Asile et réfugiés en droit international

Chapitre 2 : La réglementation de l'Admission et de la Protection des Réfugiés

Il faut noter qu'autour de la Convention de Genève de 1951 s'est consolidé, depuis, un arsenal impressionnant de normes juridiques internationales, régionales et mêmes coutumières régissant le réfugié dans nombre de ses contours. Il en sera ainsi d'abord de son admission en tant que réfugié, dont la procédure est rigoureusement définie et encadrée.

En effet, des critères précis ont été élaborés dans ce sens, donnant ainsi plus de vigueur au caractère déclaratoire du statut de réfugié. Par ailleurs, la procédure proprement dite est strictement réglementée, et doit même obéir à certains principes que nous ne manquerons pas d'analyser. Il faut aussi noter que le statut de réfugié n'étant pas définitif, cette procédure peut, dans certaines conditions, être élargie à certaines modalités visant l'intégration de solutions durables pour le réfugié face aux persécutions ayant motivé son statut.

D'autre part, en plus de la réglementation de la procédure, il ya aussi la question de la protection internationale des réfugiés, qui est d'une grande importance, si l'on sait que les réfugiés se trouvent dans un pays d'accueil différent du leur, et pourraient se retrouver confrontés à des menaces de divers ordres, autant dans leur intégrité physique que dans la jouissance de leurs droits. C'est ainsi que cet Etat d'accueil est tenu de leur apporter une certaine protection, mais aussi, dans certaines conditions, une assistance adéquate. Toutefois, en plus de l'Etat d'accueil, il ya aussi le HCR, qui dispose d'un mandat de l'ONU allant dans le sens d'une grande protection pour les réfugiés.

Nous verrons donc que la procédure de la demande d'asile est strictement réglementée (Section 1) et qu'ensuite, les réfugiés ont aussi à une protection internationale et une certaine assistance qui sont aussi bien définies et réglementées (Section 2).

Section 1 : La Procédure de la demande d'asile

La demande d'asile devant conduire à la reconnaissance officielle du réfugié doit être étudiée par les autorités compétentes (à savoir l'Etat d'accueil ou le HCR) en suivant certaines règles de procédure bien établies. C'est ainsi que des critères ont été définis pour d'abord participer à reconnaitre les réfugiés : on parle de critères d'éligibilité (Paragraphe premier), mais aussi, d'autre part, la procédure proprement dite est tout autant réglementée (Paragraphe second).

Paragraphe 1 : Les critères d'éligibilité

Pour qu'une personne sollicitant le statut de réfugié (c'est-à-dire un demandeur d'asile) soit reconnue comme tel, elle doit remplir des critères d'éligibilité, qui sont des moyens de reconnaissance du réfugié définis par les instruments internationaux ou régionaux relatifs aux réfugiés, par la législation nationale ou par le mandat du HCR. Il faut noter que ces critères ont été essentiellement dégagés par la Convention de Genève de 1951.

Toutefois, il faut d'une part noter que ces critères peuvent varier selon les Etats, et qu'il existe donc certaines considérations particulières relatives à ces critères que nous verrons (A) mais aussi, d'autre part, nous essaierons d'analyser les principaux critères d'éligibilité, qui peuvent ainsi être des critères d'inclusion et d'exclusion(B).

A - Les considérations particulières relatives aux critères d'éligibilité

Il faut avant tout noter que les critères d'éligibilité, qui constituent le point d'ancrage autour duquel se base la reconnaissance ou pas du statut de réfugié à des individus déterminés, puisent essentiellement leur source de la définition du réfugié contenue dans la Convention de Genève de 1951 à l'article 1.A2, et qui définit le réfugié comme toute personne «  qui, par suite d'événements survenus avant le 1^er janvier 1951, et craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays. ».

C'est la raison pour laquelle on parle souvent de critères d'éligibilité au sens de la Convention de Genève de 1951.

Toutefois, il faut noter que la définition des critères d'éligibilité est plus ou moins propre aux Etats. En effet, même si la Convention de Genève constitue la référence, les Etats disposent d'une plus ou moins grande liberté, à travers leur législation nationale qui participe aussi à apporter une définition du réfugié. Ainsi, dans la majorité des cas, c'est la définition de la Convention de Genève qui est reprise. C'est le cas du Sénégal avec la Loi 68-27 du 24 juillet 1968 portant statut des réfugiés qui reprend essentiellement la définition de la Convention de Genève. Ainsi, l'article premier stipule : « la présente loi s'applique à toute personne étrangère réfugiée au Sénégal qui relève du mandat du HCR ou qui répond aux définitions de l'article premier de la Convention de Genève du 28 Juillet 1951 relative au statut des réfugiés, complétée par le Protocole [...] ».

Néanmoins, certains pays peuvent décider d'appliquer les procédures établies pour examiner une demande en application des critères, à la fois de la Convention de Genève, mais aussi d'autres instruments comme la Convention contre la torture.

Par ailleurs, dans la définition des critères d'éligibilité, un Etat est libre d'adopter des critères plus généreux que ceux énoncés dans la Convention de 1951, par exemple, la définition contenue dans la Convention de l'OUA sur les réfugiés, qui, en plus de reconnaitre et de rappeler que « la Convention des Nations-Unies du 28 juillet 1951 modifiée par le protocole de 1967 constitue l'instrument fondamental et universel relatif au statut des réfugiés, et reflète la profonde sollicitude que les Etats portent aux réfugiés ainsi que leur désir d'établir des normes communes de traitement des réfugiés »^31(*) élargit considérablement le champ de la définition de la Convention de 1951.

En effet, l'article premier, alinéa 2 de cette Convention de l'OUA stipule : « le terme `réfugié' s'applique également à toute personne qui, du fait d'une agression, d'une occupation extérieure, d'une domination étrangère ou d'événements troublant gravement l'ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d'origine ou du pays dont elle a la nationalité, est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit à l'extérieur de son pays d'origine ou du pays dont elle a la nationalité. »

Il faut rappeler qu'en Septembre 2001, le Sénégal ainsi que 44 autres Etats africains étaient parties à la Convention de l'OUA sur les réfugiés^32(*). D'ailleurs, le Sénégal fera entrer cet élargissement dans son champ normatif à travers des décrets de 1976 et de 1978.

Par ailleurs, même si un Etat peut inclure des critères plus généreux, il n'en est pas ainsi des critères plus restrictifs. En effet, un Etat signataire de la Convention de 1951 ne peut pas imposer des critères plus restrictifs (et par exemple refuser de reconnaitre les réfugiés handicapés ou les réfugiés originaires d'un pays donné).

Il faut aussi souligner que même si les considérations précédentes s'appliquent surtout aux critères d'inclusion, qui sont les fondements positifs permettant d'aboutir à la reconnaissance officielle du réfugié, et de lui octroyer ainsi le statut de réfugié, il existe des critères d'exclusion et de cessation qui constituent des raisons d'annulation ou de non-reconnaissance du statut de réfugié. Il faut ici d'ores et déjà établir la différence fondamentale existant entre ces deux notions, car si les critères d'exclusion font en quelque sorte partie intégrante de la DSR, il faut dire qu'il n'en est pas ainsi en ce qui concerne les clauses de cessation, qui constituent des cas de figure correspondant au retrait ou à la fin des effets du statut de réfugié pour des raisons diverses que nous verrons dans le cadre de développements ultérieurs. Il faut aussi noter que cette cessation est justifiée par le fait que le statut de réfugié n'est pas un statut définitif, car le problème des réfugiés étant destiné à être résolu par les Etats à travers l'institution de solutions durables, il est compréhensible que le statut de réfugié ne soit pas définitif.

Ainsi, une fois ces considérations relatives aux critères d'éligibilité partagées, nous allons analyser ces critères d'éligibilité.

B - Les critères d'inclusion et d'exclusion

A l'entame de notre propos, il est sans doute pertinent de souligner le fait que chaque Etat peut prévoir et interpréter ces critères, se référant bien sur à la Convention de Genève de 1951, notamment de par la définition qu'elle donne du réfugié^33(*) ; mais aussi d'autres facteurs peuvent entrer en jeu, notamment certains instruments régionaux qui peuvent expliciter le sens de cette définition internationale du réfugié de la Convention de Genève. D'ailleurs, dans le cas des Etats parties à la Convention de Genève de 1951/au Protocole de 1967, les critères doivent correspondre au moins à ceux de la définition contenue dans le traité. Les Etats parties à la Convention de l'OUA devraient utiliser la définition qui est donnée dans cet instrument.^34(*)

Par ailleurs, comme on l'a précisé plus haut, le HCR peut aussi être chargé de la DSR, et dans ce cas, il utilise aussi un certain nombre de critères, basés sur la Convention de Genève de 1951, mais aussi sur son statut de 1950 qui ne fait quasiment que reprendre la définition du réfugié de la Convention de 1951. Ainsi, dans le cadre de l'analyse de ces critères d'inclusion et d'exclusion, critères qui déterminent l'éligibilité ou non au bénéfice du statut du réfugié, il s'agira pour nous de dresser une liste analytique de ces critères dans leurs diverses présentations pour mieux rendre compte de leur pertinence, mais aussi nous ne manquerons pas de nous intéresser aux considérations spécifiques en vigueur au Sénégal.

Nous nous intéresserons d'abord aux critères dits d'inclusion au sens de la définition du réfugié de la Convention de 1951 contenue à son article premier. Ces critères font référence aux éléments qui forment le fondement positif d'une détermination de statut de réfugié, et qui doivent être présents pour qu'une personne soit reconnue comme un réfugié.

Nous rappellerons donc l'article 1 A.2 de la Convention de Genève qui stipule que le terme `réfugié' s'applique à toute personne qui « ...craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner. »

Une personne est donc éligible au statut de réfugié, si elle répond à ces critères. Néanmoins, chacun des éléments de cette définition mériterait sans doute quelques précisions, car les personnes chargées d'examiner les demandes d'asile doivent tenir compte de tous les faits et circonstances pertinents.

Nous pouvons dire d'abord que le requérant doit se trouver hors des frontières de son pays d'origine ou résidence habituelle. Cet élément est par ailleurs essentiel dans la distinction entre réfugiés et déplacés internes.

Le requérant doit aussi avoir une crainte fondée (élément objectif et subjectif), c'est-à-dire une crainte certes subjective, car relevant plus d'un état émotionnel difficilement vérifiable, mais souvent, seul le fait d'avoir demandé le statut de réfugié doit suffire à indiquer l'existence de cette crainte de rentrer. Ensuite, l'élément objectif : « avec raison » réside dans le fait que la crainte doit être analysée objectivement à la lumière de la situation régnant dans le pays d'origine et à la situation personnelle du requérant. On parle de possibilité raisonnable qu'il soit exposé à un préjudice dans son pays d'origine s'il était renvoyé.

Le préjudice craint par le requérant doit donc équivaloir à une persécution, c'est-à-dire des violations graves des droits de l'homme ou à d'autres formes de préjudices graves. Cette persécution doit être liée à l'un des motifs énumérés dans la Convention de Genève de 1951 (race, religion, nationalité, appartenance à un groupe social, opinions politiques). Il faut ici préciser que lorsque les persécutions émanent de personnes individuelles ou d'entités non-étatiques, la crainte de persécution est fondée uniquement si les autorités du pays d'origine ne veulent ou ne peuvent fournir une protection efficace.

Il faut enfin noter que les personnes fuyant un conflit armé peuvent relever de la définition du réfugié de la Convention de 1951 si elles s'exposent à des persécutions pour l'un des motifs énoncés dans cette définition. Toutefois, même en l'absence de persécutions, de telles personnes peuvent bénéficier du statut de réfugié sur la base des définitions élargies figurant dans les instruments régionaux applicables et/ou de la législation nationale du pays d'accueil, et du mandat de protection internationale du HCR. Ce dernier point nous permettra de rappeler que la définition de la Convention de 1951 peut être élargie de manière plus généreuse, et cet élargissement peut être intégré dans la législation nationale. Il en est ainsi de la Convention de l'OUA dont le Sénégal est un Etat partie, et qui élargit la définition aux victimes d'une «...agression, d'une occupation extérieure, d'une domination étrangère ou d'évènements troublant gravement l'ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d'origine... »^35(*)

Le Sénégal intégrera cet élargissement dans le droit interne avec la mise à jour de la Loi de 1968 intervenue avec le décret 1976-014 modifié relatif à la commission et le décret 1978-484 modifié relatif à la commission des réfugiés constatant la définition apportée par la Convention de l'OUA de 1969.^36(*)

Par ailleurs, à coté de ces clauses d'inclusion, il existe des clauses d'exclusion au statut de réfugié. En effet, même dans les cas de reconnaissance collective de réfugiés, certains individus ne peuvent bénéficier du statut de réfugié ainsi que des avantages qui vont avec. Toutefois, il faut d'ores et déjà préciser, qu'à la différence des clauses d'inclusion, les clauses d'exclusion ont été définies de manière exhaustive, et ne peuvent donc être interprétées que de manière restrictive.

Pour une meilleure compréhension, il faudrait sans doute s'intéresser d'abord à la notion même de clauses d'exclusion. En effet, l'exclusion signifie qu'une personne qui répond aux critères d'inclusion du statut de réfugié se voit néanmoins refuser la protection internationale accordée aux réfugiés, et les clauses d'exclusion peuvent être définies comme des dispositions légales qui refusent les avantages de la protection internationale à des personnes qui satisferaient par ailleurs aux critères d'obtention du statut de réfugié. Ces clauses figurent aux articles 1.D, 1.E et 1.F de la Convention de 1951, mais il faut noter que l'article 1.D fonctionne autant comme une clause d'inclusion que d'exclusion.

Ainsi, l'exclusion au sens de l'article 1.E et 1.F^37(*) signifie qu'une personne qui remplit les critères d'inclusion (développés plus haut) ne peut bénéficier du statut de réfugié parce qu'elle n'a pas besoin de la protection internationale accordée aux réfugiés ou ne la mérite pas.

D'abord, l'article 1.E fait référence aux personnes qui sont reconnues par leur pays de résidence comme ayant les droits et les obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays et qui jouissent effectivement de ces droits. On parle dans ce cas de l'exclusion de personnes n`ayant pas besoin de la protection internationale.

Ensuite, il ya l'article 1.F qui fait référence aux personnes ne méritant pas la protection internationale en raisons de certains crimes graves qu'elles auraient commis. Il s'agit de l'exclusion des personnes dont on aura de sérieuses raisons de penser qu'elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes, qu'elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiées, qu'elles se sont rendues coupables d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies. Toutefois, il faut noter que cet article doit être traité avec la plus grande prudence, étant donné les conséquences très graves que peut avoir l'exclusion pour la personne concernée.

Il ya enfin l'article 1.D^38(*) qui fait référence aux personnes ne bénéficiant pas du régime de la Convention de 1951. Cet article s'applique à une catégorie spéciale de réfugiés qui bénéficient déjà de la protection ou de l'assistance d'un organisme des Nations-Unies autres que le HCR.

Par ailleurs, à coté de ces considérations relatives aux critères d'éligibilité, il existe une procédure particulière conduisant à la reconnaissance officielle du réfugié.

* ³¹ Préambule de la Convention de l'OUA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, note 9

* ³² Protection des réfugiés : guide sur le droit international relatif aux réfugiés, op. cit., page 13

* ³³ Voir Article 1 A.2 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 entrée en vigueur en 1954

* ³⁴ Protection des réfugiés : guide sur le droit international relatif aux réfugiés, op cit., page 109

* ³⁵ Voir article premier, alinéa 2 de la Convention de l'OUA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique de 1969.

* ³⁶ Article 2 Décret 1976-014 du 9 janvier 1976 : « La commission des réfugiés émet un avis favorable à la reconnaissance de la qualité de réfugié pour toute personne qui répond aux définitions de l'article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951, complétée par le protocole du 16 décembre 1966, et de l'article 1er de la convention de l'Organisation de l'Unité africaine du 10 septembre 1969.

* ³⁷ Article 1.E : « Cette Convention ne sera pas applicable à une personne considérée par les autorités compétentes du pays dans lequel cette personne a établi sa résidence comme ayant les droits et les obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays. »

Article 1.F : « Les dispositions de cette Convention ne seront pas applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser : a) qu'elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes; b) qu'elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiés ; c) qu'elles se sont rendues coupables d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies.

* 38 Article 1.D : «Cette Convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d'une protection ou d'une assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations Unies autre que le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.

Lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, conformément aux résolutions y relatives adoptées par l'Assemblée générale des Nations Unies, ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette Convention