Impact du droit international de l'environnement sur le droit national congolais

a- L'Etat.

L'Etat est l'acteur principal en matière de protection de l'environnement. Il agit par le biais des ministères^50(*), de la Direction Générale de l'Environnement(DGE)qui relève du ministère du tourisme et de l'environnement et des structures consulaires instituées notamment le Conseil Supérieur de l'Environnement(CSE), le Conseil National de la Recherche scientifique et technique(CNRST) et le Comité National MAB(Man And Biosphère).

La Direction Générale de l'Environnement est une structure administrative et technique centrale de gestion de l'environnement au Congo. Sa génèse part de 1977 avec l'institution pour la première fois d'un ministère chargé de l'environnement. Dénommé ministère de la construction,de l'urbanisme et de l'habitat, chargé de l'environnement, celui-ci avait en son sein une direction de l'environnement. Cette direction sera érigée en 1980 en direction générale. Depuis lors, la Direction Générale de l'Environnement est l'organe principal de protection de l'environnement. C'est elle qui conçoit la politique nationale y relative et en assure la coordination. Aussi, se doit elle d'entretenir la coopération avec les institutions internationales agissant dans le domaine de l'environnement. C'est dans ce cadre que conformément aux conventions internationales, il a été créé au niveau national, des organes de liaison entre les instruments internationaux et l'Etat congolais. Leur mission est de mettre en oeuvre et de suivre lesdits instruments sur la sphère nationale.

On dénombre au niveau du département de l'environnement, une dizaine de projets et quatorze (14) points focaux. Les projets réalisés dans le cadre des différentes conventions ont pour but de contribuer à la réalisation des objectifs de celles-ci. Il s'agit par exemple du Bureau ozone Congo pour la convention de Vienne sur la protection de la couche d'ozone et pour le protocole relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone. Il s'agit également du point focal et coordination du projet PRC98/G31 sur les changements climatiques et du point focal sur la lutte contre la désertification.

On appelle point focal, une personne désignée par le chef de département ministériel et qui joue le rôle d'interface entre une convention donnée signée et ratifiée par le Congo et le gouvernement de la République par l'entremise du ministre en charge de l'environnement. Au sujet des points focaux , il y a lieu de noter que le ministre est le point focal politique alors que la Direction Générale de l'Environnement est le point focal opérationnel.

En outre, la DGE doit entretenir une bonne collaboration avec les directions générales et d'autres secteurs impliqués dans la gestion de l'environnement.

Cependant, cette direction connaît une instabilité permanente due la fréquence de changement de tutelle ministérielle; on compte plus d'une dizaine à ce jour. Le tableau joint en annexe illustre clairement la situation.

Par ailleurs, le droit de l'environnement étant un droit transversal, son application fait intervenir des secteurs variés. De nombreux départements ministériels sont impliqués dans la gestion sectorielle de l'environnement, au nombre desquels on peut citer: l'industrie, les mines et énergie, l'agriculture et l'élevage, les eaux et forêts, la communication, l'urbanisme et l'habitat, la santé, etc . Chacun des départements tel que présentés, détient un objet sur lequel doit être basée son action tout en disposant d'un organe de mise en oeuvre. A titre d'exemple, dans le domaine des hydrocarbures, on veille à la pollution grâce à la Cellule Antipollution; en ce qui concerne les eaux et forêts, la direction de la faune et des aires protégées est chargée de la gestion des espaces protégés; pour ce qui est de la pêche , la gestion des ressources halieutiques est de la compétence de la direction de la pêche; quant à la marine marchande, la surveillance du milieu marin revient à la direction de la sécurité et de la navigation maritime.

Toutefois, la diversité d'institutions et des attributions a rendu nécessaire la création des mécanismes de coordination. Il s'agit des institutions consulaires précédemment annoncées. Leur fonction consiste dans le règlement de conflits de compétence et dans la reprécision des diverses tâches; une finalité qu'ils n'ont pas pu atteindre à cause d'une paralysie fonctionnelle presque congénitale. Le Conseil Supérieur de l'Environnement par exemple ne s'est réuni qu'une seule fois depuis sa création. Un projet en cours d'adoption vise son remplacement par une nouvelle structure dénommée Commission Nationale de Développement Durable(CNDD).

Si l'environnement est protégé au niveau de l'administration centrale,il n'en demeure pas moins que les administrations locales prennent le relais à l'intérieur de leurs circonscriptions administratives.

b- Les administrations locales.

La loi n°10-2003 du 6 janvier 2003 portant transfert de compétence aux collectivités locales, organise la répartition des compétences entre l'Etat, les départements et les communes. Les collectivités locales possèdent une personnalité juridique et l'autonomie financière (articles 174 et 175 de la constitution du 20 janvier 2002)^51(*)

A ce titre, en disposant des moyens de mettre en oeuvre la politique nationale de l'environnement au plan local, les collectivités locales se doivent donc de perpétuer l'application du droit de l'environnement dans le cadre défini par la Direction Générale de l'Environnement. Leur action dans ce domaine a pour fondement la loi de 1991 précisément son article 51 qui dispose: «les collectivités locales ont l'obligation d'assurer l'élimination correcte des déchets urbains. Elles doivent à cet effet établir des plans de gestion appropriés par le ministère chargé de l'environnement. »Cependant, l'on ne saurait réduire la protection de l'environnement en milieu urbain à la seule gestion des déchets solides. C'est pourquoi la loi n°31-2003du 24 octobre 2003( portant attribution du patrimoine des collectivités locales) vient élargir la compétence d'attribution des villes en matière de protection ou de gestion de l'environnement. Son article 24 vise l'assainissement, la collecte et l'évaluation des ordures ménagères et toutes activités susceptibles de concourir à l'hygièneou à la protection de l'environnement. D'autres textes ont été élaborés pour rendre applicable les dispositions législatives concernant la gestion de l'environnement par les collectivités locales^52(*).

Ce dispositif juridique constitue le fondement de l'exercice des prérogatives du maire en matière de l'environnement. Il a permis l'élaboration des politiques municipales relatives à la gestion des déchets solides et la mise en oeuvre des projets divers tels: le projet PROB devenu plus tard projet INTED, AVOBRA I, AVOBRA II, RATRIVOM, projet d'assainissement de Poto poto etc.

Toutefois, l'administration centrale conserve, une fois le transfert de compétence devenu effectif, des prérogatives en matière de détermination de la politique nationale et d'élaboration de la législation. Une franche collaboration doit être établie entre ledit organe et les administrations locales.

Au regard de nombreuses déficiences institutionnelles que nous évoquerons plus tard, l'action des institutions nationales est renforcée par un appui extérieur, résultat de la coopération avec les institutions internationales.

2- Les institutions intergouvernementales de défense de l'environnement au Congo.

Le PNUE créé par la résolution 2997(XXVII) du 15 Décembre 1972 de l'Assemblée Générale de l'ONU est un organe de coopération internationale dans le domaine de l'environnement. La création de cette institution répond aux attentes de la communauté internationale sur la nécessité d'instituer un organe chargé de la mise en oeuvre du Droit International de l'Environnement. C'est dans ce cadre qu'existe les rapports de coopération entre le Congo et le PNUE. Partie à de nombreuses conventions internationales, le Congo est le champ d'application des normes internationales de protection de l'environnement. Dans ce contexte, une assistance lui est accordée à travers des séminaires, des conférences auxquels participent les représentants de l'Etat.

En plus, le PNUE donne de grandes orientations sur les politiques des Etats, et les influence largement. A titre d'illustration, en application de la convention de Vienne et du protocole de Montréal et, conformement aux directives du Programme des Nations Unies pour l'Environnement(PNUE), le Congo a élaboré dès 1995, soit un an après l'entrée en vigueur de ladite convention, un programme national. Ce programme comprend un plan d'action, une déclaration du gouvernement l'engageant à mettre en place ledit plan et une liste des projets susceptibles d'être financés par le fonds multilatéral. A cet effet, le Congo a bénéficié d'une aide financière et technique pour l'élaboration du Programme National de Récupération et de Recyclage du CRF-12, financé à hauteur de 202.100$; pour l'enquête nationale sur la consommation des bromures de méthyle au Congo; pour le plan de gestion des fluides frigorifiques(PGFF) élaboré et soumis à l'approbation du PNUE.

Comme il convient de le constater, le PNUE joue un rôle important dans l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes environnementaux. Son assistance multiforme fait de lui un acteur non négligéable du droit de l'environnement au Congo.

La transversalité des questions de l'environnement contribue à leur prise en compte dans des structures internationales notamment celles du système des Nations Unies à savoir le PNUD, l'OMS, l'OMC etc. Les deux premières ayant leurs représentations au Congo, elles entretiennent un partenariat avec le Congo, lequel (partenariat) se concrétise soit par des appuis techniques, soit par des stages et formation à l'extérieur du pays, soit enfin par les financement de certaines activités. Elles conçoivent avec la DGE, les programmes d'activité et prévoient les moyens de leur exécution. De nombreux programmes ont déjà été réalisés surtout dans les zones urbaines. En 2005 par exemple, dans le cadre de la coopération décentralisée, le PNUD, se fondant sur le programme qu'il a signé avec le gouvernement congolais en matière d'environnement, a appuyé la mise en oeuvre du projet en choisissant de travailler à l'élaboration du « plan de gestion des déchets solides et liquides de Brazzaville ».Ce document, après validation en séminaire participatif, a été rendu solennellement par le Représentant résident du PNUD au Maire de Brazzaville.

Toujours cette même année, Metropolis(une organisation mondiale des villes de plus d'un million d'habitants) a proposé son appui dans le cadre de la mise en oeuvre du « plan d'action d'urgence »de la ville de Brazzaville.

Le 6 juin 2003, l'Organisation des Volontaires Techniciens Sans Frantières Rénovée(OVTSFR)a bénéfivié d'un don constitué de divers matériels de collecte des ordures ménagères de l'UNICEF afin d'intervenir dans l'arrondissement six(6) Tanlangaï et une partie de l'arrondissement cinq(5)Ouensé.

On ne peut cependant pas négliger le rôle que joue l'Union Européenne dans la mise en oeuvre du droit de l'environnement au Congo. On peut citer à cela le projet ECOFAC(Ecosystème Forestier d'Afrique Centrale)dans lequel cette institution s'est investie pleinement; sans oublier de nombreux micro-projets d'assainissement du milieu urbain réalisés à travers son organe: le PMRU. C'est avec l'appui de l'Union Européenne qu'il a été élaboré le programme«Action pour la Valorisation des Ordures de Brazzaville»(AVOBRA), une opération qui consistait en la collecte et la valorisation des ordures dans les ménages à l'aide des chariots pour les déposer dans des aires de stockage ou directement dans des décharges finales essentiellement constituées de ravins.

L'oeuvre de protection n'est pas l'apanage des seules institutions publiques; l'environnement étant l'affaire de tous, la participation de la société civile s'avère indispensable.

* ⁵⁰ Voir loi n°003/91 du 23 avril 1991 sur la protection de l'environnement.

* ⁵¹ ARTICLE 174 : Les collectivités locales de la République du Congo sont le département et la commune.Les autres collectivités locales sont créées par la loi.

  ARTICLE 175 : Les collectivités locales s'administrent librement par des conseillers élus et dans les conditions prévues par la loi, notamment en ce qui concerne leur compétence et leurs ressources.

* ⁵² Décret n° 2003-20 du 6 février 2003 portant fonctionnement des circonscriptions administratives territoriales; l'arrêté n°052 du 17 février 2004 portant attributions, réorganisation et fonctionnement des services municipaux; la délibération n°03/91 portant réaménagement des taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.