Evolution des politiques environnementales françaises sur quarante ans

I - Institutionnalisation de l'environnement

Bien qu'en 1971, la France ait été parmi les premiers pays à se doter d'un ME - après les Etats-Unis et la Grande-Bretagne, qui venaient de créer des structures aux compétences similaires - cette institution est relativement jeune en comparaison à celles d'autres domaines publics. Ceci explique en partie l'instabilité et la complexité qui caractérise l'institutionnalisation de l'environnement en France. L'approche institutionnelle permet notamment de faire ressortir les rapports de force entre acteurs et de présenter le substrat d'où émergent les politiques.

Synthétiser une évolution sur quarante ans exige de se focaliser sur les grands axes. Ainsi, nous définirons en premier lieu les grandes phases d'impulsion de la politique environnementale française. Nous nous pencherons ensuite sur les circonstances de leur émergence. En dernier lieu, nous analyserons l'évolution des compétences du ME.

1. Les grandes phases d'impulsion institutionnelle

Une première lecture d'ouvrages de synthèse et de revues spécialisées consacrant des dossiers à des périodes ou des dates clé nous a permis d'établir trois grandes phases institutionnelles.

· Principaux ouvrages:

o Barraqué et Theys (1998), Les politiques d'environnement: évaluation de la première génération, 19 71-1995,

o Lascoumes (dir.) et all. (1999), Instituer l'environnement : vingt-cinq ans d'administration de l'environnement,

o Chabason et Theys (1990), Plan national pour l'environnement: rapport préliminaire en vue du débat d'orientation.

· Principales revues:

o Trente ans d'environnement in Aménagement et nature (1994-95),

o 1970, l'invention de l'environnement ? in Responsabilité & environnement (2007),

o Le Grenelle de l'environnement in Regards sur l'actualité (2007).

Cherchant à condenser l'histoire de la politique française de l'environnement, nous nous sommes penchés sur l'analyse de Roger Cans, qui décline Les trois âges de la politique française de l'environnement dans la revue Aménagement et nature (1994-95):

· L'ère gaullienne, durant laquelle l'Etat affirme son autorité, se traduit par des mesures novatrices : le premier parc national de la Vanoise (1963), la création des Agences financières de bassin (1964) et du Conservatoire du littoral (1974) et la loi sur la protection de la nature (1976).

· La loi de décentralisation (1982) marque une rupture en transférant l'autorité aux élus locaux. Les lois montagne et littoral (1985) sont interprétées dans le sens du développement économique et le bétonnage se poursuit.

· L'investiture du militant écologiste Brice Lalonde à fin des années 80 amorce un retour de

balancier. Les lois déchets (1992) et eau (1993) imposent de nouvelles contraintes aux

industriels et aux collectivités locales, suivies par les lois paysage, bruit et carrières. (Cans 1994-95 : 23-26)

Nous inscrivons notre analyse dans ce sillage historique sur une échéance plus longue, en intégrant les multiples visions de cycle de l'intervention publique par Pierre Lascoumes:

«... cycle de ce qui est perçu comme faisant problèmes, cycle des dissonances, mais aussi cycle des techniques d'intervention et cycle des buts poursuivis. Sur le long terme on observe souvent que la palette des possibles (celle des catégorisations, des moyens et des buts de l'action) est limitée. Et que tel sous secteur de l'action publique oscille entre deux ou trois polarités qui ressurgissent et sont reprises à intervalles plus ou moins réguliers. » (Lascoumes 2008 : 2)

En recherchant comme trames préalables les dissonances au niveau de la gestion de l'environnement ainsi que l'intensité au niveau des préoccupations (voir infra) et comme trame subséquente les buts globalement poursuivis, nous délimitons trois cycles. Chaque cycle s'installe par l'émergence d'une technique d'intervention particulière mais provoquant dans les trois cas une forte impulsion, suivie par une phase que nous définissons par la maturité institutionnelle:

· la création du ME en 1971 entame la phase de fondation (Theys 1998 : 40);

· la lancée du Plan national pour l'environnement (PNE) en 1990 représente le point culminant de la phase de consolidation (Lavoux 1999 : 92);

· l'amorce du Grenelle de l'environnement en 2007 pourrait être considérée comme la phase d'ouverture.

Il est évident que d'autres initiatives institutionnelles ont également marqué la politique environnementale française. Pour n'en citer que quelques unes: le Programme des cent mesures pour l'environnement en 1970, la création du Conseil National du Développement Durable (CNDD) ou la Stratégie Nationale du Développement Durable (SNDD) en 2003. Le programme de 1970 avait certes le mérite de rassembler les énergies de divers ministères autour du thème de l'environnement, mais il avançait pour l'essentiel des mesures locales détachées les unes des autres. Les auteurs d'un dossier sur le Grenelle soulignent diverses raisons pour lesquelles le processus a un impact bien supérieur au CNDD et à la SNDD. (Boy 2007: 10-11; Bourg 2007: 62)

De manière générale, nous avons dirigé notre choix vers des initiatives politiques (politics) globales qui inscrivent - potentiellement pour le Grenelle - une série de politiques (policies) sectorielles dans leurs sillages.

1.1. La phase de fondation

A sa création en 1971, le ME est doté d'une structure et de moyens financiers et humains maigres (voir infra). Pourtant, cette phase constitue une étape décisive:

· en institutionnalisant et popularisant la notion d'environnement (voir infra);

· en rassemblant les politiques, jusque-là gérées de façon hétérogène et discontinue par plusieurs ministères;

· en enclenchant un travail de création ou de remise en ordre législatif ou réglementaire (Saglio 2007 : 35);

· en stimulant les autres ministères à ranimer leurs départements environnementaux par crainte de les voir transférés au nouvel arrivant (Bess 2003 : 198).