La gouvernance urbaine de l'eau et l'accès aux services de base des quartiers précaires cas de la ville de Safi (Maroc)

B. Le modèle Anglais :

Ce modèle de gestion concerne l'Angleterre et le Pays de Galles. Il constitue un "archétype" quasi unique d'une gestion privatisée des services d'eau. A ce titre, il est intéressant d'analyser les mécanismes qui permettent de contrôler la fixation du prix au sein d'une organisation où les principaux acteurs sont centralisés et nationaux.

1. Evolution du modèle :

La privatisation des services d'eau en Angleterre et au pays de Galles ne date que de la fin des années 80. Auparavant, la distribution d'eau potable était confiée aux collectivités locales. Les années 70 seront marquées par la remise en cause de la gestion par les collectivités locales, la gestion des services d'eau se révèle largement défaillante, par manque de compétence technique et manque de moyens financiers.

Deux dates seront décisives dans l'évolution du modèle anglais :

· 1974, le Water Act instaurant la régionalisation de la gestion : Face à la faiblesse des collectivités locales, la gestion des services d'eau est alors confiée en 1974 à des Regional Water Authorities pour l'eau et l'assainissement (RWA), placées sous la tutelle conjointe du Ministère de l'Agriculture et du Ministère de l'Environnement. A la fois exploitants et responsables de la police de l'eau, les RWA sont cependant critiquées pour leur position équivoque. Par ailleurs, le manque de moyens financiers n'est pas résolu.

· 1989 : Privatisation des dix RWA : La privatisation de l'ensemble des services d'eau et d'assainissement s'inscrit dans une politique plus large de privatisation des services publics menée par le gouvernement de Mme Thatcher. Les compagnies deviennent propriétaires des installations, et doivent assumer la gestion de l'exploitation et le financement des investissements. Le Water Act de 1989 sépare l'exploitation des services, confiée aux compagnies privées, et les fonctions régaliennes de gestion des milieux et de police des Eaux confiées à la National River Authoritv.

2. Les acteurs :

a) Les compagnies privées : Environ dix grosses compagnies se partagent la production et distribution d'eau potable au niveau supra-régional. Les effets d'échelle sont importants, et les grands Water Boards anglais sont devenus très professionnels et productifs depuis la privatisation. Ce sont eux qui possèdent les installations, et programment et financent les investissements concernant l'infrastructure et les services. Ils sont donc l'acteur essentiel de la gestion de l'eau en Angleterre et au Pays de Galles.

b) L'acteur manquant: les collectivités locales : Malgré la nature fortement locale du service de distribution d'eau, les collectivités locales sont complètement exclues de la gestion depuis le Water Act de 1974. Elles ont été jugées incompétentes et trop faibles financièrement.

c) Des régulateurs nationaux puissants :

- Le Drinking Water Inspectorate (DWI), contrôle le respect des normes sanitaires

pour l'eau potable.

- L' Environment agencv (EA), contrôle les aspects liés à la protection de

l'environnement autorisation de prélèvement et de rejet, police des eaux.

- L'Office of Water Services (Ofwat), est responsable de la régulation économique des

compagnies. Il fixe des limites de prix qui assurent une juste répartition des gains entre consommateurs et Water Boards.

Ces régulateurs font partie de l'exécutif. Ils peuvent toutefois avoir des exigences contradictoires notamment l'EA et l'Ofwat.

d) L'Etat : Dans ce schéma centralisé, le gouvernement détient un pouvoir important, puisqu'il :

- exerce une tutelle sur les régulateurs, et a ainsi un rôle d'arbitrage politique lorsque les positions de ceux-ci divergent fortement.

- a un rôle d'orientation stratégique, et peut imposer aux compagnies des mesures visant à améliorer le service. Ce rôle d'orientation est le seul lien démocratique avec le consommateur citoyen, et est donc particulièrement important.

L'organisation de la gestion des services d'eaux en Angleterre est ainsi caractérisée par une très forte centralisation et intégration des acteurs.

3. La fixation du prix suivant le « price cap »:

Le prix est fixé par l'Ofwat pour une période de 5 ans. Durant cette période, l'augmentation des tarifs moyens doit rester inférieure à « RPI + K» où :

- RPI (Retail Price Index of Inflation) représente le taux d'inflation.

- K est fixé par l'Ofwat, de façon à garantir des recettes permettant de financer les services (exploitation et investissement) et de rémunérer les actionnaires sans surtaxer les consommateurs.

4. Une régulation par comparaison : La régulation "à l'anglaise ", repose sur la comparaison des performances :

- Comparaison des coûts qui permet de fixer le price cap,

- Suivi et comparaison d'indicateurs de performances concernant la gestion technique (pression des conduites d'eau, interruption de la distribution), mais aussi l'impact environnemental (disponibilité de la ressource) et la gestion de la clientèle (réponses aux plaintes écrites, contacts téléphoniques).

Cette comparaison entre les compagnies réintroduit la concurrence au sein du monopole naturel.

Conclusion :

Le modèle anglais est caractérisé par :

- Un schéma d'organisation centralisé, où les collectivités locales n'ont aucun rôle. Chacune des dix grandes compagnies interagit avec un unique interlocuteur, l'Oftwat.

- La régulation par comparaison offre une grande transparence dans les coûts et le suivi des performances des compagnies à travers l'Ofwat, qui dispose d'importants moyens, la connaissance est capitalisée, et les réajustements périodiques doivent permettent d'arriver à un optimum collectif équitable entre usager, actionnaire et exploitant.

- L'introduction du marché et de la concurrence qui règle les relations entre les acteurs, et doit favoriser des gains de productivité.

Néanmoins, et c'est le principal reproche formulé aux compagnies privées anglaises, la compétition de marché peut avoir des effets néfastes sur les choix d'investissements, opérés à

court terme. Les opérateurs sont tentés d'adopter des techniques à faible coût, privilégiant un rapide retour sur l'investissement. Cela induit des externalités négatives, en cas de mauvaise anticipation de la demande par exemple.

D'un autre côté, ce système pâtit d'un déficit démocratique, car les usagers n'ont que peu de moyens de se faire entendre dans ce concert centralisé.

C. Comparaison des deux modèles :
1. Grille de lecture des modèles :

C'est l'importance des investissements (réseaux de distribution, usines de traitement), très lourds et spécifiques, qui a conduit les Etat à faire appel au secteur privé pour le service public de distribution d'eau potable. Les acteurs principaux sont donc à peu près les mêmes dans les deux modèles ; toutefois, les acteurs clés et la répartition des pouvoirs entre eux, varient fortement dans les deux modèles proposés, suivant le degré de centralisation.

Trois points importants caractérisent le modèle de service d'eau dans les deux pays. Le schéma ci-dessous illustre ces 3 points clés qui constitueront la grille d'analyse pour les deux autres cas d'étude (modèle Marocain et modèle de la côte d'ivoire).

Figure 17: Schéma d'une grille de lecture des modèles de gestion de l'eau.

ORGANISATION

· Acteurs, rôles

· centralisation

· intégration

REGULATION

· A quel niveau (national ou local)?

· Sous quelle forme ?

FIXATION DU PRIX

· Par qui ?

· Quels enjeux ?

- Un mode d'organisation : les acteurs, les types d'engagements, le contexte, le degré de centralisation et d'intégration.

- La fixation des prix : par qui ? Suivant quels enjeux ?

- La régulation : c'est à dire les règles qui permettent de faire le lien entre l'organisation et la fixation du prix, sous la forme d'un contrat, ou d'un arbitrage par un tiers.

Comparons les deux modèles présentés précédemment : un modèle centralisé (modèle Anglais) et un modèle décentralisé (modèle Français) avec cette grille de lecture (Tableau 33):

Tableau 33: Grille de lecture des modèles Français et Anglais.

		Modèle décentralisé Français	Modèle centralisé Anglais
Les acteurs (organisation)	Collectivités locales	Rôle central.	Collectivités écartées.
	Etat	Rôle faible	Rôle important (arbitrage et orientation).
	Compagnies privées	3 puissantes compagnies Système de délégation	10 grandes compagnies Possèdent les installations
La régulation	Niveau	Au niveau local (lors du choix du délégataire)	Au niveau national
	forme	- Mise en concurrence initiale - Système contractuel	Régulateurs nationaux indépendants
	sanctions	Menace de retours en régie	Clairement définies : pénalités
Fixation du prix	Niveau de la maîtrise	Local, négociation entre la collectivité et le délégataire	National, fixation d'un prix limite, révision tous les 5 ans.
	péréquation	Péréquation indirecte par les agences de bassins	Péréquation au niveau national
	Eléments de la facture	- Taxe pour les AB (17%) - Taxe pour l'Etat (TVA) - Taxe assainissement (30%) - Fourniture d'eau (42%)	Charge fixe (tarification au volume si la consommation est mesurée ou selon la valeur de la propriété)

2. La régulation :

Si les acteurs sont très peu intégrés (séparation entre production, distribution et traitement de l'eau), les relations doivent être "régulées" à chaque niveau, c'est-à-dire encadrées pour éviter un abus de pouvoir.

A l'articulation entre l'organisation et la fixation du prix, la régulation est l'outil qui permet d'encadrer et de contrôler la façon dont l'instrumentation s'insère dans l'organisation, pour que le pouvoir ne soit pas monopolisé par l'un des acteurs.

Les différents modes de régulation (centralisée ou décentralisée) reflètent le degré de centralisation des organisations et la répartition des pouvoirs entre les acteurs.

· Avantages et inconvénients du système français : c'est un système contractuel et partenarial où les infrastructures restent dans le domaine publique, par contre ce système souffre du manque de transparence et d'informations du délégataire vers le délégant et l'usager.

· Avantages et inconvénients du système Anglais : c'est un système qui incite à la productivité et où l'information est capitalisée par le régulateur (Ofwat) pour un ajustement optimal, par contre ce modèle pâtit en déficit démocratique et en investissements à long terme.

3. L'instrument: la fixation du prix :

L'évaluation d'un service public passe par de nombreux paramètres : couverture du service (principe d'universalité), qualité du service (qualité du produit, fiabilité, continuité, réponses aux plaintes, etc.). La fixation du prix est aussi un élément clé dans l'évaluation des relations entre exploitant (public ou privé) et usager.

L'instrumentation du prix varie selon l'organisation; l'objectif est dans tous les cas d'avoir un service viable financièrement, mais à celui-ci s'ajoute d'autres objectifs, qui diffèrent dans les deux systèmes car les acteurs sont différents :

- Dans le modèle français décentralisé, le rôle central revient aux collectivités locales, les objectifs sont donc également politiques ;

- Dans le modèle anglais centralisé, le rôle central est détenu par les compagnies privées, l'objectif de rentabilité économique est donc présent, avec obligation d'avoir un taux de retour sur investissement satisfaisant pour les actionnaires.