La souveraineté de l'Etat au début du vingtième siècle,l'exemple du Congo-Brazzaville

SECTION II : LE MODELE ETATIQUE DOMINANT

Tous les Etats unitaires d'Afrique francophone et aussi lusophone prônent une politique de centralisation (§1). Celle-ci n'est pas un partage de compétence car les moyens financiers susceptibles de réaliser une telle entreprise restent concentrés entre les mains du gouvernement. Mais cette organisation administrative de l'Etat débouche sur une constatation d'un retour de l'Etat fédéral, modèle qui s'universalise (§2) après que la doctrine^193(*) ait annoncé à tort la crise du fédéralisme suite à la perestroïka.

§1 : LA DECENTRALISATION DE L'ETAT : UNE POLITIQUE APPROPRIEE

Le Congo-Brazzaville est un Etat unitaire décentralisé. La vision politique de la décentralisation admet que certains intérêts locaux ont un caractère spécifique^194(*) et doivent s'exprimer parallèlement à l'intérêt général ou national exprimé par les organes de l'Etat. Si en France la décentralisation est soit territoriale, soit technique, on est loin de cette logique. La décentralisation au Congo-Brazzaville s'est faite autour de deux étapes.

La première étape fut celle de la décennie ouverte par la CNS. Les lois de 1994 et de 1997 organisèrent un transfert de certaines compétences du gouvernement aux collectivités locales qui sont constituées par les régions et les communes. Chaque collectivité disposant d'un organe de décision et d'exécution. Mais seule la commune exerçait ses fonctions sous lesdites lois parce que l'Etat n'avait pas pu organiser les élections régionales, ni accompagner ces mesures des finances appropriées.

La seconde étape concerne les lois prises sous la transition flexible de 1997 à 2002 qui ont substitué le département à la région tandis qu'une loi de janvier 2002 modifie la division administrative en augmentant le nombre de départements. L'Etat compte aujourd'hui douze (12) départements.

Il apparaît des difficultés dans l'exercice des attributions de certains conseils départementaux dues à une confusion de mission entre le conseil municipal et celui du département à l'image des départements de Pointe-Noire et de Brazzaville. Le même conseil possède un double visage et une double fonction qui pèseraient aux contribuables. Ce conseil est à la fois le conseil municipal et départemental comme le conseil de Paris. Mais la décentralisation permet à l'Etat d'assurer son effectivité sur tout le territoire dans un Etat où l'autorité des chefs coutumiers est plus respectée que celle de l'Etat.

Il reste que l'autonomie d'action dont bénéficieraient les personnes décentralisées n'affectera pas l'unicité de l'Etat dans la mesure où ces collectivités locales demeurent sous la tutelle de l'Etat, c'est à dire un contrôle exercé par ce dernier et voient leurs compétences définies sans garantie de durée par le législateur. Ce contrôle au lieu d'être en principe a posteriori est a priori. Il se confond de ce fait avec le contrôle hiérarchique d'un Etat déconcentré. Ces collectivités locales ne disposent pas de moyens financiers, humains et matériels susceptibles de permettre leur réelle autonomie pour gérer les intérêts locaux. Par exemple elles ne disposent pas de ressources propres sauf les communes qui ont une fiscalité et parafiscalité pour financer leur budget mais toujours avec l'aide de l'Etat.

D'une manière générale, la décentralisation est l'une des pratiques les plus fréquentes pour réformer la « gouvernance^195(*) ». C'est une gestion participative, rationnelle, efficace et transparente de l'Etat ou de toutes autres structures. On ne saurait transférer, en théorie, autant le pouvoir et les responsabilités aux échelles les plus bas de l'administration afin que cela soit bénéfique au développement des populations notamment les plus pauvres.

Pour cela un certain nombre de conditions doivent être remplies. Le pouvoir doit être effectivement transféré au niveau local au lieu de l'être pour la forme aux officiels locaux. En plus, l'administration locale ou territoriale doit être plus proche de la population ainsi que plus réceptible à ses besoins que l'administration centrale. En effet, quoique plus proche du peuple, l'administration locale peut être ou non une nouvelle source de gaspillage des deniers publics. Pour éviter toute éventualité de dilapidation des deniers publics, il faudrait non seulement mettre en place un système qui obligera à rendre compte mais aussi avoir une société civile bien structurée et forte. Il s'agit donc de mettre au point un système qui encourage l'amélioration des institutions de la gouvernance locale aux fins du développement ; le renforcement des capacités en matière de gouvernement local est nécessaire.

La contribution à la démocratisation des collectivités locales est bien souvent négligée car l'Etat lui-même peine à s'adapter à cette logique. Or une telle hypothèse serait positive pour la réussite par exemple des programmes de réduction de la pauvreté qui ne cesse de s'accroître sans précédent dans l'histoire de ce petit  « émirat^196(*) ». Il faut que les collectivités locales rendent compte de la gestion de leurs fonds. Mais si l'Etat se détourne de ces questions et que les populations locales ne sont pas concernées, il est probable qu'une élite locale s'emparera de la collectivité. Un résultat pareil ne rend point les individus désabusés à l'égard des avantages que la décentralisation offre en tant que réforme favorable aux populations dans un Etat souverain de nos jours.

C'est dans cette perspective que s'inscrivent une évaluation récente réalisée dans huit (8) Etats du Sud par des programmes du FENU et une série d'études de cas sur la décentralisation réalisées par la division du renforcement de la gestion et de la gouvernance du bureau de la politique du développement du PNUD^197(*). Elles fournissent des exemples parlants de la réforme en faveur de la population au niveau des collectivités locales. Cette approche s'articule autour des points suivants :

1. La participation communautaire aux fins de l'amélioration des services ;

2. La promotion de la gouvernance participative au développement participatif au moyen d'un fond d'initiative locale pour l'environnement urbain ;

3. Le renforcement des capacités d'intervention des communautés.

La République du Congo se doit d'appliquer ces dispositions afin d'apporter des solutions aux difficultés liées à la qualité du processus d'édictions de normes, faculté par laquelle tout Etat est considéré souverain. Dès lors que cette faculté est fractionnée entre des personnes différentes autres que l'Etat lui-même, se pose la question de savoir si ce processus suffit pour faire de l'Etat une entité souveraine. Aujourd'hui les collectivités locales en France par exemple peuvent édicter des normes qui abrogent la loi dans une durée de temps limitée^198(*), voire même l'Etat peut consulter par referendum les populations locales pour une mesure portant sur la délimitation^199(*) de leur collectivité territoriale. Elles ont par conséquent le droit de se prononcer sur un texte législatif, même si cela étant à un titre expérimental, ce qui affectera déjà l'unicité dans l'applicabilité de la norme sur le territoire, une situation identique à un Etat fédéral. De telles pratiques illustrent la concentration des pouvoirs constatée dans l'Etat fédéral de nos jours tandis que l'Etat unitaire les déconcentre par dilation. Cette situation permet de rapprocher l'Etat unitaire de l'Etat fédéral.

Le fédéralisme longtemps évoqué en droit des gens^200(*) est aujourd'hui le système par lequel la pratique d'organisation de la société tend de plus en plus vu l'organisation interne ou externe du pouvoir dans la société.

* ¹⁹³ Cf. colloque de Nancy de la SFDI, Pédone, 1994.

* ¹⁹⁴ MAKOUDZI -WOLO N., Cours de droit constitutionnel, Université de Brazzaville, inédit.

* ¹⁹⁵ ROCHEGUDE A., « Le droit d'agir », in Cahiers d'anthropologie du droit, 2005, p 59.

* ¹⁹⁶ Expression utilisée par analogie avec les potentialités économiques du Congo-Brazzaville.

* ¹⁹⁷ Cette perspective se réfère au Life, programme lancé par le PNUD en 1992 qui a permit de forger les alliances des groupements communautaires comme les coopératives, les organisations de la société civile et d'autorités municipales en vue de résoudre les problèmes environnementaux qui se posent dans les zones urbaines pauvres. Ce programme a fait des prouesses dans les Etats comme le Burkina Faso, le Sénégal, le Ghana. Mais au Congo-Brazzaville, le PNUD prend la méthode de PMRU et de PMU initiée par la commission européenne qui consiste à une prise directe des besoins en dehors de toutes alliances en fonction des priorités déterminées d'avance.

* ¹⁹⁸ Loi constitutionnelle n° 2003- 276 du 28 mars 2003 : art. 72 (al.3), constitution d'octobre 1958.

* ¹⁹⁹ Art. 72- 1 (al.3 ), op.cit.

* ²⁰⁰ L'idée d'un « ordre universel », née du droit naturel et la vision sociologique du droit fondée sur la « solidarité », concept clé de Durkheim que l'on retrouve aussi bien chez Bourgeois L. que chez Scelle G., autour de la SDN naissante, est la forme par laquelle semble s'organiser la société internationale formée par un assemblage d'entités étatiques et par laquelle l'Etat semble se former par un assemblage d'entités infra-étatiques, voire intra.