La fiscalité écologique en Tunisie

Paragraphe 3 :-L'affectation des ressources des écotaxes

On pourrait envisager une affectation des ressources des écotaxes distincte du budget de l'Etat, en prenant certaines libertés avec les principes budgétaires. Une telle affectation pourrait ainsi rendre la taxe plus acceptable et dégager des recettes spécifiques pour mener une politique environnementale spécifique. Certains pays ont par exemple créé une «

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commission verte » chargée de percevoir et d'utiliser le produit des écotaxes. Une telle structure est présentée comme devant favoriser le consentement à « l'impôt vert » et peut financer des aides publiques. Mais si la taxe est en elle-même assez incitative, une telle politique d'aide directe peut s'avérer toutefois relativement inutile puisque la taxe remplit à moindre coût l'objectif essentiel. On risque alors de voir ceux qui paient demander un retour sous forme d'aides, au risque de rendre la taxe inefficace. Si la taxe n'est pas efficace, alors l'aide peut être utile mais la question de l'existence de la taxe est alors posée.

Affectation distincte ou pas, chaque solution a ses avantages et ses inconvénients. On peut considérer que la priorité environnementale fait partie des débats politiques du parlement et ne doit pas relever d'un fond spécifique. Mais l'affectation au budget de l'Etat est contradictoire avec le destin d'une écotaxe qui est de voir son assiette, donc son rendement, baisser. L'équation est simple dans son principe : si l'élasticité/prix est élevée, la taxe est efficace et les recettes baissent et si l'élasticité est faible, la taxe est peu efficace mais les recettes sont pérennes.

Section 3 : Les engagements internationaux en matière écologique et exemples des éco- taxes

En dehors de quelques cas particuliers, ni le droit communautaire ni les accords internationaux ne constituent des obstacles à l'utilisation de la fiscalité pour lutter contre les pollutions. Dans ce cadre on va voir les engagements internationaux en matière écologique et exemples des écotaxes.

Paragraphe 1 : Les engagements internationaux

La principale limite posée aux initiatives des Etats est l'obligation de respecter l'égalité de traitement entre les entreprises nationales et étrangères, au nom du principe de concurrence, et de ne pas remettre en cause les normes adoptées par le droit communautaire en matière fiscale.

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A-Le droit européen

L'exigence de l'unanimité a contribué à limiter la mise en place de dispositions fiscales « européennes », notamment dans le domaine de l'environnement. L'Europe a privilégié de ce fait l'utilisation de la règlementation pour inciter les Etats membres à prendre des mesures favorables à l'environnement.

Dans la plupart des cas, les directives européennes fixent des objectifs à atteindre en matière de qualité de l'environnement, laissant aux Etats membres le choix des moyens. L'accumulation de règles, issue de ces directives, n'empêche pas formellement le recours aux écotaxes mais elle en limite le développement en créant un contexte règlementaire très complexe à gérer.

L'exemple de la lutte contre l'effet de serre en est une illustration. Ainsi ont été privilégiés²³ au niveau européen :

- les accords volontaires, comme celui conclu en 1998 entre la commission européenne et l'association des constructeurs européens de véhicules sur la réduction de CO2 des voitures particulières neuves²⁴ ;

- le durcissement de la règlementation : ainsi, en matière d'habitation, une directive européenne impose une méthode de calcul de performance énergétique des bâtiments et fixe des exigences de performance énergétique, avec des objectifs spécifiques, lors de la construction ou de la rénovation de bâtiments.²⁵

- des subventions et des aides comme celles attribuées à la production d'énergies « propres » ou renouvelables sous forme de subventions en application d'une

²³ Voir notamment le Programme européen sur le changement climatique, présenté par la commission en juin 2001 et qui présente 42 mesures pour réduire les émissions européennes de GES

²⁴ La proposition initiale de l'association a été approuvée par le Conseil européen en octobre 1998 et un accord avec la Commission a été finalisé début 1999

²⁵ Directive n°2002/91/CE du 16 décembre 2002

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directive qui fixe comme objectif l'augmentation à 22% de la part des énergies renouvelables dans la consommation d'électricité européenne d'ici 2010²⁶.

De même, le choix de recourir à un marché de droits d'émissions pour limiter les émissions industrielles de CO2 confirme la place relativement réduite de la fiscalité et restreint le champ d'application d'une taxe sur le carbone.

S'agissant de la protection de l'environnement, les principales directives fiscales traitent seulement des accises sur les combustibles et des taxes sur l'énergie. Compris le gaz et le charbon²⁷. Elle distingue les taux selon que l'usage est commercial ou domestique.

Cette directive prévoit trois cas dans lesquels la consommation de combustibles fossiles est obligatoirement exonérée de taxation :

- Lorsque les combustibles consommés sont utilisés à la fois comme combustibles et pour un autre usage (réduction chimique, procédés métallurgiques...)

- Lorsque les combustibles sont consommés au cours de procédés minéralogiques de production de produits non métalliques (notamment verre, carton, plâtre, brique, céramiques, ciment)

- Lorsque les combustibles sont utilisés pour produire de l'électricité (toutefois, les combustibles utilisés dans ce cas peuvent être assujettis à une taxation à finalité environnementale)

Les Etats ont la possibilité de prévoir des exonérations, notamment :

- Lorsque les combustibles servent pour la production combinée de chaleur et

d'énergie.

- Lorsque le gaz naturel ou les combustibles solides sont consommés par les ménages

- Lorsque les combustibles fossiles sont utilisés dans les travaux agricoles

- Lorsque les combustibles fossiles sont consommés par les entreprises grandes

consommatrices d'énergie incluses dans un régime de quotas négociables

²⁶ Directive 2001/77/CE du 27 septembre 2001. Pour la France, l'objectif est de 21% contre 15% actuellement.

²⁷ Cette directive remonte les taux minimum de 25 % par rapport aux taux prévus par la directive de 1992.

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Les taux minimaux fixés par la directive sont inférieurs à la valeur des externalités négatives généralement associées à l'utilisation des produits taxés et la hiérarchie des taux entre les combustibles ne reflète pas parfaitement leur « nocivité » relative. Minimal sur le gazole est plus faible que celui sur l'essence sans plomb.

En dehors du domaine de l'énergie, les Etats membres de l'Union européenne gardent une assez grande latitude pour mettre en oeuvre des mesures fiscales liées à l'environnement.

En effet, la valeur normative du principe « pollueur-payeur » est incertaine. Même si la question n'a pas été clairement tranchée, à ce jour, par la CJCE, il semble qu'il ne doive pas être regardé comme ayant un effet direct²⁸. Ainsi, il ne peut, a priori, être directement invoqué par les particuliers à l'encontre d'une règlementation nationale.

Le principe a toutefois une portée interprétative : selon la jurisprudence de la CJCE, il est réputé éclairer, en cas de doute, le sens du droit communautaire dérivé. C'est ainsi que, saisie d'une question préjudicielle relative à la directive 91/676/CEE concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates, la Cour de Luxembourg a jugé que la directive, peu claire, ne pouvait avoir entendu faire supporter aux exploitants agricoles des charges inhérentes à l'élimination d'une pollution à laquelle ils n'auraient pas contribué²⁹.

Mais certaines normes européennes limitent les possibilités d'instaurer des taxes environnementales. Cela vaut pour celles qui empièteraient sur la compétence communautaire en matière de taxes sur le chiffre d'affaires et de droits d'accises. En principe, les Etats membres peuvent instituer, outre les impositions obligatoires prévues par la directive relative au régime général des produits soumis à accises, d'autres impositions indirectes poursuivant des finalités spécifiques. La jurisprudence de la CJCE se montre toutefois restrictive en la matière. Ainsi, la Cour de Luxembourg a refusé d'admettre la taxation au niveau national d'utilisations de produits exonérées par les dispositions des directives applicables³⁰. Dans le même sens et allant à l'encontre d'une logique environnementale, la France a même été contrainte de rétablir une disposition favorable à l'utilisation du gazole : la possibilité pour les assujettis à la TVA de déduire à

²⁸ Conclusions de l'avocat général sous l'affaire CJCE, 20 novembre 2003, Gemo SA, aff. C-126/01, au Recueil, RJF 2/04 n° 205

²⁹ CJCE, 29 avril 1999, Standley, aff. C-293/97, Rec. p. I-2603

³⁰ CJCE, 10 juin 1999, Braathens Sverige AB, aff. C-346/97, au Recueil

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hauteur de 80 % la TVA sur le gazole utilisé dans les Conclusions de l'avocat général sous l'affaire CJCE, 20 novembre 2003. Cette possibilité avait été supprimée par la loi de

finances pour 1998 mais cette mesure a été jugée non conforme à la 6^ème directive par la CJCE³¹.

La rigueur du principe de prohibition des restrictions quantitatives aux échanges ou des mesures d'effet équivalent est tempérée par la prise en compte des exigences inhérentes à la protection de l'environnement. Ainsi, la CJCE a jugé que certains obstacles à la libre circulation peuvent être justifiés par des exigences impératives du droit communautaire, au nombre desquelles figure, selon elle, la protection de l'environnement, pour autant, comme il est naturel, que les mesures soient proportionnées à l'objet visé (en ce sens qu'elles doivent être celles qui apportent le moins d'obstacles possible) et que la règlementation qui les institue soit indistinctement applicable aux produits nationaux et aux produits importés³². L'obligation imposée aux producteurs et importateurs de mettre en place un système de consigne et de reprise des emballages vides pour la bière et les boissons rafraichissantes au Danemark a ainsi pu être admise par la Cour³³.

En Allemagne, une règlementation imposant aux entreprises chargées de la fourniture d'énergie électrique d'acheter, à concurrence d'un certain pourcentage, de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables à des prix minimaux alors même que cette obligation d'achat ne pouvait concerner, de fait, qu'un fournisseur local. Elle n'y a pas davantage vu une aide d'Etat, alors même que l'obligation d'achat est imposée par la loi, dès lors que la mesure en cause n'entrainait aucun transfert direct ou indirect de ressources d'Etat aux entreprises productrices d'électricité provenant de sources propres³⁴. Naturellement, les régimes fiscaux qui, sous couvert de finalité environnementale, visent en fait à protéger la production nationale, sont, à l'inverse, censurés par la CJCE. Tel a été le cas d'un dispositif mis en place en Grèce, qui prévoyait une taxe spéciale de consommation sur les véhicules automobiles, dont le taux était réduit pour ceux d'entre eux qui étaient équipés de technologies anti- pollution.

Saisie du cas d'une taxe finlandaise sur l'énergie dont le taux variait, pour les produits nationaux, en fonction du mode de production plus ou moins polluant mais qui

³¹ Arrêt de la CJCE du 14 mai 2001, Commission des communautés européennes

³² CJCE, 20 septembre 1988, Commission c/ Royaume du Danemark, aff. C-302/86, Rec. p. 4607

³³ CJCE, 13 mars 2001, Preussen Elektra AG, aff. C-379/88, au Recueil

³⁴ Ce dispositif est à rapprocher de celui mis en place en France

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était unique pour l'électricité importée compte tenu des difficultés techniques

d'identification des modes de production des produits importés³⁵.

Elle a d'abord rappelé que le droit communautaire ne restreint pas, en l'état actuel de son évolution, la liberté de chaque État membre d'établir un système de taxation différenciée pour certains produits en fonction de critères objectifs tels que la nature des matières premières utilisées ou les procédés de production appliqués, à la condition toutefois que ces systèmes de taxation poursuivent des objectifs compatibles avec les exigences du Traité et du droit dérivé et que leurs modalités soient de nature à éviter toute forme de discrimination, directe ou indirecte, à l'égard des importations en provenance des autres États membres. Sur le principe même, la Cour n'a donc pas condamné le système mis en oeuvre en Finlande. Elle ne l'a finalement jugé incompatible avec les règles du Traité que parce que, en l'espèce, le taux unique appliqué à l'électricité importée puis distribuée à travers le réseau national, qui était calculé de façon à correspondre au taux moyen grevant l'électricité d'origine nationale, était supérieur au taux le plus bas frappant l'électricité d'origine nationale. Elle considéra ainsi qu'il fallait comparer la charge fiscale frappant l'électricité importée à la charge fiscale la plus réduite frappant l'électricité d'origine nationale.

Le régime des aides d'Etat parait, en première analyse, imposer moins de contraintes aux Etats membres souhaitant développer des mesures fiscales à finalité incitative. Il doit cependant être pris en considération à deux niveaux.

S'agissant, en premier lieu, des exonérations fiscales, une définition trop large du champ des exonérations introduites peut soulever des contestations et appeler une requalification, par la Cour, en aide d'Etat. Dans l'affaire du projet de TGAP sur les consommations intermédiaires d'énergie, le gouvernement français avait d'ailleurs fait valoir, devant le Conseil constitutionnel, que son choix d'inclure l'électricité dans l'assiette de la taxe se justifiait notamment par la crainte qu'une exonération générale aurait été susceptible d'être analysée comme une aide sectorielle ou une aide d'Etat, et qu'il aurait pu en aller de même en cas de limitation de la taxation à la seule électricité d'origine thermique.

En ce qui concerne, en second lieu, les taxes proprement dites, les règles relatives aux aides d'Etat ne sont susceptibles de trouver à s'appliquer que dans l'utilisation de leur produit.

³⁵ CJCE, 23 octobre 1997, Commission c/ République hellénique, Rec. p. I-5981

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