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Impact du droit international de l'environnement sur le droit national congolais

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par Blaise Freddy NGUIMBI
Université de Limoges - Master2 Droit international et comparé de l'environnement 2006
  

Disponible en mode multipage

    UNIVERSITÉ DE LIMOGES

    FACULTÉ DE DROIT ET DES SCIENCES ÉCONOMIQUES DE LIMOGES

    PROGRAMME UNIVERSITÉ PAR SATELLITE

    AGENCE UNIVERSITAIRE DE LA FRANCOPHONIE (AUF)

    MASTER DROIT INTERNATIONAL ET COMPARÉ DE L'ENVIRONNEMENT

    Formation à distance, Campus Numérique « ENVIDROIT »

    IMPACT DU DROIT INTERNATIONAL DE L'ENVIRONNEMENT SUR LE DROIT NATIONAL CONGOLAIS

    Mémoire présenté par BLAISE FREDDY NGUIMBI

    Sous la direction de M. le Professeur GERARD MONEDIAIRE

    Août 2007

    Sommaire

    PREMIÈRE PARTIE : La reception par le droit interne des normes du Droit International de l'Environnement................................................................................................................................................. 6

    Chapitre I: Les modalités d'introduction d'une norme internationale dans l'ordonnancement juridique congolais.......................................................................................................................................................7

    Chapitre II: Le niveau d'intégration de la norme international au Congo.................................................... 16

    DEUXIÈME PARTIE :La Portée du Droit International de l'Environnement dans l'ordre juridique congolais......................................................................................................................................................... 26

    Chapitre I: L'application des normes du Droit International de l'Environnement au Congo.......................................................................................................................................................... 27

    Chapitre II: Les déficiences et suggestions.................................................................................................. 46

    TABLE DES ABREVIATIONS

    A.F.D.I.: Annuaire français de droit international

    A.J.D.A.: Actualité juridique droit administratif

    Ass.: Assemblée du Conseil d'Etat

    C.Const: Conseil constitutionnel

    C.env: Code de l'environnement

    C.E: Conseil d'Etat

    C.J.C.E.: Cour de justice des communautés européennes

    Gaz.Pal.: Gazette du palais

    Iddri: Institut de Développement Durable et des Relations Internationales

    IFEN: Institut de Formation d'Educateurs de Normandie

    INRA: Institution Nationale de Recherches Agronomiques

    J.O.C.E: Journal Officiel de la Communauté Européenne

    LGDJ: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence

    PNUE: Programme des Nations Unies pour l'Environnement

    PUF: Presses Universitaires de France

    PULIM: Presses Universitaires de Limoges et du Limousin

    Rec.: Recueil Lebon (arrêts de la Juridiction administrative)

    RFDIP: Révue Française de Droit Internationale Public

    RTDE: Révue Trimestrielle de Droit Européen

    Introduction.

    Depuis une trentaine d'années, la question de l'environnement a fait irruption dans l'arène politique plus généralement sa prise en compte, d'abord dans les pays développés, puis dans d'autres.

    Déjà, dans un discours prononcé à l'Alliance française de Chicago ( le 28 février 1970), le Président français Georges POMPIDOU faisait remarquer que «l'emprise de l'homme sur la nature est devenue telle qu'elle comporte le risque de destruction de la nature elle-même.» 1(*)L'humanité étant menacée par l'activité humaine inconsciente, pose une problématique nouvelle échappant à la souveraineté nationale de tous les Etats. Ainsi apparaît une préoccupation éthique qui consiste dans la conscientisation de nos contemporains à la conservation du milieu naturel.

    Tandis que nombre de publicistes continuaient à ne traiter que les thèmes politiques traditionnels, d'autres, inspirés par quelques éthiciens et scientifiques, entreprirent une vaste réflexion sur l'action publique face aux nouvelles contraintes imposées par la science écologique contemporaine. La dimension transfrontière de la question déboucha sur l'organisation par la communauté internationale d'une série de rencontres à Stockholm (1972), à Rio (1992), etc ; le tout couronné par l'élaboration d'instruments juridiques de type nouveau. Ce sont les principes juridiques qui vont régir un secteur spécifique et contribuer en cela à l'essor d'un droit dit de l'environnement notamment le Droit International de l'Environnement.

    Ce droit se définit comme l'ensemble des règles juridiques internationales nécessaires à la protection de la biosphère (A.PELLET).Cette dernière englobe « les ressources naturelles (abiotiques et biotiques) a savoir: l'eau, l'air, le sol, la faune et la flore ainsi que les interactions entre les mêmes facteurs. Elle comprend aussi les aspects caractéristiques du paysage.»2(*)

    Toutefois, l'application du Droit International de l'Environnement relève, en raison de la nature de telles règles, du régime d'application des règles du droit international classique. En effet, partant d'un postulat selon lequel le droit international n'est pas auto-suffisant, s'en remet aux Etats pour en assurer l'exécution. Le droit international se borne à édicter les normes générales mais le droit interne est souvent l'instrument de sa mise en oeuvre .

    Depuis, la question de la mise en oeuvre du Droit International de l'Environnement occupe une place de choix dans l'appréciation des conditions d'application en droit interne des normes internationales environnementales. Elle constitue désormais la préoccupation majeure de l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN) depuis le sommet de Johannesburg. Le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE)quant à lui, s'y consacre également désormais. Plus récemment en 2002, à l'occasion de ses journées scientifiques tenues à Yaoundé, le réseau « droit de l'environnement » de l'Agence Universitaire de la Francophonie (AUF)s'est penché sur la même question3(*). On comprend dès lors l'importance de l'enjeu que suscite la question de l'effectivité des engagements internationaux relatifs à l'environnement sur le plan interne. Ce qui nous a amené à nous interroger sur le point de savoir quel est l'impact du Droit International de l'Environnement sur le droit national congolais?

    Le droit congolais de l'environnement tire ses origines dans les années 1960 avec l'apparition des premières dispositions législatives et réglementaires en matière de l'environnement. Jusqu'en 1990, l'approche sectorielle est encore déterminante. C'est à partir de 1990 qu'apparaît une véritable approche globale de la protection de la nature et des ressources naturelles. Ce droit comprend plusieurs branches : celle liée aux éléments qui composent l'environnement (droit de l'air, droit de l'eau, droit des sols, droit de la biodiversité,...), celle liée aux activités humaines (droit de la chasse, de la pêche, de l'énergie,...), celle liée aux activités polluantes ou nuisibles(droit du bruit, droit des installations classées, droit de l'assainissement,...)et celle liée aux secteurs économiques ( agriculture, industrie,...). Il se situe à la croisée de bien d'autres disciplines juridiques à savoir: le droit pénal, le droit du commerce international et bien d'autres encore.

    Le droit congolais entre en interaction avec le Droit International de l'Environnement d'où il tire sa source et constitue de ce fait la transposition au plan interne des normes juridiques internationales. En effet , le Congo reconnaît l'applicabilité du droit international en ordre interne . Ainsi en témoigne l'existence dans le préambule de la constitution congolaise de 2002, de la règle '' pacta sunt servanda''énoncée comme suite:«[Nous]adhérons aux valeurs universelles[...]Déclarons partie intégrante de la [...]constitution, les principes fondamentaux proclamés et garantis par les [instruments internationaux].» Les conventions internationales et leurs protocoles additionnels, la coutume internationale, les résolutions et plans d'action d'organisations internationales relatifs à l'environnement sont intégrés au sein de l'ordonnancement juridique congolais à partir de leur ratification par le Président de la République.

    La réception par le droit interne des normes internationales de protection de l'environnement a des impacts non négligeables tant sur le plan normatif qu'institutionnel. Mais la mise en oeuvre du Droit International de l'Environnement au Congo ne va pas sans défaut.

    Au demeurant , l'analyse du sujet objet de cette étude impose une démarche méthodologique plus concrète qui s'appuie sur la réalité du droit congolais en matière de l'environnement , prenant en compte ses aspects théoriques et pratiques. Les enquêtes, les sondages sont des méthodes utilisées en vue d'accéder à l'information. L'administration et la société civile constituent le champ d'action de ces opérations . De même, en raison du défaut de publication des décisions judiciaires congolaises, la jurisprudence française nous sert de référence.

    Toutefois , cette étude présente un intérêt majeur particulier , dans la mesure où elle permet d'évaluer le degré d'applicabilité du Droit International de l'Environnement au plan interne. Elle permet dès lors de tracer les pistes d'interventions futures afin d'améliorer l'application du dispositif juridique international relatif à la protection de l'environnement au Congo. En outre , elle complète les différentes recherches déjà faites et constitue un important outil de travail pour toutes personnes qui s'intéressent aux questions de l'environnement.

    Loin de cerner tous les contours du Droit International de l'Environnement, nous nous sommes intéressés à l'aspect lié à sa transposition en droit interne congolais. Ce qui nécessite une réception au plan interne des normes du Droit International de l'Environnement ( première partie) avant d'envisager leur portée au Congo (deuxième partie).

    Première partie. La réception par le droit interne des normes du Droit International de l'Environnement.

    Dans le cadre de la coopération juridique internationale, le Congo est partie à plusieurs conventions , protocoles et accords internationaux relatifs à l'environnement. Cependant, en dépit de cet important dispositif international, l'application des règles qui en découlent relève du régime applicable des règles du droit international classique . En effet, les engagements internationaux de l'Etat n'ont pas d'effets immédiats. La souveraineté des Etats faisant écran, les normes internationales ne sont pas, sauf exception, d'application directe. En principe, un traité international doit faire l'objet des mesures de réception internes avant qu'il ne soit applicable dans l'ordre juridique national. Cette réceptivité obéit à certaines modalités (chapitre I) lesquelles, une fois remplies, le traité est intégré dans l'ordonnancement juridique interne au sein duquel il occupe une place dans la hiérarchie des normes (chapitre II)4(*).

    Chapitre I. Les modalités d'introduction d'une norme internationale dans l'ordonnancement juridique congolais.

    Le Congo est un Etat qui, fondamentalement, manifeste son attachement à la thèse moniste avec l'intégration des normes internationales dans son système juridique5(*). Seulement, l'introduction d'une norme internationale relative à l'environnement dans l'ordonnancement juridique congolais dépend de la volonté de l'Etat d'exprimer son consentement à être lié . Cette volonté peut remonter depuis la signature du traité(sectionI) mais elle doit se confirmer par la ratification ou par l'adhésion à celui-ci (sectionII).

    Section I. La signature des instruments internationaux: les traités.

    Le traité international est l'une des sources de droit les plus importantes. Il s'analyse en un accord par lequel deux ou plusieurs Etats fixent la règle par laquelle ils entendent résoudre un problème qui se pose dans le cadre des relations internationales. Le droit des traités est consacré par la convention de Vienne du 24 mai 1969. L'article 1er de la convention précise:«l'expression traité s'entend d'un accord international conclu par écrit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière.» La formule est donc extrêmement large impliquant le traité, la convention, le protocole, la charte, le statut...6(*)

    Ainsi, pour résoudre les problèmes liés à la détérioration de la qualité de l'environnement, le Congo a pris part, dans le cadre de la coopération internationale, à la conclusion de plusieurs traités. Ceux-ci présentent une grande diversité variant suivant leur caractère universel(§1) ou régional(§2).

    §1. La signature des instruments à caractère universel.

    La protection de l'environnement a fait l'objet d'un important balai diplomatique à l'échelle planétaire. Ces rencontres ont été marquées par la signature de plusieurs instruments juridiques. L'engagement du Congo dans cette entreprise est déterminant. De cette panoplie de traités signés, on peut établir une classification variée en fonction de leur objet. Ainsi on distingue d'une part les traités protégeant le milieu naturel(A), et d'autres part, ceux exprimant la lutte contre la pollution(B).

    A. La protection du milieu naturel.

    Faisant sienne la préoccupation internationale en matière de protection du milieu naturel, le Congo a pris part à la signature de plusieurs actes internationaux y relatifs. Ceux-ci peuvent être regroupés en trois catégories suivant les domaines ci-après: le vivant(1), la désertification et la protection des écosystèmes(2), le milieu marin(3).

    1- La protection du vivant.

    La biodiversité est un concept global qui sous-entend la variété et la variabilité du monde vivant à tous les niveaux d'organisation, du gène à la population, de l'espèce à l'écosystème. Son importance sur le plan économique est sans conteste; si bien qu'elle fournit la matière première des aliments, vêtements et médicaments, et représente un réservoir génétique à long terme.7(*)

    Cependant, en dépit de sa fonction vitale non négligeable, la biodiversité a connu depuis quelques années un appauvrissement considérable dû à l'action de l'homme sur la nature. Ainsi, une protection juridique lui doit être assurée à l'échelle universelle. Elle sera l'oeuvre de la communauté des Etats dont le Congo fait partie intégrante. Les rencontres diplomatiques vont se multiplier et la République du Congo marque plus ou moins sa présence à ces assises. Au nombre des traités signés par ce pays dans le domaine de la protection du vivant, on peut citer: la convention des Nations Unies sur la diversité biologique de 1992, le protocole de Quartagerai sur la prévention des risques biotechnologiques, la convention CITES sur le commerce international des espèces de faune et de flore menacées d'extinction, la convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage,...

    D'autres accords concernant le milieu naturel ont touché un autre aspect spécifique notamment la préservation des écosystèmes et la lutte contre la désertification.

    2- La désertification et la protection des écosystèmes. 8(*)

    Le sol constitue à la fois une composante écologique fondamentale des écosystèmes terrestres et l'un des éléments qui conditionnent le maintien de la vie de l'homme sur terre. C'est la raison pour laquelle la question de la dégradation des sols a systématiquement mobilisé la communauté internationale, générant ainsi une synergie remarquable dans l'élaboration d'instruments internationaux destinés à y répondre efficacement. Le Congo pour sa part n'est pas resté en marge de cette logique. C'est dans ce cadre qu'il a signé la convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et / ou la désertification, en particulier en Afrique, la convention sur la diversité biologique pré-citée, l'accord international sur les bois tropicaux, etc.

    Mais une autre part était réservée à la réglementation internationale du milieu marin.

    3- Le milieu marin.

    Le milieu marin est l'un des constituants de l'espace naturel bénéficiant d'une réglementation au plan mondial. En effet, le souci de préserver l'intégrité du milieu marin a conduit les gouvernements et les institutions internationales à l'élaboration en commun, des instruments juridiques de protection. Trouvant de l'intérêt à défendre cette cause, le Congo s'est lancé dans cette activité normative en prenant part non seulement aux conférences interétatiques sur la question, mais en authentifiant par la signature, les accords comme: la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, la convention sur les zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux, eau du 02 février 1971, le protocole en vue d'amender la convention relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats de la sauvagine,...

    Loin de se limiter à édicter des règles internationales en matière de protection du milieu naturel, l'activité normative de la communauté internationale couvre également l'aspect lié à la lutte contre la pollution.

    B. La lutte contre la pollution.

    La lutte contre la pollution a été à l'origine de nombreuses rencontres internationales. Dans ce domaine précis, le Congo a pris une part active à l'élaboration d'un certain nombre de traités.

    Pendant que certains touchent à la pollution due aux déchets et substances dangereuses(1), d'autres concernent la pollution de l'air(2), d'autres enfin sur les pollutions marines(3).

    1- Les déchets et substances dangereuses.

    Les polluants organiques persistants sont parmi les plus dangereux polluants réjétés dans la nature jour après jour par l'activité humaine. Ce sont des substances très toxiques qui sont à l'origine de nombreux maux: maladies, malformations et même la mort. Elles sont une source d'inquiétude et font l'objet d'une prise en compte à l'échelle mondiale. C'est dans ce contexte que juristes, scientifiques, Etats, organisations internationales, ONG vont organiser des rencontres qui se succédèrent donnant ainsi lieu à la rédaction des traités. Au rang de ces derniers, le Congo a apposé sa signature à un certain nombre, dont la convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux, la convention de Stockolhm sur les polluants organiques persistants,etc

    D'autres instruments juridiques allant dans le sens de la lutte contre la pollution, visent particulièrement la pollution de l'air.

    2- La pollution de l'air.

    Inspirés par les rapports d'experts internationaux, les Etats ont pris conscience, au cours des années 1980, de l'ampleur du phénomène de réchauffement de la planète. Les changements climatiques font subir à l'homme une menace qui risque d'altérer de manière grave et irréversible tant les écosystèmes que l'humanité elle-même. La République du Congo de son côté, conscient de la gravité de la situation, n'est pas en marge de l'initiative internationale dans le domaine de la lutte contre la pollution de l'air. Ce qui l'a conduit à signer la convention des Nations Unies sur les changements climatiques, le protocole de Kyoto sur les changements climatiques, la convention de Vienne pour la protection de la couche d'ozone, le protocole de Montréal, etc...

    Mais l'action de lutte contre la pollution n'en est pas ici limitée car elle s'étend aux pollutions marines.

    3- Les pollutions marines.

    Il y a quelques décennies depuis que les conventions internationales luttent contre diverses sources de pollution qui affectent la mer. Il s'agit d'une action préventive visant les pollutions par les navires, par immersion, telluriques, résultant de l'exploration et de l'exploitation des fonds marins et autres. Dans cette diversité conventionnelle, le Congo est signataire de certaines d'entre elles notamment la convention OMI sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, la convention sur la prévention de la pollution des eaux de la mer par les hydrocarbures (oil pol ).

    Toutefois, le doute sur l'efficacité de certains actes (universels), l'imprécision et surtout la non prise en compte de certaines spécificités géographiques ont abouti à des initiatives régionales.

    §2. La signature des instruments juridiques régionaux et sous-régionaux.

    Si l'action congolaise relative à la signature des traités internationaux de protection de l'environnement a été abondante à l'échelle universelle, il n'en est cependant pas le cas au niveau régional ou sous-régional. La carence des initiatives régionales ou sous-régionales en la matière est la principale cause de cette déficience. Toutefois, il est à noter que les initiatives régionales relatives à la protection de l'environnement ne sont pas en concurrence avec les instruments universels existants. Ils sont un complément de ces derniers, destinés à combler leurs insuffisances dans la prise en compte de certaines spécificités géographiques voire des particularités des ressources naturelles que détiennent certains Etats. Il est dès lors raisonnable que leur nombre soit inférieur à celui des traités universels.

    On peut noter l'existence à ce niveau de quelques instruments juridiques classés en deux catégories selon qu'ils protègent la diversité biologique d'une part (A), et régissent les espaces d'autres part (B).

    A. La protection de la diversité biologique.

    Depuis l'apparition de la vie sur la terre, l'univers contient des millions d'espèces de micro-organismes, de plantes et d'animaux. Mais avec l'évolution et surtout à cause de l'action de l'homme sur la nature, des modifications climatiques se sont opérées entraînant ainsi des destructions des milieux naturels et des espèces.

    Au regard de l'éventualité d'une survenance des catastrophes dans l'avenir et face à l'irréversibilité des conséquences qui en découleraient, on a abouti à un consensus au niveau international sur la nécessité de conserver la diversité biologique. En effet, c'est une nécessité irréfutable de préserver la biodiversité de toute atteinte; nécessité due au rôle qu'elle joue quant au maintien des équilibres naturels, en médecine, en alimentation,etc

    La biodiversité constitue un capital mis à la disposition de l'humanité et générateur de services gratuits. Cependant ce capital est fragile et vulnérable. D'où il s'impose donc une obligation de protection.

    La conscience de la communauté internationale s'étant vu interpelé, on parvient à des initiatives internationales sur la question. Celle-ci sera prise en compte non seulement à l'échelle planétaire; des actions régionales vont également être menées. C'est ainsi qu'on peut compter quelques instruments régionaux auxquels le Congo a participé à la signature . Il s'agit de la convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles, le traité instituant la Communauté Economique Africaine, le traité sur la zone exempte d'armes nucléaires en Afrique.

    B. La protection des espaces.

    Le domaine de protection des espaces n'est pas en marge d'une prise en compte juridique à l'échelle continentale. Au même titre que les autres aspects de la vie, l'espace dans lequel l'homme vit connaît une détérioration de sa qualité naturelle. Face à cette situation, les gouvernements africains ne pouvaient pas rester indifférents. De la même manière que les mesures ont été prises au niveau mondial, des initiatives continentales ont renforcé les normes universelles. Ainsi, des accords vont être signés dans ce domaine, et le Congo a souvent exprimé son assentiment. Une liste (des accords internationaux) jointe en annexe nous fixe sur l'état de participation congolaise à cette importante activité.

    Au demeurant, un traité conclu par un Etat ne devient partie de son droit interne que dans la mesure où l'Etat a exprimé définitivement son consentement à être lié: c'est la ratification.

    Section II. Adhésion, ratification des instruments internationaux.

    L'engagement international d'un Etat le lie à partir de la ratification de l'acte par ce dernier. La ratification est une procédure faisant entrer en application un accord international dûment signé par les Etats. Ce mot vient du latin ''ratus''qui veut dire définitif, fixé, valable et ''facere''qui renvoie à faire. Etymologiquement, la ratification signifie rendre valable.

    La ratification est donc l'acte qui, par une déclaration authentique et solennelle prenant la forme requise, permet de confirmer ce qui a préalablement été accepté ou promis. C'est un document par lequel le Chef de l'Etat ou une autorité compétente confirme la validité de la signature que son plénipotentiaire a apposé au bas d'un traité international.

    Mais il convient de remarquer que les accords diplomatiques en forme simplifiée deviennent obligatoires du simple fait de leur signature et de l'échange de documents, s'il y a lieu, sans ratification.

    Pour tous les traités au sens propre, autres que les accords simplifiés, le droit international exige comme condition de validité, l'accomplissement de la procédure de ratification. Cependant, les modalités même de cette procédure ne sont pas définies par le droit international; elles sont fixées par le droit interne de chaque Etat.

    On comprend que les procédures de ratification varient selon les Etats, selon les régimes politiques et selon les époques.

    Si l'on se livre à l'étude du droit comparé, et en s'efforçant de classer les diverses procédures de ratification, on peut parvenir à dégager trois types de solutions: le système de compétence exclusive de l'exécutif, le système de compétence exclusive du législatif et les systèmes mixtes.9(*)

    Le système de compétence exclusive de l'exécutif est celui de l'Etat autoritaire à pouvoir exécutif fort. C'était celui du Japon dans la constitution du 11 février 1889 (article 13) et celui du IIIè Reich( article 4 de la loi du 24 mars 1933).

    Le système de compétence exclusive du législatif quant à lui, est celui qui repose sur l'idée démocratique du contrôle de la politique internationale par le parlement et réduit donc le pouvoir exécutif au rôle préliminaire de simple négociateur des traités. Il est mis en oeuvre notamment en Amérique latine.

    Enfin, les systèmes mixtes s'analysent en un partage de compétence entre l'exécutif et le législateur . Parfois l'assentiment de ce dernier est toujours requis et l'exécutif ne peut ratifier qu'après avoir été spécialement habilité à cet effet par le législateur.

    La solution congolaise formulée actuellement dans l'article 179 de la constitution demeure voisine à celle de la constitution française de 1958 notamment son article 53. Le traité est toujours ratifié par le pouvoir exécutif,donc par décret mais sous la condition qu'une loi d'habilitation préalable autorise la ratification par l'exécutif.

    Toutefois, si la ratification d'un traité lie un Etat ayant pourvu à sa signature, il est possible qu'un accord international engage même un Etat non signataire au moyen de son adhésion.

    Ces deux procédures sont abondamment utilisées au Congo, mais dans le domaine de l'environnement un effort est encore à faire car si d'un côté il y a des instruments qui ont subi ces procédures(§1), de l'autre côté, il y en a ceux ne l'ayant pas été(§2).

    §1. Les instruments ayant subi la procédure de ratification ou d'adhésion.

    Marquant sa volonté de participer à la mondialisation juridique, le Congo vise à harmoniser son droit interne avec les considérations internationales relatives à l'environnement. C'est ainsi qu'il s'est depuis lancé dans la noble entreprise d'internalisation des normes internationales grâce à l'adhésion ou à la ratification des traités. Ceux-ci peuvent être classés selon qu'ils se situent à l'échelle universelle (A) ou régionale(B).

    A. Les traités internationaux à caractère universel.

    Lorsqu'on se situe sur le plan mondial, le Congo a souscrit à plusieurs actions en ratifiant ou en adhérant à tout une série de conventions et accords internationaux répartis dans les domaines ci-après: protection de la nature et de ses ressources(1), pollution et nuisance(2), espaces et aménagement du territoire(3)

    1- Protection de la nature et de ses ressources.

    Faisant sienne la préoccupation internationale en matière de protection de la nature et de ses ressources, la République du Congo est partie à plusieurs accords grâce à la ratification d'un certain nombre d'entre eux d'une part, et à son adhésion à d'autres accords d'autre part. Dans cette multitude, on peut citer: la Convention sur le Commerce International des Espèces de Faune et de flore Sauvages menacées d'extinction( CITES), accord international sur les bois tropicaux, la convention sur la diversité biologique, la convention de Ramsar sur les zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats de la sauvagine, convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage ou convention de Bonn, convention des Nations Unies sur la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et /ou la désertification, en particulier l'Afrique,...

    2- Pollution et nuisance.

    Le thème pollution et nuisance a fait l'objet d'une abondante activité normative. Au nombre d'accords conclus, le Congo est partie à la Convention sur l'Emploi de la Céruse dans la Peinture, traité interdisant de placer des armes nucléaires et d'autres armes de destruction massive sur le fond des mers et des océans ainsi que dans les sous- sol, convention sur l'interdiction de mise au point , de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques( biologiques) et toxiques et sur leur destruction, convention internationale pour la prévention de la pollution des eaux de la mer par les hydrocarbures et amendements du 11 avril 1962 et du 21 octobre 1969, le protocole relatif à la coopération en matière de lutte contre la pollution en cas de situation critique, convention sur le règlement international de 1972 pour prévenir les abordages en mer, convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires, etc.

    3- L'espace et aménagement du territoire.

    Dans ce cas précis, le Congo a souscrit à plusieurs actes internationaux soit en ratifiant, soit en adhérant à une série d'accords à savoir: la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, la convention sur la protection du patrimoine mondial, la convention de Vienne sur la protection de la couche d'ozone, le protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone.

    L'action du pays ne se limitant pas à l'échelle planétaire, les besoins d'efficacité et de précision l'ont conduit à la souscription des actes régionaux sur l'environnement.

    B. Les traités régionaux et sous-régionaux.

    La faiblesse des initiatives régionales ou sous-régionales relatives à l'élaboration des normes internationales de protection de l'environnement a pour corollaire la carence des traités.

    Néanmoins, l'existence de quelques actes juridiques dans ce domaine a donné lieu à des ratifications ou adhésion des Etats. On peut citer à cela: la convention relative à la coopération en matière de protection et de mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l'Afrique de l'Ouest et du Centre, la convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles, l'Accord de Lusaka sur les opérations concertées de coercition visant le commerce illicite de la faune et de la flore sauvage, la convention de Bamako sur l'interdiction d'importer en Afrique des déchets dangereux et sur le contrôle des mouvements transfrontières et la gestion des déchets dangereux, le protocole de coopération en matière d'information environnementale entre pays du bassin du Congo, etc.

    Nonobstant cette entreprise d'internalisation des normes internationales par le Congo, cette oeuvre n'est pas encore achevée car d'autres instruments n'ont pas encore subi l'épreuve de ratification.

    §2. Les instruments non encore soumis à la procédure de ratification.

    Le droit congolais de l'environnement est débiteur face au droit international. En effet, la Droit International de l'Environnement est très progressiste. Essentiellement conventionnel, il connaît un développement rapide dû à l'abondance des activités normatives. Le domaine vital qu'il régit fait l'objet d'un souci majeur qui se situe au coeur des préoccupations des Etats. La gestion de l'environnement faisant naître des défis qu' il faut relever, c'est dans la coopération internationale que réside les solutions. Les conventions, les protocoles, les chartes, les déclarations,etc, sont des instruments normatifs internationaux.

    Le Congo pour sa part, exprime son engagement à s'intégrer dans cette mouvance. Cependant, on peut relever un certain retard dans ce domaine. Car il y a encore des traités auxquels le pays n'est pas partie; certains ont été signés mais non encore ratifiés (A), d'autres par contre n'ayant pas été signés, ne bénéficient pas aussi de son adhésion (B).

    A. Les traités signés non ratifiés.

    Un traité signé ne lie pas l'Etat, comme annoncé précédemment. L'engagement étatique ne devient définitif qu'après la ratification du texte conventionnel. Or, dans ce domaine, l'action congolaise n'est pas complète.

    Prenant une part active à un certain nombre de rencontres internationales, ce pays a exprimé son consentement quant à l'adoption des normes internationales relatives à la protection de l'environnement. Cependant, on note une certaine léthargie s'agissant de l'introduction en droit interne des engagements internationaux signés par le Congo. La lenteur administrative qui caractérise ce pays en est certainement la raison fondamentale. Si jusqu'à ce jour aucune procédure n'a échouée(notamment pour ce qui est des traités environnementaux) suite à une désapprobation ni par le parlement ni par le peuple, il reste donc à déduire que l'absence de confirmation par une ratification, des engagements internationaux signés par le Congo est simplement due au manque d'initiative dans ce domaine. On peut aussi penser que ce manque de ratification serait dû à la réticence de cet Etat à l'égard de certaines conventions internationales. D'autre part, ce silence laisse planer le spectre d'un refus tacite.

    Dans cette multitude de textes non encore ratifiés, on peut citer à titre d'exemple: la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, la convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et leur destruction, le traité sur la zone exempte d'armes nucléaires en Afrique, le traité d'interdiction complète des essais nucléaires, etc.

    Toutefois, il est vrai que la République du Congo a participé à la signature de plusieurs instruments internationaux tant universels que régionaux. Il est aussi vrai que la signature congolaise est absente d'un certain nombre d'accords internationaux soit parce que n'ayant pas pris part à la réunion internationale, soit bien que y marquant sa présence mais a refusé de signer.

    L'absence de signature ne constituant pas un obstacle, le Congo devrait montrer sa preuve d'engagement par l'adhésion à l'acte international. Mais là également il y a déficience.

    B. Les traités non adhérés.

    La signature et la ratification d'un traité font apparaître pour l'application de ce traité, une communauté internationale particulière. Il s'agit de savoir si donc les effets des traités qui existent évidemment à l'intérieur même de ladite communauté, peuvent aller au delà d'elle.

    Une première réponse absolument négative pourrait, en théorie, être donnée, se fondant sur le caractère relatif du traité et l'assimilant par exemple à un contrat. Cette solution de la relativité absolue, bien que soutenue par certains auteurs, ne saurait être retenue. Les traités peuvent dans certains cas produire des effets en dehors de la communauté des Etats signataires. Cette dernière n'est pas véritablement immuable. Il y a des traités qui peuvent être ultérieurement étendus à divers Etats. La pratique internationale recourt à un procédé spécial: c'est l'adhésion.

    L'adhésion est un acte par lequel un Etat non signataire d'un traité international s'engage à y devenir partie. Cela est possible dans la mesure où l'Etat n'a pas signé l'acte , une seconde chance lui est alors accordée. En effet, un Etat a toujours la possibilité de se rattraper en exprimant son consentement à étre lié à un engagement international auquel il n'a pas signé. Peu importe le mobile pour lequel la signature n'a pas été obtenue.

    Le Congo connaît cette expérience car dans cet effectif global des textes auxquels ce pays a souscrit figure un nombre considérable de ceux qui sont passés par la procédure de d'adhésion. Mais dans ce domaine précis, la tâche demeure à accomplir puisque l'Etat n'a pas encore adhéré à certaines conventions internationales ; ce qui empêche d'étendre leurs effets à son ordre juridique propre.

    Cette situation est déplorable dans la mesure où le Congo se mettrait en marge de la logique internationale sur la réglementation d'un secteur environnemental donné. Ce qui peut paraître comme un vide préjudiciable surtout si les instruments auxquels l'Etat n'est pas partie touchent un secteur sensible de la vie.

    On peut tout au moins noter l'absence de l'engagement de l'Etat pour les instruments tels: la convention sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire( telle que amendée), la convention internationale pour la protection des obtentions végétales( telle qu'amendée), la convention pour la prévention de la pollution marine d'origine tellurique, la convention internationale pour la protection des oiseaux, la convention internationale pour la réglementation de la chasse à la baleine( telle qu'amendée), la convention sur la haute mer pour codifier le droit international relatif à la haute mer, ...10(*)

    La ratification une fois opérée, le traité n'est opposable dans l'ordre interne que pour autant qu'il est publié. La réglementation applicable exige en principe l'intervention d'un décret publié au journal officiel de la République du Congo.

    Chapitre II. Le niveau d'intégration de la norme internationale au Congo.

    C'est un principe essentiel du droit des gens que le traité régulièrement ratifié ou approuvé doit produire ses effets juridiques. Le professeur Kelsen a vu dans le principe ''pacta sunt servanda'' la norme fondamentale d'où découle tout le droit, non seulement le droit international mais aussi le droit interne. Ainsi, une fois les formalités de la ratification accomplies, le traité international est intégré dans le système juridique national au sein duquel il entretient des rapports avec le droit interne. Ces rapports sont différenciés selon qu'ils s'établisent entre le traité et la norme constitutionnelle d'une part, et entre le traité et les lois ordinaires d'autre part. Dans le premier cas, un accord international acquiert une valeur infra-constitutionnelle(sectionI) tandis que dans le second il occupe une position supra-législative (sectionII).

    Section I. La valeur infra-constitutionnelle d'un traité.

    Le principe de la supériorité de la constitution sur le traité est admis dans le droit positif congolais. Cette suprématie de la norme constitutionnelle trouve sa justification dans le fait que la constitution est l'expression de la souveraineté nationale(§1), et en tant que tel, un devoir de conformité s'impose alors à tout acte international intégrant l'ordonnancement juridique national(§2).

    §1. La constitution, expression de la souveraineté nationale.

    Le mot constitution est formé à partir des éléments latins:''cum'' qui signifie ensemble et ''statuo''qui veut dire ''fixer''. D'après son étymologie, ce mot signifie donc le fait d'établir ou de fixer ensemble.

    Cette définition intègre la notion de souveraineté nationale qui est l'expression ni d'un individu, ni même d'une partie du peuple, mais plutôt de l'ensemble de celui-ci. La constitution congolaise de 2002 en fait expressément mention à son article 3 lorsqu'il dispose:« La souveraineté appartient au peuple qui l'exerce au moyen du suffrage universel(...) par voie de référendum. L'exercice de la souveraineté ne peut être l'oeuvre ni d'un individu, ni d'une fraction du peuple.» La constitution telle que présentée, traduit la volonté du peuple dans son ensemble(A) laquelle(volonté) est placée au sommet de la hiérarchie des normes sur le plan interne(B).

    A. La constitution, expression des droits des peuples à disposer d'eux-mêmes

    Le principe des droits des peuples à disposer d'eux-mêmes est parmi ceux appelés à dominer la formation des Etats occupant ainsi une place prépondérante. Il est conçu comme celui selon lequel chaque peuple dispose du choix libre et souverain de déterminer la forme de son régime ou son système politique. Ce principe est défini à l'article 1er du pacte des droits civils et politiques( du 16 décembre 1966):« tous les peuples ont le droit de disposer d'eux-mêmes. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel.» Qualifié de principe self détermination, le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes trouve son application dans des aspirations d'un peuple qui peuvent se faire jour et produire des effets dont il faut tenir compte dans l'intérêt de la paix intérieure et extérieure des nations. Or la constitution traduit bien ces aspirations. De même, disposer de soi-même signifie être libre et responsable: liberté de choix du gouvernement qu'il désire et des lois qu'il doit respecter. C'est dans ce cadre que, tirant les conséquences de ce droit, le Conseil Constitutionnel français a, dans sa décision du 19 mars 200411(*), jugé que la ratification du traité établissant une constitution pour l'Europe, signé à Rome le 29 Octobre 2004, exigeait une révision de la constitution. Un projet de révision constitutionnelle a été délibéré au conseil des ministres du 3 janvier 2005 et déposé sur le bureau de l'Assemblée Nationale. Il donna finalement lieu à un scrutin référendaire.

    Ce principe est donc un droit contre les atteintes à la souveraineté et contre les abus de celle-ci. Par rapport à ce droit, le peuple est appelé à se prononcer sur l'adoption d'une constitution et éventuellement même en cas de sa révision. Lorsque le projet de constitution est en harmonie avec ses aspirations, il est adopté. Par contre quand il ne reflète pas la volonté populaire, on n'est pas étonné de sa désapprobation. Les rédacteurs des constitutions doivent être plus proche du citoyen qu'ils représentent et dont la norme constitutionnelle à rédiger ne serait que la transposition de son voeux ultime. Cette exigence est capitale si l'on veut que la loi constitutionnelle soit réellement l'expression de la volonté générale.12(*)

    Toutefois, il est aussi à noter que la réalité congolaise en matière d'adoption des constitutions présente une approche très mitigée si l'on s'en tient au principe développé ci-dessus. En effet, l'analphabétisme, le manque de véritable culture démocratique font que la population ignore sa place dans un système politique notamment dans la mise en oeuvre du principe de la souveraineté. Du nombre des projets de lois constitutionnelles pour lesquelles l'opinion publique congolaise a été mise en consultation par référendum, on constate que ces actes constitutionnels ont été votés sans pourtant que la population ait vraiment pris connaissance de leur contenu. On vote ''à la mode'' même ce qu'on ne connaît pas; au point d'approuver ce qui est contraire à sa propre volonté. Dans des circonstances pareilles le peuple ne peut réellement s'approprier une constitution qu'il a votée.

    Cet état des faits tend à remettre en cause la légitimité d'une constitution qui se veut être l'expression des droits des peuples à disposer d'eux-mêmes.

    Au demeurant, en dépit de ce formalisme constitutionnel, l'expression du suffrage universel prime sur toutes les considérations qui sont mises en jeu. La constitution ainsi votée devient la loi fondamentale de l'Etat car elle est l'émanation de tout un peuple. Elle se place à ce titre, au sommet des normes sur le plan interne.

    B. La supériorité de la volonté du peuple.

    Conformément à l'article 3 de la constitution congolaise du 20 janvier 2002, la constitution est l'expression la plus authentique de la souveraineté nationale. Cette qualité qui lui est reconnue s'explique d'abord par sa genèse (issu d'un référendum) et ensuite par son contenu (elle établit un ensemble des règles de base qui fait l'objet d'un large consensus dans le temps). La légitimité de la constitution réside dans la volonté nationale exprimée dans le cadre du suffrage universel. Cette volonté autrement appelée souveraineté, traduit l'identité du corps politique duquel émane la capacité à édicter les normes juridiques opposables à tous. Elle est conçue comme un pouvoir absolu, suprême et sans concurrent. Et c'est cette absence de concurrence qui rend légitime l'influence des normes constitutionnelles sur les dispositions des traités.

    Le souverain (le peuple) est l'entité qui détient la totalité de la puissance de l'Etat. C'est d'ailleurs par le biais de la hiérarchie des normes13(*) qu'il détermine plus ou moins directement le contenu de toutes les normes juridiques de l'ordre interne. La constitution permet en effet de déterminer le contenu des normes de niveau inférieur. L'article 3 de la constitution congolaise désigne le titulaire de la souveraineté, organise son exercice et implique son caractère inaliénable:« la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce au moyen du suffrage universel par ses représentants élus ou par voie de référendum. L'exercice de la souveraineté ne peut être l'oeuvre ni d'un individu, ni d'une fraction du peuple.» L'inaliénabilité de la souveraineté nationale suppose le fait que cette souveraineté appartient au peuple, interdit à ses représentants de l'aliéner notamment en la transférant à des autorités étrangères ou à des organisations internationales.

    La place au sommet de la hiérarchie des normes résulte du fait que la constitution est créée par un pouvoir constituant originaire( le peuple). C'est un acte imposé par le pouvoir constituant à tous les organes de l'Etat et à la société. Elle relève donc de la logique ''verticale ''du pouvoir au même titre que les lois et les règlements. Cette logique s'oppose à celle horizontale des contrats et des traités (qui sont la forme des contrats particuliers entre personnes morales de droit international)qui mettent les cocontractants en positions juridiquement égales et doivent consentir aux droits et obligations résultant des actes qu'ils signent.

    §2. La conformité des traités à la constitution.

    Une constitution est par définition la loi fondamentale qui régit de manière organisée et hiérarchique l'ensemble des rapports entre gouvernants et gouvernés au sein d'un même espace politique dont elle détermine fondamentalement la dimension démocratique. C'est elle qui établit la hiérarchie des normes sur le plan interne. Cet acte se situe au sommet du système juridique de l'Etat. Ainsi, tout autre acte juridique doit être conforme à ses prescriptions. Selon la théorie de la hiérarchie des normes développée notamment par Hans Kelsen, chaque règle de droit est légitimée par une règle de droit supérieure et à laquelle elle doit être conforme. La constitution se trouve ainsi être la loi à la base de la légitimité de toutes les normes inférieures(le traité y compris). C'est d'ailleurs elle qui détermine la place du droit international. Le titre XVII de la constitution congolaise s'intitule:« Des traités et des accords internationaux». Cette portion du texte constitutionnel définit les conditions d'insertion et le régime des engagements internationaux dans l'ordre juridique interne.

    Pour faire valoir sa supériorité par rapport aux normes internationales, la constitution congolaise a institué un contrôle de constitutionnalité des actes internationaux(A) tout en prévoyant la possibilité d'une révision constitutionnelle en cas de conflit entre le traité et la constitution (B).

    A. Le contrôle de constitutionnalité des traités internationaux.

    Le principe de constitutionnalité suppose que la constitution est le principe suprême du droit de l'Etat et que son respect obligatoire et nécessaire doit être assuré.

    Les engagements internationaux ne peuvent s'imposer aux dispositions constitutionnelles par l'effet de la primauté existentielle proclamée par le droit international. Il est nécessaire qu'intervienne, soit le juge constitutionnel pour vérifier la compatibilité de la convention internationale avec la constitution, soit le juge administratif pour contrôler sa régularité. Dans le premier cas il s'agit d'un contrôle a priori (1) alors que le second fait allusion au contrôle a posteriori (2).

    1- Le contrôle a priori.

    Si aux Etats Unis le contrôle de constitutionnalité aussi bien des lois que des traités internationaux est assuré par la cour suprême(article 3, section2 de la constitution), en France par contre, la constitution de 1958 a institué un organe spécial: le conseil constitutionnel ( article 54 ). Toutefois, la Vé République française a largement influencé les systèmes politiques africains francophones. Les liens avec la France restant très forts, la culture politique et juridique de nouveaux dirigeants africains étant tout français, les constitutions démocratiques qui vont apparaître seront calquées sur le modèle français. Ainsi, en est-il de la constitution béninoise de 1990, malienne de 1992, sénégalaise de 2001 et congolaise de 1992 lesquelles(constitutions) instituent chacune un organe spécialisé en matière de contrôle de constitutionnalité. Si ici il est appelé conseil constitutionnel, de l'autre côté on le nomme cour constitutionnelle.

    Le Congo connaît cette expérience depuis sa constitution de 1958. Cependant, ce n'est qu'en 1992 à la suite de la conférence nationale dite souveraine, sous les orientations de laquelle fut conçue une constitution démocratique, que le Congo s'est vu institué un organe spécialisé en matière de contrôle de constitutionnalité des lois et des traités internationaux. Malheureusement, cet organe ne connut une longévité car il n'a commencé à fonctionner qu'en juillet 1997 pendant la guerre civile de Brazzaville. Le Président Pascal LISSOUBA l'installa précipitamment dans le seul but de lui faire prendre une décision prorogeant son mandat de trois mois. L'acte fondamental d'octobre 1997 abrogea la constitution de 1992 entraînant ainsi la dissolution de toutes les institutions qui en découlaient. La réalité de la spécialisation institutionnelle sur le contrôle de constitutionnalité connut une période d'hibernation. Il fallait attendre le 20 janvier 2002, à l'issue d'un référendum constitutionnel pour que le Congo se voit à nouveau doté d'un appareil institutionnel jouissant d'une compétence exclusive pour prononcer avec effet arga omnes l'inconstitutionnalité des normes même internationales.

    En vertu de son article 146, la nouvelle constitution précise l'étendue de la compétence de la cour constitutionnelle pour juger, dans le cadre de la constitution, les actes des pouvoirs publics notamment ceux édictés en exécution du droit international. Ainsi, eu égard aux droits et obligations constitutionnels, dans la mesure où est contesté devant la cour, un acte international susceptible de porter atteinte à un droit fondamental, il revient au juge de connaître de cette requête sans chercher à savoir si cet acte est régulier ou non au regard de la constitution. Dans cette hypothèse, la cour veillera au respect de la constitution en prononçant l'invalidité de l'acte.

    Pour réduire le risque de conflit entre la norme internationale et la norme constitutionnelle, il est donc utile de disposer d'un mécanisme de contrôle a priori des engagements internationaux. Dans une procédure de contrôle a priori, la cour prononce l'inconstitutionnalité d'un traité ou d'une disposition particulière de ce dernier. Dans ce cas, aucune possibilité d'un contrôle a posteriori n'est permise. La décision ainsi rendue acquiert ''l'autorité de la chose jugée'' qui empêche un nouveau recours portant sur la même disposition.

    Mais quelle est la solution à retenir si une norme constitutionnelle intervient postérieurement au traité ou est découverte postérieurement à celui-ci comme ce fut le cas en France du principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel l'extradition doit être refusé quand celle-ci est demandée dans un but politique? Il est vrai que de ce point de vue un contrôle a posteriori s'avère opportun. En outre, si le conseil constitutionnel , juridiction naturelle de contrôle de constitutionnalité, se refuse à le pratiquer, les juges ordinaires devraient pouvoir ainsi sanctionner les atteintes à la norme supérieure. Le déclinatoire de compétence a pour fondement l'article 54 de la constitution française , article de nature procédurale mais ne cache t-il pas un message aux juges ordinaires, à l'instar de la décision 54 DC ''IVG'' qui incitait à pratiquer un contrôle de conventionnalité de la loi?

    2- Le contrôle a posteriori.

    Le contrôle a posteriori des engagement internationaux est un contrôle de constitutionnalité externe institué en France et assuré par le Conseil d'Etat sous le fondement de l'article 55 de la constitution. Ce texte prévoit l'existence des conditions de forme sine qua non, au surplus cumulatives qui une fois réunies, déterminent l'applicabilité du traité.14(*)

    Cependant au regard des grands arrêts de jurisprudence administrative, on constate que le contrôle de constitutionnalité accompli par le Conseil d'Etat est le produit d'un long processus. En fait, un tel contrôle ne pouvait exister tant que le Conseil d'Etat se refusait tout contrôle de régularité des conditions de forme de l'article 55 sur la base des actes de gouvernement.15(*) Le refus du juge ordinaire à connaître de ses actes confie à ceux-ci une immunité absolue. Jusqu'en 1875 le juge administratif français estimait que certains actes ne pouvaient être contrôlés par lui en raison de leur caractère politique. Le mobile politique était traditionnellement le critère des actes échappant à l'examen contentieux. C'est par rapport à ce principe que la haute juridiction administrative française n'hésita pas à dire: « la réclamation du Sieur Lafitte tient à une question politique dont la décision appartient exclusivement au gouvernement.16(*)» Mais depuis l'arrêt Prince Napoléon du 19 février 1875, le Conseil d'Etat s'attribue désormais la compétence même en matière des actes de nature politique en mettant en avant la théorie des actes détachables. Ainsi, dans son arrêt ''Dame Caraco''17(*), il décide d'accueillir favorablement les recours contre les actes détachables des relations internationales et de l'exécution des traités.

    Depuis, le Conseil d'Etat bénéficie d'une habilitation constitutionnelle en matière de contrôle de constitutionnalité externe.

    L'article 185 de la constitution congolaise reproduisant in extinso les dispositions de l'article 55 de la constitution française dispose:«les traités ou accords internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication, une autorité supérieure à celle de la loi(...).» Cet article est la base constitutionnel du contrôle de la régularité de l'acte de ratification, contrôle qui ne pourrait être confié à un juge constitutionnel.

    Le Congo optant pour une unité de juridiction, c'est à la cour suprême que revient de plein droit la compétence de savoir ce qu'il en est de la régularité d'un tel acte. Ce texte constitutionnel mentionne expressément deux conditions de forme dont la cour suprême est appelé à vérifier l'existence pour rendre applicable un traité dans l'ordre interne: la publication et la ratification.

    a/- La publication .

    La formalité de publication est une exigence constitutionnelle tirée de l'article précité. La Cour Suprême vérifie à la fois l'existence effective et la régularité de la publication des engagements internationaux. C'est une condition fondamentale touchant à l'Etat de droit. Cela est une évidence en vertu du principe « nul n'est censé ignoré la loi» car l'on doit savoir les lois qui nous gouvernent.

    De même la date de publication conditionne la date d'effectivité de la norme.5(*)

    Par une décision rendue en 1964, la haute juridiction française s'est reconnu le pouvoir de contrôler la régularité de la procédure de publication. Le traité ne pouvant être publié qu'au journal officiel, toute publication en dehors de ce cadre est irrégulière.18(*)En l'espèce, il s'agit d'un accord cinématographique franco-italien de 1949, qui n'avait été publié qu'aux revues émanant du centre national de la cinématographie.

    Aussi, la publication doit faire l'objet d'un décret signé par le Président de la République.

    b/- La ratification.

    Le contrôle de la régularité de la ratification tient du même article de la constitution précédemment annoncé. La signature ne suffisant pas à traduire le consentement à être lié, celui-ci s'exprime par un acte spécifique , à la suite d'un examen par les organes compétents. Le Chef de l'Etat détenant la compétence constitutionnelle de conclure les traités, confirme les traités élaborés par son plénipotentiaire, consent à ce qu'ils deviennent définitifs et obligatoires, et s'engage solennellement au nom de l'Etat à les exécuter.

    L'article 179 de la constitution congolaise exige une autorisation préalable du parlement ou encore du peuple se prononçant par référendum.19(*)

    L'acte de ratification est donc un acte administratif( car issu du pouvoir réglementaire) à fondement constitutionnel; le contrôle de sa régularité est à cela un contrôle de constitutionnalité.

    Depuis un arrêt récent d'Assemblée ''SARL du parc d'activités de Blotzheim et SCI Haselaecker'' du 18 décembre 1998, le Conseil d'Etat français accepte d'appliquer l'article 55 de la constitution sous la forme d'un contrôle de la régularité de la ratification.

    Par ce biais, la cour suprême congolaise procède à un réel contrôle de constitutionnalité externe de l'engagement international. Grâce à ce contrôle, la haute juridiction congolaise permet que presque tous les aspects de l'article 185 de la constitution soient appliqués.

    En définitive, qu'il s'agisse d'un contrôle a priori comme a posteriori, le contrôle de constitutionnalité des traités met en avant la constitution. Il exprime par là même, la prise en compte juridictionnelle du principe constitutionnel de la hiérarchie des normes et vise à sanctionner toute norme internationale contraire à la constitution. L'engagement international jugé inconstitutionnel ne pouvant s'appliquer sur le plan interne, seule la possibilité d'une révision de la constitution demeure envisageable.

    B. La révision de la constitution.

    La constitution établit explicitement sa propre primauté sur les traités internationaux. En effet, l'article 184 dispose:«si la cour constitutionnelle a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la constitution, l'autorisation de la ratifier ou de l'approuver ne peut intervenir qu'après révision de la constitution.» A l'évidence, cette obligation de révision constitutionnelle n'a de sens que si l'on considère que la constitution est supérieure au traité. Au cas contraire cette révision ne serait pas nécessaire.

    Selon Kelsen, le juge constitutionnel n'a pas pour vocation d'instaurer un gouvernement des juges dans lequel sa censure de la loi lors du contrôle de constitutionnalité, aurait des aspirations politiques. Au contraire, il n'est là que pour indiquer au législateur que, lorsqu'il y a incompatibilité avec la constitution, il lui faut d'abord passer par une révision constitutionnelle avant de pouvoir passer sa loi d'autorisation de ratification. C'est dans ce sens que pour la première fois sous la Vè république, le Conseil Constitutionnel français décida en 1992 que l'autorisation de ratifier en vertu d'une loi, le traité dit de Maastricht, ne pouvait intervenir qu'après révision de la constitution. Il prit une position identique en 1997, sur le traité d'Amsterdam portant sur la libre circulation des personnes dans ses dispositions relatives au droit d'asile et la politique d'immigration. Enfin, en 1999 cette jurisprudence sera confirmée à propos du traité portant statut de la Cour Pénale Internationale.

    Le Congo quant à lui, n'ayant pas encore connu cette expérience, on note tout au moins l'existence dans la constitution d'une disposition y faisant référence. C'est l'article 184 précité qui en fait mention.

    Comme il convient de le constater, la suprématie de la constitution par rapport au traité n'est plus à démontrer. Si elle s'avère indubitable de ce point de vue, elle réserve néanmoins au traité, une place au dessus de la loi.

    Section II. La supralégalité du traité international.

    En vertu de l'organisation pyramidale des normes théorisée par Hans Kelsen, une norme internationale intégrée au sein de l'ordre juridique national occupe une place au dessus de la loi ordinaire. Si donc sa supraconstitutionnalité est ici réfutée, la supralégalité d'un engagement international par contre y est sans conteste affirmée. ce principe n'a pas simplement un fondement doctrinal; on le retrouve également dans la constitution.

    En effet, l'article 185 de la constitution congolaise stipule:«les traités ou les accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois(...)». La suprématie établie de l'acte international sur une disposition législative suppose d'une part un devoir de conformité de la loi au traité (§1);ce qui pose le problème de nécessité d'un contrôle de conventionnalité des lois d'autre part (§2).

    §1. La conformité de la loi au traité.

    Une convention internationale régulièrement intégrée sur le plan interne sert de cadre de référence pour toute mesure législative adoptée par l'Etat. Son impact à ce niveau est très important si bien qu'elle conduit à l'abrogation de la loi antérieure non conforme (A) et impose un devoir de conformité de la loi postérieure (B).

    A. Abrogation de la loi antérieure non conforme.

    L'introduction d'un traité dans le système juridique national peut avoir des conséquences dans l'application des normes internes. En effet, lorsqu'une norme internationale intègre l'ordonnancement juridique national, elle rend inapplicable toutes les lois antérieures non conformes. Le traité s'appréciant comme norme supérieure par rapport à la loi, il l'étouffe en rendant impossible l'application de la loi antérieure non conforme à ses dispositions. Désormais, la loi devient inopérante et c'est le régime de l'acte international qui s'impose. Un devoir de conformité lie le législateur national à prendre des mesures législatives tenant compte de la nouvelle donne juridique. D'autres lois doivent être prises, abrogeant les dispositions de la loi antérieure et se conformant ainsi à la norme internationale.

    En cas de conflit opposant l'application d'un traité à une loi, le juge est appelé à confirmer la supériorité de la disposition internationale en écartant l'application de loi même antérieure.

    B. La conformité de la loi postérieure au traité.

    La supériorité d'un accord international sur la loi est un principe qui régit la pyramide des normes juridiques placées sur le plan interne. L'application de ce principe suppose qu'une loi même postérieure au traité doit être conforme à celui-ci.

    De l'observation de l'article 185 de la constitution congolaise (qui pose le principe de la supériorité du traité à la loi) découle qu'une loi postérieure ne peut pas modifier les dispositions d'un traité . Par conséquent, en cas de conflit entre une convention internationale et une loi postérieure, le juge ordinaire devra faire prévaloir le premier( le traité).

    La supériorité des traités ou accords internationaux sur la loi même postérieure, a été affirmée dans l'arrêt Nicolo (CE. Ass. 20 octobre 1989) abandonnant ainsi la théorie de la loi écran, selon laquelle les dispositions d'une loi postérieure au traité l'emporteraient sur ce dernier(CE 1er mers 1968, Syndicat général des fabricants de sémoules de France; CE. Ass. 30 octobre 1998, Sarrant et Levacher).

    Par ailleurs, puisque le Conseil Constitutionnel français a estimé que les engagements internationaux ne faisaient pas partie du bloc de constitutionnalité et a appliqué lui-même sa propre jurisprudence en 1988, le Conseil d'Etat à son tour accepte désormais d'écarter une loi contraire à un engagement international, même si elle lui est postérieure dans le temps, sans craindre les conflits avec le législateur. Déjà en 1989, le commissaire de gouvernement Patrick FRYDMAN refusait que le Conseil d'Etat exerçât un contrôle de la conventionnalité à la constitution en appliquant coûte que coûte le droit international. Il prévient déjà le Conseil d'Etat de ne écarter que la loi contraire à l'engagement international et non pas la norme supérieure.

    §2. Le contrôle de conventionnalité des lois.20(*)

    «La loi est l'expression de la volonté générale» comme le stipule la Déclaration de Droits de l'Homme et du Citoyen notamment à son article 6. Ce principe se situe au coeur de la philosophie de Jean Jacques Rousseau et justifie l'hostilité des révolutionnaires de 1789 vis-à-vis de tout contrôle de la loi. Cependant, suite à la dérive mieux aux abus du pouvoir législatif, un contrôle s'avère indispensable. Il sera l'oeuvre de la cour constitutionnelle pour vérifier la conformité de la loi à la constitution ( ce qui n'est pas l'objet de cette étude) et des juridictions ordinaires pour contrôler la conformité de la loi à un engagement international. Le juge par ce contrôle, confirme la supralégalité du traité. La compétence du juge dans ce domaine a un fondement à la fois constitutionnel et jurisprudentiel (A) et doit avoir des effets juridiques concrets (B).

    A. Le fondement du contrôle de conventionnalité des lois.

    En refusant en 1975 de contrôler la conformité des lois aux traités, le Conseil Constitutionnel français a conduit les tribunaux tant judiciaires qu'administratifs à développer une nouvelle forme de contrôle de constitutionnalité des lois: c'est le contrôle de conventionnalité. Tiré de l'article 55 de la constitution, le contrôle de conventionnalité s'apparente très largement au contrôle de constitutionnalité des lois.

    A la base de ce processus, on trouve le refus traditionnel et constant des tribunaux d'exercer un contrôle de constitutionnalité des lois.

    Pour le juge judiciaire, on fait traditionnellement remonter ce refus à l'arrêt rendu par la cour de cassation dans la célèbre affaire Paulin selon lequel la loi du 8 octobre 1830 sur les délits de presse « délibérée et promulguée dans les formes constitutionnelles prescrites par la charte, fait la règle des tribunaux et ne peut être attaquée devant eux pour cause d'inconstitutionnalité.»(Cass. crim. 11 mai 1833. s. 1833. 1. p.357).

    Plus récemment, la cour de cassation a réaffirmé que l'exception d'inconstitutionnalité d'une loi « ne peut être portée devant les tribunaux de l'ordre judiciaire.» (Cass. civ. 2é. décembre1956, Bull civ. n°714p. 464).

    Pour le juge administratif, ce refus a été exprimé par l'arrêt de Section Arrighi selon lequel,«en l'état actuel du droit public français», un moyen tiré de l'inconstitutionnalité d'une loi « n'est pas de nature à être discuté devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux.» (S.6 novembre 1936, Sieur Arrighi, rec P. 966; D 1938.3.p.1, conclusions Latournerie et note Eisenmann). Il a été réaffirmé récemment par une décision d'Assemblée rendue le même jour que l'arrêt Nicolo, selon laquelle, «il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier la constitutionnalité de la loi du 7 juillet 1977» sur les élections européennes ( Ass. 20 octobre 1989, Roujansky, J.C.P.1989, II, n°21 371).

    La décision n°75 -54 DC du 15 janvier 1975 sur la loi relative à l'interruption volontaire de grossesse a déclenché un processus qui conduit à remettre en cause ce tabou. Saisi d'un moyen tiré de la violation par la loi relative à l'interruption volontaire de grossesse, de l'article 2 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme sur le droit à la vie, le Conseil a jugé qu'il ne lui appartient pas «lorsqu'il est saisi en application de l'article 61 de la constitution, d'examiner la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international.»

    Cette décision repose sur des arguments de droit et des raisons pratiques.

    Sur le plan du droit, trois arguments sont invoqués dans la décision. Le premier, à vrai dire déterminant, est tiré d'une interprétation stricte, d'ailleurs traditionnelle, de l'article 61 de la constitution. Si les dispositions de l'article 55 de la constitution «confèrent aux traités, dans les conditions qu'elles définissent, une autorité supérieure à celle des lois, elles ne prescrivent ni n'impliquent que le respect de ce principe doive être assuré dans le cadre du contrôle de conformité des lois à la constitution prévu à l'article 61 de celle-ci.»

    Le deuxième argument est que le contrôle de conventionnalité prévu à l'article 55 présente «un caractère à la fois relatif et contingent.»

    Un troisième argument est tiré de ce « qu'une loi contraire à un traité, ne serait pour autant pas contraire à la constitution.» Cet argument a été critiqué par la doctrine dans la mesure où la supériorité des traités sur les lois résulte d'une disposition expresse de la constitution.21(*)

    Le contrôle de conventionnalité des lois traduit donc la volonté du constituant de voir respecté la suprématie du traité sur la loi.

    Reprenant l'article 55 de la constitution française de 1958, l'article 185 de la constitution congolaise comporte une habilitation donnée implicitement aux juges ordinaires pour vérifier la conformité des lois aux engagements internationaux. Le contrôle de conventionnalité est un contrôle qui s'exerce par voie d'exception à l'initiative d'un justiciable qui conteste devant le juge l'application qui lui est faite d'une loi en soutenant que celle-ci est incompatible avec une convention internationale. C'est un contrôle a posteriori et concret qui produit des effets.

    B. Les effets du contrôle.

    Pour la mise en oeuvre du principe de supériorité des traités sur la loi énoncé à l'article 185 de la constitution congolaise, il incombe au juge, pour la détermination du texte dont il doit faire application, de se conformer à la règle de conflit de normes édictées par cet article 22(*). Le juge ordinaire dérogera à la loi qui, à son sens, est en contradiction avec la norme internationale. Ses décisions qui écartent dans un litige, l'application d'une loi comme contraire à une convention, n'ont que l'autorité relative de la chose jugée : la loi reste en vigueur mais seulement, ne peut s'appliquer dans le cas d'espèce. L'autorité de la chose jugée ne peut être invoquée sur le plan juridique si les trois conditions d'identités des parties, d'objet et de cause juridique sont réunies.

    Peu importe, effet relatif ou absolu, la solution du juge est une bonne application de la disposition constitutionnelle. Elle est une confirmation de la supralégalité de la norme internationale décrite dans la constitution. Tout comme l'acte constitutionnel, le juge en décidant ainsi, établit le traité au sein de l'ordre interne, à occuper une place intermédiaire entre la constitution et la loi.

    Le contrôle de conventionnalité est exactement de même nature qu'un contrôle de constitutionnalité par voie d'exception, comme le souligne le professeur Denys de Bechillon :« le mécanisme intellectuel par lequel on parvient à ce résultat ne diffère pas de celui dont use le Conseil Constitutionnel: il s'agit de juger la loi, de statuer objectivement sur sa conformité à la règle supérieure, dire sa licéité.23(*)»

    Au regard de ce qui précède, on peut retenir que le Congo manifeste une volonté indéniable en matière juridique. L'internalisation des normes internationales de l'environnement dans son ordre interne, donne une place de choix à ces instruments. Ainsi, leur portée juridique reste à démontrer.

    Deuxième partie: La portée du Droit International de l'Environnement dans l'ordre juridique congolais.

    Depuis une trentaine d'années, l'outil juridique est sollicité pour protéger l'environnement et tout particulièrement le droit international dès lors que les enjeux revêtent une forte dimension transnationale. Le Droit International de l'Environnement a connu une remarquable expansion aussi bien sur le plan quantitatif qu'au regard des domaines couverts. Le nombre des accords internationaux conclus dans ce cadre, constitue la preuve de cette expansion. Mais on peut s'interroger sur l'effectivité sinon l'efficacité de ces instruments internationaux au point d'influencer le droit national congolais.

    En effet, après cette phase d'internalisation des normes environnementales internationales, l'heure est maintenant à l'évaluation de l'impact de cette activité sur le plan interne. Il s'agit de mesurer la portée des traités internationaux conclus par le Congo, leur incidence, mieux encore leur application nationale.

    En confrontant les règles du droit international à la réalité congolaise en matière de protection de l'environnement, on est en même de montrer les influences qui s'opèrent entre le droit , le comportement de l'Etat et des individus et leur effet cumulé sur l'environnement.24(*) Ces influences ne sont réalisables que grâce à l'application au plan national des normes du Droit International de l'Environnement (chapitre I); mais celle-ci ne va pas sans déficience(chapitre II).

    Chapitre I: L'application des normes du DIE au Congo.

    La prise de conscience par le Congo des préoccupations environnementales est perceptible dès l'accession de ce pays à la souveraineté. Elle se manifeste soit par l'adhésion à des conventions internationales, soit par leur ratification.

    Depuis lors, le pays « est entré de plein-pied dans la dynamique environnementaliste qui véhicule un nouvel art de vivre(...).»25(*) L'introduction des normes environnementales notamment conventionnelles dans l'ordonnancement juridique congolais est donc porteur du renouveau qu'il convient de relever aussi bien au plan normatif (section I) qu'institutionnel (section II).

    Section I: Au plan normatif.

    Le Congo ne s'est impliqué que très progressivement dans le courant mondial de protection de l'environnement. Tout comme pour les autres Etats africains, l'évolution de la position congolaise s'est manifestée en trois moments.26(*) D'abord, la période allant jusqu'à la conférence de Stockholm de 1972, c'est celle de la méfiance à l'égard du discours écologique. Ensuite, la phase intermédiaire entre la conférence de Stockholm et celle de Rio est caractérisée par la prise de conscience de la nécessité de préserver la nature dans son propre intérêt. Enfin, vient la phase de la conférence de Rio sur l'environnement et le développement, qui marque un point de départ d'un véritable engagement congolais au sujet de la protection de l'environnement.

    Le droit étant au carrefour de ladite protection, les conventions internationales vont être les principales sources27(*) dans l'élaboration d'un droit congolais de l'environnement. C'est ainsi qu'on peut retrouver les principes généraux du Droit International de l'Environnement consacrés comme principes fondamentaux du droit congolais(§1). Ensuite, l'éclatement normatif du Droit International de l'Environnement se retrouve sur le plan des moyens de mise en oeuvre au Congo (§2).

    1. La consécration des principes généraux du DIE comme principes fondamentaux du droit congolais de l'environnement

    Le concept«principe»revêt une certaine imprécision à cause de son caractère polysémique. Il peut être utilisé pour désigner un constat d'évidence, une conclusion d'analyse, une loi générale non démontrée mais vérifiée expérimentalement,une règle de conduite, etc28(*).

    Mais au sens juridique, ce mot signifie soit une règle ou une norme générale de caractère non juridique d'où peuvent être déduites des normes juridiques, soit une règle juridique établie par un texte en termes assez généraux, destinée à inspirer diverses applications et s'imposant avec une autorité supérieure.29(*) Le «principe» ainsi défini, présente un caractère normatif. Le Droit International de l'Environnement en compte plusieurs dont il serait difficile de procéder à un recensement exhaustif. De cette multitude, il se dégage quelques principes généraux de portée plus générale autour desquels peuvent s'agréger des sous-principes.

    Reprenant ces principes, le Congo les consacre en tant que principes fondateurs de son droit interne. Il s'agit du principe de prévention et de précaution(A), du principe d'information et de participation(B), et du principe «pollueur-payeur.»(C)

    A- Les principes avant-coureurs.

    Afin d'éviter toute atteinte à l'environnement, on envisage des mesures de protection en amont. Deux principes vont être mis en oeuvre: le principe de prévention(1) et celui de précaution(2).

    1- Le principe de prévention.

    «La prévention consiste à empêcher la survenance d'atteintes à l'environnement par des mesures appropriées dites préventives avant l'élaboration d'un plan ou la réalisation d'un ouvrage ou d'une activité.»(Michel PRIEUR)30(*)

    Le principe de prévention est l'un des principes généraux du Droit International de l'Environnement à la base de la fondation du droit congolais. Il implique la mise en oeuvre d'une action anticipative face aux atteintes à l'environnement. Ce principe est formulé au point 8 du préambule de la convention de Rio de juin 1992 sur la diversité biologique. Ce texte stipule :«il importe au plus haut point d'anticiper et de prévenir les causes de la réduction ou de la perte de la diversité biologique à la source et de s'y attaquer.» Ce point va au delà de la diversité biologique pour s'appliquer à l'environnement dans son ensemble. Ainsi pourrait- on le faire valoir en matière de pollution, de protection du climat, de la couche d'ozone, des espèces, de l'espace...

    Quatre éléments contribuent à la mise en oeuvre de ce principe: la prise en compte de l'environnement et l'étude d'impact, l'autorisation préalable et la lutte à la source des atteintes à l'environnement.

    a/. La prise en compte de l'environnement et l'étude d'impact.

    Il s'agit de l'application du principe: «mieux vaut prévenir que guérir.» L'homme doit prévenir les effets éventuels des atteintes et pollutions de son action sur son milieu naturel. Mais pour prévenir il faut connaître et étudier à l'avance l'impact c'est à dire les effets de son action. L'homme doit évaluer l'insertion d'un projet dans l'ensemble de l'environnement en examinant les effets directs et indirects, immédiats et lointains, individuels et collectifs.

    L'étude d'impact est réglementée par le décret n°86/775 du 7 juin 1986 portant institution des études d'impact sur l'environnement en République Populaire du Congo. Une loi, celle n°003/91 du 23 avril 1991 sur la protection de l'environnement le prévoit également à son article 2 au terme duquel,« tout projet de développement économique en République Populaire du Congo doit comporter une étude d'impact sur l'environnement(...)»

    Cette étude prend en compte trois catégories d'activités à savoir les travaux publics ou privés, les projets d'aménagement et l'urbanisme. C'est à la fois une véritable étude scientifique et une procédure administrative variable selon qu'il s'agit de plans, d'activités et de travaux. L'annexe II du décret de 1986 présente une liste indicative des critères à prendre en considération dans les études d'impact. Elle énumère les sites et les aspects paysagers, les impacts sur la commodité du voisinage, sur le climat, au niveau du sol et du sous-sol, sur l'hydrologie, sur la flore et la faune, l'impact socio-économique, la protection des richesses historiques, etc. Cette procédure a pris naissance aux Etats Unis dans la loi sur l'environnement de 1970.31(*) La France l'a consacrée à l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature laquelle(loi) sera complétée par le décret du 12 octobre 1977.32(*)

    L'étude d'impact est donc une condition à remplir en vue d'une autorisation d'exercice de toute activité présentant un caractère dangereux.

    b/. L'autorisation préalable.

    Il est une exigence de soumettre à autorisation préalable toute action qui risque de causer des dégâts environnementaux. En effet, la meilleure prévention passe par le contrôle a priori de toute activité susceptible de porter atteinte à l'environnement, à la suite duquel découle une autorisation ou non d'exercer une activité. C'est en vertu de ce principe que le décret précité exige un dossier technique de demande d'autorisation annexé d'une étude d'impact:« la réalisation de tout projet d'aménagement , d'ouvrage, d'équipement ou d'implantation d'unité industrielle, agricole et commerciale sur le territoire national doit être [subordonnée à la présentation] d'un dossier technique de demande d'autorisation.»(article 1er du décret n°86/775 du 7 juin 1986).

    Cette exigence est faite même en matière de rejet d'hydrocarbures ou de mélange d'hydrocarbures effectué par un navire dans les conditions définies à l'alinéa 2 de l'article 29 de la loi de 199133(*). On peut également citer des cas qui sont soumis à cette procédure notamment les feux de brousse et les feux hâtifs revêtant un caractère préventif contre les incendies des aires protégés (article 7 de la loi), l'abattage, la chasse, l'exportation des espèces protégées, la capture de la faune sauvage protégée ainsi que la destruction de son habitat(article 20), la production, l'importation, la vente et l'utilisation des pesticides agricoles(article 34), les travaux, ouvrages et aménagements susceptibles de détériorer la qualité du sol et du sous-sol( article 37), l'ouverture d'une installation classée( article 44), l'importation, la production, le commerce et l'utilisation des substances chimiques potentiellement toxiques( article 57), les stupéfiants( article 59), les bruits excessifs(article 61), les parades et musiques foraines( article 63).

    Ce mécanisme préalable est accompagné de prescriptions techniques destinées à supprimer ou limiter les inconvénients du projet sur l'environnement.

    c/. La lutte à la source des atteintes à l'environnement.

    Afin d'éviter les modes de production et de consommation non viables34(*), l'évaluation des activités pouvant causer des dommages à l'environnement implique la mise en oeuvre du principe de la lutte à la source des atteintes à l'environnement.

    Dans le cadre de la gestion écologiquement rationnelle chère au PNUE, il ne s'agit pas de réduire les rejets ni même les émissions de polluants, mais de s'attaquer à la source de la pollution en imposant une meilleure prise en compte de l'environnement dès la conception ou la fabrication des machines lesquelles une fois mises en fonctionnement ou en consommation, n'auront pas ou très peu de conséquences pour l'environnement. A titre d'illustration pour lutter contre la pollution atmosphérique des véhicules, exigence doit être faite aux constructeurs de fabriquer des véhicules non polluants.

    Toutefois, en raison du sous-développement du pays, l'impossibilité au Congo de fabriquer les machines (manque d'industrie en la matière) fait que la loi de 1991 n'y est expressément pas fait mention. Cependant, si la République du Congo ne dispose pas d'une industrie de construction d'automobile ni de machines de tous genres pour faire appliquer ce principe, il existe néanmoins dans ladite loi quelques dispositions (article1035(*), article 2336(*) et article 2437(*)) interdisant l'utilisation sur le sol congolais des véhicules ou engins susceptibles de porter atteinte à la qualité de l'environnement et à l'équilibre naturel.

    Il est vrai que le droit de l'environnement impose une obligation de prévention lorsqu'un projet présente des facteurs nuisibles pour la santé humaine et pour le bon équilibre écologique, mais l'ignorance des effets à court terme de certaines actions ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption des mesures de précaution.38(*)

    2. La précaution 39(*)

    3. Principe posé par la déclaration de Rio en son article 15 selon lequel «pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les Etats selon leurs capacités (...)». Ce principe est repris dans le cadre de la convention sur la diversité biologique où il est déclaré dans le préambule que «lorsqu'il existe une menace de réduction sensible ou de perte de diversité biologique, l'absence de certitudes scientifiques totales ne doit pas être invoquée comme raison pour différer les mesures qui permettraient d'en éviter les dangers ou d'en atténuer les effets.»

    D'autres conventions internationales le consacrent, notamment la convention sur le changement climatique, la convention pour la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux. Il constitue l'architecture du droit congolais de l'environnement. Son application au plan interne tire sa légitimité dans les instruments internationaux sus-mentionnés auxquels le Congo a soit ratifié, soit adhéré le 14 octobre 1996 (pour la déclaration de Rio), le 1er Août 1996 (pour la convention sur la diversité biologique), le 19 Mars 1997 (pour la convention sur changements climatiques) etc.

    Le dictionnaire de droit international public définit la précaution définit comme l'absence de certitude qui, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doivent ni faire obstacle à l'adoption des mesures préventives, ni les retarder.40(*)

    La précaution vise les risques hypothétiques non encore confirmés scientifiquement mais dont la possibilité peut être identifiée à partir des connaissances empiriques et scientifiques. Un tel principe est prescriptif de normes de comportement exprimant soit une obligation de l'opération à entreprendre de garantie, soit une obligation de s'abstenir c'est-à-dire de ne pas faire. C'est dans le cadre de la précaution que certains produits sont soumis à une autorisation préalablement à leur mise sur le marché. Dans le même sens, on peut noter l'interdiction des organismes génétiquement modifiés (ONG).

    Si le déclenchement de ce principe relève de la compétence des autorités publiques, sa mise en oeuvre s'impose aussi bien aux personnes publiques qu'aux entreprises privées. Les mesures de précaution constituent une forme de « mesures provisoires et proportionnées » c'est-à-dire ne pouvant être ni définitives (avec la possibilité d'être révisées) ni excessivement pesantes.

    Au demeurant, il est souvent délicat de distinguer la prévention de la précaution. Il est vrai que les deux principes sont dits anticipatifs , pourtant, si la prévention est en relation avec un risque avéré, la précaution concerne les risques potentiels non encore avérés ; en ce sens que la précaution repose sur la probabilité d'un risque encore inconnu.

    B. le principe d'information et de participation

    Traditionnellement, l'élaboration des normes juridiques est l'oeuvre exclusive soit de l'Etat, soit d'organes institués habilités à édicter les règles de droit dans l'ordre juridique interne. L'internationalisation des instruments internationaux au Congo est porteuse d'innovation dans le processus de production des normes de droit de l'environnement en introduisant à cet égard la démocratie participative.

    La gestion de l'environnement exige une gouvernance plurielle. L'environnement étant un patrimoine commun, sa protection doit être une affaire de tous. Ainsi donc, en dépit de l'action des pouvoirs publics, une place importante doit être accordée à la population. Cette dernière bénéficie de la prérogative de faire valoir son droit à l'information (1) afin de bien mener sa participation dans la lutte contre la dégradation de l'environnement.

    1. Le droit à l'information.

    Le droit à l'information est un aspect des libertés publiques (notamment la liberté d'expression) reconnues tant au niveau international que national. Il est consacré dans des instruments internationaux auxquels le Congo a accordé une valeur constitutionnelle en les intégrant dans le préambule de la constitution du 20 janvier 2002. De même, l'article 19 de cette constitution stipule : « tout citoyen a le droit d'exprimer et de diffuser librement son opinion par la parole, l'écrit, l'image ou tout autre moyen de communication (...) la liberté de l'information est garantie. L'accès aux sources d'information est libre. Tout citoyen a droit à l'information et à la communication (...) ».

    Or, la liberté d'expression suppose la liberté de recevoir ou de communiquer des informations41(*).

    Lorsqu'on se situe dans le domaine de l'environnement, le droit à l'information joue un rôle capital dans la gouvernance environnementale qui se veut démocratique. En effet, pour que chacun soit capable de veiller à la sauvegarde de l'environnement, il est nécessaire de mettre à sa disposition des informations concernant à la fois l'état de l'environnement et les rejets qui risquent d'y porter atteinte. Ces informations peuvent être obtenues soit à l'initiative des autorités publiques, soit à la demande des citoyens à titre de communication des documents administratifs. Les citoyens jouissent donc du droit d'accès à l'information avant la prise de toute décision administrative touchant à l'environnement. Ce droit ne concerne pas seulement les personnes physiques mais également les personnes morales sans qu'il soit nécessaire de faire valoir un intérêt.

    Paradoxalement, il est difficile de concilier ce principe avec la pratique congolaise en la matière. Etat partie aux conventions de Rio et d'Aarhus, il est regrettable de constater un certain centralisme du pouvoir de gestion de l'environnement au Congo. L'information qui devait servir de base d'une participation en connaissance de cause du public quant à la protection de l'environnement, fait défaut. La législation congolaise n'est généralement pas publiée par les services du journal officiel. De même sa consultation par les usagers, au niveau des administrations publiques, n'est pas toujours aisée42(*). Il en résulte par conséquent, des difficultés réelles d'accès à la réglementation en vigueur. Heureusement, depuis la restauration des services du journal officiel qui vient de s'opérer tout récemment, on assiste malgré de nombreuses contraintes à des parutions épisodiques du journal officiel; ce qui constitue une limite à l'effectivité du droit à l'information. Cependant, on peut relever quelques très rares campagnes de sensibilisation sans pourtant qu'il s'agisse d'une véritable consultation populaire sur une décision relative à l'environnement.

    En France, dès la création du ministère de l'environnement, il est prévu que celui-ci « informe l'opinion afin d'associer la population à l'action gouvernementale » (article 3, al 3, décret 71-94, 2 février 1971). Quelques années plus tard, le ministre de l'environnement est chargé par décret, « de favoriser les actions d'informations des citoyens en matière d'environnement » (art 1, al.2 déc. 81-648, 5 juin 1981 et art1 al 6, décr 43-787 du 08 avril 1993). De nombreuses lois qui vont être élaborées, réservent une place au droit d'accès à l'information : loi du 21 octobre 1982 modifiant la loi du 17 juillet 1977 sur le contrôle des produits chimiques (art. l 521-5-1, c env), loi 87-565 du 22 juillet 1987 (art 21) relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, loi 88-1261 du 30 déc 1988 relatives aux déchets, loi 92-646 du 13 juillet 1992....

    Le droit à l'information qui intègre le droit d'accès aux documents est ouvert à toutes personnes( nationales ou étrangères). On entend par document l'ensemble constitué des dossiers, rapports, études, compte rendus, procès-verbaux, etc émanant de tout organe chargé d'un service public (administrations , entreprises publiques...)

    Le devoir pour l'administration de communiquer l'information environnementale est une nécessité. Son refus doit être motivé et justifié par la protection d'un secret légitime43(*). Il est malheureux de constater que le droit à l'information ne permette pas la communication des documents inachevés; ce qui permettrait aux citoyens une meilleure participation en amont de la mesure environnementale.

    2- La participation.

    L'environnement est la chose de tous(''res communis''); sa gestion et sa protection ne peuvent être confiées à des mandataires. c'est le principe de la démocratie directe, fruit de la philosophie de l'environnement. C'est une vision révolutionnaire remettant en cause la démocratie représentative selon laquelle les citoyens délèguent leur pouvoir à des gouvernants qui les représentent et défendent leurs intérêts pour un mandat donné. La faiblesse d'un tel système aboutit à la nécessité de l'instauration d'une démocratisation des régimes politiques quant à la gestion efficace de l'environnement. Cette exigence de démocratie écologique trouve son fondement dans la déclaration de Stockholm (principes 4 et 19) et celle de Rio (principe 10) aux fins duquel: « la meilleure façon de traiter les questions de l'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient ». Cette participation concerne aussi bien les femmes (principe 20), les jeunes (principe 21) que les populations et communautés autochtones (principe 21).

    La participation des acteurs sociaux infra-étatiques ou trans-étatiques à l'élaboration des normes juridiques de protection de l'environnement ou à la prise des décisions en matière environnementale telle que consacrée par les instruments internationaux, s'impose dans l'ordre juridique de l'Etat congolais. C'est ainsi qu'elle figure au décret n°98-148 du 12 mai 1998 portant attribution et organisation de la Direction Générale de l'Environnement (DGE). En effet, l'article 1er de ce décret donne mission à la DGE d'entretenir la coopération avec les organismes nationaux et internationaux de défense de l'environnement. Mais c'est surtout l'article 9 de ce même texte qui donne à ce principe un contenu beaucoup plus précis, en instituant une direction de l'éducation à l'environnement et de la coopération avec entre autre mission d'«impliquer les associations et les ONG dans la gestion de l'environnement.» Si la protection de l'environnement est une obligation pour l'Etat, elle est avant tout un devoir des citoyens. Ce devoir ne peut être mis en exergue que dans la mesure où les citoyens sont impliqués à tous les niveaux de la prise des décisions environnementales. Ils sont désormais placés à coté de l'administration tantôt comme auxiliaires de celle-ci, tantôt comme un organe de contrôle. Mais leurs actions sont menées généralement par l'intermédiaire des associations44(*). Ainsi, on peut considérer que se rattache aux principes de participation, le droit des associations de protection de l'environnement, le droit des enquêtes et du débat public, le droit de participer à la décision. Les associations doivent être considérées comme des partenaires privilégiés. Cependant, leur reconnaissance en tant qu'interlocuteurs de l'administration fait souvent défaut.

    En effet, cantonnée dans sa conception traditionnelle de la gouvernance étatique, l'administration a du mal à concilier son ancien rôle avec les innovations apportées par le droit de l'environnement. Elle éprouve de la méfiance à l'égard des associations d'environnement en les considérant comme des concurrents particulièrement aptes à retourner l'opinion publique et les accusant souvent de cacher les intérêts particuliers derrière les considérations environnementales. Néanmoins, l'on ne peut mépriser le rôle des ONG et d'autres acteurs sociaux dans la dynamique du droit et de la protection de l'environnement. Leur participation se fait de diverses manières:

    a - la participation par l'alerte sur l'état de l'environnement.

    A cet égard on observe dans certains cas un lien de causalité directe entre l'action des ONG ou des acteurs de la société civile et l'élaboration des normes de protection ou de régulation dans un domaine précis de l'environnement. La dénonciation par les ONG conduit parfois à édicter des normes environnementales.

    b- la participation par le biais de l'expertise.

    Des experts peuvent être désignés généralement dans des institutions à intervenir à l'élaboration de la législation nationale.

    c- la participation à l'élaboration des instruments juridiques et autres outils nationaux de gestion de l'environnement.

    Au moment de l'adoption d'avant-projets d'actes environnementaux, il arrive que la participation de la société civile soit conviée. C'est d'ailleurs en vertu de ce principe que, en collaboration avec l'administration publique, les ONG ont été invitées à l'élaboration d'un rapport sur la mise en oeuvre du Droit International de l'Environnement au Congo rédigé dans le cadre du Réseau «Droit de l'Environnement»en prélude aux journées scientifiques de Yaoundé.

    C- Le principe de pollueur-payeur.

    Principe d'origine européenne, il a été énoncé pour la première fois par l'OCDE dans sa recommandation C(72) 128 du 26 mai 1972 dont la pertinence a été reconnue lors de la conférence des Nations Unies tenue à Rio en 1992.

    Consacré par la suite dans le principe 16 de la déclaration issue de la dite conférence, le principe pollueur-payeur est rebaptisé par M. CABALLERO45(*) comme principe « qui nuit paie ». Henri SMETS lui, l'appelle principe « utilisateur payeur ». Il est inspiré de la doctrine économique qui exige l'internalisation des coûts sociaux externes de production industrielle dans les coûts de production . Ce principe consiste dans l'imputation au pollueur du coût social dans la pollution qu'il engendre46(*).

    Il s'agit non seulement des dépenses relatives à la lutte contre la pollution mais aussi aux mesures préventives arrêtées par les pouvoirs publics.

    L'avantage d'un tel principe c'est qu'il fait peser sur l'auteur d'une pollution la réparation ou la prévention du dommage causé par son activité. Il présente cependant le risque d'apparaître comme encourageant l'action du pollueur. Ce qui est extrêmement grave quand on sait l'irréversibilité de certains dommages écologiques.

    Au Congo, ce principe est devenu une règle de droit positif avec la loi n°-003/91 sur la protection de l'environnement qui impose à toute personne coupable de pollution des sols de payer les dommages qui en résultent(article 38).

    Son application en France est le fait de la loi du 2 février 1995 qui le définit comme un principe selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par les pollueurs (art L 110-1-11-3°, c. env.).

    La mise en oeuvre de ce principe par les autorités publiques congolaises se fait par la fixation des taxes et redevances à faire peser sur les pollueurs, d'un prélèvement obligatoire . Un fonds de protection de l'environnement est ainsi institué, chargé de la gestion des recettes recouvrées et en principe affectées à la promotion de l'environnement. Toutefois, sans risque de se tromper, on peut douter de l'orthodoxie de la gestion de ce fonds.

    2. La profusion normative.

    L'effectivité de Droit International Environnement au Congo fait preuve d'une remarquable vitalité au plan normatif. Cette vitalité se mesure au regard de la rapidité de l'ampleur du développement du droit congolais de l'environnement. Responsable pour partie de la crise écologique actuelle, le droit se présente aussi comme l'un des principaux moyen d'y faire face. Son utilité sera reconnue par le Congo et contribue en cela à une meilleure prise en compte de l'environnement tant au niveau de la constitution(A), de la loi(B) qu'à celui du règlement(C).

    A- La consécration constitutionnelle de la protection de l'environnement.

    La protection de l'environnement relève du domaine de la loi. Cependant, à l'image de la constitution du 15 Mars 1992 et de l'acte fondamentale d'octobre 1997, la constitution congolaise du 20 Janvier 2002 contient plusieurs dispositions qui expriment la volonté des pouvoirs publics d'assurer la protection de la nature et de ses ressources. La prise en compte de l'aspect environnemental dans le texte fondamental de la République dénote l'importance que revêtent les enjeux environnementaux. Le droit à l'environnement étant une composante du droit à la vie, lequel est un droit fondamental reconnu tant au niveau international que national, sa consécration constitutionnelle est une marque de reconnaissance du caractère sacré du droit des gens.

    Le droit à l'environnement, du fait de ce lien avec la qualité de vie, fait partie du « jus cogens ». Dès lors , il est impérieux que lui soit réservé une place de choix au sein des normes juridiques nationales. Son insertion dans la constitution remonte depuis le préambule qui intègre en son sein les instruments internationaux tels la Charte de Nations Unies de 1945, la Déclaration universelle des Droits de l'Homme de 1948, la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples de 1981,... Par ailleurs, à son article 35 la constitution affirme clairement le principe du droit à un environnement sain:« tout citoyen a droit à un environnement sain, satisfaisant et durable... ». L'alinéa 2 de cet article confie à l'Etat la responsabilité principale dans la protection de l'environnement: « l'Etat veille à la protection et à la conservation de l'environnement ». L'article 37 quant à lui, incrimine quelques actions nuisibles à la santé humaine et à la nature. Il s'agit: de transit, importation, stockage, enfouissement, déversement dans les eaux continentales et les espaces maritimes, l'apanadage dans l'espace aérien des déchets toxiques , polluants, radioactifs ou tout autre produit dangereux en provenance ou non de l'étranger. Par contre, à l'article 36 alinéa 2 et 3, elle pose implicitement le principe pollueur payeur47(*).

    L'enjeu de la question environnementale a suscité sa prise en compte par le Président de la République depuis sa prestation de serment prévue à l'article 69 de la constitution48(*). L'engagement du chef de l'Etat visant à consacrer l'intégralité des ressources naturelles au développement de la nation , n'exclut pas le devoir de protection du patrimoine naturel. Ainsi, face aux pressions anthropiques sur l'environnement, l'Etat congolais par son chef, se prononce pour le développement durable. Cependant, contrairement à l'Acte fondamental et en rapport avec la constitution de 1992, celle de 2002 prévoit de façon explicite les devoirs des citoyens dans la noble tâche d'amélioration et de la protection du milieu naturel.

    La constitution fixe le cadre de référence pour toute législation environnementale dans le ressort de la juridiction nationale. L'environnement étant du domaine de la loi, on assiste à une floraison d'initiatives législatives.

    B- Les initiatives législatives en matière de l'environnement.

    Longtemps sous domination coloniale, le Congo est l'un des Etats ayant pris en compte les considérations environnementales aussitôt après l'accession à la souveraineté nationale. En effet dès 1962 , on note l'élaboration des premières dispositions législatives en matière de l'environnement notamment dans le domaine de la lutte contre la pollution industrielle. Deux lois vont apparaître, constituant ainsi le dispositif juridique y relatif. D'une part, il y a la loi 25/62 du 21 mai 1962 portant réglementation des établissements dangereux, insalubres et incommodes; d'autre part il y avait la loi 23/62 fixant le taux et les règles de perception des redevances superficielles et des frais d'enquête relatifs aux établissements dangereux, insalubres et incommodes.

    En ce qui concerne le milieu naturel, il y a eu une législation forestière. Une loi, celle n°004/74 portant code forestier laquelle(loi) sera révisée par une autre loi n°32-82 du 7 Juillet 1982. La nouvelle loi portant code forestier sera effectivement publiée en 2001 et portant les références suivantes: loi n°16/2000 du 20 Novembre 2000. La présente loi abroge les dispositions antérieures et contraires à elle, notamment celles des lois n°004/74, n°005/74, n°32-82 et n°16-83( article 183). Elle institue un cadre juridique, définit le domaine forestier national, détermine les critères et normes d'organisation et de gestion concertée et participative, et enfin concilie l'exploitation forestière avec les exigences de la durabilité.

    Dans le cadre de la protection de l'arbre, la loi n°062/84 du 11 Septembre 1984 institue une journée nationale de l'arbre.

    Pour ce qui est de la gestion de la faune, la législation mise en place fixe le statut des animaux sauvages et détermine les conditions d'une gestion rationnelle de ressources fauniques. Cette législation est constituée de la loi n°048/83 qui détermine les conditions de conservation et de l'exploitation de la faune sauvage. Elle sera suivie de la loi n°49/83 du 21 avril 1983 fixant les différentes taxes prévues par la précédente loi.

    Le milieu marin, lui n'a pas fait exception à cette tradition normative. Les études menées par l'ORSTOM dans ce domaine ont permis d'identifier les problèmes liés à ce milieu. Ces études ont contribué à l'élaboration du Plan National d'Action pour l'Environnement(PNAE) adopté par le gouvernement en 1994. Pour résoudre les problèmes de pollution marine( pollution par les hydrocarbures, tellurique...), d'érosion côtière et de tous ceux liés à une exploitation irrationnelle des ressources, des mesures juridiques ont été prises. La législation dans ce domaine est essentiellement constituée d'un ensemble de codes régissant une variété d'activités à savoir la marine marchande, la pêche, les hydrocarbures etc... Il y a le code de la marine marchande issu de la loi n°30-63 du 4 juillet 1963 et applicable dans la zone de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale( CEMAC). Ce code réglemente l'activité maritime partant du régime des navires, le statut du marin, les transports, la pêche, le régime disciplinaire. La loi n°24-94 du 23 Août 1994 portant code des hydrocarbures définit le régime juridique et fiscal applicable à l'exploitation des hydrocarbures notamment depuis la protection, la recherche, l'exploitation, le stockage et le transport.

    On peut également citer le code minier(loi n°23/82 du 7 Juillet 1982), la loi n°015/98 du 17 septembre 1998 réglementant la pèche maritime en République du Congo, la loi n°2-2000 du 1er Février 2000 portant organisation de la pêche en République du Congo, la loi n°046-98 du 28 Août 1998 fixant le obligations des sociétés pétrolières en matière de démantèlement des installations de production des hydrocarbures et de la réhabilitation des sites49(*).

    A la lumière de ce qui précède, il est à relever que le domaine de l'environnement congolais est assez codifié. Mais il convient également de constater que cette codification instituait une gestion sectorielle. Il fallait attendre 1991 pour que le Congo soit doté d'un instrument de gestion intégrée de l'environnement: c'est loi n°003/91 du 23 avril 1991 sur la protection de l'environnement qui constitue la loi cadre en matière de l'environnement au Congo. Son application fait intervenir une multitude de textes réglementaires.

    C- Les actes réglementaires relatifs à la protection de l'environnement.

    Une loi est une mesure juridique qui dans son application, exige des dispositions réglementaires. La profusion législative qui caractérise l'histoire de la gestion de l'environnement au Congo a eu pour corollaire une abondante activité réglementaire. Celle-ci touche une diversité de secteurs pris dans le cadre de la loi. Il s'agit de la diversité biologique, l'air, la pollution le milieu marin, l'espace etc. Le dispositif réglementaire en la matière est constitué des ordonnances, des décrets, des arrêtés et des circulaires. A titre d'illustration, dans le domaine de la pêche maritime, il y a l'ordonnance n°22/70 du 14 juillet 1970 sur la mer territoriale, la pollution des eaux de mer, l'exercice de la pêche maritime, l'exploitation des produits de mer; l'ordonnance n°049/77 du 20 Décembre 1977 modifiant l'article 2 de l'ordonnance 22/70 précitée. La protection de la diversité biologique a fait l'objet des décret n°83/910 portant application du code forestier, décret n°93-727 du 31 décembre 1994 portant création de la réserve de Nouabalé Ndoki, arrêté n°4432 / MER / DEFONT / BC-17-01 du 20 Mai 1980 prononçant protection absolue de la totalité de la faune zone Conkouati, Département du Kouilou, République Populaire du Congo.

    Pour ce qui est de la lutte contre la pollution, il y a le décret 99-98 du 14 juillet 1999 fixant les modalités de gestion des dépôts de garantie des opérations de démantèlement des installations pétrolières et de réhabilitation des sites, l'arrêté n°971 du 31 décembre 1998 déterminant les procédures de contrôle des navires par l'Etat du port, l'arrêté n°968 du 31 décembre 1998 fixant les conditions du transport par mer et le contrôle des marchandises dangereuses, l'arrêté n°969 du 31 décembre 1998 déterminant les procédures de contrôle pour la prévention et lutte contre la pollution par les navires, la circulaire n°078/MIME-CAB du 15 mars 2000 relative à la mise en application de l'arrêté n°1450/MINE/DGE du 14 novembre 1999 sur les installations classées. Une liste plus détaillée des textes réglementaires concernant l'environnement au congo est établie(voir annexe).

    En vertu de ce qui précède, force est de constater que le Congo dispose d'un arsenal juridique important, preuve inéluctable de sa volonté d'assurer une meilleure protection de l'environnement. En dehors des mesures juridiques adoptées conformément aux engagements internationaux souscrits par l'Etat Congolais, l'application du Droit International de l'Environnement au Congo a des impacts sur le plan institutionnel.

    Section II: Au plan institutionnel.

    L'introduction sur le plan interne des engagements pris au niveau international a conduit le Congo à adopter des mesures institutionnelles efficaces. L' environnement ne pouvant se défendre seul, sa protection doit être envisagée dans le cadre des institutions. Si du point de vue normatif on constate avec évidence une certaine profusion, il est également évident que de l'abondance de normes juridiques découle une variété des institutions en vue de leur mise en oeuvre. L'efficacité des mesures institutionnelles va de l'effectif d'institutions en action pour la protection de l'environnement (§1) et de la prise en compte de ce dernier dans le cadre institutionnel(§2).

    1. La profusion institutionnelle.

    L'environnement est l'une des questions qui mobilisent le maximum d'institutions. Au plan international, à l'instar du PNUE, plusieurs autres institutions ont adopté des programmes environnementaux dans leurs structures. C'est le cas du PNUD, l'OMC, l'UNESCO, l'OMS et les organisations internationales à caractère non gouvernemental. Au niveau national Congolais, la transposition de la réalité internationale a eu pour effet

    la diversification d'acteurs de droit de l'environnement. On peut les classer en deux catégories: les institutions publiques(A) et les institutions privées(B).

    A-Les institutions publiques.

    Conformément à la politique nationale de protection du biotope, l'activité institutionnelle dans ce domaine fait intervenir deux catégories d'institutions différentes en fonction de leur compétence loci. En effet, la gestion de l'environnement sur le plan interne nécessite la mise en oeuvre du principe de coopération. Une action concertée impliquant les facteurs multidimensionnels s'impose à cet égard. Ainsi, l'efficacité du droit de l'environnement réside dans le fait qu'à côté des institutions nationales( agents principaux de défense de l'environnement)(1), figure une place importante réservée à l'action des organismes intergouvernementaux(2).

    1- Les institutions publiques nationales.

    La gestion administrative de l'environnement au Congo tout au début était une gestion sectorielle assurée par les services de divers départements ministériels. Le besoin d'une coordination dans ce domaine a donné lieu à l'institution d'un ministère chargé de l'environnement. Aujourd'hui, l'article 35 alinéa 2 de la constitution établit la responsabilité de l'Etat en matière de protection de l'environnement. Mais l'enjeu que revêt la question fait qu'elle soit traitée non seulement au niveau de l'Etat en tant qu'organe central(a)mais aussi dans le cadre de la décentralisation administrative au niveau des administrations locales(b).

    a- L'Etat.

    L'Etat est l'acteur principal en matière de protection de l'environnement. Il agit par le biais des ministères50(*), de la Direction Générale de l'Environnement(DGE)qui relève du ministère du tourisme et de l'environnement et des structures consulaires instituées notamment le Conseil Supérieur de l'Environnement(CSE), le Conseil National de la Recherche scientifique et technique(CNRST) et le Comité National MAB(Man And Biosphère).

    La Direction Générale de l'Environnement est une structure administrative et technique centrale de gestion de l'environnement au Congo. Sa génèse part de 1977 avec l'institution pour la première fois d'un ministère chargé de l'environnement. Dénommé ministère de la construction,de l'urbanisme et de l'habitat, chargé de l'environnement, celui-ci avait en son sein une direction de l'environnement. Cette direction sera érigée en 1980 en direction générale. Depuis lors, la Direction Générale de l'Environnement est l'organe principal de protection de l'environnement. C'est elle qui conçoit la politique nationale y relative et en assure la coordination. Aussi, se doit elle d'entretenir la coopération avec les institutions internationales agissant dans le domaine de l'environnement. C'est dans ce cadre que conformément aux conventions internationales, il a été créé au niveau national, des organes de liaison entre les instruments internationaux et l'Etat congolais. Leur mission est de mettre en oeuvre et de suivre lesdits instruments sur la sphère nationale.

    On dénombre au niveau du département de l'environnement, une dizaine de projets et quatorze (14) points focaux. Les projets réalisés dans le cadre des différentes conventions ont pour but de contribuer à la réalisation des objectifs de celles-ci. Il s'agit par exemple du Bureau ozone Congo pour la convention de Vienne sur la protection de la couche d'ozone et pour le protocole relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone. Il s'agit également du point focal et coordination du projet PRC98/G31 sur les changements climatiques et du point focal sur la lutte contre la désertification.

    On appelle point focal, une personne désignée par le chef de département ministériel et qui joue le rôle d'interface entre une convention donnée signée et ratifiée par le Congo et le gouvernement de la République par l'entremise du ministre en charge de l'environnement. Au sujet des points focaux , il y a lieu de noter que le ministre est le point focal politique alors que la Direction Générale de l'Environnement est le point focal opérationnel.

    En outre, la DGE doit entretenir une bonne collaboration avec les directions générales et d'autres secteurs impliqués dans la gestion de l'environnement.

    Cependant, cette direction connaît une instabilité permanente due la fréquence de changement de tutelle ministérielle; on compte plus d'une dizaine à ce jour. Le tableau joint en annexe illustre clairement la situation.

    Par ailleurs, le droit de l'environnement étant un droit transversal, son application fait intervenir des secteurs variés. De nombreux départements ministériels sont impliqués dans la gestion sectorielle de l'environnement, au nombre desquels on peut citer: l'industrie, les mines et énergie, l'agriculture et l'élevage, les eaux et forêts, la communication, l'urbanisme et l'habitat, la santé, etc . Chacun des départements tel que présentés, détient un objet sur lequel doit être basée son action tout en disposant d'un organe de mise en oeuvre. A titre d'exemple, dans le domaine des hydrocarbures, on veille à la pollution grâce à la Cellule Antipollution; en ce qui concerne les eaux et forêts, la direction de la faune et des aires protégées est chargée de la gestion des espaces protégés; pour ce qui est de la pêche , la gestion des ressources halieutiques est de la compétence de la direction de la pêche; quant à la marine marchande, la surveillance du milieu marin revient à la direction de la sécurité et de la navigation maritime.

    Toutefois, la diversité d'institutions et des attributions a rendu nécessaire la création des mécanismes de coordination. Il s'agit des institutions consulaires précédemment annoncées. Leur fonction consiste dans le règlement de conflits de compétence et dans la reprécision des diverses tâches; une finalité qu'ils n'ont pas pu atteindre à cause d'une paralysie fonctionnelle presque congénitale. Le Conseil Supérieur de l'Environnement par exemple ne s'est réuni qu'une seule fois depuis sa création. Un projet en cours d'adoption vise son remplacement par une nouvelle structure dénommée Commission Nationale de Développement Durable(CNDD).

    Si l'environnement est protégé au niveau de l'administration centrale,il n'en demeure pas moins que les administrations locales prennent le relais à l'intérieur de leurs circonscriptions administratives.

    b- Les administrations locales.

    La loi n°10-2003 du 6 janvier 2003 portant transfert de compétence aux collectivités locales, organise la répartition des compétences entre l'Etat, les départements et les communes. Les collectivités locales possèdent une personnalité juridique et l'autonomie financière (articles 174 et 175 de la constitution du 20 janvier 2002)51(*)

    A ce titre, en disposant des moyens de mettre en oeuvre la politique nationale de l'environnement au plan local, les collectivités locales se doivent donc de perpétuer l'application du droit de l'environnement dans le cadre défini par la Direction Générale de l'Environnement. Leur action dans ce domaine a pour fondement la loi de 1991 précisément son article 51 qui dispose: «les collectivités locales ont l'obligation d'assurer l'élimination correcte des déchets urbains. Elles doivent à cet effet établir des plans de gestion appropriés par le ministère chargé de l'environnement. »Cependant, l'on ne saurait réduire la protection de l'environnement en milieu urbain à la seule gestion des déchets solides. C'est pourquoi la loi n°31-2003du 24 octobre 2003( portant attribution du patrimoine des collectivités locales) vient élargir la compétence d'attribution des villes en matière de protection ou de gestion de l'environnement. Son article 24 vise l'assainissement, la collecte et l'évaluation des ordures ménagères et toutes activités susceptibles de concourir à l'hygièneou à la protection de l'environnement. D'autres textes ont été élaborés pour rendre applicable les dispositions législatives concernant la gestion de l'environnement par les collectivités locales52(*).

    Ce dispositif juridique constitue le fondement de l'exercice des prérogatives du maire en matière de l'environnement. Il a permis l'élaboration des politiques municipales relatives à la gestion des déchets solides et la mise en oeuvre des projets divers tels: le projet PROB devenu plus tard projet INTED, AVOBRA I, AVOBRA II, RATRIVOM, projet d'assainissement de Poto poto etc.

    Toutefois, l'administration centrale conserve, une fois le transfert de compétence devenu effectif, des prérogatives en matière de détermination de la politique nationale et d'élaboration de la législation. Une franche collaboration doit être établie entre ledit organe et les administrations locales.

    Au regard de nombreuses déficiences institutionnelles que nous évoquerons plus tard, l'action des institutions nationales est renforcée par un appui extérieur, résultat de la coopération avec les institutions internationales.

    2- Les institutions intergouvernementales de défense de l'environnement au Congo.

    Le PNUE créé par la résolution 2997(XXVII) du 15 Décembre 1972 de l'Assemblée Générale de l'ONU est un organe de coopération internationale dans le domaine de l'environnement. La création de cette institution répond aux attentes de la communauté internationale sur la nécessité d'instituer un organe chargé de la mise en oeuvre du Droit International de l'Environnement. C'est dans ce cadre qu'existe les rapports de coopération entre le Congo et le PNUE. Partie à de nombreuses conventions internationales, le Congo est le champ d'application des normes internationales de protection de l'environnement. Dans ce contexte, une assistance lui est accordée à travers des séminaires, des conférences auxquels participent les représentants de l'Etat.

    En plus, le PNUE donne de grandes orientations sur les politiques des Etats, et les influence largement. A titre d'illustration, en application de la convention de Vienne et du protocole de Montréal et, conformement aux directives du Programme des Nations Unies pour l'Environnement(PNUE), le Congo a élaboré dès 1995, soit un an après l'entrée en vigueur de ladite convention, un programme national. Ce programme comprend un plan d'action, une déclaration du gouvernement l'engageant à mettre en place ledit plan et une liste des projets susceptibles d'être financés par le fonds multilatéral. A cet effet, le Congo a bénéficié d'une aide financière et technique pour l'élaboration du Programme National de Récupération et de Recyclage du CRF-12, financé à hauteur de 202.100$; pour l'enquête nationale sur la consommation des bromures de méthyle au Congo; pour le plan de gestion des fluides frigorifiques(PGFF) élaboré et soumis à l'approbation du PNUE.

    Comme il convient de le constater, le PNUE joue un rôle important dans l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes environnementaux. Son assistance multiforme fait de lui un acteur non négligéable du droit de l'environnement au Congo.

    La transversalité des questions de l'environnement contribue à leur prise en compte dans des structures internationales notamment celles du système des Nations Unies à savoir le PNUD, l'OMS, l'OMC etc. Les deux premières ayant leurs représentations au Congo, elles entretiennent un partenariat avec le Congo, lequel (partenariat) se concrétise soit par des appuis techniques, soit par des stages et formation à l'extérieur du pays, soit enfin par les financement de certaines activités. Elles conçoivent avec la DGE, les programmes d'activité et prévoient les moyens de leur exécution. De nombreux programmes ont déjà été réalisés surtout dans les zones urbaines. En 2005 par exemple, dans le cadre de la coopération décentralisée, le PNUD, se fondant sur le programme qu'il a signé avec le gouvernement congolais en matière d'environnement, a appuyé la mise en oeuvre du projet en choisissant de travailler à l'élaboration du « plan de gestion des déchets solides et liquides de Brazzaville ».Ce document, après validation en séminaire participatif, a été rendu solennellement par le Représentant résident du PNUD au Maire de Brazzaville.

    Toujours cette même année, Metropolis(une organisation mondiale des villes de plus d'un million d'habitants) a proposé son appui dans le cadre de la mise en oeuvre du « plan d'action d'urgence »de la ville de Brazzaville.

    Le 6 juin 2003, l'Organisation des Volontaires Techniciens Sans Frantières Rénovée(OVTSFR)a bénéfivié d'un don constitué de divers matériels de collecte des ordures ménagères de l'UNICEF afin d'intervenir dans l'arrondissement six(6) Tanlangaï et une partie de l'arrondissement cinq(5)Ouensé.

    On ne peut cependant pas négliger le rôle que joue l'Union Européenne dans la mise en oeuvre du droit de l'environnement au Congo. On peut citer à cela le projet ECOFAC(Ecosystème Forestier d'Afrique Centrale)dans lequel cette institution s'est investie pleinement; sans oublier de nombreux micro-projets d'assainissement du milieu urbain réalisés à travers son organe: le PMRU. C'est avec l'appui de l'Union Européenne qu'il a été élaboré le programme«Action pour la Valorisation des Ordures de Brazzaville»(AVOBRA), une opération qui consistait en la collecte et la valorisation des ordures dans les ménages à l'aide des chariots pour les déposer dans des aires de stockage ou directement dans des décharges finales essentiellement constituées de ravins.

    L'oeuvre de protection n'est pas l'apanage des seules institutions publiques; l'environnement étant l'affaire de tous, la participation de la société civile s'avère indispensable.

    B- Les institutions privées de défense de l'environnement.

    Les individus agissent principalement par l'intermédiaire d'ONG et d'associations créées dans le cadre de la loi du 1er Juillet 1901 relative au contrat d'association.

    Les ONG détiennent le droit à l'information, à la consultation et elles peuvent se constituer partie civile et intenter des recours. Elles peuvent être classées en deux catégories: les institutions privées nationales(1) et les ONG internationales(2).

    1- Les ONG nationales.

    La défense de l'environnement par les citoyens Congolais est une obligation constitutionnelle. Elle découle de l'article 35 alinéa 1 de la constitution aux fins duquel, «tout citoyen a droit à un environnement sain, satisfaisant et durable et a le devoir de le défendre». Mais aucun texte législatif ou réglementaire ne fait mention d'une action directe des personnes privées. Ces dernières ne peuvent agir directement; seule leur participation par le biais d'ONG ou associations est alors permise. En dépit du fait que la loi de 1991 ne l'a pas prévue, l'action des ONG est régie par le décret 98-148 du 02 Mai 1998 portant attribution et organisation de la DGE53(*). Elle se traduit et terme de contribution aux activités menées par le gouvernement . Car le cadre d'intervention directe n'est pas clairement défini au Congo à leur profit.

    Toutefois, la DGE fixe les conditions d'affiliation à elle des associations en les énumérant comme suite:

    -Un récépissé du ministère de la décentralisation et de l'administration du territoire;

    -Une demande manuscrite;

    -Les statut et règlement intérieur de l'association;

    -Le procès verbal de la réunion constitutive.

    Le dossier doit être étudié par la DGE; et à la fin de cette étude une attestation de reconnaissance d'association à caractère environnemental est alors délivrée.

    A ce jour, on compte une quarantaine d'organisations citoyennes oeuvrant dans le domaine de l'environnement au Congo. Ces ONG et associations nationales bien qu'encore jeunes, ne cessent d'apporter leur modeste contribution à l'amélioration et à la protection de l'environnement. Mais dans l'exécution de leurs tâches, elles sont confrontées à d'épineux problèmes qui limitent leurs capacités d'intervention. Ainsi leurs efforts sont renforcés par les ONG internationales.

    2- Les organisations internationales à caractère non gouvernemental.

    Ce sont des associations non gouvernementales créées par des personnes privées dont les activités se déploient au niveau international. Elles bénéficient de l'extension du principe de participation lequel ne se limitant pas aux seules ONG nationales mais à cause de la dimension transnationale de la question d'environnement, vise également les ONG à caractère international.

    Les institutions telles que WCS, HELP-CONGO, Institut Jane Godall ont développé des actions de coopération avec le gouvernement Congolais. Elles ne ménagent aucun effort pour participer à la limite de leurs moyens, à la conservation de la biodiversité. WCS par exemple, est chargé de la gestion du Parc National Nouabelé-Ndoki et de ses zones périphériques; HELP-CONGO par contre est pour l'entretien des jeunes primates et de leur réinsertion dans leur milieu.

    L'activité des ONG internationales dans ce domaine se revelle très efficace si l'on se réfère aux résultats sur le terrain. Cette efficacité est assurément liée au capital financier et technique dont elles disposent. Elles contribuent en cela à l'application sur le plan interne des conventions internationales sur la diversité biologique. Leur existence effective sur le sol congolais s'inscrit dans le cadre du partenariat instauré sur la base du principe de coopération dégagé depuis la déclaration de Stockholm de 1972.

    s2. La prise en compte de l'environnement dans le cadre institutionnel.

    En dehors des cas évoqués plus haut, la prise en compte de l'environnement dans le cadre institutionnel s'est traduite par l'action du juge en matière de protection de la nature (A) et par les innovations apportées par le droit lui-même (B).

    A- Le DIE , une référence pour le juge congolais.

    La loi est faite pour être appliquée, et le défaut d'application d'une règle de droit conduit à des sanctions. La force d'une norme juridique réside dans sa capacité à sanctionner toute violation.

    En dehors des cas évoqués plus haut où le juge est appelé à se prononcer sur l'infraconstitutionnalité et la supralégalité, la référence à l'environnement est une obligation légale découlant de la loi n°003/91 du 23 avril 1991 sur la protection de l'environnement, de la loi n°2-2000 du 1er février 2000 portant organisation de la pêche au Congo et de la loi n°16-2000 du 20 janvier 2000 portant code forestier. Cette législation prévoit des poursuites judiciaires en cas d'infraction aux lois ou de violation des textes en vigueur. En effet, la législation congolaise relative à l'environnement fixe les conditions dans lesquelles sont effectuées les poursuites judiciaires et détermine le tribunal compétent, la procédure et les sanctions. Sa particularité c'est qu'elle réserve le droit de poursuite (de l'auteur de l'infraction)à la seule administration en charge de l'environnement ou du secteur d'activité concerné. Mais cela ne peut constituer une fatalité pour tout droit des citoyens d'accès à la justice en ce qui concerne l'environnement. Ce droit est implicitement consacré dans la constitution notamment à son article 35 au nom du droit à la défense de l'environnement. En effet, selon cet article, « Tout citoyen a droit à un environnement sain, satisfaisant et durable et a le devoir de le défendre.» Le droit à un environnement sain entraîne avec soi le droit de le défendre devant les tribunaux. Il appartient donc à tout citoyen de le mettre en oeuvre dès lors qu'il est amené à constater une atteinte à l'environnement en violation des textes en vigueur au Congo.

    C'est dans ce contexte que le juge peut être appelé à examiner la légalité d'études d'impact notamment à l'occasion des recours contre les actes administratifs soumis à étude d'impact54(*). Il apprécie la régularité de cette étude en se plaçant au niveau de sa présentation formelle ou au niveau de son contenu. S'agissant d'une pièce du dossier constituant une formalité substantielle, toute erreur ou illégalité affectant l'étude d'impact, constitue un vice de procédure qui entraîne l'annulation de l'acte attaqué.

    Si à l'occasion d'un recours déposé devant lui contre une autorisation ou une approbation d'un projet devant comporter une étude d'impact, la suspension de la décision est acquise de plein droit au demandeur55(*). Telle a été la décision du Conseil d'Etat français dans l'affaire André Decroix à l'occasion de laquelle le juge a annulé pour la première fois en 1983, un acte administratif pour insuffisance d'étude d'impact relative à un permis de construire un centre commercial en milieu urbain, contrairement au jugement du tribunal administratif56(*).

    Le recours au juge en pareille circonstance permet d'apprécier l'importance des travaux projetés et leur incidence sur l'environnement.

    Aussi, la loi de 1991 a t-il prévu des sanctions devant être prises en cas d'infraction aux dispositions en vigueur au Congo. Elles sont constituées d'amendes, de peines privatives de liberté, de la réclusion.

    Si le juge congolais est compétent en matière d'appréciation des actes administratifs touchant à l'environnement, il l'est encore plus au pénal en sanctionnant toute infraction à la loi.

    Pour sa part, la Cour Constitutionnelle dans son rôle de garant de la constitutionnalité des lois , veille à la conformité à la constitution de toutes les lois environnementales. Son contrôle dans ce domaine est un gage de protection juridique de la nature contre les abus du pouvoir législatif. L'environnement étant l'une des préoccupations constitutionnelles, sa protection par le juge s'avère ipso facto celle de la constitution toute entière.

    B- Les innovations apportées par le DIE sur le plan institutionnel.

    Le Droit International de l'Environnement est très innovant sur le plan institutionnel. En effet, l'hétérogénéité croissante que caractérise aujourd'hui, la société internationale en matière de l'environnement a des répercutions au niveau interne des Etats. Ainsi à côté de l'Etat et des organisations internationales, on assiste à l'émergence de la société civile comme acteur de droit. Ce qui fait que la présentation traditionnelle des sources du droit qui niait la participation d'acteurs privés(les ONG, les Associations, les autochtones, etc) aux modes de formation du droit, devient pourtant peu à peu ouverte. Ces « nouveaux acteurs » sont en train de faire « craquer progressivement le moule traditionnel du droit » et participent désormais aussi tant bien que mal à la formation du droit de l'environnement.

    Une autre innovation apportée par le Droit International de l'Environnement concerne la référence aux instruments économiques. En 1992, la Déclaration de Rio, dans son principe 16 affirmait que les Etats doivent « s'efforcer de promouvoir l'internalisation des coûts de protection de l'environnement et l'utilisation d'instruments économiques .» Ce principe a conduit à l'institution d'un Fonds pour la Protection de l'Environnement(Décret n°99-149 du 23 août 1999 portant organisation et fonctionnement du FPE) avec pour mission la gestion des ressources financières générées dans le cadre de l'application dudit principe.

    Au demeurant, en dépit de tout ce qui vient d'être présenté, le constat de cette belle vitalité ne doit pas masquer les difficultés aussi nombreuses qu'aiguës rencontrées dans la mise en oeuvre des règles définies. Le droit de l'environnement souffre de certaines déficiences.

    Chapitre II: Les déficiences et suggestions.

    Pour être ''effective'' selon le sens anglais, les normes du Droit International de l'Environnement doivent répondre à une double condition d'efficacité et d'effectivité. Mais l''effectiveness'' du Droit International de l'Environnement rencontre des difficultés. Ainsi après avoir relevé ces insuffisances(section I), il nous reviendra le devoir de faire quelques suggestions en vue d'améliorer l'application des normes internationales au Congo( section II).

    Section I: Les déficiences de l'application du DIE au Congo.

    L'application du Droit International de l'Environnemnt au Congo ne passe pas sans difficultés. Si certaines sont d'ordre normatif(A), d'autres par contre sont à caractère institutionnel(B).

    1. Déficiences normatives .

    L'un des éléments qui caractérisent la vitalité du droit de l'environnement, c'est la profusion normative. L'abondance de normes dans le domaine de l'environnement est une garantie juridique d'une protection nationale de celui-ci. Ce facteur bien que positif, ne va pas cependant sans faiblesse. On y note quelques défaillances(A); de surcroît, la législation congolaise n'est pas connu du public(B).

    A. Imprécision, insuffisance et déficit d'application de la législation.

    L'un des élements qui caractérisent la vitalité du droit de l'environnement au Congo, c'est l'abondance des textes législatifs. Mais lesdits textes sont marqués par un aspect le plus souvent silencieux. En effet, la loi est muette tant qu'elle n'est pas accompagnée par un règlement d'application. Le défaut de textes réglementaires fait à ce que certaines de ces lois soient considérées comme des instruments ''morts-nés''. Ainsi on assiste jusqu'à ce jour à une législation parcellaire, sectorielle et très lacunaire ne pouvant réglementer tous les aspects de l'environnement.

    En dépit de quelques dispositions ayant trait aux poursuites judiciaires et aux sanctions en cas de violation à la loi, la place du juge et même celle du citoyen ne sont pas encore clairement définies dans le domaine du droit de l'environnement au Congo. Selon la législation nationale, le droit de poursuite de l'auteur d'une infraction appartient à l'administration en charge de l'environnement ou du secteur d'activité concerné57(*). Mais la loi n°003/91 du 23 avril 1991 sur la protection de l'environnement ainsi que celle n°2-2000 du 1er février 2000 portant organisation de la pêche maritime au Congo ne précisent que les échelles de sanctions, sans pour autant indiquer clairement les procédures de poursuite et les tribunaux compétents. Ainsi, par référence au principe énoncé précédemment, dans le domaine réglementé relevant de l'autorité de l'Etat, seul ce dernier détient le droit de poursuite de l'auteur d'une violation de la loi. A cela nous pouvons relever une difficulté d'application de cette législation: lorsqu'une infraction est commise par un organe de l'Etat, l'application de la loi devient aléatoire et ne s'applique généralement pas du tout.

    La législation environnementale nationale reste muette sur les droits et devoirs des citoyens. Elle laisse ainsi le doute sur toute intervention de ceux-ci dans la procédure judiciaire.

    Par ailleurs, le manque de génie créateur de la part du législateur congolais donne lieu à un mimétisme juridique. Pourtant chaque Etat a ses particularités géographiques et socio-culturelles dont il faut tenir compte. Le législateur devrait prendre en ligne de compte toutes ces particularités et créer sur cette base quelques innovations juridiques jugées plus efficaces. Mais cela est loin d'être le cas au Congo.

    L'application des principes du Droit International de l'Evironnement est déficitaire. Déjà, la multiplicité d'acteurs qui serait considérée comme un facteur positif en vue de la mise en oeuvre du principe de coopération intra-étatique est sujette à conflit. L'inexistence d'un statut juridique du citoyen, le défaut d'information faussent le jeu de la participation de celui-ci à la protection de l'environnement. Le manque de moyens financiers et techniques suffisants à la disposition des acteurs environnementaux ne permet pas de mettre en application le principe de précaution ni même celui de prévention.

    Imprécis dans son contenu, insuffisant dans sa quantité, la législation congolaise reste au surplus inconnue du public.

    B- Méconnaissance de la législation congolaise

    L'une des caractéristiques de la législation congolaise est qu'elle n'est pas connue du public. Le dysfonctionnement du service chargé de sa publication (le Journal Officiel) est l'un des facteurs de cette carence. Cela est renforcé par la difficulté d'accès à la documentation administrative.

    Néanmoins, même si la facilité était accordée aux usagers du service public pour accéder à l'information tant au niveau du Journal Officiel qu'à celui des administrations, on est pas en droit d'affirmer que le citoyen congolais s'informerait de cette manière.

    La manque de culture de la recherche de l'information surtout lorsque celle-ci ne s'inscrit pas dans ce cadre de sa formation académique, le sémi-analphabétisme de la population, son manque de curiosité sur des aspects nouveaux aussi sensibles comme l'environnement, la considération exagérée pour la rumeur comme source d'information, sont autant d' handicaps pour la connaissance par les citoyens congolais de la législation environnementale. On peut ajouter à cela que les quelques séminaires qui ont déjà eu lieu sont le cadre réservé aux intellectuels surtout spécialistes d'un aspect donné de l'environnement. Quant aux profanes, ils ignorent tout de la question et se laissent manipuler par des duperies de folles rumeurs. L'un des canaux d'information en vue de saisir l'attention du public serait les masses médias. Cependant, il n'existe pas à ce jour une activité médiatique développée au sujet de l'environnement.

    La faiblesse de la sensibilisation prive ainsi le citoyen congolais de la connaissance des principes qui régissent l'environnement dans lequel il vit et par voie de conséquence, le prive de toute culture environnementale. Il ne sait et ne peut jouer son rôle d'acteur social en matière de protection de l'environnement. En cas de dommage subi par une pollution ou une nuisance quelconque, il est sous informé ou ne sait pas du tout la procédure à engager. Cette ignorance contribue à aggraver les difficultés liées à l'application des instruments nationaux et internationaux en la matière.

    s2. Déficiences institutionnelles.

    Des manquements constatés du point de vue normatif s'accompagnent des déficiences encore graves sur le plan institutionnel. De nombreuses difficultés constituent une entrave pour la mise en oeuvre du droit de l'environnement par les institutions congolaises. Elles limitent par là l'action de l'administration d'une part(A), mais aussi celle de la société civile d'autre part(B).

    A. Les limites de l'administration de l'environnement.

    L'étude sur le cadre institutionnel de l'environnement au Congo réalisée dans le cadre du Plan National d'Action pour l'Environnement (PNAE) en 1992, a révélé que plusieurs facteurs sont des sources d'inefficacité de l'administration congolaise de l'environnement. Ce qui laisse pressentir du coup les difficultés inhérentes à la mise en oeuvre des engagements pris dans le cadre de coopération juridique internationnale en matière d'environnement.

    Un certain nombre de facteurs constituent donc un handicap au bon fonctionnement de l'administration de l'environnement. L'instabilité politique et gouvernementale évoquée plus haut en est un. En effet, le changement constant de l'équipe gouvernementale s'est toujours traduit par la modification incessante des rattachements. L'augmentation et la réduction des attributions que subissent différents ministères, déstabilisent les institutions. Car elles sont souvent la cause de démobilisation et démotivation des personnels. Pour s'en convaincre, il suffit d'observer toutes les fois qu'une direction générale rattachée à tel ministère devra cesser de l'être au gouvernement prochain, une rupture systématique s'établit d'office du point de vue structurel. La perte du personnel (surtout ceux en détachement) pose de problème de suivi des initiatives engagées. Ce qui tend à remettre en cause tous les projets en cours d'élaboration voire même d'exécution. La nouvelle structure devra reprendre le travail en tenant compte de nouvelles attributions reçues par le ministère de rattachement; ce qui n'est pas évident.

    Cette instabilité justifie bien l'absence de politique globale gouvernementale dont les objectifs seraient inscrits sur le court, moyen et long terme. Or, ce manque de planification est préjudiciable à l'efficacité de l'action gouvernementale. Il est donc impossible de s'attendre à l'efficacité de la DGE en considérant toutes ces mutations institutionnelles.

    D'autres éléments caractérisent les administrations concernées dans la gestion de l'environnement et constituent autant de freins à l'efficacité de chacune des institutions, et par extension, de l'ensemble du système. Il s'agit de la problématique de l'existence d'un statut légal pour les organismes sous tutelle ; la mauvaise circulation de l'information entre les directions centrales et les directions départementales; l'hypertrophie des services centraux par rapport aux services de coordination; l'insuffisance des moyens matériels, humains et financiers; l'insuffisance de la gestion opérationnelle sectorielle.

    En effet, il existe souvent un décalage entre le texte organique qui crée juridiquement les structures déterminées et l'organisation effective des institutions (organigramme). On assiste alors au fait que l'organisation de la structure repose soit sur une base empirique, soit sur un projet de loi organique dépourvue de valeur juridique à côté de laquelle est abandonnée le texte ancien non encore abrogé (cf. Ministère des eaux et Forêts). La conséquence directe de cet état de fait est que la structure des services n'obéit plus au schéma tracé par le texte organique (certains services prévus dans le statut ne se retrouvent pas dans l'organigramme).

    En outre, dans certains ministères, il existe des organismes placés sous tutelle et dotés d'une certaine autonomie. Force est cependant de constater que ces organismes fonctionnent sur une base empirique, le statut légal qui devrait définir leurs organisation et fonctionnement n'étant pas adopté. C'est le cas du Centre National d' Etudes des Sols.

    Par ailleurs, l'administration congolaise est caractérisée par la mauvaise circulation de l'information entre la direction centrale et les directions départementales. L'information n'étant pas transmise rapidement, cette rétention peut engendrer des conséquences fâcheuses. Le retard avec lequel la direction technique peut être informé ne facilitera pas une invention rapide et rendra inefficace l'action à entreprendre.

    Le conflit de concurrence entre divers ministères impliqués dans la gestion de l'environnement est un autre aspect de la faiblesse de l'administration. Au lieu d'une gestion concertée, on assiste à une duplication des compétences, les concurrences et les conflits. C'est le cas pour la gestion des sites, sources de conflits entre les ministères du tourisme, de la culture et des Arts, et la recherche scientifique; ou la planification urbaine, source de conflits entre les municipalités et le ministère chargé de l'urbanisme et l'habitat, etc.

    Pour ce qui est des ressources humaines, on note un déficit tant sur le plan quantitatif que qualitatif.

    S'agissant du cas spécifique de la DGE, sur le plan quantitatif, elle dispose d'une soixantaine d'agents dont plus de trois quarts (3/4) se retrouvent à la direction générale (services centraux) à Brazzaville et une dizaine répartie dans les directions départementales. Du point de vue qualitatif, le personnel présente un profil particulier. A la forte concentration du personnel administratif s'ajoute une spécialisation insuffisance et une extrême mobilité. On y trouve des administrateurs, des agents de santé et des secrétaires d'administrations et un nombre insuffisant des personnes ayant un profil spécialisé.

    Au problème de ressources humaines s'ajoute celui de financement. On distingue d'une part les ressources budgétaires et d'autres part les ressources propres ou menues recettes. Une autre distinction à établir concerne les crédits prévisionnels et les crédits effectivement alloués. Pour ce qui est des ressources budgétaires, il faut relever que les procédures des opérations des dépenses de l'Etat pour le fonctionnement des institutions sont multiples, complexes et d'une lenteur caractérisée si bien que de 1990 à 1992, les ¾ de budget de fonctionnement alloués sont retombés dans la masse commune, laissant ainsi les services sans moyens. Pour illustrer cette réalité, nous avons le budget de fonctionnement de la DGE exercice 1991, fixé à 1.000.000 fcfa mais le matériel livré n'était que d'une valeur de 453.880 fcfa, soit un pourcentage de 43,3% répartis entre l'administration centrale et les services départementaux. Ce budget était de 5.000.000f.cfa en 1992 mais crédité d'une valeur de 1.650.000f cfa soit 33% seulement. En 2001, le département à bénéficié d'une hausse budgétaire de 1.450.000.000 f.cfa. Cependant, on ignore tout du décaissement des fonds et des réalisations y afférentes.

    De même s'agissant de la gestion des menues recettes, la non transparence est la caractéristique essentielle. On y note une profonde hémorragie.

    Par contre, plusieurs actions d'intérêt international n'ont pu aboutir, faute de financement. Tel est le cas du projet Réserve de Biosphère de Dimoneka, de Réserve du lac Telé et du projet Conkouati-Douli.

    Si difficultés financières il y a, l'on ne serait étonné de constater que l'administration de l'environnement soit sous équipée, même en matériel de première nécessité. Comment peut-on prétendre à l'efficacité d'une structure qui présente autant de maux? Et comment peut-on mettre en oeuvre le Droit International de l'Environnement dans de pareilles circonstances?

    B. Les limites de l'action de la société civile.

    L'action de la société civile en matière de l'environnement est la conséquence de l'application du principe d'information et de participation, principe intégré au Congo et consacré comme principe fondamental de son droit. Mais la mise en oeuvre de ce principe souffre d'un déficit grandissant. Ce déficit est dû à plusieurs facteurs. Certains sont dits exogènes, d'autres par contre sont endogènes.

    En effet, l'absence de définition légale ou réglementaire d'un cadre d'intervention directe de la société civile fait que l'action de cette dernière se traduit le plus souvent en terme de simple contribution aux activités menées par l'administration de l'environnement. Il est regrettable de constater que le principe de participation voire même de coopération interne ne soit pas clairement défini par les textes de la République.

    Au surplus, en raison de la jeunesse qui caractérise les associations et ONG nationales, ajouté à cela le problème récurrent de ressources financières, matérielles et techniques nécessaires pour mieux apprécier la qualité de l'environnement voire le degré de nocivité qu'une activité humaine est susceptible de produire. Cela constitue une difficulté majeure qui n'est pas de nature à permettre la conception et surtout l'exécution leurs propres projets. Cet état de fait les empêche de réaliser des programmes d'activité et donc de concevoir une véritable politique de l'environnement dans le cadre de leurs structures associatives. Eu égard à cette difficulté, les organisations de la société civile, en quête de financement, recourent en vain à la DGE, qui elle-même ne dispose pas de moyens financiers suffisants capables de répondre à ces doléances. Et même si elle en disposait, la DGE ne bénéficie pas d'une habilitation pour ce genres d'opérations.

    Aussi, le manque d'informations sur la possibilité d'intégrer des réseaux internationaux de protection de l'environnement limite t-il leurs actions privées à l'éducation, l'information et la communication en matière d'environnement, sans que des projets effectifs et des activités pérennes ne caractérisent leurs activités sur le terrain58(*).

    Il est également à noter, comme nous l'avons dit plus haut que le droit à l'information dont dispose en principe les ONG, n'est pas appliqué. Le dysfonctionnement des services du journal officiel, la difficulté d'accès à la documentation administrative; tous ces facteurs constituent une impasse à l'acquisition de l'information environnementale par la société civile. Or la meilleure participation exige une connaissance préalable en vue d'une action en connaissance de cause; ce qui fait défaut au Congo.

    De même, l'administration a du mal à concilier la gouvernance environnementale avec le principe de participation. Très souvent les ONG ne jouent qu'un rôle subsidiaire dans la gestion de l'environnement.

    Cependant, il faut reconnaître que les ONG congolaises manquent d'expertise pour accomplir une oeuvre de qualité. La pauvreté qui caractérise le pays fait que les entités soient parfois créées de toute pièce sans une véritable vision environnementaliste, avec comme seule fin la quête d'argent issu d'un éventuel financement . Ce sont des ONG de façade sans une existence effective.

    Enfin, ne perdons pas de vue de souligner l'insensibilité de la population sur les questions liées à ce domaine. Selon les sondages que nous avons réalisés, 75% de la population pensent que la protection de l'environnement, est une responsabilité exclusivement gouvernementale. A comparer avec la part des personnes se disant très concernées par l'environnement au Royaume Uni(81%), en Allemagne(71%) et en France(75%)59(*), la réalité congolaise présente une profonde inquiétude.

    Section II: Les suggestions.

    Au regard du panorama juridique de la situation de l'environnement au Congo tel que nous venons de le présenter, par devoir intellectuel, nous nous sommes proposer de suggérer quelques voies de solution susceptibles d'améliorer la gestion de l'environnement conformément au droit international. Ces propositions sont multiples et variées mais que nous avons penser regrouper en deux points à savoir: la promotion d'une culture environnementale citoyenne(§1) et le renforcement du cadre juridique et institutionnel(§2).

    §1. La promotion d'une culture environnementale citoyenne.

    En vue de garantir à tous le droit à un environnement sain tel que le définit par la constitution de la République, une part belle doit être réservée à la promotion d'une véritable culture environnementale citoyenne. Les populations doivent s'approprier le droit à l'environnement afin de mieux en assurer la défense. Mais cela exige une formation préalable (A) capable de susciter l'engouement de ces populations à participer dans le grand défi de la lutte contre la destruction du milieu naturel (B)

    A. La formation du citoyen.

    La culture est au fondement de vie. Autrement dit la culture est un cadre de référence en ce qui concerne l'appréciation d'une personne humaine voire de toute une société. Or la culture est étroitement liée à la formation. Ainsi, lorsqu'on se situe dans le domaine de l'environnement, en observant la population congolaise, on peut établir que celle-ci souffre d'un analphabétisme criard. Si déjà à propos des ordures ménagères, les règles d'hygiène ne sont pas observées, il est difficile qu'elle s'aperçoive le danger que représentent les déboisements, les déchets toxiques, les essais nucléaires etc...

    D'abord, les mesures d'hygiène sont les plus proches de l'homme et constituent de ce fait les principes primaires et individuels en matière de protection contre la nocivité. Hélas, ce domaine donne lieu à un constat amer.

    Toutefois, au lieu de se limiter au niveau du diagnostic de la situation congolaise, il convient plutôt agir à titre curatif pour résorber cette crise d'éthique.

    L'une des voies de solution que nous proposons c'est la formation. En effet, il faut former la population congolaise sur la gestion de la nature. Cette formation ne peut se passer de l'information, car c'est de l'information transmise que l'homme peut recevoir une formation.

    Beaucoup de moyens peuvent servir de canaux pour faire passer l'information environnementale. On peut utiliser le système éducatif en insérant dans les programmes scolaires des enseignements liés aux questions d'environnement. Le système éducatif devrait être concerné à tous les niveaux c'est-à-dire du primaire à l'Université avec des spécialités au niveau de l'enseignement supérieur.

    Conscient du fait que tout le monde n'accède pas aux études secondaires surtout supérieures pour être supposé avoir une connaissance scientifique suffisante, d'autres mécanismes peuvent être envisagés. C'est le cas des émissions radiodiffusées et télévisées ; des campagnes de sensibilisation du public par arrondissement, par quartier etc. ; les séminaires ou toutes autres initiatives jugées salutaires à cette fin.

    Les citoyens devraient être informés sur l'état de leur environnement, les dangers qui se présentent à eux et les moyens de lutte contre sa détérioration.

    L'information forge le citoyen par le biais de la formation et le rend ainsi apte à participer efficacement à la conception comme à la mise en oeuvre de la politique nationale relative à la protection du milieu naturel.

    B. La participation du citoyen.

    La répétition de ce sous titre ( participation) démontre le fossé qui existe entre le principe vu sous l'angle théorique et la réalité qui est la pratique sur le terrain. Loin de reprendre le travail élaboré en amont, il s'agit de proposer des solutions en vue d'améliorer la mise en oeuvre de la démocratie environnementale.

    Lorsque la population est suffisamment informée sur la question de l'environnement, il faudrait lui accorder la possibilité de s'exprimer à ce sujet. L'environnement n'appartenant à personne en particulier, l'apport de tous s'avère indispensable. Car c'est de la conjugaison des efforts que vient le succès. Le peuple devrait se sentir acteur du droit de l'environnement qu'il à la charge de bâtir (selon la procédure vue plus haut) et dont il doit assurer l'application.

    L'Etat qui est le régulateur de l'équilibre social est appelé à veiller au rôle que chaque acteur est en droit de jouer dans la responsabilité qui est la sienne en matière d'environnement. Car l'un des freins à l'application d'une démocratie environnementale, c'est la jalousie de l'Etat face à ses prérogatives traditionnelles. Les acteurs non étatiques notamment les ONG et les entreprises, mais aussi les peuples autochtones sont appelés à y jouer un rôle croissant. Ces évolutions sont particulièrement sensibles et nécessaires dans le domaine de l'environnement. La démocratisation de la gestion de l'environnement telle que prônée par le principe 10 de la déclaration de Rio de 1992 devrait être correctement appliquée. L'Etat congolais mettrait donc tout en oeuvre de manière à ce que chaque individu ait dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris les informations concernant les substances et activités dangereuses dans leurs collectivités afin d'avoir la possibilité de participer à la prise des décisions. L'Etat devrait encourager et faciliter la sensibilisation et la participation du public en mettant à sa disposition des informations nécessaires.

    Un ordre devrait être établi sur le plan associatif. L'Etat, tout en devenant le principal bailleur de fonds des associations, devrait établir des critères d'agrément pour sélectionner les associations et ONG susceptibles de bénéficier des droits spéciaux de participation à la politique de l'environnement60(*). Il ne suffit plus que l'objet de l'association corresponde aux objectifs de protection; encore faut-il que la structure ait une certaine durée et une représentativité. La durée peut être fixée à deux ou trois ans à compter de leur inscription au Ministère de l'intérieur et de la décentralisation. Pour ce qui est de la représentativité, on apprécierait les éléments suivants: le fonctionnement de l'association ou ONG conformément à ses statuts, les activités statutaires déjà entreprises dans le domaine de l'environnement, l'exercice à titre principal d'activités effectives consacrées à l'environnement, l'organisation présentant des garanties suffisantes.

    Ainsi, l'une des formes envisagées de participation serait la consultation 61(*) à travers l'administration consultative. Elle permettrait, comme elle en a fait dans de nombreux pays d'Europe, de faire siéger des associations représentant l'environnement dans des structures consultatives nationaux ou locaux compétentes en matière d'environnement. Parallèlement, l'enquête publique y compris même le référendum consultatif sont des instruments de participation très efficaces auxquels l'Etat peut s'inspirer.

    En outre, il conviendrait de mettre en place une plate-forme associative regroupant l'ensemble des associations et ONG les plus représentatives , les inciter à travailler en synergie dans une vision de concertation pour un objectif commun: la défense de la nature. On peut également penser à la création d'un cadre de concertation entre la population plus proche de la réalité environnementale et les organes chargés de sa gestion.

    Enfin, une part devrait être réservée au budget de l'Etat pour le financement des ONG afin de renforcer leurs divers efforts dans ce domaine. Mais cela devrait s'accompagner d'un appui juridique et institutionnel global.

    §2. Renforcement du cadre juridique et institutionnel.

    Lorsqu'on observe de très près les développements précédents, on s'aperçoit avec évidence les faits suivants: d'une part le cadre juridique congolais est déficient; d'autre part sur le plan institutionnel, un certain dysfonctionnement est à relever. D'où la nécessité d'un appui juridique(A) et le besoin d'un renforcement des capacités de l'administration de l'environnement(B).

    A. La nécessité d'un appui juridique.

    Le cadre juridique congolais dans le domaine de l'environnement éprouve de sérieux manquements. Bien qu'elle fasse preuve d'une remarquable profusion, la législation congolaise manque parfois de précision et connaît une insuffisance de textes d'application.

    Au niveau législatif, si les droits et libertés peuvent être proclamés, ils ne deviennent source d'obligations juridiques que s'ils sont suffisamment précis. Il était par conséquent important que pour la reconnaissance législative du droit à l'environnement, des précautions soient prises pour bien en préciser le contenu et les effets. Ainsi, un droit à l'environnement considéré comme une liberté publique fondamentale peut servir de base à la reconnaissance de voies de fait, renforcer l'obligation juridique pour les pouvoirs publics de respecter l'environnement.

    En vertu d'une loi, un cadre juridique mérite d'être consacré au profit des ONG et association. Ladite loi aurait pour objet la définition de manière claire et précise des droits et devoirs des citoyens pris dans le cadre des regroupements associatifs ou individuel. Au même titre que le financement des partis politiques, la nouvelle loi poserait le principe de financement des ONG et associations oeuvrant dans le domaine de l'environnement. Le caractère particulier d'utilité public que présentent ces organismes, exige un statut particulier à leur égard.

    Toujours dans le but d'améliorer l'action de la société civile, on peut penser à instaurer par voie légale, une démocratie de proximité62(*). Cela passe par l'institution d'un organe national de débat public qui soit une autorité administrative indépendante à l'image de la France( art L.121-1 à L.121-15 c.env et décret 2002-1275 du 22 octobre 2002).C'est un véritable cadre de concertation entre les citoyens plus proches de la réalité environnementale et les organes de gestion de ce domaine. Une réflexion dans ce sens mérite d'être approfondie.

    Toutefois, un effort est à consentir dans le domaine réglementaire. Du fait du défaut de textes réglementaires, certaines dispositions législatives manquent d'application. L'Etat a l'obligation de combler ce vide si l'on veut donner à la loi toute sa puissance contraignante .

    Par ailleurs le déficit législatif étant constaté au niveau des décideurs environnementaux, un avant projet de loi est en cours d'examen au secrétariat général du gouvernement. Elle vise à remplacer la loi de 1991sur la protection de l'environnement. Nous osons croire qu'elle sera porteuse d'innovations et que nos inquiétudes y trouveront satisfaction. Mais cette loi si sophistiquée qu'on peut l'envisager, ne sera jamais la condition nécessaire et suffisante pour garantir l'efficacité du système de protection environnemental congolais. Encore faut-il renforcer les capacités de l'administration de l'environnement.

    B. Le renforcement des capacités de l'administration de l'environnement.

    Les lacunes constatées dans la gestion administrative du domaine de l'environnement au Congo nous conduisent à suggérer quelques solutions.

    D'emblée, la création d'un réseau d'information et de communication entre la direction centrale et les directions départementales en est une. Elle constitue une solution au problème de mauvaise circulation de l'information évoqué précédemment. Ce réseau( intranet) peut être étendu jusqu'à d'autres services concernés sur la question d'environnement. Il permettrait de relier l'ensemble des acteurs et faciliterait la communication et surtout la maîtrise de la situation nationale relative à l'environnement.

    La diversité des institutions et des attributions rend nécessaire la création de mécanismes de coordination. Ils ont entre autres missions de régler les conflits de compétence et de repréciser les diverses tâches entre différents ministères. Pourtant les mécanismes existants ont prouvé leurs limites. Ce dysfonctionnement a fait penser les autorités publiques sur la création d'une Commission Nationale du Développement Durable. Un avant-projet de loi est actuellement en cours d'examen au secrétariat général du gouvernement. Cependant, qu'importe la dénomination de la structure; ce qui compte c'est qu'elle soit la plus représentative possible au point de prendre en son sein une diversité variante des représentants des entités organisationnelles impliquées dans la gestion de l'environnement, car son efficacité en dépend. Lorsque les tâches seront reprécisées, les conflits disparaîtront et le système de protection gagnera en efficacité.

    Aussi, est-il convenable, dans le cadre de la décentralisation administrative, de faire participer les départements à la planification et ses prolongements institutionnels. Confier aux départements des compétences de planifications sectorielles en matière d'environnement c'est leur reconnaître une place dans la politique nationale relative à la protection de la nature. Cette compétence s'exercerait par l'élaboration des plans départementaux de lutte contre la détérioration de l'environnement . Une loi sur la démocratie de proximité devrait opérer le transfert au profit du département, de la compétence de planification en matière d'environnement.

    Par ailleurs, l'une des voies de solution à la sous-administration constatée au Congo notamment dans le domaine de l'environnement consiste à doter ce secteur d'un personnel répondant aux normes de qualité. Le professionnalisme des agents en fonction faisant défaut, leur qualification dans le cadre de la formation continue est d'une importance non négligeable.

    De même, la coopération internationale peut être servie de base pour renforcer les capacités des personnels par les séminaires et colloques animés par les experts internationaux. Ces cadres de l'administration devraient être répartis sur l'ensemble du pays de manière à éviter le déficit en personnel constaté surtout à l'intérieur du pays.

    Enfin, l'environnement devrait figurer parmi les priorités gouvernementales au point de faciliter les missions de la DGE. Celle-ci a besoin des ressources financières, matérielles et techniques suffisantes et nécessaires à son bon fonctionnement. L'Etat étant le pourvoyeur principal des besoins de l'administration, son intervention soulagerait les attentes de toute une nation.

    Conclusion

    En définitive,«l'ampleur du Droit International de l'Environnement atteste de la volonté collective des gouvernements et des peuples de tout faire pour préserver la planète des dégradations brutales ou lentes, accidentelles ou diffuses, globales ou locales. Encore faut-il que les traités soient appliqués et que les recommandations inspirent les politiques nationales. Chacun sait qu'en dépit de la supériorité des traités sur les ordres juridiques nationaux peu nombreux sont les juges, les acteurs socio-économiques et les acteurs qui utilisent effectivement ces sources de droit»63(*).

    Pour ce qui est du cas du Congo, force est de constater que ce pays a traditionnellement été relativement progressif en matière de législation environnementale. Dans un certain nombre de domaines, le niveau de la protection est moyennement élevé. Car l'Etat a joué un rôle important dans le développement d'instruments juridiques concernant la protection de leur environnement au niveau national. Si le législateur et l'exécutif sont plus ou moins impliqués dans l'élaboration d'une politique cohérente de l'environnement au niveau national en se référant aux normes internationales, il est très remarquable de constater que l'application du Droit International de l'Environnement pose un véritable problème d'effectivité et d'efficacité.

    En effet, l'effectivité est multidimensionnelle. Un régime pourra être jugé effectif s'il:

    -assure la protection de l'environnement;

    -conduit au respect des règles et standards posés;

    -conduit à la modification souhaitée du comportement humain;

    -est transposé aux différents niveaux institutionnels( régional, national, local) par l'adoption des lois, règlements et la conduite de certaines activités administratives;

    -a un impact à travers sa seule existence indépendamment de l'adoption des mesures scientifiques64(*).

    Or, rares sont les régimes qui réussissent toutes ces dimensions. Cela n'est possible que lorsque les problèmes environnementaux sont bien délimités et bien compris, et que les changements économiques et sociaux requis sont réduits. Le plus souvent, un régime n'est effectif qu'au regard de l'une ou l'autre de ces dimensions65(*).

    Ainsi l'impact du Droit International de l'Environnement sur le droit national congolais, s'il est visible du point de vue normatif et dans une moindre mesure sur le plan institutionnel, mais il l'est encore moins sur le plan pratique. Un travail de renforcement de capacités devrait être envisagé aussi bien sur le plan juridique, institutionnel que pratique. Nous croyons que la nouvelle loi( en élaboration) sera porteuse d'un souffle nouveau dans la rédynamisation du système actuel de protection vers les objectifs assignés par les instruments internationaux. Le droit triomphera, le peuple congolais s'en réjouira et l'humanité célébrera la victoire de la raison.

    ANNEXE I

    TRAITES ET AUTRES ACCORDS INTERNATIONAUX DANS LE DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT AUXQUELS LE CONGO EST PARTIE.66(*)

    INTITULE DU TRAITE

    SIGNATURE

    A/R

    DATE

    1

    Convention Internationale pour la Protection des Végétaux

     

    A

    14/12/04

    2

    Convention internationale pour la Prévention de la Pollution des Eaux par les Hydrocarbures , Londres, 1954( telle qu'amendée en 1962 et 1969)

     

    A

    10/12/85

    3

    Convention Concernant l'emploi de la Céruse dans la Peinture

     

    R

    10/11/60

    4

    Convention Africaine sur la Conservation de la Nature et des Ressources Naturelles

    15/09/68

    R

    04/04/81

    5

    Convention Relative aux Zones Humides d'Importance Internationale, particulièrement comme Habitat de la Sauvagine

     

    A

    18/06/98

    6

    Traité Interdisant de Placer des Armes Nucléaires et d'autres Armes de Destruction Massive sur le Fond des Mers des Océans ainsi que leur sous-sol

     

    A

    23/10/78

    7

    Convention Concernant la Protection du Patrimoine Mondial, Culturel et Naturel

     

    R

    10/12/87

    8

    Convention sur le Commerce International d'Espèces de Faune et de Flore Sauvages Menacées d'Extinction

     

    A

    31/01/83

    9

    Convention Internationale pour la Prévention de la Pollution par les Navires , 1973

     

    A

    07/01/93

    10

    Convention Relative à la Conservation des Espèces Migratrices Appartenant à la Faune Sauvage

     

    A

    12/07/99

    11

    Convention relative à la Coopération en matière de Protection et de mise en oeuvre du Milieu Marin et des Zones Côtières de la Région de l'Afrique de l'Ouest et du Centre

     

    R

    19/12/87

    12

    Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer

    10/12/82

     
     

    13

    Protocole en vue d'amender la Convention relative aux Zones Humides d'importance Internationale particulièrement comme Habitat de la Sauvagine

     

    A

    18/06/98

    14

    Accord International sur les Bois Tropicaux

    07/03/85

    A

    28/03/85

    15

    Convention de Vienne pour la Protection de la Couche d'Ozone

     

    A

    16/11/95

    16

    Convention sur l'Interdiction de la mise au point de la Fabrication et du Stockage des Armes Bactériologiques et à Toxines et sur leur Destruction

     
     

    23/10/78

    17

    Protocole de Montréal relatif à des Substances qui Appauvrissent la Couche d'Ozone

    15/09/88

    R

    16/11/94

    18

    Amendement(de Londres)au Protocole de Montréal relatif à des Substances qui Appauvrissent la Couche d'Ozone

     

    R

    16/11/94

    19

    Convention de BamaKo sur l'Interdiction d'Importer des Déchets Dangereux et le Contrôle de leurs Mouvements Transfrontières en Afrique

     

    A

    25/06/97

    20

    Traité Instituant la Communauté Economique Africaine

    03/06/91

    R

    15/01/97

    21

    Convention cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques

    12/06/92

    R

    14/10/96

    22

    Convention sur la Diversité Biologique

    11/06/92

    R

    01/08/96

    23

    Protocole de 1992 modifiant la Convention Internationale de 1969 sur la Responsabilité Civile pour les Dommages dus à la Pollution par les Hydrocarbures

     

    A

    07/08/02

    24

    Protocole de 1972 modifiant la Convention Internationale de 1971 portant création d'un Fonds d'Indemnisation pour les Dommages dus à la Pollution par les Hydrocarbures

     

    A

    07/08/02

    25

    Amendement( de Copenhague) au Protocole de Montréal relatif à des Substances qui Appauvrissent la Couche d'Ozone

     

    A

    19/10/01

    26

    Convention sur l'Interdiction de mise au point de la Fabrication, du Stockage, et de l'Emploi des Armes Chimiques et sur leur Destruction

    15/01/93

     
     

    27

    Accord International de 1994 sur les Bois Tropicaux

    22/06/94

     
     

    28

    Convention des Nations Unies sur la Lutte contre la Désertification dans les Pays gravement touchés par la Sécheresse et/ou la Désertification en particulier en Afrique

    15/10/94

    R

    12/07/99

    29

    Accord de Lusaka sur les Opérations Concertées de Coercition visant le Commerce Illicite de la Faune et de la Flore Sauvage

     

    A

    14/05/97

    30

    Accord relatif à l'Application de la Partie XI de la Convention des Nations Unies sur Droit de la Mer du 10 décembre 1982

     
     
     

    31

    Accord sur la Conservation des Oisaeux d'Eau Migrateurs d'Afrique-Eurasie

     

    A

    12/07/99

    32

    Traité sur la zone exempte d'armes nucléaires en Afrique

    27/01/97

     
     

    33

    Traité d'Interdiction Complète des Essais Nucléaires

    11/02/97

     
     

    34

    Amendement au Protocole de Montréal relatif à des Substances qui Appauvrissent la Couche d'Ozone

     

    A

    19/10/01

    35

    Convention de Rotterdam sur la Procédure de Consentement Préalable en connaissance de cause applicable à certains produits Chimiques et Pesticides Dangereux qui font l'objet d'un Commerce International

    11/09/98

    R

    23/02/05

    36

    Amendement au Protocole de Montréal relatif à des Substances qui Appauvrissent la Couche d'Ozone

     

    A

    02/12/02

    37

    Protocole de Quartagera sur la Prévention des Risques Biotechnologiques relatif à la Convention sur la Diversité Biologique

    21/11/00

    R

    23/02/05

    38

    Convention de Stockolhm sur les Polluants Organiques Persistants

    04/12/01

    R

    23/02/05

    39

    Traité International sur les Ressources Phytogénétiques pour l'Alimentation et l'Agriculture

     

    A

    14/09/04

    40

    Convention cadre de l'Organisation Mondiale de la Santé pour la Lutte Antitabac

    23/03/04

     
     

    41

    Convention Africaine sur la Conservation de la Nature et des Ressources Naturelles( révisée)

    27/02/04

     
     

    ANNEXE II

    Le tableau ci-après montre le niveau d'implication de ces départements ministériels67(*)

    Domaine d'action du ministère

    Implication majeure

    Organe de mise en oeuvre

    Niveau

    Eaux et Forêt

    Gestion des aires protégées

    Direction de la faune et des aires protégées

    Administration

    Mines

    Etudes des dangers, certification et contrôle des appareils à pression

    Inspection des établissements industriels

    Administration centrale

    Hydrocarbures

    Pollution par les hydrocarbures

    Cellule Antipollution

    Administration centrale

    Administration du territoire

    Déchets urbains

    Mairie

    Local

    Urbanisme et Habitat

    Gestion des plans directeurs urbains

    Direction centrale de l'urbanisme

    Ministériel

    Santé

    Hygiène du milieu

    Service d'hygiène

    Départemental

    Pêche

    Gestion des ressources halieutiques

    Direction de la pêche

    Ministériel

    Education pour l'environnement

    Sensibilisation

    INRAP

    Technique central

    Marine marchande

    Surveillance du milieu marin

    Direction de la sécurité et de la navigation maritime

    Local(Pointe-noire)

    ANNEXE III

    Tableau retraçant l'historique du département de l'environnement.

    Année

    Dénomination

    1977

    Ministère de la construction, de l'urbanisme et de l'habitat, chargé de l'environnement

    1978

    Ministère des travaux publics, de la construction, chargé de l'environnement

    1980

    Ministère du tourisme et de l'environnement

    1985

    Ministère des travaux publics, de la construction, de l'urbanisme, de l'habitat et de l'environnement

    1986

    Ministère de la recherche scientifique et de l'environnement

    1989

    Ministère de l'équipement chargé de l'environnement

    Ministère de l'industrie minière et de l'environnement

    1991

    Ministère de l'agriculture, de l'élevage, de l'économie forestière, de l'environnement et de la diversité biologique

    1992

    Ministère de l'agriculture, de l'élevage, de l'économie forestière, de la pêche et de l'environnement

    Ministère de l'élevage, de l'économie forestière et de l'environnement

    Ministère de l'environnement, du tourisme, des loisirs, chargé de la gestion et la protection des sites naturels

    1993

    Ministère de l'agriculture, de l'élevage, de l'environnement, du tourisme et des loisirs

    Ministère du tourisme et de l'environnement

    1995

    Ministère de la culture, du patrimoine national, du tourisme et de l'environnement

    1997

    Ministère du tourisme et de l'environnement

    1999

    Ministère de l'industrie minière et de l'environnement

    2002

    Ministère de l'économie forestière chargé de l'environnement

    2007

    Ministère du tourisme et de l'environnement

    BIBLIOGRAPHIE.

    I- MANUELS et OUVRAGES .

    AUF, '' Recueil francophone des textes internationaux en droit de l'environnement'' sous la direction de Michel

    BIBOU (P. M):''Le principe de précaution en droit international de l'environnement, RGDIP, 1999-3.

    COLLIARD (Cl. A):''Institutions des relations internationales'', 7é édition, Dalloz, Paris, 1978.

    DUTHEILLET de LAMOTHE (O):'' Contrôle de constitutionnalité et de conventionnalité'', Dalloz, 2007.

    FOUCHIER (K): '' Principe de précaution et risque sanitaire, recherche sur l'encadrement juridique dans l'incertitude scientifique, Harmattan, coll. logiques juridiques , 2002.

    FRANC (M): '' Traitement juridique du risque et principe de précaution, AJDA, n°8, 2003.

    GODARD (O):'' le principe de précaution dans la conduite des affaires humaines'', MSH, INRA, Paris, 1997.

    IFEN, '' l'environnement en France, édition La découverte, 1999.

    KELSEN (H):'' Théorie générale du droit de l'Etat'', Bruyant, 1997 (réédition).

    KAMTO (M):'' Droit de l'environnement en Afrique'', Edicef, Paris, 1996.

    KELSEN (H):'' Théorie pure du droit, Trad. française de la 2é édition par Ch. Eisenmenn, Paris, Dalloz, 1961.

    KISS (A) et LAMBRECHTS (Cl):'' Les procédures de l'étude d'impact en droit comparé, RJE, 1976, n°3-4.

    MARTIN (G): ''Précaution et évolution du droit'', Dalloz, 1995.

    PRIEUR (M):'' Le droit de l'environnement et les citoyens: participation, RJE, n°4-1998.

    PRIEUR, ''Préface'', Bruylant / AUPELF-UREF, Bruxelles, 1998.

    PRIEUR (M):'' Le droit de l'environnement'', 2é édition, Paris, Dalloz, 1991.

    II- ARTICLES et COURS.

    BABADJI (R):'' Le sursis à exécution pour absence d'étude d'impact'', RJE, 1992.3.

    BAGHESTAM-PERREY (L) et VERPAUX (M):'' Un nouvel abandon partiel de la notion d'acte de gouvernement'', RFDA, 2/99.

    BRETON (J. M):'' Cours n°4, les sols et la désertification, master DICE, 2006-2007.

    CHAPUS (R):'' L'acte de gouvernement, monstre ou victime?'', Dalloz, 1958.

    HEBRAND (S):'' Les études d'impact sur l'environnement et le juge administratif'', RJE, 1981.

    MALJEAN-DUBOIS (S):''La mise en oeuvre du droit internationale de l'environnement,''les notes de l'Iddri, n°4

    MALJEAN-DUBOIS (S): '' La convention européenne des droits de l'homme et le droit à l'information en matière de l'environnement'', RFDIP, 1998-4.

    MOLTKE (K. V): 2000 Reseach on effectiveness of international agreement, IDEC, 9-12 novembre, Barcelona.

    NIANGOU (M):'' La mise en oeuvre nationale du droit international de l'environnement (Congo-Brazzaville), Pulim, 2003.

    PRIEUR (M):'' Les principes généraux du droit de l'environnement, cours n°5, master DICE, 2006-2007.

    PRIEUR (M): '' L'agrément des associations de protection de la nature et de l'environnement'', DS, 1978 Chron XXIX.

    ROBERT (J):'' Le rôle des instruments internationaux dans la protection nationale des droits de l'homme, CDL- JU(1997) 036.

    YOUNG (O): ''The effectiveness of international environment regimes causal connections and behavioral mechanisms, MIT Press, Cambridge.

    III-MEMOIRE et THESE

    BROCHE (E):'' Le conseil d'Etat et la contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux, Aix-en-Provence, 1999.

    CABALLERO, Essai sur la notion juridique des nuisances, Thèse, Paris II, 1979.

    IV- DOCUMENTS

    Dictionnaire universel, 4é édition, Paris, Hachette/ Edicef, 2002.

    Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, LGDJ, Story- Scienta, 1988.

    EMMANUEL (D. E),'' Code de l'environnement, Tome II, Brazzaville, édition Saint Paul, 2005.

    SALMON (J):'' Dictionnaire de droit international public'', édition, 2001.

    V- LEGISLATION

    a- Traités internationaux (Voir annexe I)

    Charte africaine des droits de l'homme et des peuplesde 1981.

    Charte des Nations Unies de 1945.

    Convention d'Ospoo du 25 février 1991.

    Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789.

    Déclaration universelle des droits de l'hommede 1948.

    Déclaration de Rio de 1992.

    Déclaration de Stockolhm de 1972.

    Pacte des droits civils et politiques du 16 décembre 1966.

    Traité de Rome établissant l'Union Européenne.

    b- Constitutions

    Acte fondamental du 24 octobre 1997.

    Constitution congolaise du 15 mars 1992.

    Constitution congolaise du 20 janvier 2002

    Constitution japonaise du 11 février 1889

    Constitution du IIIé Reich du 24 mars 1933.

    Constitution française de 1958.

    Constitution malienne du 25 février 1992.

    Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001.

    Constitution des Etats Unis d'Amérique.

    Constitution béninoise du 11 décembre 1990.

    c- Lois

    · · Loi n°95-101 du 2 février 1995.

    Loi n°34/61 du 20 juin 1961 fixant le régime forestier.

    Loi n°24-94 du 23 août 1994 portant code des hydrocarbures.

    Loi n°23/82 du 7 juillet 1982 portant code minier.

    Loi n°004/74 portant code forestier.

    Loi n°062/84 du 11 septembre 1984 instituant une journée nationale de l'arbre.

    Loi n°30-63 du 4 juillet 1963 portant code de la marine marchande.

    Loi 25/62 du 21 mai 1962 portant réglementation des établissements dangereux, insalubres et incommodes.

    Loi n°23/62 du 21 mai 1962 fixant le taux et les règles de perception des redevances superficielles et des frais d'enquête relatifs aux établissements dangereux, insalubres et incommodes.

    Loi n°31/61 du 30 juin 1961 fixant la redevance en matière forestière.

    Loi n°37/63 du 4 juin 1963 portant modification de la loi 31/61 du 30 juin 1961.

    Loi n°48/83 du 21 avril 1983 définissant les conditions d'exploitation et de conservation de la faune sauvage.

    Loi n°49/83 du 21 avril 1983 fixant les différentes taxes prévues par la loi 48/83.

    Loi n°003/91 du 23 avril 1991 sur la protection de l'environnement.

    Loi n°16/2000 du 20 novembre 2000 portant code forestier.

    Loi n°002/2000 du 1er février 2000 portant réglementation de la pêche maritime.

    Loi n°046- 98 du 28 août 1998.

    d- Ordonnance

    Ordonnance n°049/77 du 20 décembre 1977.

    e- Décrets

    Décret 93-245 du 25 février 1993.

    Décret 2003-767 du 1er août 2003.

    Décret 71-94 du 2 février 1971.

    Décret 81-648 du 5 juin 1981.

    Décret 43-787 du 8 avril 1993.

    Décret n°93-727 du 31 décembre 1993

    Décret du 12 octobre 1977, RJE, 1977, n°4.

    Décret 2002-1275 du 22 octobre 2002.

    Décret n°85/879 du 6 juillet 1985 portant application de la loi 48/83 du 21 avril 1983 définissant les conditions de la conservation et de l'exploitation de la faune sauvage.

    Décret n°98-148 du 12 mai 1998 portant attribution et organisation de la direction générale de l'environnement

    Décret n°61/252 du 7 octobre 1961 modifié le 3 avril 1985 fixant les tarifs au titre des dégâts des cultures agricoles. 

    Décret n°86/775 du 7 juin 1986 rendant obligatoire les études d'impact.

    Décret n°99-98 du 14 juillet 1999.

    f- Arrêtés

    Arrêté n°971 du 31 décembre 1998.

    Arrêté n°968 du 31 décembre 1998.

    Arrêté n°969 du 31 décembre 1998.

    Arrêté n°1450 /MIME / DGE du 14 novembre 1999.

    Arrêté n°4432 /MER/ DEFONT/ BC-17-01 du 20 mai 1980.

    g- Circulaire

    Circulaire n°078 /MIME -CAB du 15 mars 2000.

    VI- JURISPRUDENCE

    Ass.20 octobre 1989, Roujansky, JCP, 1989, II, n°21.

    Cass. Crim. 11 mai 1833. s. 1833.1.

    Cass. Civ 2é, 202 décembre 1956, Sieur Arrighi, Dalloz, 1938.3. Conclusion Latournerie et note Eisenmann.

    C. Const. 98-404 DC 18/12/1998 '' loi de financement de la sécurité sociale'', AJDA, 1/19.

    CE, n°85-337 du 27 juin 1985.

    CE. Ass. 30 octobre 1964'' Société Protagor'', Société'' les films Goldine'' et Sieur Sacha Goldine, Rec 496.

    CE.Ass. 20 octobre 1989, '' Nicolo'', RFDA, 1989.

    CE. 05 janvier 2005,'' Mlle Deprez et M. Baillard'', RFDA, 2005.

    CE n°97/11 du 1er août 2003.

    CE, 01/05/1822 '' Laffite'' Rec 1821-1825.

    CE, 04/02/1926 '' Dame Caraco'', Rec 125.

    CJCE, 7 novembre 2002, n°c 6348-01.

    La décision n°2004-505DC - 19 novembre 2004.

    La décision n°75-54 DC du 15 janvier 1975 '' IVG''.

    VII- Sites internet

    DOUMBE-BILLE (S):'' La mise en oeuvre du droit international de l'environnement par le juge national. www.daffourd.com/ahjucaf/spip.php?article 86

    Liste des accords multilatéraux dans le domaine de l'environnement. www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/ratification.pdf.

    TABLE DES MATIERES

    Sommaire............................................................................................................................................p 2

    Abréviation.........................................................................................................................................p 3

    Introduction........................................................................................................................................p 4

    PREMIÈRE PARTIE : La réception par le droit interne des normes du Droit International de l'Environnement.................................................................................................................................................p 6

    Chapitre I: Les modalités d'introduction d'une norme internationale dans l'ordonnancement juridique congolais...........................................................................................................................................................p 7

    Section I: La signature des instruments internationaux: les traités....................................................p 7

    §1. La signature des instruments à caractère universel......................................................................p 7

    A. La protection du milieu naturel.........................................................................................................p 7

    1- La protection du vivant.....................................................................................................................p 7

    2- La désertification et la protection des écosystèmes........................................................................p 8

    3- Le milieu marin................................................................................................................................p 8

    B. La lutte contre la pollution................................................................................................................p 9

    1- Les déchets et substances dangereuses.........................................................................................p 9

    2- La pollution de l'air...........................................................................................................................p 9

    3- Les pollutions marines.....................................................................................................................p 9

    §2. La signature des instruments juridiques régionaux et sous-régionaux........................................p 10

    A. La protection de la diversité biologique..........................................................................................p 10

    B. La protection des espaces.............................................................................................................p 10

    Section II: Adhésion, ratification des instruments internationaux......................................................p 11

    §1. Les instruments ayant subi la procédure de ratification ou d'adhésion........................................p 12

    A. Les traités internationaux à caractère universel............................................................................p 12

    1- Protection de la nature et de ses ressources.................................................................................p 12

    2- Pollution et nuisance......................................................................................................................p 12

    3- L'espace et aménagement du territoire..........................................................................................p 13

    B. Les traités régionaux et sous-régionaux........................................................................................p 13

    §2. Les instruments non encore soumis à la procédure de ratification..............................................p 13

    A. Les traités signés non ratifiés........................................................................................................p 13

    B. Les traités non adhérés.................................................................................................................p 14

    Chapitre II: Le niveau d'intégration de la norme international au Congo.........................................p 16

    Section I: La valeur infra-constitutionnelle d'un traité........................................................................p 16

    §1. La constitution, expression de la souveraineté nationale.............................................................p 16

    A. La constitution, expression du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes...................................p 16

    B. La supériorité de la volonté du peuple...........................................................................................p 17

    §2. La conformité des traités à la constitution....................................................................................p 18

    A. Le contrôle de constitutionnalité des traités internationaux...........................................................p 18

    1- Le contrôle a priori.........................................................................................................................p 19

    2- Le contrôle a posteriori..................................................................................................................p 20

    a/ La publication.................................................................................................................................p 20

    b/ La ratification..................................................................................................................................p 21

    B. La révision de la constitution.........................................................................................................p 21

    Section II: La supralégalité du traité international.............................................................................p 22

    §1. La conformité de la loi au traité....................................................................................................p 22

    A. Abrogation de la loi antérieure non conforme................................................................................p 22

    B. La conformité de la loi postérieure au traité...................................................................................p 23

    §2. Le contrôle de conventionnalité des lois......................................................................................p 23

    A. Le fondement du contrôle de conventionnalité des lois................................................................p 24

    B. Les effets du contrôle....................................................................................................................p 25

    DEUXIÈME PARTIE :La Portée du Droit International de l'Environnement dans l'ordre juridique congolais.........................................................................................................................................................p 26

    Chapitre I: L'application des normes du Droit International de l'Environnement au Congo.......................................................................................................................................................... ...p 27

    Section I: Au plan normatif................................................................................................................p 27

    §1. La consécration des principes généraux du DIE comme principes fondamentaux du droit congolais de l'environnement..........................................................................................................................................p 27

    A. Les principes avant-coureurs.........................................................................................................p 28

    1- Le principe de prévention...............................................................................................................p 28

    a/ La prise en compte de l'environnement et l'étude d'impact............................................................p 28

    b/ L'autorisation préalable..................................................................................................................p 29

    c/ La lutte à la source des atteintes à l'environnement......................................................................p 29

    2- Le principe de précaution...............................................................................................................p 30

    B. Le principe d'information et de participation..................................................................................p 31

    1- Le droit à l'information....................................................................................................................p 31

    2- La participation..............................................................................................................................p 33

    a/ La participation à l'alerte sur l'état de l'environnement..................................................................p 33

    b/ La participation par le biais de l'expertise......................................................................................p 34

    c/ La participation à l'élaboration des instruments juridiques et autres outils nationaux de gestion de l'environnement...............................................................................................................................................p 34

    C. Le principe de pollueur-payeur.............................................................................................p 34

    §2. La profusion normative...............................................................................................................p 35

    A. La consécration constitutionnelle de la protection de l'environnement........................................p 35

    B. Les initiatives législatives en matière de l'environnement............................................................p 36

    C. Les actes réglementaires relatifs à la protection de l'environnement...........................................p 37

    Section II: Au plan institutionnel.......................................................................................................p 38

    §1. La profusion institutionnelle........................................................................................................p 38

    A. Les institutions publiques.............................................................................................................p 38

    1- Les institutions publiques nationales............................................................................................p 38

    a- L'Etat............................................................................................................................................p 38

    b- Les administrations locales..........................................................................................................p 40

    2- Les institutions intergouvernementales de défense de l'environnement au Congo......................p 41

    B. Les institutions privées de défense de l'environnement...............................................................p 42

    1- Les ONG nationales.....................................................................................................................p 42

    2- Les organisations internationales à caractère non gouvernemental............................................p 43

    §2. La prise en compte de l'environnement dans le cadre institutionnel..........................................p 43

    A. Le DIE, une référence pour le juge congolais..............................................................................p 43

    B. Les innovations apportées par le DIE sur le plan institutionnel...................................................p 44

    Chapitre II: Les déficiences et suggestions.......................................................................................p 46

    Section I: Les déficiences de l'application du DIE au Congo............................................................p 46

    §1. Déficiences normatives................................................................................................................p 46

    A. Imprécision, insuffisance et déficit d'application de la législation..................................................p 46

    B. Méconnaissance de la législation congolaise................................................................................p 47

    §2. Déficiences institutionnelles.........................................................................................................p 47

    A. Les limites de l'administration de l'environnement.........................................................................p 48

    B. Les limites de l'action de la société civile......................................................................................p 49

    Section II: Les suggestions. .............................................................................................................p 51

    §1. La promotion d'une culture démocratique citoyenne....................................................................p 51

    A. La formation du citoyen..................................................................................................................p 51

    B. La participation du citoyen.............................................................................................................p 52

    §2. Renforcement du cadre juridique et institutionnel........................................................................p 53

    A. La nécessité d'un appui juridique..................................................................................................p 53

    B. Le renforcement des capacités de l'administration de l'environnement........................................p 54

    Conclusion.........................................................................................................................................p 56

    Annexe..............................................................................................................................................p 57

    Bibliographie.......................................................................................................................................... p 62

    I - Manuels et ouvrages .................................................................................................................................. p 62

    II -Articles et cours.......................................................................................................................................... p 62

    III - Memoire et thèse..................................................................................................................................... p 63

    IV - Documents.............................................................................................................................................. p 63

    VI - Législation............................................................................................................................................... p 63

    a-Traités internationaux...................................................................................................................................p 63

    b- Constitutions...............................................................................................................................................p 63

    c- Lois.............................................................................................................................................................p 64

    d-Ordonnances...............................................................................................................................................p 65

    e-Décrets........................................................................................................................................................p 65

    f-Arrêtés..........................................................................................................................................................p 65

    g-Circulaire......................................................................................................................................................p 66

    VII- Jurisprudence...........................................................................................................................................p 66

    VIII-Sites internet.............................................................................................................................................p 67

    TABLE DES MATIÈRES..........................................................................................................................p 69

    * 1 Ce discours fait part de l'inquiétude grandissant de la population à l'égard de la pollution et des nuisances d'origine industrielle. Peu de temps après ce discours, en 1971, apparaîtra le premier ministère de l'environnement en France.

    * 2 Définition donnée par l'Institut de droit de l'environnement, à l'article 1er de la résolution issue de la session de Strasbourg de 1997.

    * 3 Stéphane Doumbe-Billé, la mise en oeuvre du droit international de l'environnement par le juge national.

    www.daffourd.com/ahjucaf/spip.php?article 86

    * 4 Jacques ROBERT, le rôle des instruments internationaux dans la protection nationale des droits de l'homme, séminaire international sur le contrôle de constitutionnalité et la protection des droits de l'homme, Evéran, Arménie, 22-24 octobre 1997, CDL-JU(1997)036.

    * 5 Maurice NIANGOU, la mise en oeuvre nationale du Droit International de l'Environnement (le Congo-Brazzaville), Pulim, 2003,p.217.

    * 6 Claude Albert COLLIARD, Institution des relations internationales, 7é éd, Dalloz, Paris, 1978, pp.248-249.

    * 7 Jean Marie BRETON, cours n°4, les sols et la désertification, master DICE, 2006-2007, p.4.

    * 8 Liste des accords multilatéraux dans le domaine de l'environnement, p.13

    www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/ratification.pdf

    * 9 Claude Albert COLLIARD, op. cit. 252.

    * 10 Voir annexe .

    * 11 La décision n° 2004-505 DC-19 novembre 2004, Traité établissant une constitution pour l'Europe.

    * 12 Article 6 de la déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789.

    * 13 Selon KELSEN, c'est la constitution qui fonde la validité de l'ensemble de l'ordre juridique et lui confère son unité. Cf H. KELSEN, Théorie générale du droit de l'Etat, Bruyant 1997(réédition).

    * 14 Erika BROCHE, le Conseil d'Etat et le contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux, Aix-en-provence, 1999.

    * 15 Voir l'article de René CHAPUS:'' L'acte de gouvernement, monstre ou victime? Dalloz, 1958, chronique, pp.5-10 et L. BAGHESTAM-PERREY et M. VERPAUX'' Un nouvel abandon partiel de la notion d'acte de gouvernement'', RFDA, 2/99, pp.345-355.

    * 16 CE 01/05/1822 '' Lafitte'' rec.1821-1825, p.202.

    * 17 CE 04/02/1926'' Dame Caraco'', rec.125.

    * 5 C. Const.98-404 DC 18/12/1998''loi de financement de la sécurité sociale'' AJDA, 1/19 P.91

    Le Conseil se fonde sur la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 qui interdit la rétroactivité des lois pénales( article 8) mais pas des lois fiscales.

    * 18 CE 30 octobre 1964'' Sté Protagor'', Sté '' les films Goldine''et Sieur Sacha GOLDINE'' rec 496.

    * 19 Article 11de la constitution française:«Le Président de la République peut soumettre au référendum tout projet de loi(...)tendant à autoriser la ratification qui, sans être contraire à la constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.»

    * 20 Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, contrôle de constitutionnalité et de conventionnalité, texte publié dans les ''Melanges en l'honneur de Daniel LABETOULLE'', Dalloz, 2007

    * 21 RFDA, 1989, p.824, note, GENEVOIS, sous Ass 20 octobre 1989 Nicolo.

    * 22 5 janvier 2005, Mlle DEPREZ, et M. BAILLARD, RFDA, 2005, p.56, note Bonnet; RTDE 2006, p.183, note Ondoua.

    * 23 Denys de Bechillon ''De quelques incidences du contrôle de la conventionnalité internationale des lois par le juge ordinaire( Malaise dans la constitution)'', RFDA, 1998, p.225

    * 24 Sandrine Maljean-Dubois(Ceric),''la mise en oeuvre du droit international de l'environnement'', les notes de l'Iddri, n°4, p.5

    * 25 Maurice KAMTO, ''Droit de l'environnement en Afrique'', Paris, Edicef, 1996, p.16

    * 26 Maurice KAMTO, op. cit., p.32

    * 27 Au sens juridique, le mot source désigne«toutes les représentations qui influencent effectivement les fonctions de création du droit et d'application du droit»Hans Kelsen, Théorie pure du droit, Trad.française de la 2è éd. par Ch.EISENMANN, Paris, Dalloz, 1961, p.314.

    * 28 Dictionnaire universel, 4è édition, Paris, Hachette/Edicef, 2002, p.975.

    * 29 Voir Le vocabulaire juridique de l'Association Henri Capitant (sous la direction de Gérard CORNU), Paris, PUF, 1987,notamment p.613, et le Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, L.G.D.J.,Story-Scienta, 1988.

    * 30 Michel PRIEUR, les principes généraux du droit de l'environnement, cours n°5, master DICE, 2006-2007, p.21.

    * 31 Voir A. KISS et Cl. LAMBRECHTS,''les procédures de l'étude d'impact en droit comparé'', RJE, 1976, n° 3-4, p.239

    * 32 Voir texte dans RJE, 1977, n°4, p.434; il sera modifié par le décret 93-245 du 25 février 1993 pour être conforme à la directive CEE, n°85.337 du 27 juin 1985 puis par le décret 2003-767 du 1é août 2003 pour satisfaire aux obligations de la directive CE, n°97/11 du 3 mars 1997 et de la convention d'Espoo du 25 février 1991, après une condamnation de la France pour transposition incomplète par la CJCE, 7 novembre 2002, n° c 6 348- 01 .

    * 33 «(...)le rejet visé à l'alinéa ci-dessus est soumis à autorisation préalable de l'autorité maritime ou fluviale(...)»Article 29 alinéa 2 de la loi n°003/91 du 23 avril 1991 sur la protection de l'environnement.

    * 34 Principe 8 de la déclaration de Rio prône la réduction et l'élimination des modes de production et de consommation non viables.

    * 35 Article 10:«Il est interdit en raison de la fragilité de certaines zones, d'utiliser certaines machines, engins ou véhicules susceptibles de porter atteinte à la qualité et à l'équilibre de l'environnement.»

    * 36 Article 23:«Il est interdit d'utiliser des véhicules et tout autre engin qui émettent des fumées et de gaz toxiques susceptibles d'incommoder la population et de nuire à la santé et à l'environnement.»

    * 37 Article 24:«Sont soumis au contrôle périodiques obligatoires de l'administration, les moteurs de véhicules automobiles, les appareils et équipements des installations à combustion fixes ou mobiles.»

    * 38 Michel. PRIEUR, op. cit.p.98.

    * 39 G. Martin, précaution et évolution du droit, D. 1995, p.299; P. Martin-BIBOU, le principe de précaution en DIE, RGDIP, 1999-3;K. FOUCHIER, principe de précaution et risque sanitaire,recherche sur l'encadrement juridique dans l'incertitude scientifique, l'Hamattan, coll.Logiques juridiques, 2002; O. GODARD, le principe de précaution dans la conduite des affaires humaines, MSH, INRA, Paris, 1997; M. Franc, Traitement juridique du risque et principe de précaution, AJDA, n°8 ,2003, p.360.

    * 40 Jean Salmon, Dictionnaire de droit international public, édition, 2001.

    * 41 S.MALJEAN-DUBOIS, la convention européenne des droits de l'homme et le droit à l'information en matière d'environnement, RFDIP, 1998-4, p.995.

    * 42 Voir, Delphine Edith EMMANUEL, Code de l'environnement, Tome II, Brazzaville, édition Saint-Paul, 2005, p.3.

    * 43 L'article 4 de la directive européenne du 28 janvier 2003 énumère les secrets protégés contre toute publication, n°2003-4 JOCE, n°L41 du 14 février 2003.

    * 44 Voir article 2 du décret sus-mentionné.

    * 45 M.F.CABALLERO, Essai sur la notion juridique de nuisance, thèse, Paris II, 1979, p.320.

    * 46 Voir Michel PRIEUR, Droit de l'environnement, 2e éd, Paris, Dalloz, 1991.

    * 47 Voir article 36 de la constitution du 20 janvier 2002.

    * 48 «(...) Devant la Nation et le Peuple congolais seul détenteur de la souveraineté: Moi(nom de élu), Président de la République, je jure solennellement: (...)de protéger et respecter le bien public, de consacrer l'intégralité des ressources naturelles au développement de la Nation(...)»

    * 49 «Les sociétés pétrilières doivent à la fin de l'exploitation d'un gisement ou de l'exécution des travaux d'exploration des hydrocarbures, démantèlent les installations de produits de production ou d'exploration et réhabiliter les sites en les rendant dans le même état où elles les avaient trouvés.» (art 1er de la loi n°04-98 du 28 août 1998.

    * 50 Voir loi n°003/91 du 23 avril 1991 sur la protection de l'environnement.

    * 51 ARTICLE 174 : Les collectivités locales de la République du Congo sont le département et la commune.Les autres collectivités locales sont créées par la loi.

      ARTICLE 175 : Les collectivités locales s'administrent librement par des conseillers élus et dans les conditions prévues par la loi, notamment en ce qui concerne leur compétence et leurs ressources.

    * 52 Décret n° 2003-20 du 6 février 2003 portant fonctionnement des circonscriptions administratives territoriales; l'arrêté n°052 du 17 février 2004 portant attributions, réorganisation et fonctionnement des services municipaux; la délibération n°03/91 portant réaménagement des taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

    * 53 Voir article 1er et 9 du décret

    Article 1er:«(...) entretenir la coopération avec les organismes nationaux et internationaux en matière d'environnement.» Article 9:«(...) impliquer les associations et les ONG dans la gestion d'environnement.»

    * 54 S. HEBRARD,''Les études d'impact sur l'environnement et le juge administratif'', RJE, 1981.2, p.129.

    * 55 R. BABADJI, Le sursis à exécution pour absence d'étude d'impact, RJE, 1992.3, p.313.

    * 56 CE, 10 juin 1983, André Decroix, Rec, p.255.

    * 57 les secteurs de la forêt, la pêche maritime, la faune sont du ressor du ministère des eaux et forêts, en la personne de la Direction Générale des Eaux et Forêts, les Directions Centrales et les Directions Départementales qui peuvent exposer les faits devant le juge (art 71 de la loi n°48/91 sur la faune sauvage, et l'art 67 de la loi 004/74 portant code forestier et l'art 128 du nouveau code forestier).

    * 58 Maurice NIANGOU, op. cit.p.232.

    * 59 IFEN, l'environnemnt en France, 1999, éd. La découverte, p.393.

    * 60 M.PRIEUR, l'agrément des associations de protection de la nature et de l'environnement, DS, 1978, Chron.XXIX

    * 61 M.PRIEUR, le droit à l'environnement et les citoyens: la participation, in Association portugaise pour le droit de l'environnement, conférence internationale sur la garantie du droit à l'environnement , Lisbonne, 1988, Fondation Gublentkian, M.PRIEUR, droit de l'environnement et les citoyens: la participation, RJE, n°4-1998,p.397.

    * 62 Article 2 de la loi française n°95-101 du 2 février 1995.

    * 63 Michel PRIEUR, Recueil francophone des textes internationaux en droit de l'environnement, préface, Bruylant/AUPELF-UREF, Bruxelles, 1998, p.11.

    * 64 Konrad Von MOLTKE, 2000. Reseachon the effectiveness of international environmental agreement: lessons for policy makers. Paper prepared for the Final conference of the EU Concerted Action on Regime, Effectiveness, IDEC, 9-12 novemnbre, Barcelona, pp.5-6.

    * 65 Ibid. p.6. Voir l'ouvrage de O.YOUNG, 1999. The effectiveness of international environment regimes. Causal connections and behavioral mechanisms. MIT Press, Cambridge, 326p.

    * 66 Voir Régistre des traités internationaux et autres accords dans le domaine de l'environnement élaboré par la division de l'élaboration des politiques et du droit, service du droit de l'environnement, PNUE, Nairobi, 30 décembre 2005.

    * 67 AUF, La mise en oeuvre nationale du DIE dans les pays francophones, Pulim, 2003, p.222.