés.

1.2.3 Aspects de la décentralisation

La décentralisation peut se présenter sous plusieurs aspects : la décentralisation politique, la décentralisation administrative, la décentralisation des finances et la décentralisation économique.

1.2.3.1 La décentralisation politique

D'après J. LITVACK (1999)^1(*),

« La décentralisation politique vise à conférer aux citoyens ou à leurs élus plus de pouvoir de décision (...). Les partisans de la décentralisation politique se basent sur l'hypothèse que les décisions prises avec une plus grande participation des administrés sont bien fondées et répondent mieux aux besoins des intérêts divers de la société que celles prises uniquement par les autorités politiques au niveau central ».

Prise dans ce sens, la décentralisation politique permet aux élus d'identifier les besoins et les aspirations de leurs électeurs. De ce fait, elle a un caractère démocratique.

Elle peut aussi revêtir d'un caractère autoritaire ou être un simple transfert de compétences à des autorités nommées par le pouvoir central. A ce moment, elle perd son sens premier.

1.2.3.2 La décentralisation administrative

Pour J. LITVACK (op.cit), ce type de décentralisation vise à faire le transfert de responsabilités et de ressources financières du gouvernement central vers les unités d'administration sur terrain pour assurer la fourniture des services publics. Ces responsabilités concernent la publication, le financement et la gestion liée à certaines fonctions du gouvernement central.

1.2.3.3 La décentralisation des finances

La décentralisation des finances concerne la responsabilité et l'autonomie de gestion des finances dont dispose une entité d'une organisation. A ce propos, J. LITVACK (op.cit.), dit que «La responsabilité des finances est une composante fondamentale de la décentralisation. Pour que les administrations locales et les organisations privées puissent exercer de manière efficace les fonctions administratives décentralisées, elles doivent disposer de revenus d'un niveau adéquat provenant soit des ressources locales, soit d'un transfert du gouvernement central. De même qu'elles doivent avoir le pouvoir de décision concernant les dépenses ».

1.2.3.4 La décentralisation économique

La décentralisation économique s'apparente à la privatisation et à la dérégulation qui sont ses formes les plus complètes.

Pour J.LITVACK (op.cit), ces deux formes «permettent que des fonctions qui relevaient primordialement ou exclusivement du gouvernement soient exercées par le secteur privé, les communautés, les coopératives, les associations volontaires privées ou d'autres organisations non-gouvernementales ».

La privatisation peut être appliquée de deux manières. D'une part, c'est une politique de laisser faire et, d'autre part, c'est l'encouragement de partenariat entre le public et le privé.

En éducation, la politique de laisser-faire consiste en ce que l'Etat ne s'ingère pas dans la gestion des écoles appartenant aux particuliers, la seule part qui lui est réservée c'est le contrôle de la standardisation de la qualité de l'éducation et des infrastructures scolaires. En ce qui concerne le partenariat entre le public et le privé, l'Etat et le secteur privé collaborent pour la fourniture des services éducatifs et la réalisation des projets concernant l'éducation. Chacun de ces aspects de la décentralisation que nous venons de voir peut exister sous trois degrés différents car la décentralisation est un processus dynamique.

1.2.4 Degrés de la décentralisation

Il existe trois degrés de la décentralisation, à savoir la déconcentration, la délégation de pouvoir et la dévolution.

1.2.4.1 La déconcentration

Pour A. IBTISAM (1999, p.17), la décentralisation n'est qu'un déplacement « des responsabilités de gestion du niveau central à un niveau régional, ou autre de manière que le ministre garde fermement le contrôle des opérations ».

La déconcentration constitue donc, pour cet auteur, une simple réorganisation d'un certain nombre de tâches mais sous le contrôle de l'autorité centrale.

La déconcentration peut se traduire dans le domaine de l'éducation par l'exemple du recrutement et de l'engagement du personnel enseignant. Le ministre fixe les critères de recrutement et les soumet aux directeurs des écoles. Ces derniers recrutent les enseignants suivant les critères édictés. En dernier lieu, il revient au ministre ayant l'éducation dans ses attributions d'engager les enseignants ainsi proposés.

1.2.4.2 La délégation

P. PERRE NOUD (1999)^1(*) voit en délégation de pouvoir

« Une forme plus poussée de la décentralisation. Par délégation, le gouvernement central transfère le processus de prise de décisions et l'administration vers les organisations semi-autonomes qui, en dernier ressort doivent lui rendre des comptes. Les gouvernements délèguent des responsabilités lorsqu'ils créent des entreprises ou sociétés publiques, des services spéciaux, des secteurs scolaires semi-autonomes, des sociétés de développement régional ou des unités spéciales chargées de l'exécution des projets ».

1.2.4.3 La dévolution

Le degré de décentralisation par excellence, c'est la dévolution.

«On parle de dévolution lorsque les gouvernements délèguent les fonctions, transfèrent les pouvoirs de décisions, l'autorité en matière de finances et de gestion vers les unités d'administrations locales quasi autonomes avec statuts de municipalité. Généralement, la dévolution s`opère en transférant les responsabilités pour la fourniture des services aux municipalités qui élisent leurs propres maires et conseillers, perçoivent leurs impôts et jouissent du pouvoir de prendre des décisions d'investissements ». (ibidem)

Les limites géographiques précises et juridiquement reconnues des administrations locales décentralisées caractérisent le système décentralisé par dévolution (D. NKERANTIZO, 1999, p.20).

1.2.5. Formes de la décentralisation

Selon H. MINTZBERG (1982 :178-180), la décentralisation peut revêtir deux grandes formes: la décentralisation verticale et la décentralisation horizontale.

a. La décentralisation verticale

"La décentralisation verticale est la délégation des pouvoirs de décision depuis le sommet stratégique vers la base, à l'intérieur de la ligne hiérarchique", (ibidem).

L'accent est mis ici sur le côté formel du pouvoir (prendre les décisions, les autoriser).Cette forme de décentralisation est caractérisée par le déplacement de pouvoir de l'échelon supérieur vers l'échelon inférieur tout en restant dans la ligne hiérarchique. C'est à dire que ce sont les niveaux inférieurs qui bénéficient de ce pouvoir.

b. La décentralisation horizontale

"La décentralisation horizontale est le passage du contrôle des processus de décision à des personnes situées en dehors de la ligne hiérarchique". Dans la décentralisation horizontale, l'accent est mis sur le pouvoir informel. Donc, il y a le transfert du pouvoir formel des décideurs à d'autres personnes extérieures à la ligne hiérarchique comme des analystes de la technostructure à des fonctionnaires du support logistique. Les deux formes de la décentralisation reflètent la dispersion des pouvoirs de décision.

1.3 PRISE DE DÉCISION

La prise de décision est un processus qui concrétise la marge de manoeuvre dont les entités décentralisées jouissent. Ainsi, il convient de définir le concept de décision et le processus de prise de décision afin de les comprendre davantage. Selon le dictionnaire Petit Larousse illustré (1975, p.290), le mot « décision » vient du verbe « décider » qui signifie « déterminer ce qu'il faut faire ».

Pour la FLAMME, M (1981, p.95), « décider implique une démarche rationnelle qui met en jeu un nombre important des facultés affectives et cognitives ». C'est aussi, selon LALANDE (1960, p.202), « face à un problème, choisir d'agir ou de ne pas agir ». Pour leur part, GOGUELIN et al (1967, p.132) parlent de la décision « comme l'acte par lequel, face à plusieurs possibilités s'excluant mutuellement, nous en retranchons certaines pour ne plus en considérer qu'une seule, estimée comme la plus satisfaisante ».

Donc, la décision c'est un choix entre plusieurs alternatives suivant certains critères en vue de poser un acte. Elle consiste à retenir une possibilité parmi plusieurs autres.

La prise de décision est alors définie comme « le choix d'une option de préférence à plusieurs autres ; elle est essentiellement un processus au cours duquel on privilégie consciemment une option particulière que l'on juge souhaitable pour atteindre les objectifs d'une organisation ». ( M. R. URAYENEZA ,1997, p.43)

La décision est l'aboutissement d'un processus éminemment dynamique qui se déroule en séquences d'actes et le nombre d'étapes parcourues varie selon les auteurs. Pour PATERSON (1969), cité par MINTZBERG (1998, p.179), le processus de décision suit cinq étapes suivantes :

· Recueillir les informations pour les faire passer au décideur ;

· Traiter ces informations pour présenter au décideur des conseils sur les conduites à tenir ;

· Procéder au choix, c'est-à-dire déterminer ce qu'on a l'intention de faire ;

· Autoriser le choix ;

· Réaliser, exécuter ce qui a été décidé et autorisé.

Il représente ces étapes sous la forme schématique suivante :

Exécution

Autorisation

Choix

Conseil

Information

Situation Action

Figure 1: Illustration des étapes du processus de prise de décision

A mesure que d'autres personnes interviennent dans ces étapes l'individu perd du pouvoir, et le processus de décision devient décentralisé.

1.4 DECENTRALISATION DE L'EDUCATION

Avant de définir la décentralisation de l'éducation, il convient d'abord de définir l'éducation. D'après N. SILLAMY (1980, p.145), le terme « éducation » vient du mot latin educatio, de « educare » (éduquer), « educere » (conduire) .L'éducation est l'art de développer les qualités potentielles, physiques, intellectuelles et morales d'une personne.

Plusieurs définitions de l'éducation ont été données et les points ci- après en sont communs:

- L'éducation est limitée à l'espèce humaine;

- L'éducation est une action exercée par un individu sur un autre (ou par une génération sur une autre);

- L'éducation est orientée vers un but à atteindre;

- L'éducation consiste à faire acquérir des comportements qui se superposent aux dispositions naturelles de l'individu (R. HUBERT cité par DELDIME et R. DEMOULIN, 1994, p.11).

Au moment où l'enseignement s'occupe surtout de la formation intellectuelle de la personne,"l'éducation transmet, en plus de cette formation, d'autres valeurs humaines dont l'amour et le respect des autres, l'esprit de tolérance, d'équipe, de responsabilité, l'honnêteté et le goût du travail bien fait"(R. LAFON, 1991, p.370).

La décentralisation quant à elle, « vise à délocaliser les responsabilités, à transférer le pouvoir de décision des individus qui sont dans un lieu ou à un niveau donné par rapport aux instances éducatives vers ceux qui opèrent à un autre niveau"  (T. WELSH et Mc .GINN 1999, p.17).

1.4.1 Motifs et objectifs de la décentralisation de l'éducation

N. Mc GINN et Th. WELSH (1999, p.28) nous inspirent sur des raisons (motifs) qui ont été à la base de la décentralisation de l'éducation. Suite au redoublement, voire le triplement des effectifs des systèmes éducatifs, les bureaucraties centralisées se sont révélées inefficaces à maintenir la qualité de l'enseignement. L'accroissement du nombre d'enseignants et d'élèves a mis à rude épreuve la capacité des bureaucraties centralisées à maintenir la qualité de l'enseignement.

Le mécontentement croissant de l'opinion publique a fait pression pour transférer le pouvoir de décision vers les instances locales. Aussi, l'émergence des nouvelles technologies de l'information et de la communication a permis d'intensifier le contrôle des systèmes éducatifs avec une gestion décentralisée.

Un nouveau mode de gestion mettant davantage l'accent sur les résultats que sur les moyens a donné une importance accrue au renforcement des capacités locales en matière de prise de décision. Comme tout autre système, la décentralisation de l'éducation a des objectifs qui lui sont assignés. Selon Mc GINN et Th. WELSH (1999, pp.29-30), les objectifs énumérés ci-après s'appuient sur l'examen d'un certain nombre de réformes.

Les objectifs de la décentralisation de l'éducation sont classés suivant les motifs: politiques, financiers et d'efficience.

A. Motifs politiques

· Profiter essentiellement au gouvernement central:

- en le soulageant des problèmes de politiques extérieures, des bureaucraties internes et du poids financier (y compris les politiques visant à transférer la formation des revenus vers les autorités locales) et;

- en réduisant la corruption au niveau national

· Profiter essentiellement aux autorités locales:

- en augmentant les crédits en éducation dont peut disposer le gouvernement local et la capacité de réaction du gouvernement central face aux exigences du gouvernement local et ;

- en redistribuant le pouvoir politique, en affaiblissant les acteurs placés

au centre au profit de ceux qui sont en dehors du centre.

B. Motifs financiers

· Diversifier les sources de financements et augmenter les crédits accordés à l'éducation, par exemple:

- en augmentant la part du budget local consacré à l'éducation;

- en déplaçant les sources de financement d'un groupe social à l'autre (autrement qu'au sein d'un gouvernement).

C. Motifs d'efficience

· Améliorer l'éducation en tant que telle, par exemple:

- en augmentant la qualité de moyens dans la scolarité;

- en y améliorant la pertinence des programmes ou en harmonisant leur contenu en fonction des intérêts locaux;

- en y améliorant la qualité des moyens ;

- en développant les innovations dans les programmes;

- en réduisant les inégalités à l'éducation de qualité

· Améliorer le fonctionnement du système éducatif, par exemple:

- en augmentant l'efficacité et l'affectation des crédits;

- en augmentant l'efficacité de l'exploitation des ressources;

- en harmonisant les programmes scolaires avec les exigences des employeurs;

- en développant l'usage de l'information sur les questions, les programmes ou les innovations.

1.4.2 Formes de la décentralisation de l'éducation

La décentralisation peut, d'après R. C. NOUMON (1999, p.30) être soit fonctionnelle, soit géographique ou territoriale.

a. La décentralisation fonctionnelle

Cette forme de décentralisation correspond à la répartition du système éducatif entre plusieurs unités administratives, chacune étant responsable d'une ou de plusieurs niveaux ou fonctions de l'éducation. Ainsi, certaines fonctions telles que le recrutement du personnel ou le développement du curriculum, peuvent être exercées par différentes entités ayant une autonomie propre.

b. La décentralisation géographique ou territoriale

Dans cette forme de décentralisation, le transfert de responsabilités de financement et de gestion de l'éducation est organisé sur base de découpage Politico-géographique ou politico-administratif. Dans le cadre de l'éducation, elle peut être illustrée par une certaine autonomie accordée aux zones ou grandes régions suivant la division politique du pays.

Les formes de la décentralisation, que ce soit en général ou en éducation en particulier, peuvent exister sous quatre aspects: aspect politique, aspect administratif, aspect financier et aspect économique. Signalons également que chacun de ces aspects peut se présenter sous trois degrés à savoir: déconcentration, délégation et dévolution.

1.4.3 Les différents acteurs de la décentralisation et leurs attributions

L'éducation étant considérée comme la clé du développement, chaque pays cherche à renforcer son secteur éducatif. Ceci exige une collaboration entre plusieurs et différentes personnes qu'on peut appeler acteurs de l'éducation.

D'après GINN et WELSH (1999, p.85), les acteurs peuvent être classés en producteurs, distributeurs et usagers selon les rôles qu'ils jouent.

a. Les producteurs

Il s'agit d'une catégorie d'acteurs qui s'intéressent à la conception et à l'élaboration du processus éducatif, à la formation du personnel impliqué et à la production des installations et des matériels qui seront utilisés. L'objectif visé est la construction ou la production de la capacité à éduquer. Ces acteurs sont:

- Des entreprises du bâtiment;

- Des entreprises de production de matériels didactiques tels que les manuels scolaires ;

- Les vendeurs d'uniformes, de produits alimentaires et autres produits

de consommation;

- Les compagnies d'assurance;

- Les auteurs de programmes et de manuels scolaires;

- Les institutions de formation des maîtres;

- Les universités et des services de consultants qui proposent les services d'assistance technique;

- Les entreprises qui produisent et appliquent des tests;

- Les agences nationales et internationales dont la prospérité dépend de la bonne santé ou de l'état de dégradation du système éducatif.

Le principal objectif de ces producteurs est la fabrication ou la production des intrants dans le processus éducatif.

b. Les distributeurs

Cette catégorie est celle du site décisionnel pour la distribution du produit disponible. Ce type de décision porte sur l'accès à l'éducation et le processus pédagogique. Elle recouvre les associations des parents d'élèves, les délégués de l'enseignement (syndicats), les chefs d'établissements et les conseils d'administration quand ils se limitent à prendre les décisions ayant trait à l'application des programmes scolaires.

C. Les usagers

Cette catégorie d'acteurs s'intéresse à l'usage que l'on peut faire des résultats scolaires. L'éducation transforme une personne en lui inculquant des connaissances, des compétences et des valeurs nouvelles. Cette transformation peut non seulement profiter aux individus ainsi transformés, mais aussi à ceux qui bénéficient de cet apport de connaissances, de compétences et de valeurs. Les élèves et leurs parents peuvent exploiter le savoir et les diplômes pour augmenter leurs chances dans la vie.

Les employeurs ont l'espoir que les salariés instruits soient plus productifs, autrement dit qu'ils accroissent les bénéfices de l'entreprise. Les églises comptent sur l'éducation pour accroître l'éthique et les valeurs morales. Nous appelons donc usagers, tous les acteurs qui s'intéressent avant tout à la valeur d'usage de l'éducation.

En effet, étant donné que la décentralisation de l'éducation est un processus demandant l'intervention, la participation, la meilleure collaboration entre plusieurs personnes concernées par l'activité éducative, les acteurs cités ci-haut doivent participer pleinement, chacun à son rôle, pour que ce processus puisse atteindre ses objectifs.

1.4.4 Avantages et inconvénients de la décentralisation de l'éducation

a. Les avantages de la décentralisation de l'éducation

L'inconvénient majeur de la centralisation est qu'elle se heurte à une impossibilité manifeste à assurer une gestion en raison de la multiplication des taches qui incombent à l'Etat. Pour sortir de cette paralysie des organes centraux, il a été préconisé une décentralisation qui exige que les décisions d'insert local soient prises localement.

Ainsi, la décentralisation de l'éducation accorde plus de responsabilités aux autorités provinciales et du district. Pour cela, elles ont le pouvoir de prise de décision en consultant la population, ce qui dégénère la transparence, l'efficacité, l'équité, etc.

Dans le même cadre E. BUGINGO et al (1992, p.16) stipulent que l'administration locale décentralisée se caractérise par le couple des notions de :

- légitimité dans l'exercice des attributions;

- l'efficacité dans la satisfaction des besoins locaux.

C'est à dire que ceux qui gèrent une entité décentralisée exercent le pouvoir de décision qui leur est confié au nom de ladite entité dont ils sont les organes ou les représentants, ceci en toute légalité et respect de la loi.

Les avantages de la décentralisation de l'éducation ne diffèrent pas beaucoup de ceux offerts par la décentralisation en général.

De ce fait, E. NGOGA (2000, p.16), en s'inspirant de DE LAUBADERE (1976, p.138), classe ces avantages en trois catégories suivantes :

- Avantages du point de vue politique;

- Avantages du point de vue administratif;

- Avantages du point de vue socio-économique.

Avantages du point de vue politique

Selon DE LAUBADERE (1976, p. 138)

"Le principe démocratique trouve sa réalisation à la fois sur le plan gouvernemental dans l'élection des gouvernants du pays et sur le plan administratif dans l'élection des autorités locales. La décentralisation se présente ainsi comme une démocratie appliquée à l'administration ".

La décentralisation est liée au libéralisme, étant donné que les administrés sont associés aux décisions concernant les affaires de leur entité administrative.

Les unités autonomes que constituent les districts dans le cas du Rwanda, engendrent des libertés locales qui permettent aux entités décentralisées de privilégier l'intérêt local sans être soumises au pouvoir hiérarchique de l'autorité administrative supérieure mais seulement à son contrôle.

Avantages du point de vue administratif

La primauté revient ici à l'allégement de la charge des compétences de l'Etat sur les collectivités décentralisées. On dit que la décentralisation décharge le pouvoir central trop encombré et trop éloigné de la vie locale pour pouvoir apprécier ses besoins. Mieux, la décentralisation évite aux membres du pouvoir législatif et exécutif national d'être mêlés à de nombreuses questions purement locales. Elles libèrent des hauts fonctionnaires des tâches minutieuses et encombrantes, diminue les lenteurs administratives du centre à la périphérie en attribuant les affaires locales aux agents locaux connaissant les conditions locales et qui ont intérêt à défendre les intérêts locaux et dont les administrés inspirent confiance.

Avantages du point de vue socio-économique

La décentralisation permet une participation de la population aux activités de développement contenues dans des programmes nationaux mais exécutés au niveau local. Ceci renforce le sens communautaire à tous les échelons et permet une meilleure répartition des activités socio-économiques à travers les collectivités locales en tenant compte des besoins locaux. Ainsi, la réalisation des programmes quasiment locaux sera facilitée par les réalités locales.

b. Les inconvénients de la décentralisation de l'éducation

La décentralisation de l'éducation ne peut pas être efficace et avantageuse tout le temps. Elle dispose d'un certain nombre d'inconvénients.

A ce sujet, Ph. PERRENOUD, (op.cit.) signale que

"La décentralisation peut causer la perte de contrôle du gouvernement de maigres ressources financières. Une faible capacité administrative technique au niveau local peut entraîner une faiblesse en efficacité et en rendement de la fourniture des services dans certaines régions du pays. Il se peut que les responsabilités administratives soient transférées à des niveaux locaux sans ressources financières adéquates, rendant ainsi plus difficile une répartition ou une fourniture équitable des services".

Aussi, la décentralisation de l'éducation peut, dans une certaine mesure, avoir le risque d'inégalité. Ceci se justifie par le fait qu'une fois les entités décentralisées (écoles, services administratifs, ...) ne disposent pas des mêmes ressources (tant humaines, financières que matérielles), ces entités ne fourniront pas les services de même qualité. La décentralisation étant facilitée en partie par la disponibilité des ressources, il y aura sans doute l'inégalité entre les unités décentralisées si ces ressources ne sont pas reparties équitablement.

1.4.5 Les facteurs de succès et les facteurs d'échec de la décentralisation de l'éducation

a) Les facteurs de succès

D'après GINN et WELSH (1999, p.82)

"deux sortes de facteurs doivent présider à la mise en oeuvre de toute réforme, y compris la décentralisation: il faut d'une part un appui politique en faveur des changements proposés, et d'autre part, il faut que les acteurs de la réforme soient capables de la mener à bien".

Dans le même cadre, NZARAMBA (2001, p.24) précise quelques moyens nécessaires pour que la décentralisation puisse réussir:

· Les moyens matériels

Le transfert des compétences opéré par la réforme de la décentralisation entraîne inévitablement une modification du régime des services et des biens des collectivités. Ceci naît du souci de mettre en place les moyens matériels nécessaires à la décentralisation.

· Les moyens financiers

Le transfert des compétences doit être accompagné du transfert immédiat des ressources ou moyens. Ainsi, pour que la population soit satisfaite dans ses besoins de sécurité et d'autonomie au sein de leurs districts, l'Etat devrait procéder au transfert d'impôts vers les collectivités locales ne présentant encore que des ressources limitées.

A ces transferts, comme le dit A. GRUBER (1986, p.56) devrait s'ajouter "la dotation générale de la décentralisation. Cette dotation permet chaque collectivité concernée, la compensation intégrale des charges résultant des compétences transférées et qui ne sont pas compensées par des transferts d'impôts".

b) Les facteurs d'échec

Sur ce point, GONIDEC (1983, p.23) nous signale que la décentralisation connaît des problèmes au niveau des responsables d'abord, au niveau de la population elle-même et au niveau des finances locales. Concernant les agents administratifs « il n'y a pas et il n'y aura pas de décentralisation réelle si les collectivités locales ne disposent pas d'un personnel administratif suffisant en quantité et en qualité. Cela suppose le problème de recrutement du personnel, de sa formation et du procédé de désignation ».

En ce qui concerne la population "elle doit être sensibilisée sur la culture de la démocratie participative. Ceci l'amènera à mesurer elle-même l'influence de sa participation sur la conduite des affaires locales. Malheureusement, ceci n'est pas toujours le cas d'où l'ignorance de la population à l'égard de la démocratie acquise par la décentralisation" (idem, p.28.)

Enfin, il faut considérer avec exactitude l'importance des ressources financières pour la mise en oeuvre de la politique de décentralisation. « Le montant des ressources financières pour la mise en oeuvre de la politique décentralisatrice dépend évidemment des fonctions dévolues aux collectivités décentralisées ; c'est à dire de la répartition opérée entre les autorités centrales et les autorités locales » (idem, p. 32).

1.5 POLITIQUE DE DECENTRALISATION AU RWANDA

1.5.1 Aperçu historique

Le système de gouvernance au Rwanda avant, pendant et après la colonisation a surtout été caractérisé par un centralisme à outrance qui fait obstacle à la participation des communautés au processus de prise de décision surtout dans la planification des actions de leur développement (MINALOC, 2003, pp.22-23).

Cette absence de participation et d'appropriation des acquis du développement par la communauté a eu comme conséquence la guerre et le génocide accompagnés par des destructions des biens publics et privés ainsi que plus de 3,5 millions de réfugiés à l'extérieur du pays et presque le même nombre de déplacés à l'intérieur en 1994 sur un peu plus de 7 millions d'habitants.

Depuis 1995, les hautes autorités du pays ont tenu des séances de discussion sur un système politico-administratif qui convenait le mieux à la reconstruction du pays. Les conclusions de leurs consultations ont donné comme recommandations la mise en place du processus de décentralisation et de démocratisation pour promouvoir la participation de la population dans tout le processus de prise de décision aussi bien dans l'identification, l'élaboration, la mise en oeuvre , le suivi, l'évaluation et le contrôle que dans la gestion des acquis de tous les programmes de réduction de la pauvreté, de développement communautaire et socio - politique avec l'année 2000, la promulgation de la loi sur la décentralisation dans tous les secteurs publics a vu le jour.

1.5.2 Principes de la décentralisation au Rwanda

Au Rwanda, eu égard au chemin politique administratif et socio-économique parcouru par le pays tout au long de son histoire tel que décrit plus haut, des principes suivants doivent être respectés dans la mise en oeuvre de la décentralisation :

- Assurer l'unité nationale, l'indivisibilité et le développement équilibré ;

- Assurer l'autonomie et l'identité locales, les intérêts locaux et la diversité ;

- Séparer le travail des autorités politiques et celui des autorités administratives et techniques ;

- Harmoniser les responsabilités transférées avec le transfert des ressources financières, humaines et matérielles nécessaires.

Le respect du principe de séparation de l'autorité politique, administrative et technique aidera à éviter les doubles emplois, les chevauchements, les conflits et l'amalgame des pouvoirs qui ne permettent pas de situer clairement les responsabilités.

Enfin, l'harmonisation des responsabilités et des fonctions transférées en même temps que les ressources financières, humaines et matérielles nécessaires permettra à la décentralisation d'avoir un sens en rendant la population locale capable de planifier et de gérer son propre développement. Si les ressources ne sont pas transférées, la décentralisation n'est pas possible (MINALOC, 2000, p.7)

1.5.3 Les objectifs de la décentralisation au Rwanda

L'objectif général de la décentralisation au Rwanda est d'assurer l'habilitation politique, économique, sociale, administrative et technique de la population locale à lutter contre la pauvreté en participant pleinement dans la planification et dans la gestion de son processus de développement. Les objectifs stratégiques de cette politique sont les suivants (ibidem):

· Responsabiliser et mobiliser les populations en vue de les amener à participer dans l'initiation, la préparation, l'exécution et au suivi et surveillance des décisions et des plans qui les concernent ; en tenant compte des besoins locaux, des priorités, des capacités et des ressources ; en transférant le pouvoir, l'autorité et les ressources du Gouvernement central à l'administration décentralisée et aux niveaux inférieurs ;

· Renforcer la responsabilisation et la transparence au Rwanda en rendant les dirigeants locaux directement responsables devant les communautés qu'ils servent en établissant un lien clair entre les taxes que la population paie et les services financés par ces taxes ;

· Renforcer la sensibilisation, le financement, la gestion et le contrôle des services au point où les services sont rendus, en permettant aux dirigeants locaux de développer les structures organisationnelles qui prennent en considération l'environnement local et les besoins locaux ;

· Développer une planification économique durable et une capacité de gestion aux niveaux locaux qui serviront comme moteur pour la planification, la mobilisation et l'exécution du développement politique et socio-économique pour la réduction de la pauvreté ;

· Renforcer l'efficacité, l'efficience et la compétence dans la planification, le suivi et la prestation des services publics en réduisant la charge qui pèse sur les fonctionnaires de l'administration centrale qui sont loin du lieu où les besoins sont servis et où les services sont rendus (MINALOC, 2000, pp.7-8)

1.5.4 Les phases de la mise en oeuvre de la décentralisation au Rwanda

La politique de décentralisation a été adoptée par le gouvernement du Rwanda en date du 26 mai 2000 dans le but d'émanciper la population rwandaise sur le plan politique, économique, socioculturel et de lutter plus efficacement contre la pauvreté. Cette politique devra être mise en oeuvre dans trois phases successives suivantes :

Première phase (2000-2003)

Faisant partie de la stratégie de mise en oeuvre de la politique de la décentralisation, le Programme de mise en oeuvre de la décentralisation (PMD) de trois ans a été réalisé depuis 2001. Cette phase devait se focaliser sur la mise en place et le renforcement institutionnel des structures de coordination à travers les outils suivants :

1. Cadre légal et institutionnel pour la mise en oeuvre de la décentralisation à travers l'établissement des structures institutionnelles de coordination et la mise en route de la décentralisation ;

2. Réforme des structures administratives ;

3. Démocratisation à travers les élections surtout locales ;

4. Renforcement et développement des capacités humaines et institutionnelles de tous les acteurs par une amélioration des capacités des différents acteurs à travers la formation continue, la fourniture des moyens logistiques et l'émancipation de la population à travers l'éducation civique ;

5. Transfert des responsabilités et des ressources fiscales et financières pour le renforcement des structures décentralisées pour qu'elles puissent efficacement mettre en oeuvre des programmes relatifs aux services à rendre aux communautés.

Deuxième phase (2004-2008)

Cette phase sera consacrée à la mobilisation des ressources et au renforcement des capacités afin de transformer les attentes en réalité. Pour ce faire, elle mettra l'emphase sur les actions suivantes :

1. Augmentation du niveau de participation des citoyens dans le processus de prise de décision aussi bien dans la planification que dans la mise en oeuvre des programmes de développement ;

2. Renforcer des structures des gouvernements locaux et leurs liens fonctionnels avec le gouvernement central pour augmenter leur capacité de gestion et de mobilisation des ressources ;

3. Mise en place d'un système approprié des procédures et structures permettant les services rendus à la communauté ;

4. coordination, le suivi et l'évaluation afin de s'assurer de la qualité des Renforcement de la coordination des interventions des différents acteurs au niveau politique et opérationnel pour créer une synergie et harmonie nécessaire dans l'élaboration, financement et la mise en oeuvre des programmes et/ou projets. Ceci dans une perspective de passer de l'approche d'appui aux projets disparates à l'approche programme basée sur l'appui budgétaire.

5. Renforcement de la prise en compte des thèmes transversaux tels que le genre, l'environnement, le VIH/SIDA et les Technologies de l'Information et de la Communication dans tous les programmes de développement.

Troisième phase (2009-2015)

Cette phase envisagera la continuité de suivi de la mise en oeuvre du processus de décentralisation, et au besoin procédera au réajustement des politiques et cadres institutionnels conformément aux capacités qui auront été développées au niveau des entités décentralisées. Les détails des actions à mener dans cette phase seront spécifiés par les résultats de l'évaluation de la seconde phase (http://www.minaloc.gov.rw).

1.6 Politique de décentralisation de l'éducation au Rwanda

1.6.1 Aperçu historique de l'éducation avec le courant de décentralisation

D'après la Politique Sectorielle de l'Education au Rwanda (PSSE, 1998, p.1), l'histoire de l'éducation au Rwanda est subdivisée en 4 périodes :

La période pré- coloniale, la période coloniale, la période d'indépendance, et la période d'après le génocide de 1994.

Pendant la période précoloniale, une éducation pour la vie était assurée à 3 niveaux à savoir :

- la cellule familiale o&ug