La lutte contre le terrorisme en droit international

Paragraphe 2 : La coopération préventive institutionnalisée

Nous nous intéresserons ici à l'action opérationnelle des organisations internationales (A), mais aussi au renforcement des capacités Etats en matière de lutte préventive (B).

A- La coopération préventive des organisations internationales

La lutte contre le terrorisme est une tâche pour laquelle la coopération entre organisations internationales apparaît de plus en plus développée. On constate une coopération croissante entre les organisations du système des Nations Unies, ainsi qu'à d'autres niveaux, par exemple entre l' OTAN et l'Union européenne. La collaboration de nombreuses organisations internationales avec le Comité de lutte Contre le Terrorisme (CCT) des Nations Unies est notamment remarquable, celui-ci jouant un rôle de coordination de l'action des institutions internationales dans la lutte contre le terrorisme^1(*)91. Ainsi, le texte issu de la réunion spéciale du CCT avec cinquante-sept organisations internationales et régionales le 6 mars 2003 a défini une « approche coordonnée » fondée sur la complémentarité de l'action des organisations internationales pour éviter «  les doubles emplois et le gaspillage des ressources » et l'effort indépendant par lequel « dans la structure de coordination globale, chaque organisation poursuivra son mandat et ses initiatives propres avec plus de rigueur »^1(*)92. Une structure d'action concertée ambitieuse, menée par le CCT, se dessine donc. L'action des organisations internationales pour la prévention du terrorisme embrasse diverses activités. Nous avons vu précédemment que les conventions antiterroristes imposent aux Etats d'échanger mutuellement des informations aux fins de prévenir la réalisation d'actes terroristes. L'échange d'informations peut aussi passer par la voie institutionnelle. Plusieurs organisations internationales sont compétentes en ce domaine et assurent une centralisation et une diffusion de données pertinentes. La principale d'entre elles est sans conteste l'Organisation Internationale Police Criminelle OIPC-Interpol. Le but de cet organe est « d'assurer et de développer l'assistance réciproque la plus large de toutes les autorités de police criminelle, dans le cadre des lois existant dans les différents »^1(*)93. Si les membres de cette instance sont des organismes officiels de police désignés par leur pays, il faut toutefois préciser que, contrairement à une idée répandue, il ne s'agit pas d'une force de police internationale. Interpol n'exerce en soi aucune fonction opérationnelle de police et ne peut, par exemple, conduire une enquête ou arrêter des individus. Il s'agit principalement d'un forum institutionnalisé d'échange de renseignements. Ainsi, « tous les actes de coopération policière internationale sont accomplis par des policiers nationaux agissant sur leur propre territoire et dans le cadre de leur législation »^1(*)94. Interpol qui est une organisation sui generis^1(*)95, jouissant de la personnalité juridique à laquelle le Conseil économique et social de l'ONU a reconnu en 1971 la qualité d'organisation internationale^1(*)96, n'est pas compétente pour connaître des infractions de caractère politique^1(*)97, ce qui l'a empêchée de connaître pendant longtemps des actes de terrorisme^1(*)98. L'OIPC face à l'ampleur du phénomène terroriste a toutefois estimé que les crimes « inacceptables » ne sauraient êtres considérés comme politiques, quel qu'en soit leur mobile. Cette volonté manifeste d'estomper le fléau, à tout le moins d'en amoindrir les effets, s'est traduite par l'adoption de deux résolutions dans lesquelles, l'institution a réaffirmé la nécessité de le combattre^1(*)99. L'OIPC, on peut l'affirmer, est compétente en matière de terrorisme, puisque l'article 3 de son Statut qui exclut de son champ de compétence les crimes politiques, semble ne pas viser les actes terroristes. Concrètement l'OIPC-Interpol cumule les fonctions d'échange d'informations, ce qui constitue l'activité principale de coopération centralisée, et d'analyses de données pour dégager des évaluations des menaces régionales ou globales, des tendances du terrorisme et de ses modes opératoires. D'autres organisations internationales permettent aussi l'échange d'informations entre Etats membres. A cette fin, l'Union européenne s'est dotées de l'Office européen de police criminelle (Europol), créé par une convention internationale^2(*)00 et effectif depuis le 1^er juillet 1999. Europol, dont la compétence s'étend au terrorisme^2(*)01, a pour fonction principale l'échange d'informations^2(*)02 et la convention prévoit la création d'un « système d'informations » de centralisation et diffusion des renseignements^2(*)03. L'OTAN a quant à elle spécialement créé une « Unité de renseignement sur la menace terroriste » au lendemain du 11 septembre 2001, qui est devenue permanente à la fin de 2003^2(*)04. On peut encore citer le Centre africain d'études et de recherche sur le terrorisme (CAERT) de l'Union africaine dont l'une des premières missions est l'échange de renseignements opérationnel entre Etats membres^2(*)05... A côté des activités ayant pour objet essentiel de prévenir le terrorisme, d'autres actions peuvent participer à la prévention de manière incidente ou intégrer une dimension préventive sans que cela soit forcément leur but premier. Ainsi d'une manière générale, les opérations de maintien de paix peuvent intégrer une dimension opérationnelle de prévention^2(*)06. La KFOR (la force militaire de l'OTAN) a ainsi mené en République fédérale de Yougoslavie des activités sécuritaires qui relèvent de la prévention du terrorisme2^2(*)07. La police de la MINUK, outre ses fonctions de maintien de l'ordre public, a fourni une formation et des conseils en vue de la création d'une force de police au Kosovo. La MINUK a aussi promulgué des législations contre la criminalité organisée et le terrorisme^2(*)08. Enfin, bien que cette liste ne soit pas exhaustive, il convient de terminer tout en rappelant le rôle essentiel de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique (AIEA) dont les activités de protection ou de contrôle de matières sensibles et de détection des trafics, telles que les matières nucléaires ou radioactives participent à n'en point douter à la prévention du terrorisme, plus précisément du terrorisme nucléaire^2(*)09. La coopération préventive institutionnalisée sera plus efficace si elle est accompagnée de mesures visant à renforcer les capacités des Etats.

B- Le renforcement des capacités des Etats aux fins de

prévention

Le renforcement de l'aptitude des Etats à lutter contre le terrorisme repose à titre principal sur l'assistance technique qui peut leur être apportée dans le perfectionnement de leur législation et le renforcement de leurs capacités. Le Conseil de sécurité et l'Assemblée générale ont particulièrement insisté sur cet aspect de la lutte. Dans la déclaration visant à compléter la résolution 1373 (2001) adoptée dans la résolution 1456 (2006), le Conseil a affirmé que les Etats « doivent s'entraider pour renforcer leur capacité de lutte contre le terrorisme et prévenir les actes de terrorisme ; le Conseil note qu'une telle coopération facilitera l'application prompte et intégrale de la résolution 1373 (2001) et invite le Comité contre le terrorisme (CCT) à redoubler d'efforts pour faciliter cette assistance, notamment dans le domaine technique, en définissant, dans ce domaine, des objectifs et priorités de portée mondiale »^2(*)10. Il s'agit certes de coopération internationale, mais l'objectif est clairement de renforcer l'aptitude de chaque Etat à lutter contre le terrorisme. Ainsi, le Comité contre le terrorisme créé par la Résolution 1373 (2001) joue un rôle cardinal en matière d'assistance technique dans la lutte contre le terrorisme en ce qu'il contribue à l'octroi de cette assistance technique, sans toutefois la fournir directement. Précisons que le CCT ne fournit pas lui-même l'assistance aux Etats ou organisations internationales, mais il dispose à cette fin d'une équipe d'assistance technique qui coordonne l'assistance en proposant une grille des requêtes d'assistance, permettant d'évaluer les besoins d'assistance en vue de l'application de la Résolution 1373, et des informations sur les programmes d'assistance technique dont elle a connaissance. Le CCT apparaît ainsi comme une plate-forme de coordination et de centralisation de l'assistance technique et travaille de ce fait en étroite collaboration avec l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC). L'ONUDC quant à lui assiste les Etats dans l'élaboration de leur législation antiterroriste et la mise en oeuvre des obligations internationales^2(*)11. Au plan régional, le Protocole de 2004 à la Convention de l'OUA de 1999 sur la lutte contre le terrorisme, donne pour mission au commissaire chargé des questions de paix et de sécurité de la Commission de l'Union africaine, aidé par le CAERT (Centre africain d'études et de recherche sur le terrorisme), de « fournir l'assistance technique concernant les questions juridiques et l'application de la loi, y compris les questions relatives à la lutte contre le financement du terrorisme, la préparation de législations et de lignes directrices types afin d'aider les Etats membres à formuler des législations et autres mesures connexes de préventions et de lutte contre le terrorisme »^2(*)12.

Nous refermons ainsi cette page qui a servi à analyser sommairement les règles relatives à la prévention du terrorisme, pour en ouvrir une autre qui servira cette fois-ci à examiner celles relatives à la répression du terrorisme.

* ¹⁹¹ Voir Sandra SZUREK, « La lutte internationale contre le terrorisme sous l'empire du Chapitre VII : un laboratoire normatif », RGDIP, 2005, pp. 31-33

* ¹⁹² Cf. document du CCT S/AC. 40/2003/SM. ¼ du 6 mars 2003, p. 1

* ¹⁹³ Cf. article 2 de son Statut.

* ¹⁹⁴ Voir A. HUET et R. KOERING-JOULIN, Droit pénal international, Thémis, PUF, Paris, 2^ème éd., 2001,

p. 304

¹⁹⁵ Nous notons à ce propos la nature assez singulière de L'OIPC. En effet, cet organe procède non d'un traité classique mais plutôt de la seule volonté de l'AGNU qui a adopté, en 1956 à Vienne, le Statut de la défunte Commission internationale de police criminelle, l'ancêtre d' Interpol. Elle a été négociée non par les Etats mais directement par les autorités de police. L'OIPC n'est donc pas une organisation intergouvernementale au sens propre du terme.

¹⁹⁶ La reconnaissance a été implicite en 1971 (Résolution 1579) puis explicite en 1975 (Décision 109, LIX). Auparavant, l'OIPC avait le statut d'ONG aux Nations Unies. Voir Jean MONTREUIL, « Organisation internationale de police criminelle (Interpol) », Juris-Classeur Droit international, Fascicule 405-30, p. 7.

¹⁹⁸ Voir l'article 3 de son Statut, également la Résolution de l'Assemblée générale d'Interpol n° 7 de sa 53^ème session (Luxembourg), AGN/53/RES/7, 1984, « Application de l'article 3 du Statut ».

¹⁹⁹ Voir la Résolution n° 6 de sa 53^ème session (Luxembourg), AGN/53/RES/6, 1984, « Criminalité violente communément appelée terrorisme », dans laquelle l'Assemblée générale de l'OIPC reconnaît que le caractère politique d'une infraction est déterminé par le droit interne mais que le terrorisme doit être combattu. ²⁰⁰ Dans la Résolution n° 6 AGN/53/RES/6, 1984 précitée, l'OIPC considérait qu'il était essentiel de combattre le terrorisme. Il ressort en outre de la Résolution AGN/53/RES/7, 1984, précitée que le terrorisme ne relève pas de l'interdiction de l'interdiction de l'article 3 du Statut de l'OIPC.

²⁰⁰ La Convention a été établie par acte du Conseil de sécurité le 26 juillet 1995, JOCE C 316 du 27 novembre 1995. L'Office est créée par l'article 1 paragraphe 1 de la Convention.

* ²⁰¹ Cf. article 2 § 2 de la Convention Europol

²⁰² Cf. article 3 § 1 de la Convention Europol

²⁰³ Cf. articles 6 à 9 de la Convention Europol

²⁰⁴ Les attentats du 11 septembre ont engagé l'OTAN dans la lutte contre le terrorisme en vertu de l'article 5 du traité.

²⁰⁵ L'article 4 du Protocole de 2004 à la Convention de l'OUA sur la lutte contre le terrorisme prévoit que le Conseil de paix et de sécurité de l'OUA récemment rebaptisée UA, doit entre autre, mettre en place un système opérationnel de collecte, traitement et diffusion de l'information relative au terrorisme.

* ²⁰⁶ Le Groupe de réflexion sur les implications du terrorisme pour les politiques de l'ONU a recommandé dans son rapport de « prendre en compte les problèmes liés au terrorisme dans les mandats des opérations de maintien de la paix, par exemple en s'assurant que les forces de la police civiles des Nations Unies suivent une formation appropriée aux mesures permettant d'identifier et de combattre les groupes terroristes » : Rapport A/52/273, p. 15

(Recommandation 23).

²⁰⁷ Voir Résolution 1345 (2001) du Conseil de sécurité, § 1 et 10.

* ²⁰⁸ Cf. Rapport de la MINUK sur l'application de la Résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité, S/2001/600, p. 7, paragraphe 27, p. 8, paragraphe 32.

²⁰⁹ Cf. Rapport du Secrétaire général des Nations Unies sur les « Mesures visant à éliminer le terrorisme international », A/58/116, 2003, pp.13-14.

* ²¹⁰ Cf. § 5 de ladite déclaration

* ²¹¹ Consulter le Document sur le programme de l'ONUDC en matière d'assistance technique sur le site Internet :

www.unodc.org/pdf/crime/terrorism

²¹² Cf. article 7 § 2 (a) du Protocole