Les clés de l'offensive politico-diplomatique du Japon en direction de l'Afrique et du Cameroun depuis 1991

SECTION III : L'APD DANS LA POLITIQUE ETRANGERE :
UN «  CHEVAL DE TROIE »26(*) DESTINE A ACCROITRE L'INFLUENCE ET L'AUTONOMIE NIPPONES SUR L'ECHIQUIER INTERNATIONAL

Depuis la Seconde Guerre Mondiale, l'évolution de l'APD peut se caractériser d'après Jean-Jacques Gabas et Claire Mainguy (1998 : 36) en six points : une croissance rapide de son volume autour de 57 milliards de dollars ; les Etats-Unis d'Amérique occupent la place de leader mondial souvent relayés par le Japon ; une place importante pour l'UE ; un profond bouleversement dans le choix des bénéficiaires ; une place dans le volume total des flux financiers qui ne cesse de croître depuis le début des années 1980 pour atteindre 17% en 1996 ; enfin une évolution marquée dans les « philosophies » sous-jacentes aux programmes d'aide. Au-delà de ce constat peu ou prou apodictique, il est important de relever que l'APD est aussi un répertoire récent d'actions fonctionnant comme une problématique (A). Elle s'intègre par conséquent dans la politique étrangère. Du dispositif japonais à examiner, il ressort ce que nous observons comme une « hétérodoxie » de sa philosophie (B).

A- L'APD : un répertoire récent d'actions pour définir un champ d'intervention diplomatique

Appréhender l'APD dans cette perspective nécessite de la décrire comme une pratique du club des pays riches représentés par l'OCDE (1) qui laisse entrevoir des mobilisations réticulaires (2).

1- L'APD : une pratique nouvelle des pays riches représentés par l'OCDE

L'APD est un répertoire d'actions datant de la Seconde Guerre Mondiale. C'est une aide qui émane du secteur public, dans le but principalement de faciliter le développement économique et d'améliorer les conditions sociales. Elle est présentée par Nabyla Daidj (1998 : 34) comme indispensable à la création de la croissance économique en Afrique. Pour les pays riches représentés par l'OCDE et pour la Banque Mondiale (2007), les objectifs officiels de l'APD en ce début de siècle peuvent se résumer en : la réduction de la pauvreté matérielle, principalement par la croissance économique mais aussi au moyen d'infrastructures publiques et de services sociaux de base ; la promotion de la bonne gouvernance par des institutions assez efficaces, honnêtes et responsables démocratiquement élus pour gérer l'économie et l'ordre judiciaire, mais aussi au moyen de la promotion des droits civils et politiques ; au renversement des tendances négatives en environnement. L'APD provient essentiellement des pays industrialisés en direction des PED. Selon Maurice Flory (cité par Mouelle Kombi, 1996 : 85), « ces relations entre Etats souverains sont en raison de l'inégalité de développement, qui est précisément la raison d'être de leur coopération. L'inégalité de développement, contrepoint capital de la théorie de l'égalité souveraine, place donc l'autre des partenaires dans la position de fournisseur et l'autre dans celle de demandeur ». L'objectif visé par les Nations Unies depuis de nombreuses années et affiché par les pays riches d'affecter 0.7% de leur PNB à l'APD, semble de plus en plus éloigné de la réalité. Quatre pays seulement ont atteint cet objectif^27(*). L'aide japonaise a rejoint celle des pays européens au milieu des années 1980, mais la part des Etats-Unis d'Amérique représentait encore 32% de l'APD fournie par les pays de l'OCDE (Ensign, 1992 : 14). Il faut attendre 1991 pour que l'aide japonaise dépasse celle des Etats-Unis. En 1993, Washington fournissait 9721 millions de dollars d'APD et Tokyo 11 259 millions, ce qui représentait respectivement 17.7% et 20.6% de l'APD des pays de l'OCDE (Gabas et Mainguy, 1998 : 37). Cette APD laisse généralement entrevoir des mobilisations réticulaires.

2- Les mobilisations réticulaires des types d'APD

En supposant une articulation spécifique dans sa démarche, l'APD intègre d'une part, l'ensemble des dons et des prêts aux pays et territoires bénéficiaires de l'aide répertoriée par le Comité d'Aide au Développement (CAD) de l'OCDE, et d'autre part, la coopération technique. Les dons incluent l'aide générale ainsi que l'aide d'urgence, de la culture et de l'alimentaire. L'assistance porte sur les domaines variés tels que l'amélioration des conditions de logement, de l'environnement, les télécommunications, le transport, les soins médicaux. Dans le domaine culturel, elle est orientée en priorité vers les équipements éducatifs et les programmes télévisuels (Ambassade du Japon au Cameroun, 2000 : 37). Les prêts bilatéraux accordés pour les longs termes et à taux d'intérêts très faibles sont une autre forme d'aide. Marc Aicardi de Saint-Paul (1998 : 152) écrit dans le cas précis de l'APD nippone, que l'aide bilatérale représente 87% en 1996. La part des dons accordés par le Japon à l'Afrique, était quant à elle de 660 millions de dollars soit 27.5% du total. Il convient de souligner à partir du tableau IV ut infra, que depuis les années 1990, les principaux bailleurs de fonds bilatéraux de l'Afrique subsaharienne sont la France, l'Allemagne, le Japon, les Etats-Unis et les Pays-Bas.

Tableau IV: APD bilatérale des principaux donateurs du CAD en faveur de l'Afrique subsaharienne (versements nets en millions de dollars US aux taux de change de 1996)

PAYS	1981-1982	1986-1987	1995	1996	1997
France	2259	2664	2665	2429	2450
Allemagne	1512	1461	1221	1221	1057
Japon	645	814	1164	1084	877
Etats-Unis	1063	1129	1074	635	782
Pays-Bas	598	738	670	684	644
Royaume-Uni	609	527	613	630	585
Suède	480	593	417	465	441
Danemark	245	360	360	453	432
Norvège	230	418	388	395	414
Italie	274	1586	398	322	300

Source : OCDE-CAD rapport 1998.

L'APD multilatérale est à présent une aide qui transite par l'intermédiaire d'organisations internationales. Celles-ci peuvent être classées d'après Nabyla Daidj (1998 : 22) en trois grandes catégories : les organismes des Nations Unies tels que le Haut Commissariat aux réfugiés (HCR), le Programme Alimentaire Mondial (PAM), le PNUD, le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) et le Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP) ; les institutions Financières Internationales (IFI), telles que l'Association internationale de développement (IDA), les guichets concessionnels des banques régionales telles que la BAD ; la Commission des Communautés Européennes (CCE). Depuis 1994, l'IDA^28(*) est le premier contributeur multilatéral en Afrique. La CCE est le second en consacrant par exemple en 1997, 42.8% de la totalité de son APD à l'Afrique subsaharienne. A un niveau global au cours de la même année, les pays membres de l'UE ont transféré 18% de leurs programmes d'APD par les instruments de coopération. Selon David Sogge (2002 : 4), «  l'aide multilatérale a contribué à protéger les donateurs contre les risques politiques liés à une action unilatérale lorsqu'une brèche est ouverte dans la souveraineté d'un Etat aidé, c'est-à-dire lorsque l'aide est liée à des conditions macroéconomiques et politiques ». Le Japon précisément a accru nettement sa participation aux organisations multilatérales ces dernières décennies (Newman, 2000 : 4). L'augmentation des engagements financiers nippons à l'égard des IFI en a fait le premier contributeur pour le Fonds Africain de Développement (FAD) et le second pour la BAD, organisme pour lequel il a adhéré en 1983. L'archipel participe également à des programmes spécifiques de la Banque Mondiale à l'égard de l'Afrique, comme le « Special Programm of Assistance (SPA) for low income Debt-Distressed Countries », qui aide les pays d'Afrique subsaharienne à faire face aux difficultés relatives à la mise en oeuvre de l'ajustement structurel (Kouakam Mbenjo, 2005 : 19 ; Aicardi de Saint-Paul, 1998 : 152).

En somme, ces mobilisations réticulaires montrent bien que l'APD n'est finalement rien de plus qu'un répertoire d'actions, pour projeter le pouvoir d'un Etat au-delà de ses frontières nationales, rien d'autre qu' « un outil de politique étrangère » (Sogge, 2002 : 35). En ce qui concerne particulièrement la philosophie de l'APD japonaise au niveau de sa charte, l'on pourrait cependant déceler une certaine « hétérodoxie ».

B- L'« hétérodoxie » de la philosophie de l'APD japonaise à partir de sa charte

La pression de la communauté internationale (Kamo, 2004 : 56 ; Hook, 1995 : 72), a incité le Japon à faire de son APD l'un de ses axes stratégiques pour contrebalancer l'excèdent commercial. Depuis lors l'archipel a intégré plus directement l'APD dans sa politique étrangère. Les principes énumérés par le Premier ministre Kaïfu en avril 1991, ont donné naissance à une charte ayant pour finalité non seulement de servir de clé de lecture (1), mais aussi de renforcer l'utilité stratégique, la transparence et l'efficacité de la diplomatie nippone de l'aide (2).

1- Une charte pour servir de clé de lecture à la diplomatie nippone de l'aide.

Selon Makoto Sato et Chris Alden (2004 : 13), « la politique africaine du Japon s'articule essentiellement autour de son APD. Cette dernière est l'expression de sa diplomatie, de ses visées commerciales et de sa dynamique humanitaire ». Ses stratégies diffèrent en général de celles des autres bailleurs de fonds. On a souvent accusé  l'APD japonaise d'être gérée de façon fragmentée, d'avoir une capacité limitée et de manquer de ligne de conduite philosophique pour guider ses interventions (Lancaster, 1999 : 180 ; Gabas et Mainguy, 1998 : 46). Cette pratique peut donner lieu à différentes interprétations. D'abord, elle est conforme à la position japonaise selon laquelle les bénéficiaires sont responsables de leur propre développement (Self-Help).Ensuite, elle pourrait aussi provenir d'une insuffisance de l'assistance technique qui n'offre pas les moyens de développer une stratégie. Enfin, la faiblesse du nombre de personnes chargées de gérer les aides par rapport aux montants octroyés et leur dispersion dans plusieurs agences et ministères. L'idée qui prévalait était que les investissements directs constitueraient le meilleur moyen de préparer le terrain et de garantir une certaine sérénité des relations entre l'Empire du Soleil-Levant et les PED (Koppel and Orr, 1993). Des auteurs comme Allan Rix (1993 : 34) à travers ce schéma, n'ont pas hésité à parler dès lors de « mercantilisme ». Du coup, on retrouve la problématique ut dictum du « cheval de Troie » pour définir la stratégie trilogique du Japon qui se résume à l'aide, à l'investissement et au commerce.

Avec la chute du mur de Berlin, le gouvernement nippon s'est vu obliger de clarifier les principes politiques qui le conduisent à accorder des aides (Islam, 1991 : 53). C'est ainsi que le 30 juin 1992, le Cabinet adopte officiellement pour la première fois une charte de l'APD, dont les grands thèmes sont : la coexistence harmonieuse des efforts visant à préserver l'environnement et de ceux déployés en faveur du développement ; la non utilisation de l'aide à des fins militaires ; l'examen attentif des dépenses militaires ; la situation de la démocratie et du respect des droits de l'homme par les pays bénéficiaires (Sato et Alden, 2004 : 20 ; Ambassade du Japon au Cameroun, 2000 : 41). Toutefois, les standards de « bonne gouvernance » ne sont pas appliqués avec la même rigueur sur les cinq continents. Parmi les pays pour lesquels les Japonais ont eu à suspendre leur aide figurent : le Kenya (novembre 1991), le Soudan (octobre 1992), la Gambie et le Malawi (juin 1992), la Sierra Léone (mai 1993), la République Démocratique du Congo (RD CONGO, ex-Zaïre) et le Nigeria en 1993. Dans le cadre de cette charte, l'aide est affirmée comme instrument de promotion du software (aide à l'éducation, la santé...) et beaucoup moins de hardware (infrastructures). Ainsi, Jean-Jacques Gabas et Claire Mainguy (1998 : 53) y décèlent une nouvelle orientation qui « va de paire avec une distribution plus importante de l'aide par le canal des ONG, préoccupation commune à l'ensemble des bailleurs, ainsi qu'à la recherche d'une aide moins liée ». Cette orientation n'exclut pas que la charte renforce l'unité stratégique, la transparence et l'efficacité de la diplomatie nippone de l'aide.

2- Une charte pour renforcer l'unité stratégique, la transparence et l'efficacité de la diplomatie nippone de l'aide

A la suite des contraintes de la longue récession économique, l'APD nippone connaît une réduction budgétaire de 27.1% en 2001 et le MOFA subit à son tour une réforme. Le Gaimusho a été secoué par une multitude de scandales : fraude, détournement de fonds et comptabilité truquée par les services au siège à Tokyo et au niveau des agences à l'étranger. Ils ont déclenché chez les Japonais une certaine méfiance quant au contrôle et à la gestion de l'aide financière par le MOFA ; dès lors «  affirmer sans hésitation que l'APD, toutes actions confondues, est malgré tout efficace n'est plus guère accepté. Le temps des bonnes intentions est révolu pour faire place à celui des évaluations » (Gaulme, 1998 : 102). Sur la base des recommandations d'un comité consultatif, le MOFA a décidé d'opérer des réformes dans cinq domaines : audit, évaluation, partenariat avec les ONG, renforcement et utilisation des ressources humaines et diffusion d'informations. Ces réformes se sont concrétisées sous la forme d'une nouvelle charte de l'APD adoptée en août 2003 par le Cabinet. Cette nouvelle charte reprend les principes fondamentaux de l'ancienne, à savoir coexistence harmonieuse des efforts de préservation de l'environnement et du développement, non utilisation de l'aide à des fins militaires, attention portée aux dépenses militaires et à la situation des droits de l'homme. De plus, elle précise de façon explicite pour la première fois que le Japon fera une gestion plus « stratégique » de son APD (Sato et Alden, 2004 : 24).

La charte contient également des mesures de prévention de la fraude et de participation des citoyens japonais. Dorénavant, la « qualité » sera privilégiée par rapport à la « quantité ». Les plans à moyen terme comprenant des objectifs chiffrés sont abandonnés et plusieurs autres domaines sont favorisés comme l'hygiène, la médecine, l'éducation, la situation de la femme. La charte met l'accent sur le partenariat et la collaboration avec les autres donateurs et la communauté internationale. Elle indique de façon très nette la fin d'un système où l'aide est essentiellement déclenchée par une « demande » en bonne et due forme des bénéficiaires potentiels. Même si les principes servent à orienter les décaissements au titre de l'assistance, la charte a été fortement revue, au cours des dernières années, surtout pour renforcer l'utilité stratégique, la transparence et l'efficacité de l'aide japonaise (MOFA, 2003).

Au terme de ce premier chapitre consacré exclusivement aux fondamentaux de l'orientation diplomatique nippone, constituant les bases de son offensive, force est de retenir que l'Empire du Soleil-Levant se positionne sur la scène internationale comme un acteur majeur cherchant à atteindre des objectifs d'envergure mondiale. L'environnement politique, économique et social de ce pays partagé entre l'Occident et l'Orient, les données thématiques de son action internationale, l'ambivalence de son état d'activité, présentent à tout le moins, un modèle conventionnel de moyenne puissance dans les caractéristiques de sa politique étrangère. Cette première incursion dans les affaires de la diplomatie japonaise nous a également permis de faire connaissance avec une diplomatie aristocratique dont les idées ne paraissent pas avoir, en raison de la prolifération des centres d'initiatives ou de pouvoir et une relativisation consécutive des réseaux tripolaires du système, toute l'audience qu'elles mériteraient. Au demeurant, en devenant un des bailleurs de fonds mondiaux les plus importants, l'archipel nippon a explicitement développé une philosophie de l'APD souvent hétérodoxe qui tend à accroître son influence et son autonomie sur l'échiquier international. Cette approche diplomatique originale appelle dans le cadre de notre recherche, à la mise en exergue des manifestations de l'offensive nippone en direction de l'Afrique.

* ²⁶ Cette expression est comprise ici comme stratagème.

* ²⁷ Aussi, retrouve-t-on par exemple de 1996 à 1999, le Danemark (0.97%), la Norvège (0.86%), les Pays-Bas (0.81%) et la Suède (0.79%).

* ²⁸ Dans ce domaine, c'est l'organisme qui réussit le mieux dans le monde actuel, non seulement en assurant le financement du plus important flux d'aide au développement à faible coût pour des pays pauvres, mais aussi en distribuant ses fonds selon les priorités indiquées par les pays bénéficiaires.