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Approches pour l'amélioration de la gestion et du suivi des participations de l'état en république du Bénin

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par Wadoud LAWANI
Université d'Abomey-Calavi/Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature (Bénin) - Diplôme du cycle II (Master), administration des finances et du trésor 2012
  

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B. Revue de littérature sur les problèmes en résolution

Parler de gestion et de suivi des participations étatiques revient à envisager l'Etat dans une logique d'actionnaire.

CARTIER-BRESSON (2010, p.1) écrit : ...l'Etat a acquis des participations, majoritaires ou minoritaires, dans de nombreuses sociétés anonymes. Il a luimême constitué des sociétés, seul ou avec d'autres actionnaires. Ces initiatives ont obéi à des objectifs d'intérêt général distincts de ceux qui animent ordinairement des actionnaires privés, tels que le soutien d'activités de service public, l'appropriation d'entreprises en vue d'orienter leur gestion vers des fins de politique économique et sociale, le sauvetage ou le contrôle d'entreprises stratégiques. Elles n'en ont pas moins fait de lui le détenteur d'importantes prérogatives politiques et financières dans une multitude de sociétés anonymes, en même temps que le propriétaire d'un immense portefeuille d'actions.

Pour BOUCHIKHI et BENDIABDELLAH (2008) : La notion d' « Etat actionnaire » est une notion récente. Elle apparaît liée à la notion d' « entreprises publiques » et évoque de grandes formes d'entités telles que la forme EPIC (établissement public à caractère industriel et commercial, pas de capital réparti en actions, fonds propres = dotation) et la forme de sociétés commerciales (sociétés anonymes, pour la plupart, capital réparti en actions, régies par le code de commerce).

Après ces contributions d'ordre général sur le sujet en étude, nous aborderons les réflexions antérieures relatives aux problèmes spécifiques liés à la problématique de la gestion et du suivi satisfaisants des participations de l'Etat.

V1 Sur le problème spécifique n°1

Pendant une cinquantaine d'années, l'organisation de la direction du Trésor a ainsi mêlé étroitement les fonctions d'actionnariat, de financement, de réglementation, de régulation et de tutelle. Outre qu'il est devenu de plus en plus problématique au regard du droit communautaire, ce mélange des genres a nui à l'efficacité du contrôle de l'Etat actionnaire. La volonté de remédier à ces inconvénients a conduit à la prise de conscience d'une nécessité d'autonomiser la fonction d'Etat actionnaire.3 (CARTIER-BRESSON, 2010, p.294)

C'est ainsi qu'en 1998, suite à une réorganisation de la direction du Trésor en France, la fonction d'Etat actionnaire a été confiée à un service à part entière, le « service des participations », qui s'est vu chargé « du suivi de l'ensemble des entreprises publiques et des entreprises dans lesquelles l'Etat détient une participation, ainsi que des relations entre ces entreprises et l'Etat actionnaire ».

Cette première réforme de l'Etat actionnaire n'a cependant pas rassemblé l'intégralité des fonctions de l'Etat actionnaire au sein du service des participations... En outre, cette réforme n'a pas fourni au service des participations des moyens à la hauteur de sa vocation à incarner l'Etat actionnaire tant sur le plan du contrôle des entreprises que sur celui de la gestion des participations... Enfin et surtout, cette réforme n'a pas mis fin aux dysfonctionnements du contrôle de l'Etat sur les entreprises publiques... (CARTIER-BRESSON, 2010, p.296)

3 Il s'agit ici de l'exemple français.

Pour BARBIER de LA SERRE et al. (2003, p.8), l'Etat actionnaire doit être incarné par une entité entièrement dédiée à ce rôle, capable d'adapter ses interventions au secteur de l'entreprise, au taux de participation de l'Etat à son capital et au degré d'ouverture à la concurrence de ses marchés.

C'est alors que naît en France, l'Agence des Participations de l'Etat (APE)4 pour « améliorer l'efficacité de la fonction d'actionnaire de l'Etat en renforçant son individualisation ». L'APE est constituée « des compétences de management dans les entreprises publiques et privées, des compétences administratives exercées au sein du ministère des finances ou dans les départements assurant traditionnellement la tutelle technique des entreprises, ainsi que des compétences plus spécialisées (comptabilité, audit, techniques financières...) ».

Forte de ces atouts, l'APE a pu contribuer à une amélioration des performances de l'Etat actionnaire, non seulement dans la gestion de son portefeuille de valeurs, mais plus largement dans la gouvernance des entreprises relevant de sa compétence. (CARTIER-BRESSON, 2010, p.300)

Mais selon la Cour des Comptes française (2008), bien qu'ayant produit des effets positifs, l'Agence des Participations de l'Etat a montré certaines limites. Par exemple, « les intérêts de l'Etat actionnaire minoritaire ne sont pas efficacement défendus » et « les fonctions patrimoniales ne sont pas toujours exercées efficacement ».

En Algérie, c'est un Conseil des Participations de l'Etat qui a été institué par l'article 8 de l'Ordonnance n°01-04 du 20 août 2001. Ses attributions, aux termes de l'article 9 de la même ordonnance consistent à :

4 L'APE a été érigée en service à compétence nationale rattachée au ministre chargé de l'économie et des finances.

- fixer la stratégie globale en matière de participations de l'Etat et de privatisation ;

- définir et mettre en oeuvre les politiques et programmes concernant les participations de l'Etat ;

- définir et approuver les politiques et programmes de privatisation des entreprises publiques économiques ;

- examiner et approuver les dossiers de privatisation.

V1 Sur le problème spécifique n°2

Parce qu'elle met en jeu des fonds publics, la gestion des participations étatiques doit s'opérer dans le respect des règles du droit budgétaire et de la comptabilité publique, a priori fort éloignées de la logique actionnariale. Le budget est en effet soumis aux grandes règles classiques de l'unité, de l'universalité et de l'annualité, qui visent à assurer un emploi des crédits conformes à la volonté des représentants du peuple. Ces principes ne semblent pas plus adaptés à l'activité de gestion de portefeuille, qui requiert souplesse et rapidité, qu'à la fonction d'investisseur, qui s'exerce sur un horizon pluriannuel. Quant aux règles de la comptabilité publique, elles procèdent traditionnellement de l'idée selon laquelle les ressources des organismes publics sont d'une essence différente de celles des entreprises privées...La comptabilité publique n'a pas été conçue pour décrire un vaste portefeuille de valeurs mobilières. (CARTIER-BRESSON, 2010, p.315)

Pour ARTHUIS (1994), l'approche patrimoniale reste étrangement absente (chez l'Etat), alors qu'elle constitue un élément fondamental pour tout investisseur privé. Soumis aux règles de la comptabilité publique, et au principe de l'annualité, l'Etat est essentiellement animé par une logique de trésorerie.

Toute comptabilité, pour CARTIER-BRESSON (2010, pp.326-327), vise en principe à apporter aux gestionnaires des informations économiques et financières fiables, élaborées selon des normes généralement admises. Si l'Etat dispose d'une comptabilité budgétaire développée, on lui a souvent reproché de ne disposer que d'une comptabilité patrimoniale embryonnaire. Cette lacune a été soulignée dès les années 1930, à propos notamment de la comptabilisation des participations étatiques. Cependant les propositions en ce sens se sont heurtées à l'idée d'une nécessaire spécificité de la comptabilité étatique, tenant à « l'absence de recherche de profit et à la poursuite de l'intérêt général »... Le compte 26 enregistre distinctement les titres de participations et les dotations et autres formes de participations. Les rapports de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances ont régulièrement dénoncé les insuffisances de la comptabilisation des immobilisations de l'Etat, en particulier de ses participations.

Le passage à une comptabilité patrimoniale, qui permet à une entreprise de faire apparaître pour chaque période les variations du revenu et du patrimoine résultant de sa gestion, est ainsi devenu une priorité en France et la présentation des comptes de l'Etat a été améliorée. Ces améliorations ont, entre autres, porté sur la mise en place d'un nouveau système d'évaluation des dotations et participations de l'Etat.

Dans le compte général de l'Etat ..., les participations financières sont comptabilisées en valeur d'équivalence (quote-part des capitaux propres) pour les entreprises qu'il contrôle et à leur coût historique (valeur d'acquisition) pour les entreprises non contrôlées. (Cour des Comptes, 2008, p.8)

V1 Sur le problème spécifique n°3

La gouvernance d'entreprise est un terme relativement récent qui décrit un processus que les sociétés pratiquent depuis toujours. Ce processus vise à garantir que les affaires et la gestion des sociétés sont assurées conformément aux normes les plus élevées de déontologie et d'efficacité, en supposant qu'il s'agit là du meilleur moyen de préserver et de promouvoir les intérêts de tous les partenaires de l'entreprise. (BOUCHIKHI et BENDIABDELLAH, 2008)

Selon le rapport CADBURY (1992), la gouvernance d'entreprise est le système par lequel les entreprises sont dirigées et contrôlées. Le conseil d'administration est le responsable de la gouvernance de son entreprise. Le rôle des actionnaires dans la gouvernance consiste à nommer les administrateurs et les vérificateurs aux comptes, et à s'assurer qu'une structure appropriée de gouvernance soit en place. Les responsabilités des administrateurs consistent notamment à définir les objectifs stratégiques de l'entreprise, à assurer la direction nécessaire pour mettre ceux-ci en vigueur, à superviser la gestion des affaires, et à faire rapport aux actionnaires sur leurs fonctions d'administrateurs. Les actions du conseil d'administration sont assujetties aux lois, aux réglementations ainsi qu'aux actionnaires lors de la réunion générale.

Pour CHARLETTY (1994), on distingue quatre entités susceptibles de contribuer au gouvernement des entreprises, soit en donnant aux dirigeants des incitations de nature à aligner leurs objectifs sur ceux de leur mandants, soit en améliorant l'information des actionnaires, soit en incitant ces derniers ou leurs représentants (le conseil d'administration) à mieux surveiller ou orienter la gestion de l'entreprise :

- l'environnement légal et institutionnel des entreprises et en particulier les organes de surveillance des marchés financiers chargés de veiller à la bonne information des actionnaires pour les sociétés cotées ;

- le marché des biens et services, les entreprises mal gérées devant théoriquement disparaître par sélection naturelle (défaillance) ;

- les marchés financiers, les entreprises moins bien gérées constituant des cibles naturelles pour des acquéreurs plus performants (système de contrôle interne) ;

- les actionnaires eux-mêmes avec à leur tête le conseil d'administration, qu'ils surveillent directement les dirigeants ou qu'ils mettent en place des mécanismes incitatifs pour les dirigeants (système de contrôle interne).

BUREAU (1997, p.9) précise que dans le cas des entreprises publiques, on doit compter sur le dernier terme, c'est-à-dire le contrôle interne. En effet, l'accumulation de pertes par une entreprise publique la conduit certes à avoir à négocier les conditions de sa recapitalisation, mais la faillite est exclue en général. De même la garantie de l'Etat, même implicite, lui permet de faire appel à l'épargne dans de très bonnes conditions, même lorsque sa situation financière est dégradée.

BUREAU est appuyé par BOUCHKHI et BENDIABDELLAH (2008) : cependant, les entreprises publiques posent un certain nombre de problèmes spécifiques de gouvernement d'entreprise :

- l'une de ces spécificités tient au fait que les entreprises publiques peuvent souffrir aussi bien d'ingérences politiques directes que de la passivité totale de l'Etat actionnaire ;

- on assiste quelquefois aussi à une dilution des responsabilités. Les

entreprises publiques sont souvent à l'abri de deux menaces qui sont

essentielles au contrôle de la gestion dans le secteur privé, à savoir la menace d'une OPA (offre publique d'acquisition) et celle d'une faillite ;

- plus fondamentalement, les problèmes de gouvernement d'entreprise proviennent de l'existence, en matière de responsabilité des performances des entreprises publiques, d'une chaîne complexe de délégation des pouvoirs (dirigeants, conseil d'administration, entité actionnaire, ministères, pouvoirs publics) où les mandats réels sont soit difficilement identifiables, soit lointains. Structurer cette chaîne de responsabilités de manière à garantir des décisions efficientes et un gouvernement d'entreprise de qualité constitue un vrai défi.

ESSOMBA AMBASSA affirme qu'il faudrait que les entreprises les plus performantes soient disposées à recruter les dirigeants les plus performants. Mais selon lui, la nomination des dirigeants dans les entreprises publiques ne semble pas obéir à ces règles, sinon comment expliquer la présence du même dirigeant à la tête d'une entreprise publique durant des décennies alors qu'elle alterne des phases de performances et des phases de déficit, comment expliquer la nomination à la tête d'une entreprise publique plus prestigieuse de certains dirigeants n'ayant pas été performants où ils ont exercé précédemment. Le recrutement du dirigeant d'une entreprise publique ne dépend donc pas essentiellement de ses compétences managériales, le politique y joue un rôle privilégié, ce qui tend à réduire l'effectivité du marché des dirigeants comme mécanisme de discipline des dirigeants.

Les entreprises publiques ne peuvent être des entreprises de plein exercice qu'à condition de disposer d'un conseil d'administration qui fonctionne dans des conditions aussi proches que possible du droit des sociétés... La notion d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) n'a en effet pas grand sens pour une entreprise commerciale. Leur transformation en

société anonyme permettrait en revanche d'associer de manière souple d'autres investisseurs publics ou privés à leur développement et d'aligner la responsabilité personnelle des administrateurs sur le droit commun des sociétés. (BARBIER de LA SERRE et al. , 2003, p.13)

BARBIER de LA SERRE et al. (2003) poursuit : il doit être clair que la responsabilité de la gestion de l'entreprise relève exclusivement de ses dirigeants sous le contrôle de son conseil d'administration.

Il faut, pour finir, noter les lignes directrices de l'OCDE visant à instaurer des règles équitables pour les entreprises publiques et privées se trouvant en concurrence :

- une séparation claire du rôle d'actionnaire de l'Etat et de ses fonctions de réglementation ;

- une plus grande flexibilité dans les structures de capital, en même temps qu'un accès à des conditions équitables au financement ;

- une simplification de la chaîne de responsabilité au moyen d'une coordination plus efficace de la fonction actionnariale au sein de l'administration publique ;

- la réduction des ingérences politiques dans la gestion au jour le jour des entreprises ;

- l'introduction d'un processus transparent de nomination des administrateurs, sur la base de leurs compétences et de leur qualification ;

- une définition précise du mandat des conseils d'administration et le respect de leur indépendance ;

- une séparation des fonctions de président et de directeur général et l'attribution aux conseils d'administration du pouvoir de nommer les directeurs généraux ;

- un suivi systématique des performances du conseil d'administration ;

- une amélioration de la transparence par le renforcement des dispositifs de contrôle interne ;

- la réalisation d'audits externes indépendants s'appuyant sur les normes internationales ;

- la divulgation des aides financières de l'Etat ;

- la production de rapports agrégés sur les performances des entreprises publiques.

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"Enrichissons-nous de nos différences mutuelles "   Paul Valery