Memoire Online - La politique de coopération décentralisée: rhône-alpes/ saint-louis du sénégal

Mémoire de Recherche présenté et soutenu par TOURE El Hadji Abdou Hamid,
Pour le Master2 Régimes et Politiques en Europe du Sud

« Les opinions exprimées ci-dessous doivent être considérées comme relevant de la seule responsabilité de leur auteur »

Spécial remerciement à mon directeur de mémoire M. Mohamed Djouldem, Maitre de conférence en Science Politique, qui m'a orienté rigoureusement et fait partager son expérience d'enseignant chercheur.

Je tiens à remercier l'équipe du Conseil régional de Saint-Louis pour m'avoir guidé et accordé de leur temps notamment M. Dia Secrétaire général et M. Babacar Faye chargé des affaires administratives.

Mes remerciements s'adressent également à Mme Gaye Khady de la DIRCOD de Dakar pour sa gentillesse et l'attention qu'elle a portée à mon égard.

Je remercie, enfin, toute personne qui, durant mes enquêtes au Sénégal et même en dehors, m'a accordée de son temps et fournie des informations pertinentes et précieuses.

Je dédie très chaleureusement ce mémoire à ma mère Rokhaya Touré pour tous ses efforts consentis à l'éducation et la bonne orientation de ses enfants.

PARTIE1 - Enjeux et Acteurs de la coopération décentralisée

1.B.2. Vers une harmonisation avec les stratégies nationales et internationales

PARTIE2 - Modes de traductions et finalités des projets

Bibliographie

Annexes

ACED-SUD : Association pour la coopération et le développement économique du Sud ACP : Afrique Caraïbes Pacifique

ADOS : Association Ardèche Drôme Ourossogui Sénégal AFD : Agence française de développement

AFVP : Association française des volontaires du progrès ARD : Agence régionale de développement

ASER : Agence sénégalaise de l'électrification rurale CCL : Code des collectivités locales

CNCD : Commission nationale de coopération décentralisée CRREJ : Centre régional de ressources pour l'emploi des jeunes CSS : Compagnie sucrière sénégalaise

DAECL : Direction de l'action extérieure des collectivités locales DCL : Direction des collectivités locales

DSRP : Document stratégique de réduction de la pauvreté EPT : Education pour tous

ESPS : Enquête de suivi de la pauvreté au Sénégal FAIL : Fonds d'aide aux initiatives locales

FECL : Fonds d'équipement aux collectivités locales FED : Fonds européen de développement

GECT : Groupe Européens de coopération territoriale GIE : Groupement d'intérêt économique

MAEE : Ministère des Affaires Etrangères et Européennes PACCA : Provence Alpes Cotes d'Azur

PDDE : Plan départemental de développement économique PDM : Programme de développement municipal

PEPAM : Programme eau potable et assainissement du millénaire PIC : Plans d'investissements communaux

PLDE : Plans locaux de développement économique PLE : Plans locaux d'électrification

PLHA : Plans locaux de l'hydraulique et de l'assainissement PNDL : Programme national de développement local

PNUD : programme des nations unies pour le développement RGPH : Recensement général de la population et de l'habitat RESACOOP : Réseau d'appui à la coopération Rhône-Alpes

INTRODUCTION

La pratique déjà ancienne des jumelages de l'après-guerre a planté le décor de la coopération dite « décentralisée ». En effet, naît au lendemain de la Seconde guerre, en 1951, avec la création de l'association du Monde Bilingue de Jean-Marie Bressand (figure de la Résistance), le concept de jumelage promeut l'éducation bilingue comme élément de compréhension entre les peuples et vecteur de paix.

Dans un premier temps, les jumelages lient les communes françaises, animées par la volonté de développer des liens d'amitié avec les populations des communes allemandes. Puis, pendant la guerre froide, les jumelages principaux cadres d'échanges culturels, se sont développés avec les communes des pays d'Europe de l'Est. Il s'agissait par delà les différences nationales et de régimes politiques, de reconstruire l'amitié internationale, pas seulement par le haut, à travers les appareils d'Etats, mais aussi par le bas, à travers des réseaux d'échanges amicaux réguliers, (A. Marie, 2005). Et enfin, dans les années 1960-1970, les indépendances des pays sahéliens changent la nature des jumelages lorsque des communes d'Europe occidentale s'engagent dans des actions concrètes de solidarité en Afrique subsaharienne, formalisées en tant que « jumelages-coopération ». L'idée d'une solidarité Nord-Sud y trouve son fondement car les jumelages-coopération unissent des collectivités locales de pays "industrialisés" avec celles de pays "en voie de développement ". Dans cet ordre d'idées, dès 1968 les communes de Dakar et Marseille signent un accord de jumelage. Cette forme de jumelage est caractérisée par des donations et des échanges interculturels.

Cependant, deux événements vont remettre radicalement en cause, ce qu'on a communément désigné comme coopérations « cadeaux » ou « conteneurs ».

D'une part, avec la crise des années 1970, des mutations d'ordre économique, social, politique, culturel, environnemental sont intervenues à tous les échelons de l'administration des sociétés humaines. Cette conjoncture finit par avoir raison des Etats providence en Europe. Autrement dit, c'est la fin du référentiel modernisateur de l'après guerre, qui a propulsé les Etats au devant de la scène, et l'avènement du référentiel néolibéral symbolisé par Margaret Thatcher et Ronald Reagan. Ainsi dans cette atmosphère de libéralisation et de plans d'ajustement structurel émergent des objets politiques marquants tels que: la décentralisation, la mondialisation, la bonne gouvernance, la subsidiarité, la protection de

l'environnement et l'immigration, entre autres, ouvrant une nouvelle ère de la coopération internationale. Devant cet échec affiché par les Etats, les institutions financières internationales les ont encouragé à reculer. Ainsi, à l'occasion du sommet franco-africain en 1990, Mitterrand invite ses pairs à la démocratisation des Etats africains. Il donne, un principe d'avenir à la « coopération décentralisée ». Dans cette optique, les collectivités locales françaises, renforcées par les lois de décentralisation, deviennent les nouveaux ambassadeurs de la coopération pour le développement en Afrique subsaharienne.

D'autre part, au début des années 1990 vient enfin l'heure des premiers bilans des formes classiques d'assistance technique et financière au coup par coup. Les chiffres étant mitigés, les collectivités françaises prennent alors résolument, la décision de réorienter leurs coopérations vers des objectifs à plus longue portée, dont le transfert de compétences (en matière de gestion et de services publics) et l'appui au processus de décentralisation. Dans cette dynamique, la loi d'orientation du 06 Février 1992, leur confère une relative autonomie d'action, par la reconnaissance juridique de la coopération décentralisée.

Néanmoins, si en France, la montée en puissance de la coopération s'explique par la volonté des élus locaux d'intervenir dans un champ jusqu'alors réservé aux acteurs étatiques et aux institutions internationales. Dans les pays sous-développés comme le Sénégal, la coopération décentralisée est une politique de captation des ressources pour le financement du développement des collectivités locales. Elle représente, ainsi, un enjeu majeur pour l'appui à la mise en oeuvre du processus de décentralisation et la lutte contre la pauvreté. Ce qui lui offre, des champs d'application assez larges appliqués, prioritairement, à la mise en place de services de proximité, à l'accompagnement des actions de développement local, à la mobilisation et l'implication des acteurs sociaux dans la mise en oeuvre des actions et à l'appui institutionnel aux collectivités locales.

Les projets mis en oeuvre mobilisent une multitude d'acteurs (collectivités territoriales, hôpitaux, écoles, universités, associations ad hoc de coopération, comités de jumelage, bureaux d'études, ONG, ARD, Ministères et leurs Directions, AFD, UE, CUF, etc.). Ces acteurs sont au centre du processus de coopération. Par cette place centrale qui leurs est accordée, la coopération décentralisée a bénéficié d'un crédit fondé sur l'idée qu'elle associe sans intermédiaires les « acteurs de terrains » et les « forces vives » émanant de la « société civile » (Petiteville, 1996). Ainsi elle a fait l'objet d'un discours de valorisation teinté sur le

thème d'une coopération « souple », « partenariale », « à échelle humaine » qui s'opposerait aux arcanes bureaucratiques traditionnels de la coopération multilatérale ou aux réseaux clientélistes des coopérations bilatérales. Cependant, on est progressivement dans un système de coopération institutionnalisé par les Etats et les bailleurs internationaux. Il résulte de ce changement que les procédures sont de plus en plus complexes et l'autonomie des acteurs préconisée, à la base, n'est plus en phase avec les nouvelles orientations de la coopération décentralisée. L'exigence de professionnalisme a induit un phénomène de bureaucratisation.

Finalement, c'est une coopération entre initiés et élus ou notables, rares sont les exemples ^oüles représentants des populations en difficultés sont mis à contribution. Vraisemblablement la

stratégie d'impulser un développement piloté par des « électrons libres » (les acteurs), même dotés de ressources et réseaux, n'a pas démontré son efficacité. Leurs choix et orientations sont guidés par des intérêts matériels ou symboliques. En outre, l'idée négative d'une politique de coopération folklorique ne correspond plus à la réalité, même si l'éparpillement des interventions et la multiplicité des acteurs provoquent beaucoup d'effets pervers (contradictions et lourdeurs procédurières). Dans les pays du Sud, les élites au pouvoir s'adonnent, dans bien des cas, à des luttes intestines pour l'appropriation des retombés.

Les moyens mobilisés sont importants, pourtant, ils n'ont pas eu de réels impacts sur les populations d'Afrique Subsaharienne. Mieux les cibles ne se sentent pas très concernés et accusent, dans biens des cas, leurs acteurs locaux de détournement des objectifs du sans doute au manque de circulation des informations. Ainsi une meilleure rationalisation des actions est souhaitée. A ce titre, les collectivités locales sont invitées à harmoniser leurs actions avec les stratégies et politiques sectorielles de réduction de la pauvreté, engagées à l'échelon national et/ou international (comme le PNDL, les OMD, le DSRP, etc.).

Ce changement d'orientation motivé par des offres de cofinancement, de la part des bailleurs internationaux ou du MAEE en ce qui concerne la France, pousse à s'interroger sur ses vrais objectifs. Autrement dit, cette politique d'harmonisation, viserait-elle un alignement des collectivités du Sud sur les systèmes locaux de gouvernement du Nord? Si tel était le cas, que deviennent les vrais problèmes à résoudre dans les pays du Sud qui ont des contextes politiques, socio-économiques et culturels différents.

Quelques considérations sur la notion de coopération amènent à mieux comprendre le sujet. Au préalable, il convient, de définir la coopération interrégionale, afin d'éviter les risques de confusion.

La coopération interrégionale est de nature différente de la coopération décentralisée car elle n'est valable que dans une relation de région à région et non de région à commune par exemple. Ses relations n'impliquent pas forcément un voisinage géographique, par conséquent le partenariat Rhône-Alpes et Saint-Louis du Sénégal en est un exemple.

Selon l'angle dans lequel il est employé, le concept de coopération décentralisée est fluctuant.

En France, la coopération décentralisée est définie, par le « Guide de la coopération décentralisée : Echanges et partenariats internationaux des collectivités territoriales », comme l'ensemble des relations de coopération, d'aide au développement, de promotion à l'étranger, d'amitié, d'assistance technique, d'aide humanitaire, de gestion commune de biens et de services... qui lient des collectivités territoriales françaises et leurs groupements à leurs homologues étrangers. Ces relations naissent, entre autres, de la volonté des élus territoriaux des deux collectivités et sont formalisées par des conventions qui sont validées, du côté français, avant leur signature par l'assemblée délibérante.

Cependant, l'action extérieure des collectivités françaises est encadrée juridiquement par la Loi d'Orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (A.T.R.)¹. Elle complète la loi sur les droits et libertés des communes, des départements et des régions du 2 mars 1982, qui autorisait la coopération en son article 65. La coopération décentralisée est, ainsi, homologuée, dans la limite des compétences des collectivités locales et dans le respect des engagements internationaux de la France. Par cette loi, l'Etat crée également la Commission nationale de la coopération décentralisée (C.N.C.D.) dont la mission est de contrôler l'action extérieure des collectivités territoriales. En outre, cet ancrage juridique de la coopération décentralisée a connu trois évolutions plus récentes :

- La loi du 27 janvier 2005 (dite « Oudin - Santini ») stipule que les collectivités françaises responsables de la production, de la distribution et de l'assainissement de l'eau peuvent faire financer l'accès à l'eau de l'usager du Sud par l'usager du Nord.

- La principale modification résulte de la loi du 2 février 2007 (dite « thiollière ». Elle libère l'action extérieure des collectivités territoriales de l'obligation de justifier un intérêt local. Cette loi légalise simultanément les dons humanitaires d'urgence comme unique exception à l'obligation de signature conventionnelle.

¹ Sources : CNCD, MAE, Guide de la coopération décentralisée : Echanges et partenariats internationaux des collectivités locales, la documentation française, Paris, 2000

- Enfin, la loi du 16 avril 2008, calquée sur le modèle des Groupement Locaux de Coopération Transfrontalière (GECT), met le droit interne en conformité avec le règlement communautaire du 5 juillet 2006. Avec ce nouvel outil juridique, les collectivités françaises peuvent désormais signer une convention directement avec un Etat de l'Union Européenne, là où jusqu'ici un traité international était nécessaire.

L'Etat français dispose, ainsi, d'un cadre juridique avancé en matière de coopération décentralisée et d'action extérieure des collectivités territoriales. Ce qui est un gage supplémentaire pour la région Rhône-Alpes dans sa coopération avec la région de Saint-Louis du Sénégal.

Par " Coopération décentralisée " l'Union européenne² entend tout programme conçu et mis en oeuvre dans un pays du Sud ou de l'Est par un acteur de la société civile : ONG, pouvoirs publics locaux, coopérative agricole, groupement féminin, syndicat, " de façon plus générale toute forme organisée de la Société civile ".

Une première remarque permet de constater, que contrairement à l'UE, l'Etat français écarte de la coopération décentralisée les relations pouvant exister entre collectivités locales et des organismes tels les ONG, Associations, etc. Par cette approche, l'Union Européenne opte pour une uniformisation de l'idée de coopération décentralisée dans tous ses Etats membres. Mais elle se heurte à l'obstination des Etats membres soucieux de garder une certaine autonomie à l'internationale.

Dans les années 1990, Les Etats africains, notamment le Sénégal, sous l'égide des institutions de Bretton Woods ont été, également, affectés par la fièvre de généralisation de la décentralisation,

Ainsi, pour parachever l'édifice de la décentralisation entamée depuis 1872 à Saint-Louis, l'Etat sénégalais adopte, la régionalisation par les lois de décentralisation (96-06 du 22 Mars 1996). Ces lois se caractérisent par trois avancées fondamentales :

- La refonte du cadre institutionnel des collectivités locales avec l'élaboration d'un nouveau code des collectivités locales (CCL).

² Sources : « Approche de l'Union européenne en matière de coopération décentralisée », CE, Direction Générale du développement, Unité VIII-B2

- L'érection de la région jusque-là simple circonscription administrative, en collectivité décentralisée dotée d'une personnalité morale, d'une autonomie financière relative et d'une assemblée élue au suffrage universel.

- La consécration juridique de la coopération décentralisée conformément à l'article 17 du CCL. Il dispose que « Les collectivités locales peuvent, dans le cadre de leurs compétences propres, entreprendre des actions de coopération qui donnent lieu à des conventions avec les collectivités locales de pays étrangers ou des organismes internationaux publics ou privés de développement ».

Donc, cette réforme reconnait trois principes fondamentaux: la libre administration des collectivités locales; le principe de transfert des compétences et de leur compensation financière; le principe de solidarité entre collectivités et entre celles-ci et l'Etat. Néanmoins, la régionalisation rencontre des difficultés inhérentes à l'insuffisance de formation du personnel, à l'absence du système de fiscalité locale et au manque de moyens techniques et humains.

Pour prendre la mesure de cette situation des collectivités sénégalaises, l'ARD de Saint-Louis avait organisé des ateliers les 14-15 Septembre 2004 afin de faire la synthèse (ci-dessous) des forces, faiblesses et perspectives de la décentralisation dans cette localité:

Forces	Faiblesses	Perspectives
- Réduction de la très forte	-Non maîtrise des compétences	- I. E. C
marginalisation des	transférées	- Réforme financière
populations rurales par la	- Absence de moyens	- Reforme du personnel
démocratie à la base ;	Financiers
- Le transfert de certaines
compétences aux élus locaux
- L'allégement de la tutelle et
du contrôle de l'Etat

Confrontées à des difficultés relatives à l'absence de moyens financiers et de qualification du personnel, les collectivités sénégalaises ont choisi la stratégie de nouer des relations de jumelage avec les collectivités du Nord, notamment leurs homologues français. Par conséquent, l'Etat sénégalais à travers l'article 17 (ci-dessus) du CCL reconnait juridiquement la coopération décentralisée³. Conformément à cet article, les collectivités peuvent signer des

conventions avec leurs homologues étrangers et avec des organismes internationaux publics et privés.

L'Etat sénégalais va, ainsi, plus loin que son homologue français en s'alignant sur les approches universalistes de l'Union Européenne, des Nations-Unies, de l'USAID (son plus grand bailleur) et de la Banque mondiale. Ce choix trouverait sa légitimité dans la nécessité de laisser, les entités locales, profiter des avantages financiers qu'offre la coopération décentralisée. Cet universalisme introduit, cependant, une logique de bureaucratisation et de dépendance croissante vis-à-vis des bailleurs. Certes les moyens augmentent mais il y'a lieu de se demander si cette donnée correspond à la souplesse souhaitée dans le fonctionnement de la politique de coopération décentralisée ?

Eu égard, cette différente de perception de la coopération décentralisée entre la France et le Sénégal, les collectivités françaises sont les premiers interlocuteurs des collectivités sénégalaises. Ces relations privilégiées sont dues à la bonne marche des rapports bilatéraux diplomatiques franco-sénégalais. C'est dans ce cadre, qu'il faudrait inscrire le partenariat entre la région Rhône-Alpes (France) et la région de Saint-Louis du Sénégal.

Saint-Louis du Sénégal a un passé exceptionnel qui lui confère une renommée internationale. Située au nord du Sénégal, son histoire se lie de près à celle de la colonisation. Elle fut fondée en 1659 par Louis Caullier et baptisée en hommage au Roi de France, Louis IX, sous la régence de Louis XIV. Vitrine française en Afrique pendant deux siècles, Saint-Louis cumulait les fonctions de capitale des colonies du Sénégal et de celle de l'AOF (Sénégal, Mauritanie, Soudan, Guinée et Côte d'Ivoire), de 1895 à 1902. Elle était l'une des plus importantes villes d'Afrique, la plus active politiquement et économiquement et la mieux urbanisée. Capitale du Sénégal de 1872 à 1957, elle fut, également, capitale de la Mauritanie de 1919 à 1958. A partir de 1916 les Saint-louisiens étaient citoyens français à part entière (de même que les habitants de Gorée, Dakar et Rufisque). C'est pendant les indépendances que Saint-Louis perd son influence au profit de Dakar. Mais grâce à son patrimoine historique et architectural, elle reste la première ville historique du pays. Par conséquent elle a été classée, en 2000, patrimoine mondial de l'humanité par l'Unesco.

Cependant, la loi 2002-02 du 15 février 2002, modifiant la loi 72-02 relative à l'administration
territoriale, donne à la région son organisation actuelle. D'abord elle perd le département de
Matam érigé en région. Ensuite Saint-Louis et l'arrondissement de Rao sont réunis pour

former le nouveau département de Saint-Louis. Depuis cette date, le conseil régional administre 3 départements (Dagana-Podor-Saint-Louis).

Malgré le déclin de ses fonctions politico-administratives et économiques, la population de la Région de Saint-Louis est estimée à 802.858 habitants⁴, en 2007.

La majorité de la population est d'origine rurale. La commune de Saint-Louis concentre à elle seule 60,4% de la population urbaine de la région. Hormis le département de Saint-Louis constitué de sa commune et de l'arrondissement de Rao, les autres départements de la région sont à majorité rurale et ce malgré l'érection de certaines localités en commune.

La région de Saint-Louis abrite des ressortissants de tous les groupes ethniques du Sénégal et de la sous-région en plus de quelques étrangers d'origine africaine et européenne. Ils sont composées de : Pulaar (48,1%), Wolofs (43.4%), Maures (4.8%), Soninkés (1.4%), Sérères (0.9%), autres (1.4%). Une majorité de musulmans (98.6%), chrétiens (0.4%), autres (1%)

Cette population est caractérisée par sa jeunesse. 72,5% des habitants ont moins de 30 ans.

La région de Saint-Louis dispose de tous les ordres d'enseignement, de la maternelle au supérieur avec notamment l'implantation de l'université Gaston Berger.

Les indicateurs de santé montrent qu'un un nombre important d'infrastructures de santé pour la prise en charge des soins de santé primaires (case de santé et poste de santé) sont présents à Saint-Louis.

L'ESPS réalisée en 2005 démontre que l'emploi des jeunes constitue une préoccupation majeure des ménages de la région de Saint-Louis.

Il résulte de cette enquête que les secteurs primaire et tertiaire emploient le plus d'actifs dans la région de Saint-Louis.

Le secteur secondaire reste par contre peu développé dans la région. L'agriculture, l'élevage et la forêt enregistrent 44,0% des actifs occupés de la région. Ce taux cache, cependant, des disparités importantes entre les départements, car 59,1% travaillent dans le département de Podor.

Le secteur du commerce vient après le secteur agricole en employant ainsi 20,7% du total des actifs de la région mais 42,1% évoluent dans le département de Saint-Louis.

⁴ Sources : ANDS, Situation économique et sociale de la région de Saint-Louis en 2007, Septembre 2008

En outre, les secteurs qui emploient le plus de main d'oeuvre sont pour plus de la majorité dans l'informel. Les activités économiques de la région concernent principalement quatre secteurs :

- Avec la présence de grosses unités agro-industrielles (CSS, SOCAS, Agroline) et de société d'exportation de produits agricoles (GDS), le secteur agricole emploie 44% de la population active, selon l'enquête pauvreté réalisée en 2005-2006. D'où la nécessité de renforcer la place de l'agriculture dans la stratégie de réduction de la pauvreté.

-L'élevage est un secteur aussi important que l'agriculture pour la région de Saint-Louis où il occupe une part conséquente de la population active. Les potentialités sont énormes et peu exploitées. Mais le secteur est en train de se moderniser timidement à travers certaines initiatives notamment la création de fermes modernes.

-La pêche figure parmi les plus importants secteurs économiques de la région de Saint-Louis. A cause de l'ouverture à la mer et au fleuve Sénégal. Ainsi la population évoluant dans ce secteur est estimée à 5,5% du total dont les 87% sont dans le département de Saint-Louis.

-La région de Saint-Louis, riche en patrimoine culturel et historique, est dotée en parcs, réserves naturelles (parc national de Djoudj, parc national de la langue de Barbarie et la réserve spéciale de la faune de Gueumbeul) et rendez vous internationaux tel que le festival de Jazz. Le dynamisme de ce secteur entraîne la création d'emplois supplémentaires et le développement du secteur de l'artisanat et devrait être inclus dans la stratégie de réduction de la pauvreté.

Les résultats de l'enquête de suivi de la pauvreté (ESPS)⁵ au Sénégal de 2005/2006 ont montré l'existence d'une forte corrélation entre le niveau d'instruction et le niveau de pauvreté. Par ailleurs même si les infrastructures de santé consacrées aux soins d'assistance de base respectent les normes de l'OMS, il est à noter que les deux hôpitaux sont insuffisants pour les 800 milles habitants de la région de Saint-Louis. La jeunesse de la population associée aux fortes pressions qu'exercent les services sociaux de base sur les ressources des collectivités locales constituent des facteurs explicatifs de la complexité du problème de l'emploi. En effet avec une proportion importante de jeunes, la problématique de l'emploi s'y pose avec acuité.

⁵ Sources : ANDS, Situation économique et sociale de la région de Saint-Louis en 2007, Septembre 2008

Ainsi Saint-Louis, métropole d'équilibre doit fournir à son hinterland les services et fonctions économiques, administratifs, socio-éducatifs, sanitaires et culturels pérennes qu'il est en droit d'attendre d'elle. Toutefois, elle ne dispose pas de fons propres et les moyens financiers alloués par l'Etat, à travers le FDD et le FECL, sont insuffisants. Ce qui ruine de fait les espoirs d'impulser un développement régional performant. Afin de s'acquitter de cette lourde mission de service public et réaliser un développement équilibré de sa région, le Conseil Régional de Saint-Louis s'est doté d'un vaste réseau de coopération décentralisée. A ce titre, les liens historiques avec la France lui ont permis de nouer des relations de partenariats avec la région Rhône-Alpes, depuis 1997.

Située au Sud-est de la France, la région Rhône-Alpes est très ouverte sur le monde. La région bénéficie d'une population plus jeune que la moyenne nationale et de migrations importantes de populations. D'une superficie de 43.698 Km² et une population de 6.005.000 personnes, elle est la seconde région française économique et démographique après l'Île-de-France. Cette région intègre 25 arrondissements et 335 cantons. On y compte, également, 8 départements et 2.879 communes. Par conséquent, le Conseil régional administre les départements de l'Ain, l'Ardèche, la Drôme, la Haute Savoie, l'Isère, la Loire, le Rhône et la Savoie. Même en Europe, Rhône-Alpes recèle les données de certains États : même superficie que la Suisse et population égale à celle de la Finlande. C'est une grande région européenne qui recèle d'immenses potentialités. Ainsi le Conseil régional interpellé par la fracture économique qui oppose le monde des riches et le monde des pauvres -source de conflits, d'instabilité, de migrations d'importantes populations dans sa région- promeut le partage des richesses et du développement à l'échelle de la planète. Avec 10 millions d'euros affectés sur cette ligne budgétaire en 2006, la région Rhône-Alpes possède le premier budget d'aide au développement des collectivités françaises, sur fonds propres.

Pour avoir pratiqué la décentralisation pendant, au moins, une décennie avant les Etats africains, Rhône-Alpes dispose d'un savoir faire confirmé dans le domaine de la gouvernance locale et de l'ingénierie urbaine. Elle inscrit, donc, son action extérieure dans une logique de renforcement de l'action publique locale de ses collectivités partenaires. L'objectif étant d'aider les pays du Sud à réussir leur décentralisation, rapprocher la prise de décision du citoyen et l'inscrire dans un processus démocratique progressif. Afin de matérialiser ses engagements, la région Rhône-Alpes a noué des relations de coopération décentralisée avec dix sept (17) régions étrangères, dont Saint-Louis du Sénégal.

Cet engouement de la région Rhône-Alpes pour la coopération décentralisée pousse, cependant, à s'interroger sur ses véritables buts. Sachant que les acteurs locaux du Nord ne sont pas facilement mobilisables, malgré leur promptitude à financer les aides ponctuelles au coup par coup. Y aurait-il de la réciprocité pour ses acteurs ou est-ce une volonté déguisée de conquérir de nouveaux territoires ?

Par ailleurs, bien que l'ossature de la coopération décentralisée a été revue et corrigée par les recompositions institutionnelles, comment justifier qu'on retrouve, peu ou prou, les mêmes types de réalisations. Est-ce que les discours philanthropiques de solidarité Nord-Sud reflètent les véritables enjeux de la coopération décentralisée ?

Les rumeurs de lourdeurs bureaucratiques, la multiplicité des acteurs et l'opacité des rôles exacerbent l'image de la coopération décentralisée. Qui sont ces acteurs ? Dans quelle mesure leur présence impacte sur la coopération? Comment est-ce qu'ils interagissent ?

Les collectivités du nord délèguent, dans bien des cas, l'exécution de leurs projets à des opérateurs, ONG ou professionnels du développement. Quels sont les axes prioritaires mis en oeuvre à Saint-Louis ? Et comment les pouvoirs locaux et les Etats essayent de s'adapter face à cette pluralité d'acteurs et ces dispositifs multi niveaux ?

Si la finalité optimale de la coopération est de rendre opérationnelle la décentralisation au Sud. Dans quel cadre, Rhône-Alpes peut aider la région de Saint-Louis à agir en tant qu'institution publique fiable et performante?

Dans un premier temps, on présentera les enjeux et les acteurs du partenariat Rhône-Alpes et Saint-Louis. L'occasion de retracer la dynamique constructive dudit partenariat. Deuxièmement, on analysera les thématiques privilégiées dans la mise en oeuvre des projets et leurs finalités réelles. Tout en explorant la variable du renforcement des capacités de Saint-Louis. Sachant que c'est l'un des axes qui pourraient permettre aux élus locaux du Sud de renouer avec la confiance de leurs administrés.

L'originalité de ce travail réside dans sa vocation à utiliser les différentes matières et méthodes d'analyses des sciences sociales. Ceci en accordant une attention particulière aux travaux de science politique et, dans une moindre mesure, à la littérature administrative. Par conséquent les données théoriques ont été croisées avec les informations tirées des investigations empiriques, composées généralement d'entretiens et d'interactions avec les acteurs du partenariat Rhône-Alpes/ Saint-Louis du Sénégal.

Les informations théoriques relatives à cette étude ont nécessité le concours de différentes sources. Dans un premier temps, il s'est agit de dépouiller les archives, les documents administratifs, les rapports d'activités et les comptes rendus de rencontres sur la coopération décentralisée, disponibles dans les bases de données des structures en charge dont (RESACOOP, les Conseils régionaux de Saint-Louis et de Rhône-Alpes, le SCAC et la DIRCOD). Deuxièmement, les lectures d'ouvrages spécialisés ont permis d'examiner les différentes approches de la coopération décentralisée (notamment ceux de Petiteville intitulé « Les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, publié en 1996 », et d'Alain Marie « La coopération décentralisée et ses paradoxes. Dérives bureaucratiques et notabilières du développement en Afrique », sorti en 2005). Enfin pour compléter cette revue de la littérature, les articles de Bernard Husson dont : « la coopération décentralisée et le renforcement institutionnel une dynamique à construire » (2007), entre autres, nous ont proposé une approche alternative au manque d'efficacité des projets réalités. En outre, certains articles de presse, ont été utilisés dans une démarche d'évaluation et de transversalité des opinions.

Le travail de terrain consistait, au préalable, à effectuer un stage au Conseil régional de Saint-Louis, après accord du Secrétaire général M. Amath Dia. L'objectif initial étant de faire une observation sur place, à chaud, avec le souci de conserver une certaine objectivité. Mais durant cet exercice au Conseil régional de Saint-Louis (à partir du 06 Avril 2009), il a fallu surmonter le déficit de supports documentaires et d'échanges avec les acteurs locaux. Non seulement, il n'y a pas de service technique chargé de la coopération décentralisée, mais les acteurs n'étaient pas disponibles car l'organe délibératif du Conseil régional devait se réunir pour choisir le nouveau Président ou confirmer l'ancien, suite aux résultats des élections locales de Mars 2009.

Par ailleurs, les documents étaient éparpillés entre plusieurs services, dont le Secrétariat général et la gestion des affaires administratives. Ainsi entre problèmes d'archivages, par-ci, et absence de mise à jour des documents, par-là, des changements d'ordre méthodologique ont été opérés. En effet pour sortir de cette impasse, M. Amath Dia Secrétaire général du Conseil régional de Saint-Louis et M. Babacar Faye, chargé des affaires administratives du Conseil régional de Saint-Louis, ont suggéré d'entrer en contact avec M. Bouna Warr (Directeur de l'Ard de Saint-Louis), M. Adama Sow (Coordonnateur permanent de Rhône-Alpes à Saint-Louis) et les responsables de l'association le Partenariat (ONG opérateur permanent du partenariat Saint-Louis/ Nord Pas de Calais). Ces acteurs locaux présents à Saint-Louis, ainsi

que les acteurs nationaux rencontrés durant les enquêtes à Dakar, nous ont accordé des entretiens, fourni des documents et prodigué des conseils (cf. annexe : liste des entretiens).

Après le dépouillement de tous ces documents confondus, ce travail a été marqué par trois principaux spécialistes. Les raisons et les résultats de cette sélection sont suivants :

- Petiteville (Maître de Conférences en Science politique à l'Université de Paris V et à l'IEP de Paris) propose dans son livre⁶, réalisé à partir de ses travaux de doctorat, en 1995, une analyse pionnière de cette forme nouvelle de coopération. Cet ouvrage révèle la diversité des pratiques et des motivations qui se nouent sur le terrain, contrairement à l'homogénéité des idées. Sans oublier la dimension encore largement expérimentale de cette forme de coopération, Petiteville dépasse la représentation folklorique et désuète qui reste encore attachée à cette coopération décentralisée de la première heure. Par conséquent, il donne à voir comment par touches successives a pu se constituer un véritable réseau franco-africain de coopération municipale. Mais notre travail ne devrait s'y attarder qu'accessoirement, car les recompositions institutionnelles, notamment en 1996 au Sénégal, ont catégoriquement modifié la coopération décentralisée franco-africaine, à cause de la présence de nouveaux acteurs.

- Alain Marie (Sociologue Maître de conférences à l'Université Paris 1), à partir d'une série d'études cas (douze au total) dans 4 pays d'Afrique dont le Sénégal, se situe dans une approche socio-anthropologique. Dans un chapitre de son ouvrage⁷ intitulé, « De l'aide hétéroclite au développement local, l'épreuve des réalités », il analyse les paradoxes de la coopération Nord-Sud : projets éparpillés, intervenants multiples et bureaucratisation des dispositifs. Néanmoins, pour ce dernier le développement local a une finalité positive bien qu'elle doit surmonter deux écueils : la notabilisation, entre élites modernes et traditionnelles pour s'approprier les ressources, et la bureaucratisation qui alourdie les procédures et diminue les financements. Donc, Alain Marie pointe du doigt les vrais obstacles à surmonter, sans s'inscrire dans une démarche de restructuration catégorique, partagée par plusieurs observateurs dont Bernard Husson, économiste et professeur au CIEDEL de Lyon.

- Cette étude entre, donc, dans la filiation de Bernard Husson qui promeut l'idée d'un renforcement institutionnel des collectivités locales du Sud. Dans plusieurs articles et

⁶ F. Petiteville, La coopération décentralisée : les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, Paris Harmattan, 1996.

⁷ A. Marie, La coopération décentralisée et ses paradoxes. Dérives bureaucratiques et notabilières du développement local en Afrique, Paris, Karthala, 2005.

publications parmi lesquels : « La coopération décentralisée et le renforcement institutionnel : une démarche à construire » (, Mai 2007), il s'inscrit sur une démarche de changement. Pour Husson, le contenu de la coopération décentralisée ne peut être séparé de ses modalités de mises en oeuvre. Il appelle les collectivités françaises, notamment la région Rhône-Alpes, à intervenir en priorité sur la responsabilisation de leurs partenaires du Sud par la formation du personnel, la mise en place de fonds locaux propres, le renforcement de l'information entre les élus et la population et par le renforcement des capacités de maîtrise d'ouvrage des acteurs. Par conséquent, les axes d'interventions préconisés par ce dernier constituent l'avenir de la coopération décentralisée s'ils s'inscrivent sur la même dynamique que les collectivités françaises en partenariat avec leurs homologues du Sud.

Tout en empruntant aux spécialistes de la question les conclusions de leurs travaux, l'objectif de cette étude est d'analyser la coopération décentralisée à partir d'une étude de cas, à savoir le partenariat Rhône-Alpes et Saint-Louis du Sénégal. Il s'agit, également, de mettre en évidence le cheminement conceptuel et organisationnel des projets de coopération décentralisée, les axes d'interventions privilégiés des acteurs et leurs dynamiques au regard des objectifs visés et des finalités réelles des projets notamment en termes d'appui institutionnel au gouvernement local de la région de Saint-Louis.

PARTIE1- Enjeux et Acteurs de la coopération décentralisée

Depuis les années 1970, la coopération pour le développement intervient dans les domaines de compétences des collectivités locales. C'est l'une des raisons pour laquelle l'Union des Villes Africaines lors de sa rencontre du 25 et 26 janvier, demande que la coopération décentralisée soit reconnue comme une catégorie pertinente de la coopération internationale. Auparavant une enquête réalisée par le Programme de Développement Municipal (PDM) dans huit pays d'Afrique de l'Ouest et du centre, révélait une progression de 10 à 100, en six ans (1989-1994), des accords de partenariat conclus par les collectivités locales africaines. Des mutuels d'épargne et de crédits à la réfection des équipements de maisons communautaires, de foyers des jeunes et divers programmes de renforcement de capacité, en passant, par le joyau d'un nouveau lycée, que n'a-t-on pas observé comme fruit de cette coopération décentralisée. A l'occasion du sommet franco-africain de 1990, le Président Mitterrand invitait ses paires à oeuvrer pour la démocratisation des États africains, il donna un principe général d'avenir à la coopération décentralisée. Les collectivités françaises étant exhortées, ainsi, à soutenir les efforts de démocratisation et l'émergence de nouveaux acteurs et partenaires en dehors de la sphère étatique. Cette évolution n'est, tout de même, pas ex-nihilo puis qu'elle survient dans un contexte particulier des années 1980-1990: mesures de libéralisation et retrait des Etats accompagnés par les plans d'ajustement structurels sous l'égide des institutions financières internationales. L'échec du développement administré par les Etats et les rumeurs de détournement de la manne financière internationale par les classes dirigeantes finissent par faire admettre l'idée d'une gouvernance à la base. La loi d'orientation du 06 Février 1992, va alors sacrer l'ère du « small is beautiful »⁸ (E. F. Schumacher) en conférant aux collectivités locales françaises une relative autonomie à l'action internationale.

1.A.1. La coopération décentralisée : une politique de captation des ressources pour le développement local de Saint-Louis

⁸ Le « small is beautifull est le titre d'une collection d'essais de l'économiste britannique E. F. Schumacher. Avec la crise de l'énergie en 1973 et l'émergence du tiers monde, c'était l'un des dix livres les plus influents depuis la fin de la Seconde guerre mondiale et le premier à promouvoir l'idée d'un développement durable.

Au Sénégal, la situation des collectivités locales découlent de la combinaison de plusieurs facteurs. Suite aux lois de décentralisation survenues en 1996, l'Etat a transféré aux collectivités locales, neufs domaines de compétences⁹ (domaines ; environnement et gestion des ressources naturelles ; santé, population et action sociale ; jeunesse, sports et loisirs ; culture ; éducation ; planification ; aménagement du territoire ; urbanisme et habitat). Afin de compenser les charges induites par les compétences transférées, l'Etat sénégalais avait prévu des moyens d'interventions et des ressources financières conséquentes. Il s'avère que les fonds de concours alloués par celui-ci demeurent très insuffisants. En effet, les fonds de dotations de la décentralisation et d'équipement des collectivités sont faibles et les régions n'ont pas de fiscalité propre. Dans ces conditions la décentralisation ne peut être effective, elle n'existe que dans les textes et les charges qui se sont rajoutées aux compétences générales (le budget, la gestion du personnel, l'économie etc.) des collectivités locales.

Afin d'apprécier la gravité de cette situation, la région de Saint-Louis a commandité, en 2005, un audit des compétences transférées. Il ressort de cet audit qu'il existe un gap profond entre les ressources financières disponibles et les besoins à prendre en charge. Ce fossé est d'autant plus profond que le budget de la région, nécessaire pour une couverture correcte des besoins de gestion des compétences dans toutes leurs dimensions, est estimé à 7.125.039.625 FCFA contre 861 millions actuellement. La comparaison des deux situations montre que le budget actuel ne représente que 12% des besoins évalués soit un déficit correspondant à l'ordre de 88%. Les résultats de cet audit montrent que si on évalue les transferts financiers entre Fonds de Dotation à la Décentralisation et Fonds de Concours, dans une perspective de couverture des besoins, les contributions seraient portées aux niveaux suivants :

Tableaux 2 et 3: Évolution de la répartition du fonds de dotation et du fonds d'équipement de Saint-Louis entre 1997 et 2000:

Années	1997		1998		1999		2000
Montant en Fcfa	502 227	423	502 227	423	588 835	889	628 668	188

Années	1997		1998		1999		2000
Montant en Fcfa	61 636	400	72 631	400	73 000	000	66 910	000

Tableau 4: répartition par collectivité entre 1999 et 2000 en Milliards de Fcfa

Collectivités	Dotation en 1999	%	Dotation en 2000
Régions	3 548 785 225	61	3 980 481 164
Communes	2 020 264 365	35	2 121 830 914
Communautés rurales	222 292 666	4	242 494 962
Totaux	5 791 342 256	100	6 062 374 040

4000000000
3500000000
3000000000
2500000000
2000000000
1500000000
1000000000
500000000
0

L'analyse de ces données fait ressortir l'existence d'une inégalité de considération entre les régions d'une part et d'autre part les communes et communautés rurales. Pourtant dans les textes aucune hiérarchie, entre entités sénégalaises, n'est reconnue. Les régions sortent leur épingle du jeu. Ce qui laisse penser que les élus locaux ne disposent pas des mêmes ressources pendant la négociation du budget avec l'Etat central. Les communautés rurales qui hébergent 56 % de la population ont, en matière d'éducation et de santé notamment, des charges tout à fait comparables aux communes. Pendant que ces dernières touchent environ 35 % du FDD. Cette situation peut trouver une réponse dans le fait que les élus à la tête d'une région ou d'une commune ne disposent pas du même capital humain que les présidents des communautés rurales qui ont un taux d'analphabétisme plus élevé que leurs homologues.

Par conséquent, ils n'ont pas les mêmes réseaux, ni les mêmes représentations au niveau des conseils délibératifs et des instances de validation du budget. A ce propos le budget de la

région de Saint-Louis est choisi par le conseil exécutif du Conseil régional, voté par l'organe délibératif et validé par le représentant étatique en la personne du gouverneur de la région.

Globalement, l'enveloppe du FDD n'a cessé de croître depuis sa création. Elle est passée de 4,9 milliards en 1997 à près de 12 milliards en 2004, mais reste toujours très insuffisante (2.5 % du budget national) et très inégalement répartie. Entre 1997 et 2003, la part du FDD allouée aux Communautés Rurales ne représente que 6 % du total du FDD soit moins de 3 milliards de FCFA cumulé sur 6 années. (M. Chassot, 2005)

Une étude¹⁰ financée dans le cadre du PADDEL¹¹ révèle que durant ces années (1997 à 2003), les conseils régionaux ont reçu, en moyenne, 53 % de l'enveloppe globale. Cependant, il faut souligner que jusqu'en 2000, l'enveloppe attribuée aux Conseils Régionaux comprenait la dotation des ARD (agences régionales de développement). Ce n'est qu'en 2001, que leurs allocations ont été individualisées.

En tant que cadre de programmation et de coordination des actions de développement, la région de Saint-louis ne dispose pas de fiscalité propre et reste entièrement dépendante des allocations de l'Etat. La paierie régionale n'a pas les moyens techniques et humains de recouvrer la totalité des impôts. A ce niveau, deux explications s'imposent. D'abord en 1996, l'Etat n'a pas osé augmenter les impôts afin que les collectivités locales qui venaient de se voir transférées des compétences nouvelles et financièrement coûteuses puissent accroître leur trésorerie. Ensuite, non content de compenser financièrement les charges induites par la régionalisation, aux allures de « désengagement », l'Etat fait valoir un principe d'unicité de caisse. Par conséquent il y a un concours de circonstances dont la pénurie des moyens financiers, le manque de qualification du personnel des services de perception, l'absence chronique de moyens matériels, techniques et humains et la faible organisation des conseils en tant qu'organe délibérant de la collectivité locale. Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, de rencontrer des élus locaux qui ne soient pas en phase avec textes de la décentralisation. Donc ignorant, naturellement, leur rôle et le fonctionnement des collectivités locales.

¹⁰ Sources : Ministère de l'intérieur et des collectivités locales, Conseil national des collectivités locales, 2003

¹¹ Le programme d'appui à la décentralisation et au développement local du Sénégal est financé par la coopération française. Entre autres activités, le PADDEL a commandité l'élaboration d'un manuel de procédures des contrôles de légalité et budgétaires du Sénégal. Son objectif principal est d'adapter la décentralisation et l'appui aux collectivités locales aux politiques locales de développement.

Afin de mieux appréhender cette réalité, une étude effectuée par la Cellule d'appui des Elus locaux de la MEL¹², en 1999, révèle que plus d'un tiers des élus est analphabète (ce pourcentage ne concerne bien évidemment que l'école française). En effet, les niveaux d'instruction sont très variables. Selon la position occupée : 80 % des maires et des conseillers régionaux ont un niveau d'instruction qui va du secondaire au supérieur alors que 73% des présidents de communautés rurales n'ont pas dépassé le primaire. Ce fossé s'explique en partie par l'obligation légale pour les conseillers régionaux et les conseillers municipaux de savoir lire et écrire, d'autant qu'ils doivent relever des défis importants. Mais la même exigence devrait être adressée aux conseillers ruraux, si l'on sait qu'à Saint-Louis la majorité de la population est d'origine rurale. Le taux d'urbanisation représente 37% du total régional, ce qui est en deçà du taux national de 40,7%, selon le RGPH¹³ de 2002. Il est donc d'autant plus crucial que les communautés rurales puissent se reposer sur un personnel compétent indépendamment des services de l'Etat. L'explication viendrait du contexte même de ces communautés rurales. Elles sont constituées par regroupement de villages dont les chefs sont choisis par consensus et nommés par décret. Donc à l'image des chefs de village, l'activité politique dans ces localités n'est pas mue par des modes de prise du pouvoir « modernes ». Le président de la communauté rurale n'est pas choisie à cause de son savoir faire managérial, son niveau d'étude ou son programme de campagne mais par ce qu'il fait preuve d'un dévouement d'ordre moral pour la défense des intérêts de toute sa communauté ou qu'il est issu d'une famille traditionnelle de notabilités ou de dignitaires religieux. Sa légitimité relève de considérations d'ordre traditionnelle ou charismatique et non d'une légitimité légale rationnelle au sens wébérien du terme.

Pour lutter contre ce fléau des personnels non qualifiés, les collectivités pouvaient s'appuyer sur les services déconcentrés de l'Etat (sous employés) dans le cadre de convention de mise à disposition, jusqu'en 2001 (Chassot, 2005). Par ailleurs, non contents de rendre les collectivités très dépendantes de l'Etat, ces personnels administratifs déconcentrés considéraient les élus locaux comme des «politiciens analphabètes». Il va s'en dire que leur collaboration s'en est très vite ressentie. Malgré le recrutement de 320 secrétaires communaux en 2002 puis la création (par décret 98-399) des Agences Régionales de Développement (ARD) les collectivités locales sont continuellement sous administrées. Par exemple les

¹² La Maison des élus locaux est le siège de l'UAEL (Union pour l'association des élus locaux du Sénégal). C'est une association à but non lucratif qui regroupe l'Association des Maires du Sénégal (AMS), créée en 1958, l'Association de président de Conseils régionaux (APCR) et l'Association nationale des conseils ruraux du Sénégal. Son rôle est de favoriser le dialogue entre les élus, l'Etat, la population et les partenaires au développement.

conseil régional de Saint-Louis n'est toujours pas parvenus à développer son propre service technique sous le prétexte qu'il dispose très facilement (pour des raisons de proximité sans doute) des agents déconcentrés de l'Etat et des techniciens de l'ARD.

Ces contraintes majeures de la région de Saint-Louis constituent des défis non négligeables à relever pour la région Rhône-Alpes. Par conséquent, la coopération décentralisée s'inscrit dans une dynamique d'appui à la planification des secteurs d'activités transférées et même au delà. Ces activités tournent autour de l'appui conseil, la formation, l'information, la planification, la communication, la maîtrise d'ouvrage etc.

Devant la nécessité de répondre aux demandes sociales pressantes, le Conseil Régional de Saint-Louis entretient des relations privilégiées de partenariat avec les régions françaises du Nord Pas de Calais (France) depuis 1997, de Rhône-Alpes (France) depuis fin 1997, de Midi Pyrénées (France) depuis 2000 et le Conseil Général du Nord (France) depuis 2005.

Cette situation n'a rien de particulier car le Sénégal est l'un des pays qui tirent le plus de bénéfices des relations que les collectivités locales territoriales françaises entretiennent avec leurs homologues étrangers. En Afrique de l'Ouest, c'est le 3^ème pays après le Mali et le Burkina sur le plan quantitatif des projets réalisés à travers l'aide française au développement et le 1^er sur le plan des allocations financières. Les propos de Didier BRET chef du SCAC¹⁴ (services de coopération et d'action culturelle de l'ambassade de France à Dakar) décrivent parfaitement cette relation. D'après ce dernier, au Sénégal, en 2006, on pouvait compter 150 partenariats entre collectivités françaises et sénégalaises dont une cinquantaine véritablement active. Cette relation privilégiée profite bien à la région de Saint-Louis en tant que leader dans le domaine de la coopération décentralisée, au Sénégal. La coopération décentralisée entre Rhône-Alpes et Saint-Louis est donc « un étage du jeu diplomatique » (Vion et Négrier, 2002) franco-sénégalais.

En outre, rien que pour la seule année 2005, le Conseil régional de Saint-Louis a obtenu
auprès de ses partenaires de la coopération décentralisée, le financement de dix huit (18)

¹³ ANDS, Situation économique et sociale de la région de Saint-Louis en 2007, Septembre 2008

projets¹⁵ pour un montant d'un milliard cinq cent soixante trois millions de francs CFA. Sur ce montant les partenaires sont concernés pour 1,381 milliard soit 88% et la Région de Saint-Louis pour 182 millions soit 12%. Alors que les programmes nationaux ne mettent que la maigre somme de cinquante (50) Millions de francs CFA pour le développement local, le Conseil régional de Saint-Louis tire, d'après les chiffres de 2005, de la coopération décentralisée près du triple de sa dotation annuelle et multiplie ainsi par vingt deux (22) son budget d'investissement. Il peut réaliser alors en cinq ans, ce qu'il serait amené à faire en environ 100 ans, s'il s'en tenait uniquement à la dotation de l'Etat. Même quand on prend le budget de fonctionnement, la coopération décentralisée représente trois (3) fois le budget de la région de Saint-Louis. Elle trouve donc un principal fondement dans son apport financier au Sud. Par ailleurs, lors des comités mixtes qui se sont tenus en France du 24 Septembre au 06 Octobre 2007 avec ses partenaires français (principalement Nord pas de calais, Midi-Pyrénées et Rhône-Alpes), la région de Saint-Louis a décroché le financement global de presque de 3 Milliards de FCFA (2.950.000.000 FCFA) durant 2008- 2011, pour la mise en oeuvre de projets de grande envergure.

Cette focalisation financière à outrance symbolise à elle seule tout l'enjeu qu'ont les collectivités du Sud à nouer des liens de coopération avec celles du Nord. Pourtant il semble clair aux yeux des professionnels et observateurs que les collectivités du Sud gagneraient en renforçant leurs capacités d'administration et de gestion des politiques locales de développement.

Afin de mieux situer les rôles, on peut se demander quels sont les gains pour la région RhôneAlpes ?

1.A.2. La solidarité internationale : une politique d'ouverture bien ancrée dans la région Rhône-Alpes

Un volontaire de l'AFVP en mission dans le cadre du partenariat ARDL-PACA-Tambacounda
du Sénégal rapporte: « Quand je discute avec les habitants [enfin, ce ne sont plus d'antonymes
et fantomatiques acteurs!], ils me demandent pourquoi les partenaires du Nord se sont lancés

¹⁴ Le service de coopération et d'action culturelle de l'ambassade de France à Dakar a en charge l'action culturelle de la coopération franco-sénégalaise. Le SCAC met à disposition l'expertise de la coopération française et contribue à la réalisation des projets et programmes des acteurs Non gouvernement au Sénégal .

¹⁵ Sources : Rapport d'activités du Conseil régional de Saint-Louis, en 2005,

dans cette aventure, ce qu'ils en attendent [l'une des vraies questions, de fond en effet celle qui pose la question des principes de l'action] (...) ». (A. Marie, 2005)

Ces propos posent la question des vrais motifs de l'action extérieure des collectivités françaises.

En France, l'ouverture extérieure des collectivités locales est très souvent utilisée par les élus comme moyen d'impliquer les jeunes dans une région. A ce titre, la coopération décentralisée est un outil de développement mis au service de la citoyenneté en Rhône-Alpes. C'est également l'occasion de remettre en question leur propre système de gouvernance locale. Par exemple la création des comités locaux en pays viennois pourrait provenir des plans de développement des quartiers mis en oeuvre dans le département de Bignona (au Sud du Sénégal). Si tel est le cas, Bignona serait allé plus loin que le pays viennois dans la mise en place de dispositifs participatifs.

Ainsi afin de renforcer sa communication avec les jeunes, la région Rhône-Alpes compte sur l'éducation au développement. Ce secteur a été dynamisé grâce à l'ouverture extérieure de la région. C'est la raison pour laquelle des voyages sont souvent effectués à Saint-Louis par des lycéens ou étudiants afin de terminer leur cycle d'éducation au développement. Les expériences de la région de Saint-Louis dans la lutte contre la pauvreté, sont à ce titre une ressource inestimable pour la mobilisation de la jeunesse Rhône-alpine. Depuis 2003, 4 voyages d'étude ont été effectués à Saint-Louis dans le cadre du partenariat entre la Fédération des Alpages de Lisère et la Maison des éleveurs de Saint-Louis, par des élèves et leurs encadreurs. Bien souvent, c'est pour clore un module d'éducation au développement, mais ces interactions renforcent le degré de connaissance de la société Saint-Louisienne par la région Rhône-Alpes.

A présent, avec dix sept (17) coopérations dans le monde la région Rhône-Alpes a multiplié son influence, ses réseaux de relations et dispose d'un panorama de territoires à explorer pour ses entreprises et industriels. M. Amath DIA secrétaire général du Conseil Régional de Saint-Louis soulignait à cet égard que « Travailler pour le développement local du Sud c'est un bénéfice, car nonobstant l'apport d'expérience humaine, les jeunes et les désoeuvrés de la région Rhône-Alpes, par exemple, peuvent y trouver des débouchés pour leur avenir».

A Rhône-Alpes, le budget de la coopération décentralisée a été quasiment multiplié par Deux pour atteindre 9,3 M€ en 2008, et devrait s'approcher des 0,7 % du budget, en 2010. Derrière l'Etat français, c'est le premier budget consacré à la coopération pour le développement.

Néanmoins, au-delà des logiques classiques à vocation « humanitaire » ou « solidaire », il y a une volonté de promouvoir des intérêts commerciaux ou industriels. Dans cette optique, la solidarité internationale est, entre autres, le moyen d'assurer un pole de compétitivité aux acteurs et structures de la région Rhône-Alpes. Par conséquent, la base de données de RESACOOP en répertorie 1.217 structures tournées vers la solidarité internationale dans cette région. On peut supposer que le nombre total est sensiblement supérieur, car certaines structures ne sont pas répertoriées dans ce réseau. Il est cependant probable que ces dernières ont une activité limitée et qu'une part de celles-ci n'a pas une activité régulière. Il n'en demeure pas moins que le nombre est important et la diversité est grande.

Premièrement, les associations sont les plus nombreuses. Elles sont au nombre de 631 et recouvrent la plus grande diversité par la taille, les objectifs, les types d'activités, etc. Deuxièmement, les collectivités locales et les comités de jumelage qui s'appuient fréquemment sur des structures associatives pour mettre en oeuvre leurs activités de coopération décentralisée, sont au nombre de 311 dans le répertoire de RESACOOP. Troisièmement, il y a les établissements publics, essentiellement dans les secteurs de la santé et de l'éducation. C'est des hôpitaux ou établissements d'enseignement primaire, secondaire et supérieur - qui mettent en oeuvre des projets, réalisent des échanges et interviennent dans le cadre de projets initiés avec les acteurs du Sud.

Quatrièmement on y recense des structures privées non associatives : fondations, entreprises qui interviennent dans des projets, ou contribuent au financement de projets initiés par d'autres structures.

Avec ce nombre d'organisations et les 1.300 projets répertoriés, la Région Rhône-Alpes se situe dans le peloton de tête des régions françaises avec la région Nord-Pas-de-Calais (1.950 acteurs actifs et en veille, 1.930 projets) et la région Île-de-France qui bénéficie de l'implantation de nombreuses organisations dans la capitale.

En 2002, RESACOOP¹⁶ a recensé 63 organisations de Rhône-Alpes engagées dans une action de coopération avec le Sénégal parmi lesquels : 33 associations, 26 collectivités locales, 3 structures « jeunes » (2 établissements scolaires et une MJC), et une chambre consulaire.

¹⁶ Sources : RESACOOP, évolution des partenariats entre acteurs de Rhône-Alpes et du Sénégal, Lyon, Privat, 2002

Tableau4: répartition des partenariats de coopération décentralisée au Sénégal

Région	Nombre de partenariatS	Nombre de partenariats actifs
ILE de France	23	6
Rhône-Alpes	20	11
Nord Pas de calais	12	6
Basse Normandie	9	4
PACA	9	4
Bretagne	9	5
Midi Pyrénées	8	5
Alsace	6	5

Sources : base de données des partenariats de coopération décentralisée -SCAC Dakar- Août 2005

Donc, en 2005, par le nombre de partenariats actifs au Sénégal, la région Rhône-Alpes était le premier interlocuteur français des collectivités sénégalaises. Par ailleurs, cette ouverture de Rhône-Alpes offre une activité lucrative à prés de « 1500 personnes » (M. Dia du conseil régional de Saint-louis), sans compter les nombreux volontaires prêts à s'engager pour une première expérience de travail à l'étranger. C'est un support fondamental pour la promotion des jeunes, notamment ceux qui se prédestinent à une carrière dans la coopération internationale. D'ailleurs vers la fin des années 1980, l'AFVP¹⁷ utilisait comme slogan

¹⁷ L'association française des volontaires du progrès est une association laïque créée en 1963. L'AFVP recrute, forme et encadre des volontaires de la solidarité internationale qu'elle affecte sur des missions préalablement identifiées avec ses partenaires (collectivités locales, ONG, bureaux d'étude...). Association Loi 1901, l'AFVP est désormais opérateur du Ministère français des affaires étrangères et européennes (MAEE).

« mettez l'Afrique dans votre CV » dans le but d'attirer les expériences sanctionnées par un diplôme de qualité (A. Marie, 2005).

Cet usage que la région Rhône-Alpes fait de ses relations de coopération trouve son fondement dans le principe d'intérêt local. En effet les collectivités locales françaises avaient l'obligation d'inclure cette norme dans leurs actions extérieures, jusqu'en 2007 sous peine de saisine du tribunal administratif. Ce qui laisse penser que l'Etat en imposant un tel principe comptait appuyer les opérateurs français qui vivent de ça. D'ailleurs dans la plupart des projets financés par Rhône-Alpes, cette dernière veille à ce que l'achat des matériels se déroule sur le territoire français..

Le principe d'intérêt local et direct des populations tel que défini par la circulaire des Ministères de l'Intérieur et des Affaires Étrangères du 20 avril 2001 a fait de la coopération décentralisée une politique exercée dans une logique d'intérêts « mutuels » et de renforcement d'expertise pour les deux territoires. En réalité, c'est un contrôle supplémentaire exercé par l'Etat sur les actes des collectivités locales. Il ne s'agissait plus pour la région Rhône-Alpes d'aider Saint-Louis à lutter seulement contre la pauvreté, dans laquelle la majorité de sa population est exposée, mais de promouvoir son territoire. La question des bénéfices mutuels pour les deux territoires était, désormais, élucidée par l'Etat français.

Par l'adoption de ce principe, la coopération décentralisée reposait sur le même piédestal que la coopération transfrontalière dont les finalités sont strictement matérielles. Néanmoins, ce principe va fragiliser certaines coopérations décentralisées. En effet suite à la jurisprudence Charbonneau où l'absence d'intérêt local a été évoquée comme motif de censure des actions de coopération décentralisée, le sentiment de sécurité des acteurs locaux en a reçu un coup.

Par la suite certains conseils régionaux ou généraux ont eu des réticences à s'engager en coopération décentralisée, par peur d'une saisine du Tribunal administratif au motif de défaut d'intérêt local. Les élus locaux, soucieux de sortir de l'insécurité dans laquelle ils baignaient à cause de leur action extérieure, eurent gain de cause avec la loi Thiollière du 2 février 2007. Elle fait de la coopération décentralisée une compétence d'attribution des collectivités territoriales (compétence à part entière et non mode d'exercice des compétences). L'intérêt local, s'il reste un moteur des politiques de coopération décentralisée, ne peut plus en aucun cas être un motif de saisine du Tribunal administratif. Toutefois, ce changement de la législation n'a pas induit une inversion des tendances.

Le cas de l'électrification des collèges de Podor est assez symbolique pour décrire cette stratégie de la région Rhône-Alpes.

Le conseil régional de Saint-louis constatant que l'un de ses départements, à savoir, Podor était laissé en rade notamment dans le secteur éducatif sollicite l'appui de la région RhôneAlpes. En effet dix collèges de ce département n'étaient pas électrifiés et donc ne pouvaient pas recevoir de fournitures informatiques. Faisant suite à la demande d'appui de son partenaire sénégalais, Rhône-Alpes va d'abord décliner prétextant être plus compétente sur les lycées. Mais puisqu'il s'agit d'un travail de compagnonnage, Saint-Louis a tout à fait la possibilité de relancer son partenaire et elle s'y est attelée. Ce dernier donnera finalement son accord à condition que le projet soit confié à un opérateur de sa région. Rhône-Alpes approche, ainsi, une entreprise spécialisée dans la pose de panneaux solaires à Podor pour un devis. L'opérateur propose, après visite des lieux, l'installation de panneaux dans chaque collège du département pour un coût total de 100.000 €. Avisée par son partenaire, Saint-Louis marque son veto car le conseil régional avait contacté, en aparté et en même temps, la Sénélec (Société nationale d'électricité du Sénégal) qui a envoyé, à son tour, des techniciens pour une expertise. Après diagnostics ces derniers ont suggéré la construction d'une mini centrale électrique pour un montant total de 36.000 €. Pour mettre fin aux négociations, Rhône-Alpes a reconnu que la proposition de son partenaire était plus judicieuse et moins onéreuse. Aujourd'hui, avec son appui douze (12) au lieu de dix (10) établissements scolaires ont été électrifiés à Podor et équipés en matériels informatiques. La stratégie consistait donc à élargir les activités d'une entreprise de sa région. Néanmoins pour avoir finalement exécuté ce projet, Saint-Louis a renforcé ses capacités de maîtrise d'ouvrage.

Cette stratégie de promotion internationale des collectivités du Nord est d'autant plus fréquente que les deux réactions suivantes¹⁸ l'évoquent de manière explicite:

¹⁸ Sources : Actes de Kaolack et Fatick, Journées de la coopération décentralisée et de la planification régionale, 2ème Edition, 14-20 Mai 2004, p. 135

un programme dans lequel d'anciens ouvriers du cuir formaient des cordonniers tunisiens ; l'action internationale nous sert de moteur pour l'insertion sociale chez eux mais aussi chez nous ».

Les enjeux sont divergents mais le Conseil régional de Saint-Louis et le Conseil régional de Rhône-Alpes doivent travailler en étroite collaboration pour relever les défis du sousdéveloppement. Par conséquent, les dynamiques conceptuelles du processus de coopération mobilisent un certains nombre de procédures et une multitude d'acteurs.

1.B. Un partenariat dynamique et inscrit sur la durée

La coopération décentralisée a beaucoup évolué, depuis ses débuts, dans le sens de la prise en considération lente mais progressive des problèmes réels rencontrés par les collectivités du Sud. A présent, le cap des gestes de générosité spontanés semble en voix de disparition et céderait la place à de nouveaux types de coopération. Il ne s'agit plus simplement d'apporter son financement à un projet mais de partir sur une relation durable avec un partenaire sélectionné après un diagnostic serré des deux territoires. A ce titre, les collectivités locales du Nord possèdent des compétences spécifiques en matière d'ingénierie urbaine et de développement local qui constituent des axes de travail propres à la coopération décentralisée. C'est ainsi que la dynamique constitutive d'un processus de coopération est composée de phases successives rigoureusement débattues entre les futurs partenaires.

Néanmoins, il semblerait que durant les commissions préparatoires la collectivité demandeuse d'appui n'a pas beaucoup de marge de manoeuvre. Autrement dit, l'élaboration des projets et les termes du contrat sont quasiment ordonnés par la région Rhône-Alpes dans le cadre de son partenariat avec la région de Saint-Louis du Sénégal, bien que les demandes viennent de Saint-Louis.

Un document réalisé par RESACOOP permet de faire la lumière sur cette étape de la coopération décentralisée. Il reprend les éléments discutés au cours de sa réunion organisée le 18 novembre 1998 sur le thème "engager ou renforcer une démarche de coopération".

Une première rencontre régionale conduite par RESACOOP en 1995, a permis de recenser les acteurs de la région Rhône-Alpes présents au Sénégal afin d'établir une stratégie commune d'intervention dans les collectivités Sénégalaises. Il ressort de cette concertation que les acteurs ont manifesté la nécessité d'expérimenter de nouvelles approches dont l'ancrage des projets dans les plans de développement locaux était le plus urgent. La prise en compte des plans locaux de développement travaillés en concertation avec l'Etat sénégalais par RhôneAlpes assure aux actions mises en oeuvre une viabilité, jadis, marginalisée. Ce qui est exprimé ici, c'est la nécessité de passer de l'amateurisme à la professionnalisation de la coopération décentralisée.

Ces conclusions de la région Rhône-Alpes partagées par les bailleurs et les Etats du Nord ont eu un écho à travers la dernière étape de la décentralisation au Sénégal. En effet, la régionalisation (lois 96-06 du 22 Mars 1996) parachève l'édifice de la décentralisation au Sénégal. Elle est caractérisée par la refonte du cadre institutionnel des collectivités locales, l'élaboration d'un nouveau code des collectivités locales (CCL) et la reconnaissance juridique de la coopération décentralisée (article 17 du CCL). La principale nouveauté est l'érection de la région, jusque là simple circonscription administrative, en collectivité décentralisée dotée d'une personnalité morale, d'une « autonomie financière » et d'une assemblée élue au suffrage universel. Ce tournant place la région de Saint-louis dans les mêmes attributions institutionnelles que la région Rhône-Alpes. L'Etat sénégalais s'est ainsi conformé aux exigences posées par les bailleurs internationaux et les partenaires bilatéraux du Nord, notamment la France, consistant à s'aligner sur les systèmes de gouvernance locale occidentale. Cependant il n'a pas tenu compte des conséquences terribles que les transferts de compétences allaient exercer sur les collectivités sénégalaises.

Afin de soutenir ces avancées considérables, Mr Abdourahim Agne nouvellement nommé au Conseil régional de Saint-Louis, en 1997, s'appuie sur ses réseaux de relations pour entrer en contact avec le Conseil régional de Rhône-Alpes. Diplômé de science politique, Mr Agne a été auparavant, tour à tour, à l'Union sénégalaise de banques (USB), et inspecteur à la Banque centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO). Dans cet ordre d'idées, il créa sa

propre entreprise, la Société maritime et industrielle de la côte occidentale d'Afrique (SOMICOA)¹⁹. Abdourahim Agne était par la suite Ministre de la coopération décentralisée et de l'aménagement du territoire, avant de prendre le portefeuille du Ministère des technologies de l'information et de la communication, le 1^er Mai 2009. C'est un personnage, très bien implanté dans l'échiquier politique, le milieu industriel, et le circuit financier national et sous-régional Ouest africain. Par conséquent, c'est un atout de taille qui pourrait être utile à l'implantation durable de la Rhône-Alpes dans l'espace Ouest-africain.

Ainsi, en 1997, il a accueilli, une première visite de prospection du Conseil Régional de Rhône-Alpes à Saint-Louis afin de dresser un diagnostic du territoire, l'occasion d'identifier les problèmes et d'entamer quelques négociations. Espérant conforter les engagements tenus lors de cette visite, le Conseil Régional de Saint-Louis a organisé, à son tour, une visite de ces cadres en région Rhône-Alpes, la même année. A l'issue de ces pourparlers entre élus, le 23 décembre 1997 au siège du Conseil régional de Rhône-Alpes, un premier accord de convention-cadre est signé entre le Conseil régional de Rhône-Alpes et le Conseil régional de Saint-louis du Sénégal. Donc, dès le départ, la coopération décentralisée entre Saint-Louis et Rhône-Alpes était d'ordre élitiste. Les « forces vives » émanant de la « société civile », pourtant sans cesse évoquées dans les discours, n'étaient pas associées aux négociations encore moins à l'élaboration des projets qui leurs sont destinés.

"Par convention il faut entendre tout contrat ou acte signé entre des collectivités territoriales, françaises et étrangères, comportant des déclarations, des intentions, des obligations ou des droits opposables à l'une ou l'autre partie. Sont visés par la loi aussi bien les conventions ayant un caractère déclaratif que celles pouvant avoir des conséquences matérielles, financières ou réglementaires pour ces collectivités. Que la collectivité territoriale soit engagée financièrement, matériellement ou non, la convention est la voie privilégiée de la coopération décentralisée pour tous les types d'intervention (...) "

"(...) en toutes circonstances c'est la collectivité territoriale qui assure la responsabilité de sa coopération décentralisée même si, pour mener à bien certaines actions, elle peut déléguer par convention sa maîtrise d'oeuvre à un établissement public ou à une association privée." 20

¹⁹ Sources : APS, Abdourahim Agne, un redoutable débatteur doublé d'un expérimenté politique, Archipo

²⁰ Sources : circulaire relative à la coopération des collectivités territoriales françaises avec les collectivités territoriales étrangères, Ministères de l'intérieur, Ministère des Affaires étrangères, Mai 1994

Cette convention-cadre est, donc, le lieu de définition des modalités générales de la coopération qui sont : programmation, définition des axes prioritaires, budgétisation, maîtrise d'ouvrage ou délégation de maîtrise d'ouvrage, répartition des rôles entre acteurs, mise en oeuvre, suivi-évaluation etc.. Conformément à la législation française, l'objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers doivent être précisés par les élus de Rhône-Alpes. La convention indique notamment le dispositif de gouvernance de la coopération puis elle est soumise au contrôle administratif ou de légalité du représentant étatique déconcentré, en l'occurrence le préfet de région pour Rhône-Alpes et le gouverneur pour la région de Saint-Louis.

S'inscrivant sur une coopération durable, le partenariat Saint-Louis et Rhône-Alpes sera renouvelé par la signature de conventions en 2000, 2006 et 2009. Nonobstant ce fait, des changements structurels notoires sont intervenus dans la poursuite des actions. Il s'est agit de passer d'une approche générale (définissant les modalités générales) à une approche par programme particulièrement ciblée plus conforme à l'évolution internationale de la politique de coopération décentralisée.

Les thèmes généralement abordés par la coopération décentralisée correspondent aux compétences des collectivités locales. Ce qui offre un champ très vaste n'excluant concrètement que les questions de police et de défense. Néanmoins, pour des soucis d'efficacité et de répartition des actions entre partenaires français, Rhône-Alpes décline ses axes d'interventions privilégiés comme relevant de l'amélioration des services de base offerts par la région de Saint-Louis à ses habitants. Par conséquent, les thématiques mises en oeuvre sont donc prioritairement adressées à l'éducation, la jeunesse et la santé.

Les projets destinés à l'éducation et la formation professionnelle sont généralement des actions de renforcement des infrastructures et équipements des lycées comme l'électrification et d'équipement en matériel informatique des établissements scolaires du département de Podor. Il s'agit également d'échanges entre jeunes par correspondance scolaire. Dans le domaine de la formation professionnelle, des actions visent, par exemple, à compléter la formation de personnel de santé à la pratique médicale et à la gestion administrative comptable. Avec l'appui des Conseils régionaux de Midi-Pyrénées et Nord-Pas-de-Calais, Rhône-Alpes a mis en place en place des structures de formation professionnelle dédiées à l'insertion des jeunes à l'image du CRREJ (centre régional de ressources pour l'emploi des

jeunes). L'éducation au développement peut être, aussi, incorporée dans ce secteur par des voyages de fin de cycle des jeunes Rhône-alpins à Saint-Louis ou des productions multimédia...

Dans le secteur sanitaire ou de l'assistance, les associations et les collectivités locales de Rhône-Alpes mènent des actions de soutien aux enfants de la rue à Saint-Louis, pratiquent l'envoi de matériel dans les villages, et l'équipement de centre de santé en comblant le déficit de matériels logistiques comme le montre l'hôpital de Ndioum. Il s'agit, également, d'améliorer la qualité des soins par l'appui du Centre Hospitalier Régional (CHR) de St-Louis et du Centre hospitalier de Ndioum, par la formation du personnel et la réhabilitation de maternité ou des urgences.

Dès lors que le système de donation n'était plus adéquat dans l'évolution du partenariat Rhône-Alpes/ Saint-Louis, les domaines d'intervention ont été considérablement élargis. Sur la base de ces avancées, de nouvelles catégories d'actions sont mises en exécution.

Dans le secteur du développement agricole et rural, il s'agit de la mise en place de système d'échange entre acteurs, à l'image, du jumelage entre la Fédération des alpages de l'Isère et la Maison des éleveurs. Par ailleurs, il peut s'agir d'installation de moulin ou de lancement de fermes expérimentales comme à Guélakh.

Concernant l'économie, l'artisanat, services et crédits, les projets touchent l'appui à la création ou au renforcement des activités économiques (par exemple l'appui aux projets productifs). Ils s'adressent à des jeunes porteurs de projets, des associations professionnelles, des groupements féminins etc. Le soutien aux initiatives individuelles fait également parti de ce volet.

La thématique de « l'appui institutionnel » donne lieu à des échanges d'expériences dans les domaines de la décentralisation ou de la gestion communale. Il a aussi trait à la formation des agents territoriaux par l'organisation de stages appropriés et la fourniture éventuelle d'une assistance technique aux responsables de la région de Saint-louis. Cependant ces types d'initiatives sont très rares pour être soulignés.

Pour récapituler, les axes privilégiés dans le partenariat Saint-Louis et Rhône-Alpes sont choisis non en fonction des besoins réels des publics cibles mais plutôt par rapport aux orientations de la région Rhône-Alpes. Il semble donc que c'est un partenariat entre initiés et non une coopération directe de « population à population », de « société à société » conformément au coté « humanitaire » très mis en avant par les acteurs du Nord.

Afin de bien mener les actions sur le terrain, chaque partenaire doit mettre en place un dispositif de pilotage soit composé par les services de la région ou délégué à un organe externe (comité de pilotage, ou une ONG opérateur).

A Saint-Louis, c'est les services du Conseil régional qui gère les relations de partenariat avec le Conseil régional de Rhône-Alpes, depuis 2004. Principalement, il s'agit du Secrétaire général M. Amath DIA. Toutefois, puisque la coopération décentralisée a pris une telle ampleur dans la région, ce dernier est épaulé par le chargé des affaires administratives M. Babacar FAYE. Concernant les négociations avec Rhône-Alpes ou la représentation de la région lors des comités mixtes organisés en France, c'est le Président du Conseil régional M. Aliou Niang qui en a la responsabilité directe. Il choisit, dans bien des cas, une équipe composée d'élus et d'agents de la collectivité pour l'accompagner. Ce qui lui offre une place stratégique, objet de toutes les convoitises, dans ses interactions avec les autres conseillers. Cependant ce dispositif politique a été mis en place en 2004, car auparavant, c'est l'ARD de Saint-Louis qui gérait la coopération décentralisée avec les collectivités du Nord. Depuis que le Conseil régional a repris la main, l'ARD intervient sur le plan de l'appui technique aux projets. Elle apporte son soutien technique dans l'élaboration, la mise en oeuvre et le suivi évaluation du développement local. Les organisations communautaires de base (GIE par exemple), les ONG de développement, associations de la société civile (des migrants aux associations de quartiers ...) sont des agents et interlocuteurs omniprésents dans la mise en place des projets.

A Rhône-Alpes, les élus ont opté pour un dispositif de pilotage des actions extérieures composé généralement de services de la région, déjà en place. En effet, par Philippe Bayon Vice Président de la région et délégué à la coopération décentralisée, par la Direction des Relations Internationales dont Marc Noailly est le responsable de la coopération Afrique, Méditerranée et de la Francophonie, et par Ivan Dedessus Le Moustier, responsable de la coopération Rhône-Alpes/Sénégal, le Conseil Régional conduit de manière stratégique sa

politique de solidarité internationale. En ce qui concerne la gestion de son partenariat avec Saint-Louis, c'est un correspondant sénégalais (Adama Sow) qui en est le coordonnateur sur place. Ancien de l'ADOS, Adama Sow est le trait d'union entre la région Rhône-Alpes et les régions de Saint-Louis et Matam. Il est chargé d'informer la région Rhône-Alpes sur les projets réalisés à Saint-Louis et est impliqué dans l'élaboration et le suivi évaluation des projets. Son choix représente, sans doute, beaucoup de choses notamment la confiance accordée, par Rhône-Alpes, à un professionnel du développement originaire de « la région du Fleuve » (Saint-Louis et Matam) au lieu de faire appel à une ONG, opérateur de sa région, ou de monter un comité de jumelage. Mais ça peut vouloir dire aussi que Rhône-Alpes limite les frais de gestion, de son partenariat avec Saint-Louis, en faisant plutôt appel à un professionnel sénégalais.

Le centre international d'étude au développement local (CIEDEL) de Lyon crée en 1990, en tant qu'instrument de propagande et canal de diffusion, concourt à la formation d'agents techniques des partenaires du Sud. Il est devenu association loi 1901 en 2005 et peut désormais sous-traiter totalement ou partiellement, par délégation, les projets de la région Rhône-Alpes.

Toutefois, la pierre angulaire de ce dispositif est RESACOOP (réseau d'appui à la coopération Rhône-Alpes). Il exerce le rôle de facilitation et de coordination des acteurs. Créé par la région et l'Etat, c'est un outil d'aide à la mobilisation des acteurs régionaux par l'information, la concertation et l'appui aux porteurs de projets. D'ailleurs en 1995, c'est RESACOOP qui a réuni, pour la première fois, tous les acteurs de Rhône-Alpes en coopération avec les collectivités du Sénégal.

Dans la dernière marche de cet édifice, il y a la CEPRAO (cellule d'échange et de partenariat région Rhône-Alpes Afrique de l'Ouest). C'est un instrument de coopération qui devrait favoriser les liens et les échanges d'expériences interafricains (plus précisément entre Saint-Louis, Tombouctou (Mali) et la région des trois Marigots (au Birkina Fasso) . Par exemple dans les domaines d'actions communes telles que l'appui à la décentralisation, à la formation professionnelle et universitaire.

Donc, à l'origine du partenariat entre le Conseil Régional de Rhône-Alpes et le Conseil Régional de Saint-Louis, seuls les élus locaux ont participé aux commissions préparatoires. Toutefois, l'idée d'une mise en synergie des acteurs des deux territoires déjà évoquée va remettre en cause cette coopération entre acteurs institutionnels. Au lieu de mobiliser,

seulement, les acteurs non gouvernementaux de Rhône-Alpes et Saint-Louis, les intentions affichées ont ouvert la brèche à l'immixtion d'une multitude d'intervenants. A ce titre, les Etats, la France et le Sénégal notamment, les institutions financières internationales (PNUD...), les ONG et associations de développement (à l'instar d'Aced-Sud), l'UE (avec le FED...) n'entendent pas laisser la politique de coopération aux mains des acteurs locaux. Par le biais des politiques nationales sectorielles et internationales de développement, réseaux et structures de concertation entre acteurs, ils ont colonisé la coopération décentralisée et impactent sur la finalité des projets.

1.B.2. Vers une harmonisation de la coopération décentralisée avec les stratégies nationales et internationales de développement : la mobilisation des acteurs

Les collectivités françaises se soucient bien davantage que par le passé de l'environnement institutionnel des pays où elles interviennent. Prenons le cas de l'éducation. Avec les coopérations « conteneurs », beaucoup de municipalités ont, par le passé, inauguré des écoles au Sud pour se plaindre ensuite que l'Etat n'était pas capable d'y mettre un instituteur. A présent, avant de financer la construction d'une salle de classe, on regarde si la localisation du projet correspond à la carte scolaire et aux affectations prévues par le ministère de l'éducation (B. Husson, 2007). En d'autres termes, avant de se lancer dans un projet ou programme de coopération décentralisée avec Saint-Louis, il est recommandé à la région Rhône-Alpes de prendre connaissance des politiques sectorielles dont s'est doté l'Etat du Sénégal. Donc, il faut obligatoirement travailler en collaboration avec les acteurs étatiques et internationaux. En réalité, ce qui est recherché par les bailleurs, c'est une harmonisation des systèmes de gouvernance locale et des interventions. A ce titre, la déclaration de Paris²¹, en 2005, a engagé les acteurs internationaux, nationaux et locaux à augmenter leurs efforts d'harmonisation face au morcellement et au manque d'impacts de l'aide internationale.

Néanmoins l'approche coopération décentralisée conduit à une inversion des tendances. Elle place toujours les acteurs au centre des processus de coopération en leur délégant la gestion des actions qui les concernent, en négociant avec eux des programmes d'appui, en accompagnant leurs apprentissages. Or ces acteurs dotés de ressources ont une certaine autonomie, des stratégies et leurs choix sont, peu prou, guidés par des intérêts matériels ou

²¹ Sources : Pôle CNG, Partenariat de coopération franco-sénégalais 1994-2008, Dakar, 2009

symboliques. Par conséquent leur présence impacte considérablement sur les résultats attendus au grand détriment des destinataires de l'aide au développement.

Au Sénégal, l'article 17 du code des collectivités locales dispose que les collectivités sénégalaises peuvent engager des actions de coopération et de partenariat avec d'autres collectivités ou organismes de développement publics ou privés de pays étrangers. Ça signifie que la région de Saint-Louis contrairement à la région Rhône-Alpes peut nouer des accords de partenariat, sur convention, avec des acteurs gouvernementaux ou non gouvernementaux, publics ou privés. C'est une stratégie mise en place par l'Etat, pour permettre aux collectivités sénégalaises de profiter de la manne financière des mouvements de coopération avec le Nord.

Etant donné, que cette reconnaissance juridique de la coopération décentralisée ouvre la voie aux interventions multiples des acteurs à Saint-Louis, le gouvernement du Sénégal cherche à rétablir son contrôle sur ses territoires. Dans cet ordre d'idées, il met en place de nouvelles stratégies de développement des collectivités sénégalaises. Ces politiques sont pilotées au niveau national, par le Ministère de la décentralisation et des collectivités territoriales avec la direction des collectivités locales (DCL) et le Ministère de l'aménagement du territoire et de la coopération décentralisée qui compte une Direction de la coopération décentralisée (DIRCOD) depuis 2003 et au niveau local par les structures déconcentrées tel que L'ARD de Saint-Louis. Par conséquent, ce stratagème trouve son écho dans un foisonnement de programmes nationaux de développement et de lutte contre la pauvreté.

A ce titre, le programme national de développement local (PNDL) est sans doute l'instrument de mise en oeuvre de la politique étatique de développement le plus explicite. En effet, le PNDL constitue le cadre fédérateur des interventions en termes d'appui au développement local. Ce programme est surtout adressé aux communautés rurales sénégalaises. L'Etat s'attaque, ainsi, aux « maillons » faibles de la région de Saint-Louis, car depuis les années 2000, la situation des communautés rurales interpelle les bailleurs et devrait par conséquent mobiliser des initiatives assez onéreuses. D'ailleurs, ce programme porte sur les mêmes thématiques d'interventions mises en avant, dans le cadre, du partenariat Rhône-Alpes et Saint-Louis. Les objectifs affichés sont : l'amélioration des services de base offerts aux habitants des communautés rurales, le renforcement des capacités des acteurs locaux et l'accès des populations rurales aux activités génératrices de revenu.

Il semble y avoir un consensus autour des idées aussi bien chez les demandeurs du Sud qu'au niveau des bailleurs. C'est à se demander si la coopération décentralisée Nord-Sud ne symbolise pas un verrouillage moins visible des pays « pauvres » par les pays riches ?

Très déterminé à s'aligner sur la philosophie des bailleurs internationaux, l'Etat du Sénégal souhaite atteindre les OMD et le programme éducation pour tous (EPT), par l'adoption d'une stratégie de réduction de la pauvreté dont est assorti un document, en l'occurrence le DSRP II. Ce document est présenté par l'Etat comme le cadre référentiel, pour l'élaboration des plans sectoriels de développement, des programmes d'investissement et des contributions des partenaires au développement. C'est ni plus ni moins qu'une réplique des OMD au niveau national. C'est la raison pour laquelle, dans l'un des secteurs clés du DSRP II, l'Etat soutient la scolarisation et le maintien des filles à l'école en repoussant l'âge de la première union. Avec de telles mesures, l'Etat sénégalais fait fi des us et coutumes qui sévissent dans certaines couches sociales de la région de Saint-Louis, notamment chez la communauté Haalpulaar, où l'âge de la première union était très précoce. Il fait, également, des efforts démesurés concernant l'éducation en y consacrant 40% de son budget global, avec l'élaboration au niveau décentralisé (régional, départemental, local) de plans de développement de l'éducation (PRDE, PDDE, PLDE). Le Sénégal espère ainsi arborer l'étiquette de bon élève auprès des bailleurs afin d'obtenir de plus amples financements. Malgré ces efforts le secteur éducatif traverse une crise à tous les niveaux due, généralement, au manque de moyens et de visions.

Quelques structures spécialisées fleurissent, notamment dans les secteurs de l'eau, l'énergie et l'assainissement, branches citées, également, par les OMD. C'est dans ce cadre que le PEPAM (programme eau potable assainissement du millénaire) et l'ASER (agence sénégalaise d'électrification rurale) ont été crées afin de mieux répondre aux demandes en eau, électricité et assainissement des populations. A l'instar des secteurs de la santé et de l'éducation, ceux de l'eau, de l'énergie et de l'assainissement font aussi l'objet d'élaboration de documents de planifications locales notamment les PLHA (Plans Locaux de l'Hydraulique et de l'Assainissement) et les PLE (Plans Locaux d'Electrification). Ces documents constituent des cadres d'interventions des acteurs plus particulièrement le PEPAM et l'ASER. Le PEPAM s'est fixé comme objectifs chiffrés, d'une part, de faire passer les taux d'accès à l'eau potable de 64% en 2004 à 82% en 2015 et le taux d'accès à l'assainissement de 17% en 2004 à 59% en 2015 en milieu rural.

Et d'autre part, de faire passer le taux d'accès à l'eau potable par branchement domiciliaire dans zone urbaine de 57,1% en 2004 à 78% en 2015, dans toutes les régions du Sénégal. En outre, pour la région de Dakar, elle devrait passer de 74,7% en 2004 à 88% en 2015. Concernant le chantier de l'électrification, l'ASER s'est fixée l'objectif d'atteindre un taux d'électrification de 60% à l'horizon 2022.

Conformément aux engagements pris par le Sénégal pour l'atteinte des objectifs du millénaire pour le développement, la santé fait partie des secteurs prioritaires de l'Etat du Sénégal. Cela se manifeste à travers le DSRP II et par l'importance accordée au secteur de la santé dans les documents de planification des collectivités locales à l'instar du PRDI (plan régional de développement intégré), destiné aux conseils régionaux, dont l'ARD de Saint-Louis était chargé de le réactiver dans sa circonscription. On trouve notamment, ce volet sanitaire dans le cadre des PIC (plans d'investissements communaux) réservés aux communes et des PLD (plans locaux de développement), pour les communautés rurales.

Tous ces programmes entrent dans le prolongement des projets mis en oeuvre au niveau local par les différents agents du développement à Saint-Louis, notamment par les élus locaux, les acteurs communautaires de base, les partenaires du Nord, les ONG et bailleurs internationaux. Force est de reconnaitre que l'Etat du Sénégal n'apporte aucune nouveauté dans la prise en charge des collectivités sénégalaises. Bien qu'il semble tolérer, l'intervention de tous ces acteurs sur son territoire, il n'en demeure pas moins que l'Etat voudrait jouer les grands rôles, au risque de rentrer en contradiction avec les textes de la décentralisation.

Ainsi à défaut de ne pouvoir établir un réel rapport de force avec l'Etat, les élus locaux sénégalais veulent à tout prix que cette coopération reste sous leur contrôle. D'ailleurs en 2004, le Conseil régional de Saint-Louis a repris la gestion des projets de coopération décentralisée aux mains de l'ARD de Saint-Louis. A ce jour, les élus locaux réunissent autour de l'Union pour l'association des élus locaux du Sénégal (UAEL) dont le siège se trouve à la Maison des élus locaux (MEL) de Dakar. Cette structure regroupe l'Association des Maires, l'association des conseillers ruraux et l'association des Présidents régionaux du Sénégal. A ce titre, Aliou Niang, Président du Conseil régional de Saint-Louis, est également président de l'association des Présidents de région du Sénégal, d'où l'importance de sa région dans le dispositif national de coopération. En outre, des querelles internes entre élus existent mais ils essayent, tout de même, de former un corps afin d'équilibrer leur dialogue avec l'Etat central.

En France, le cofinancement des projets de coopération décentralisée a pour vocation de soutenir les initiatives conjointes des collectivités territoriales françaises et leurs homologues sénégalais. Ce système de cofinancement mis en oeuvre par la délégation pour l'action extérieure des collectivités locales (DAECL) du Ministère français des Affaires Etrangères et Européennes (MAEE) devrait profiter à la région Rhône-Alpes. Pour en bénéficier elle doit transmettre ses projets au Pôle de la Coopération Non Gouvernementale du SCAC de Dakar pour instruction et avis. Ce pôle veille, formellement, à la cohérence entre l'action proposée et les priorités définies, tant par les politiques locales et nationales au Sénégal, que par la coopération bilatérale franco-sénégalaise. Ainsi le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes appuie les collectivités françaises et leurs groupements sous la forme d'appel à projet (par exemple appel à contrat triennal 2007-2009 publié sur le site de France diplomatie). Les thématiques privilégiées sont celles où Rhône-Alpes devrait avoir une forte valeur ajoutée (l'appui institutionnel, la gouvernance locale, la formation du personnel, l'assistance à la maîtrise d'ouvrage et le développement durable). Cependant, le cofinancement sollicité au MAEE ne peut être supérieur au cumul des moyens mobilisés par la région RhôneAlpes pour réaliser ses projets à Saint-Louis. Ces cofinancements posent, donc, beaucoup de trop contraintes pour la région Rhône-Alpes. Par conséquent, le Conseil régional de RhôneAlpes est l'un des rares à financer ses projets, sur fonds propres, sans faire appel aux cofinancements du MAEE. Pour autant, il peut être amené à collaborer avec le SCAC de Dakar dans l'élaboration et la conduite de ses projets avec les collectivités sénégalaises.

Ces outils innovants au service de la coopération décentralisée visent une plus grande coordination de l'action internationale, mais risquent à long terme de façonner l'action des collectivités bénéficiaires selon leurs orientations en réduisant la marge de manoeuvre. C'est le retour en force des Etats du Nord dans le développement des collectivités locales du Sud.

Par contre, une structure comme l'Association des régions de France offre de nouvelles possibilités de concertation entre acteurs régionaux intervenants à Saint-Louis du Sénégal. D'ailleurs, ce type de dispositif a permis au Conseil régional de Saint-Louis de réunir, en 2006, tous ses partenaires français de la coopération décentralisée (Rhône-Alpes, Midi Pyrénées, Nord pas de Calais et le Conseil Général du Nord). Cette rencontre parallèlement aux comités mixtes sectoriels a été l'occasion de débattre sur la nécessité d'une meilleure rationalisation des actions afin d'éviter les risques de doublons.

Certes les collectivités jouent un rôle prépondérant incontestable dans le financement de l'aide au développement en raison de leurs pouvoirs et compétences, de leurs moyens et proximité avec les citoyens, mais force est de constater que le phénomène de mondialisation a été d'un soutien positif.

En effet, pendant l'ouverture de la 55^ème session de l'Assemblée Générale des Nations Unies, le 8 septembre 2000, la communauté internationale a adopté une « Déclaration du Millénaire» à l'unanimité par les 191 États membres de l'ONU. Très symbolique, cette déclaration fixe un ordre du jour ambitieux se déclinant en huit Objectifs du Millénaire pour le Développement (O.M.D.) que les Etats membres se sont engagés à réaliser d'ici 2015. Ces OMD visent à réduire la pauvreté, à promouvoir l'éducation, à améliorer la santé maternelle et à faire avancer l'égalité des sexes. Ils s'attachent également à combattre la mortalité infantile, le V.I.H. / S.I.D.A. et les autres maladies. C'est un petit manuel récapitulatif des besoins primaires à satisfaire pour améliorer le quotidien des populations les plus en difficulté notamment en Afrique subsaharienne. Pour les atteindre, l'Etat du Sénégal est contraint à mieux gouverner et à investir sur ses populations, par le biais de la santé et de l'éducation. Une fois ces conditions réunies, les pays riches se sont engagés à augmenter l'aide publique au développement, à alléger les dettes et à promouvoir un commerce plus juste. C'est probablement une source de motivation supplémentaire mais qui tarde à avoir de réels impacts sur le niveau de développement.

L'union Européenne constitue, également, un bailleur non négligeable pour le financement des projets de Rhône-Alpes. En effet, par l'intermédiaire du FED (fonds européen de développement), l'EU accompagne les collectivités européennes dans la réalisation des actions de coopération décentralisée avec les `'ACP» (Afrique caraïbe Pacifique). C'est d'ailleurs, l'une de ses stratégies propres que de renforcer le poids et l'autonomie des régions au détriment des Etats membres qui ont encore le contrôle sur certaines compétences relevant de la souveraineté. A ce titre, la région Rhône-Alpes, considérée comme une grande région d'Europe, bénéficie d'importants crédits européens. Entre 2007 et 2013, c'est ainsi près de 1,5 Milliards²² € de cofinancement européen qui arriveront en Rhône-Alpes.

²² Sources : Rapports sur la stratégie européenne de la région Rhône-Alpes votée en assemblée plénière de 2007

Conseil régional Rhône-Alpes
Délégation à la coopération
décentralisée
Service de coopération Afrique,
méditerranée et de la
Francophonie
RESACOOP
CIEDEL

Conseil régional de Saint-
Louis
Secrétariat général
Chargé des affaires
administratives
ARD
Correspondant permanent de
Rhône-Alpes à Saint-Louis
Ong tel que Aced-Sud

Ministère de l'aménagement du
territoire et de la coopération
décentralisée
DIRCOD
Ambassade du Sénégal en
France
DCL
UAEL (MEL)
Groupe pays Sénégal de CUF

Dispositif d'harmonisation et
d'ancrage dans les projets
locaux de développement

La coopération décentralisée représente, également, une forte valeur ajoutée pour les acteurs non gouvernementaux et les associations de développement, du Nord et du Sud. Dans cette perspective, les ONG (par exemple SOS international) ou associations (comme Aced-Sud) interviennent à Saint-Louis pour le compte de Rhône-Alpes, en tant que maître d'ouvrage, délégué de maîtrise d'ouvrage ou maîtrise d'oeuvre.

Cette multiplicité des acteurs induit, cependant, des lenteurs sur le plan juridico-administratif avec une rigidité croissante des règles de la politique de coopération. En conséquence, les procédures sont compliquées, les financements impliquent des montages de dossiers complexes. Bien que les protocoles d'accord ou convention fixent les rôles respectifs du moins, en principe, il y a une réelle opacité dans les interventions.

Par exemple, en Juillet 1999, une convention de partenariat signée entre Saint-Louis et Rhône-Alpes a sollicité la participation de plusieurs acteurs. Les thématiques de cet accord sont définies comme relevant de l'économie, l'artisanat, les services et crédit et la formation d'adulte. Conformément à la dite convention, Rhône-Alpes a apporté son soutien dans la formation et l'échange d'expérience au processus de décentralisation. Le budget prévisionnel s'est élevé à hauteur de 500.000 €. Un projet de cette envergure a nécessité le contrôle d'approbation à priori du gouverneur de Saint-Louis, comme tous les projets qui dépassent 100.000 €, et le concours de différents partenaires. A Rhône-Alpes, le Conseil régional a sollicité les ONG de sa région (ACERA, ADOS, SOS international). A Saint-Louis, nonobstant le Conseil régional de Saint-Louis il y avait l'ARD (pour son savoir faire technique) et les communes d'Ourossogui (Matam) et de Guélakh Rao (Saint-Louis). Ancien village de l'ex département de Matam, Ourossogui est une commune située dans la région de Matam qui faisait partie de la circonscription de Saint-Louis jusqu'en 2002.

Ce type de partenariat avec des intervenants multiples n'est pas un cas isolé. Dit autrement, la plupart des projets menés par le Conseil régional de Rhône-Alpes à Saint-Louis mobilisent une pluralité d'acteurs, au Nord comme au Sud. Dans ces conditions, les moyens mobilisés ne seront pas tous alloués au projet car une partie servira à financer les opérateurs de RhôneAlpes impliqués dans la mise en oeuvre et la gestion. Les discours séduisants d'une coopération directe entre Rhône-Alpes et Saint-Louis, ne reflètent pas tout à fait la réalité sur le terrain, car les intermédiaires sont multiples, les projets éparpillés et les rôles cumulés.

PARTIE2 - Modes de traductions et finalités réelles des projets

L'approche coopération décentralisée repose, à présent, sur le passage de l'aide-projet (les gestes ponctuels et donations), composé de phases clairement séparées, limitées dans le temps et basées sur des objectifs, moyens et budgets définis avant la mise en oeuvre du projet, à l'adoption d'une approche par programme ciblé et durable. Ce changement d'orientation a été pressenti, dès le départ, pour redynamiser les mouvements de coopération notamment le partenariat Rhône-Alpes et Saint-Louis.

Cependant les acteurs du nord n'ont jamais pu accorder leur « confiance » aux élus, acteurs et agents locaux du Sud, à cause des rumeurs de détournements et de corruption qui gangrènent les pays du Sud. Ainsi, la réussite de ce partenariat doit passer par une meilleure compréhension entre les acteurs de la région Rhône-Alpes et leurs homologues de Saint-Louis.

2.A.1. Une traduction multiforme des projets

En 1997, lors de la première convention signée entre le conseil régional de Rhône-Alpes et le conseil régional de Saint-Louis, les thématiques privilégiées étaient : l'appui au développement, la lutte contre la pauvreté (à travers la santé et l'éducation). Avec la signature des OMD en 2000, par la communauté internationale, la région Rhône-Alpes décline ses actions dans le cadre réalisation des OMD, l'amélioration des services de base offerts à la population de Saint-Louis et la promotion des dynamiques du genre. En outre, Rhône-Alpes met à la disposition de Saint-Louis, ses expériences acquises dans le cadre de la décentralisation et de la gouvernance locale. Ainsi elle appuie la capacité des acteurs de Saint-Louis et oeuvre pour le renforcement institutionnel de son partenaire de la vallée du Fleuve Sénégal. Ce qui se traduit par une variation des thématiques mises en oeuvre.

Les réalisations les plus importantes concernent l'éducation, la jeunesse et la formation professionnelle. En effet, avec les partenariats de Saint-Louis et Matam une filière de formation en froid climatisation a été mise en place au centre de formation professionnel Peytavin de Saint-Louis, en 2000. C'est un programme de formation technique et

professionnelle qui a mobilisé 180.000 €. Dans cet ordre d'idée, Rhône-Alpes a financé la création d'une filière électro-bobinage/ réfection des moteurs, où le Conseil régional de Saint-Louis a été placé directement en situation de maître d'ouvrage.

Toujours dans le secteur éducatif, Rhône-Alpes a subventionné l'électrification et l'équipement en matériel informatique des collèges de Podor et de NDioum avec un montant de trente (30) millions de francs CFA depuis 2007, sur la demande de Saint-Louis.

Toutefois, le programme le plus ambitieux réalisé concerne l'appui à l'éducation de Podor. On y retrouve plusieurs aspects inhérents à la coopération décentralisée Nord-Sud.

En 2006, pour lutter contre le chômage, l'exode rural et l'immigration clandestine, la région Rhône-Alpes, le Conseil régional de Saint-Louis associés à l'ARD ont démarré un programme de formation et d'insertion des jeunes à Podor. L'Association pour la coopération et le développement du Sud (Aced-Sud) a été désignée par Rhône-Alpes comme opérateur dudit projet. Son fondateur Alain Guérini, est un ancien fonctionnaire des établissements pénitenciers en France, il met ainsi en oeuvre son expérience acquise dans l'accompagnement de personnes en difficultés ou désocialisées au profit de la jeunesse de Podor. Cependant, le choix porté sur Aced-Sud en qualité d'opérateur pour conduire le projet témoigne du fameux recours aux professionnels de développement bien que les acteurs de la région de Saint-Louis sont très présents dans la mise en oeuvre.

En choisissant Podor pour réaliser un projet de cette envergure, Rhône-Alpes réagit aux invitations de Saint-Louis qui cherchait à rationaliser les interventions sur son territoire, conformément aux inégalités des collectivités qui la composent. Par ailleurs, ce projet a mobilisé une dynamique d'acteurs dont le Préfet de Podor, le Conseil régional de Saint-Louis et les agents municipaux. Il y avait, également, la participation du Crrej (centre régional de ressources pour l'emploi des jeunes), le Centre départemental de formation professionnelle de Podor (Cdfp) et l'inspection départementale de l'éducation nationale (Iden). En outre, les domaines d'intervention du centre sont axés sur l'insertion professionnelle, le sanitaire, le social, le sport et le culturel. Ce programme offre à la jeunesse de Podor, la possibilité de se former dans les métiers de l'agriculture, à la mécanique automobile et informatique. Grâces aux modules de formation en informatique et électronique de niveau CAP, les ressources humaines devraient être valorisées, dans ces milieux défavorisés. C'est une réorientation aux besoins, comme en témoigne l'ouverture d'une filière d'initiation aux techniques agricoles.

Avec un tel centre, il s'est agit surtout d'améliorer les capacités des élèves de Podor en leur inculquant un savoir faire technique et une culture d'entreprise. D'ailleurs, à la fin du programme, un fonds est prévu pour le financement des projets montés par les bénéficiaires. Dans ce cadre, les diplômés de la filière agricole et de l'insertion trouveront d'autres possibilités avec la Grande offensive agricole pour la nourriture et l'abondance (Goana). Bien que cette politique mise en oeuvre par le président sénégalais Abdoulaye Wade n'en est qu'à ses balbutiements et n'a pas encore démontré son efficacité.

Ce type de réalisation symbolise les avancées considérables survenues dans la poursuite du partenariat Rhône-Alpes et Saint-Louis. L'aide-projet qui est très manifeste dans certains types de partenariat fortement teintés d'humanitaire, à l'instar de Rhône-Alpes et Tombouctou (Mali), est une variable latente dans la coopération Rhône-Alpes et Saint-Louis. Pour illustrer cela, Philippe Bayon, vice-président de la délégation française de Rhône-Alpes s'est rendu à Podor en 2008. Il a pu visiter avec Waly Guèye, du Conseil régional de St-Louis, le tout nouveau lycée de Podor que Rhône-Alpes a électrifié mais surtout les réalisations du programme de formation et d'insertion professionnelle des jeunes de la région par la remise des diplômes aux premiers sortants. Rhône-Alpes ne se contente plus de financer des projets, sous-traités par un opérateur, à Saint-Louis mais veille au suivi et à l'évaluation lors du comité de pilotage comme celui du 14 Avril 2008 qui s'est déroulé au siège du conseil régional de Rhône-Alpes sous la présence de Philippe Bayon, vice président délégué à la coopération décentralisée, et d'Aliou Niang, président du conseil régional de Saint-Louis. D'autres initiatives existent parmi lesquelles les commissions mixtes ou les visites régulières sur place.

Depuis la mise en fonction du Crrej (centre régional de ressources pour l'emploi des jeunes) à Saint-Louis en 2005, Rhône-Alpes soutient et accompagne son autonomisation institutionnelle financière et son développement en partenariats avec le Nord Pas de Calais et la région Midi Pyrénées, bien que son engagement doive se terminer en 2009. C'est l'un des rares projets où la maîtrise d'ouvrage de Saint-Louis est bien réelle. Mais force est de constater, qu'une fois encore la question de la mobilisation des ressources, après 2009, pour maintenir les services proposés par ce centre, n'est pas encore résolue. C'est une des plus grandes limites de la coopération décentralisée. Donc, la région Rhône-Alpes fait beaucoup dans le domaine éducatif mais l'absence de fonds propres à la région de Saint-Louis ne permet pas de pérenniser les services.

La santé, l'hygiène et l'action sociale emboîtent le pas à l'éducation. Secteur prioritaire au même titre que l'éducation, la santé fait l'objet d'une attention particulière par Rhône-Alpes. Ainsi, l'hôpital de Saint-Louis travaille en étroite collaboration avec le CHU de Rhône-Alpes qui contribue, également, à l'équipement de l'hôpital de NDioum. Située dans le département de Podor NDioum est une des 14 communes de Saint-Louis. Cette relation s'est concrétisée, en 2002, par une session de formation, du personnel de l'Hôpital de Saint-Louis à la sécurité sanitaire financée par Rhône-Alpes pour un budget global de 80.000 €.

Pendant longtemps, la plus part des actions était, donc, axée dans les domaines de l'éducation, l'appui à des projets en direction des jeunes, ainsi que dans le domaine sanitaire. Cependant avec les OMD et les maigres impacts que les projets ont sur les populations de Saint-Louis, de nouvelles thématiques sont mises en oeuvre.

Dans cette optique, l'appui institutionnel a concerné la réalisation de schémas régionaux d'aménagement du territoire (SRAT), mais surtout les échanges d'expériences entre élus des deux collectivités lors de stages appropriés. En 2003, une séance de formation de trois jours a été financée par le conseil régional de Rhône-Alpes pour les élus locaux de Saint-Louis.

Dans le domaine du développement rural, Rhône-Alpes soutient les activités économiques, parmi lesquelles deux initiatives :

D'une part, avec l'expérience de Guélakh qui est très significative à ce niveau. En effet, elle s'est fortement engagée dans la construction de la ferme de Guélakh qui connaît une véritable réussite car ce projet est opérationnel et visible. Même le président sénégalais s'est laissé tenter en affirmant qu'il veillerait à l'installation de ce type de ferme dans chaque communauté rurale.

Et d'autre part, avec la signature d'un accord de partenariat entre la Fédération des Alpages de l'Isère (Rhône-Alpes), et la Maison des Eleveurs de Saint Louis du Sénégal, en Août 2001, après plusieurs années d'échanges. Les interactions portent sur la formation et la mise en oeuvre d'un programme d'aménagement dans le Nord du Sénégal, région sahélienne d'élevage extensif, pratiqué depuis toujours par les Peuls, ethnie d'éleveurs semi nomades. Ce jumelage est soutenu financièrement par la Région Rhône-Alpes. Depuis 2003, 4 voyages d'études ont été effectués dans le cadre de ce partenariat. Par exemple en Octobre 2008, pour finaliser leur

module d'Education au Développement, 12 étudiants et apprentis du Lycée Agricole et du CFPPA de la Côte Saint André accompagnés par 3 enseignants et formateurs se sont rendus à la région de Saint-Louis. Ces échanges répondent, de manière concrète, aux critères de la mise en synergie des acteurs des deux territoires.

Tableau 5: récapitulatif des acteurs de Rhône-Alpes présents à Saint-Louis en 2002 et les types d'action réalisés :

Acteurs	Localités	Réalisations
Commune de Saint-Pierre de Boeuf (42)	Diaranguel et Walla	Projet d'adduction d'eau au village
Fédération des Oeuvres Laïques (42)	Saint-Louis	Construction d'écoles et de salles de classes
ACERA (69)		Suivi et animation de la coopération dans le domaine économique
Le Conseil Régional Rhône- Alpes (69	Saint Louis	Coopération décentralisée Appui à l'aménagement du marché de Matam
Fédération des Alpages de l'Isère (38)	St Louis	Appui à la maison des éleveurs
Nangadef (38)/	St Louis	Coopération scolaire

Sources: RESACOOP, « l'évolution des partenariats entre acteurs de Rhône-Alpes et du Sénégal », Privas, 28 juin 2002.

Donc, en 2002, les acteurs de Rhône-Alpes présents à Saint-Louis étaient multiples (Conseil régional, acteurs non-constitutionnels, une commune, des établissements scolaires et des associations et ONG) et les projets diversifiés (le scolaire, l'adduction d'eau, le développement rural et la coopération économique). Par conséquent, il s'agissait plutôt de financer ou d'appuyer des projets et non d'impulser un développement stratégique pérenne de la région de Saint-Louis.

A présent, suite aux maigres impacts que les projets ont eus sur la population, un changement d'orientation était nécessaire. En effet, Pour réduire durablement la pauvreté à laquelle sont exposées les populations de Saint-Louis, Rhône-Alpes apporte une contribution manifeste aux FAIL. Le fonds d'appui aux initiatives locales a mobilisé le montant de 415. 215.000 francs CFA, dont 88% alloués aux initiatives génératrices de revenus et le reste accordés au renforcement des institutions de micro finance (I-M-F) soit 83.043.000 francs CFA.

Ce fonds cherche principalement à rendre effective la réduction de la pauvreté. D'après les estimations trois milles (3.000) personnes devraient en profiter pour sortir de la précarité. Ainsi, l'indice de pauvreté passerait alors de 41,2% à 36,7% soit une baisse de 4,5% dans la région de Saint-Louis, toujours enclin au paupérisme. En 2007, il a été prévu dans le cadre du Fail la création d'un réseau régional des mutuelles avec, d'une part, l'appui aux financements pour 80% du budget et, d'autre part, le renforcement des capacités pour 20%. Ses effets programmés du FAIL, ont motivé les bailleurs, notamment la région Rhône-Alpes dont la contribution de Rhône-Alpes s'est élevée à hauteur de quarante (40) millions de francs CFA soit 10,38% du total En 2008, en 2009 Trente six (36) millions et en 2010 elle devrait tourner autour de trente deux (32) millions de francs CFA.

Ainsi, la région Rhône-Alpes cherche, globalement, à améliorer les services de base offerts par la région de Saint-Louis à ses populations. L'eau qui touche, en général, des projets d'adduction dans les villages n'est pas une compétence transférée. Elle est du ressort de l'Etat central qui à travers le PEPAM essaye d'atteindre les objectifs prioritaires des OMD, mais quelques projets de Rhône-Alpes sont orientés dans ce sens. Par contre, la santé et l'éducation sont bien deux priorités pour les pouvoirs locaux. Les populations défavorisées de la région de Saint-Louis sont, ainsi désignés comme cibles prioritaires de la région Rhône-Alpes. Par conséquent, les réalisations n'ont de sens que par la reconnaissance des destinataires.

Le secteur du développement économique est très peu présent. Mais ceci n'est pas la seule spécificité du partenariat Rhône-Alpes et Saint-Louis. En effet, au niveau national, l'étude des projets selon leur approche dominante montre, que seul 1 projet sur 3 présente une approche économique forte ou modérée tandis que 3 projets sur 4 présentent une approche sociale forte ou modérée.

Le Conseil régional de Saint-Louis doit arriver à satisfaire durablement les demandes de sa population avec des politiques de développement local pérennes, des financements réguliers et des objectifs à long terme. Dans ce cadre si les contributeurs du FAIL, comme RhôneAlpes, stoppent leurs cofinancements en 2010, et que Saint-Louis ne soit pas en position de mobiliser d'autres fonds, ils auront encore une fois investi des sommes considérables sans qu'il y'ait un impact permanent sur les habitants.

Malgré ces interventions plurielles de la région Rhône-Alpes, se pose un problème de
visibilité des projets réalisés à Saint-Louis. Les populations ne se sentent pas concerner et

considèrent dans bien des cas qu'il y a, sans doute, des détournements d'objectifs. L'information ne circule pas entre les acteurs et les habitants, sauf, quand on accueille les dignitaires de la région Rhône-Alpes à Saint-Louis, pour des visites de prospection ou de suivi des projets. Ce type d'événement ne mobilise, en général, que le coté folklorique de la population de Saint-Louis et non les vrais dynamiques à appuyer.

Après analyse des actions réalisées par Rhône-Alpes, il apparaît, d'une part, que le renforcement institutionnel et la maîtrise d'ouvrage directe de Saint-Louis, très présents dans les discours, sont très peu appliqués. Pourtant, les projets n'étaient qu'un prétexte pour accompagner le renforcement des capacités des acteurs de la région de Saint-Louis.

Et d'autre part, le développement durable, domaine le plus mobilisateur avec les changements climatiques, , ne fait pas l'objet d'une grande considération.

Par ailleurs, l'autonomie financière locale réclamée par les acteurs de Saint-Louis, conformément aux textes de la décentralisation, parait illusoire et la responsabilisation des élus locaux trop ambitieux.

Enfin, l'absence de connaissances suffisantes sur le contexte politico-culturel local des pays en développement par les collectivités partenaires du Nord ne permet pas d'instaurer une coopération de confiance. Mieux, elle légitime le recours aux opérateurs de terrain par les partenaires du Nord. Sans ébranler la popularité des mouvements de coopération Nord-Sud, il s'avère urgent de résoudre cette énigme de la crédibilité des collectivités du Sud qui impacte sur les modes de traduction et les usages.

En somme, une fois encore, forces est de constater que l'une des plus grandes faiblesses des jumelages est de prêter le flanc à des soupçons de détournements frauduleux et, plus généralement, des détournements sociopolitiques au profit de certains groupes privilégiés (...), (A. Marie, 2005).

C'est le cas de se demander si les contradictions rencontrées dans l'exécution des projets, ont fini par avoir raison de la coopération décentralisée dont l'ambition était de redynamiser le développement local au Sud?

2.A.2. Les ambiguïtés dans la mise en oeuvre des projets : sous-traitance du développement et manoeuvres étatiques

Il convient, au préalable, de donner une définition claire et succincte des concepts de maître d'ouvrage et de maître d'oeuvre afin d'éviter les risques de confusion.

Sources : M. Chassot, Dix ans de coopération décentralisée française au Sénégal: Quelle contribution au processus de décentralisation?, Rapport de Stage DESS coopération et action humanitaire, Paris Sorbonne, 2004-2005

La coopération décentralisée fait souvent appel à des traducteurs externes. En raison de leur savoir faire technique de leurs moyens propres, de leur capacité d'expertise et de leur expérience, ils exécutent bon nombre de projets pour les collectivités du Nord. Soit on sollicite une ONG qui a en charge la délégation de maîtrise d'ouvrage, un professionnel du développement ou un comité de jumelage (Pays de Savoie Solidaire pour les départements de Savoie et Haute-savoie par exemple)... Ou les agences de l'eau si le projet concerne l'adduction d'eau dans un village, les chambres d'agriculture de commerce et d'industrie si le projet touche le secteur agraire, commercial ou industriel...

Ces opérateurs peuvent mettre en oeuvre la totalité des projets de la coopération (à l'instar du Partenariat qui gère l'ensemble de la coopération Nord-Pas-de-Calais et Saint-Louis) ou se charger d'un seul volet (comme Aced-sud traducteur d'un projet de Rhône-Alpes concernant le volet éducation de Podor, département de Saint-Louis). Donc nouer des rapports de partenariat avec une collectivité lointaine n'implique pas forcément une présence sur place. D'ailleurs en 2005, sur les 57 partenariats actifs ou nouveaux recensés au Sénégal par le SCAC, la moitié était en délégation de maîtrise d'ouvrage. Seule une petite dizaine dispose d'un relais local permanent (Chassot, 2005). Parmi lesquels il faut compter la région RhôneAlpes avec un correspondant sénégalais (Adama Sow) basé à Saint-Louis et Matam.

Par ailleurs, avec ces sous-traitants du développement, il importe souvent d'établir des accords, de passer des conventions et de formaliser les rôles et les apports respectifs. Parfois lorsque les collectivités n'ont pas les moyens de mener, elles mêmes, leur action sur le terrain, elles leurs confient la maîtrise d'oeuvre sur place. La formalisation de ces rapports invente de nouvelles routines et par conséquent alourdie considérablement les charges.

Poumon économique de la « région du fleuve Sénégal », Saint-Louis ne gère pas la totalité des fonds qui lui sont accordés par la région Rhône-Alpes. En réalité, une partie de ce budget servira à solder les frais de fonctionnement des opérateurs qui, dans certains cas, ont en charge la totalité des fonds. Finalement l'idée d'une coopération directe entre Rhône-Alpes et Saint-Louis est totalement vide en substance. Une analyse cognitiviste de cette situation permettrait de se rendre compte de la contradiction phénoménale qui existe entre les idées, autour desquelles il y a un consensus, et les actes individualisés, éparpillés sans aucun souci de rationalité. Ainsi, Saint-Louis, se trouve aujourd'hui dans un engrenage entre une coopération qui risque de lui échapper à cause des vices cachés et une intervention étatique à dominante jacobine.

L'extrait²³ ci-dessous, témoigne parfaitement de ce recours aux sous-traitants du développement et ses conséquences :

« En revanche, il est un domaine où je ne vois aucune avancée, c'est celui des circuits de financement. Alors que la coopération décentralisée transfère des fonds publics vers des institutions publiques, pratiquement aucune collectivité du Nord ne respecte, sur ce chapitre, les normes de la comptabilité publique du pays d'accueil. Les fonds sont placés sur des comptes privés ou transféré à des associations qui les gèrent pour le compte de la collectivité partenaire. Résultat, ils ne rentrent pas dans le budget des communes et leur allocation n'est

²³ Sources : B. Husson, il faut en finir avec l'aide projet, alternatives internationales, Juin 2007

pas nécessairement votée par le conseil municipal, qui n'a pas de comptes à rendre. La signature, souvent codétenue par un représentant sur place de la collectivité française, fait que ce dernier a in fine un fort pouvoir de décision. Dans plusieurs villes ouest-africaines, ce représentant est surnommé « le dixième adjoint ». C'est à lui et non aux élus que les associations de quartier s'adressent pour financer des projets au demeurant fort utiles. La crainte de la corruption et le souci d'éviter les lenteurs administratives expliquent ces contournements. Mais de telles pratiques ont des conséquences désastreuses. Comment prétendre soutenir la construction de la démocratie et les institutions locales si dans le même temps l'on s'affranchit du droit et des procédures ? Comment ces institutions seraient-elles légitimes aux yeux des citoyens si dans le même temps, les appuis apportés les décrédibilise ?». (B. Husson, 2007)

Cette situation est d'autant plus problématique qu'au Sénégal le système financier local était inadapté aux impératifs de développement.

Tout d'abord d'un point de vue global, les budgets des collectivités étaient entièrement encadrés par le pouvoir central. Ainsi toutes les décisions prises en matière de dépenses et de recettes devaient toujours être approuvées par l'autorité de tutelle en l'occurrence le Ministre de l'économie et des finances. L'Etat par cette tutelle serrée sur celle-ci se comportait comme un maître incontesté des finances locales. Ensuite du point de vue de la gestion financière proprement dite, les ressources disponibles (taxes, impôts, emprunts) à défaut d'être recouvrées sont insuffisantes pour assurer la couverture de l'ensemble des besoins locaux. La finalité optimale de la décentralisation des transferts de compétences est donc l'éradication de la faiblesse du système financier local d'alors par l'octroi d'une autonomie financière à toutes les collectivités sénégalaises. L'Etat sénégalais met en place un fonds de dotation destinés au fonctionnement des collectivités et un fonds d'équipement destiné aux investissements. Le FECL date de 1977 mais il a été intégré au budget global de l'Etat depuis 1997. Malgré ces efforts les collectivités sénégalaises sont très loin de pouvoir satisfaire leurs nouvelles compétences.

Il est question d'autonomie financière et d'action afin que la décentralisation puisse être effective. Une des solutions était l'ouverture de Saint-Louis aux partenaires étrangers mais là encore sous prétexte de lutter contre le l'absence de structures techniques fonctionnelles au Conseil régional de Saint-Louis, l'Etat s'incruste au coeur du dispositif.

Si le Conseil région Saint-Louis dispose de la co-maîtrise d'ouvrage de ses projets avec Rhône-Alpes conformément aux accords signés, c'est l'ARD qui en assure l'appui technique. L'agence régionale de développement implantée dans chaque région sénégalaise est un établissement public local à caractère administratif. Pourtant sa création relève de l'initiative des collectivités locales (conformément à l'article 37 du CCL). C'est le décret 98-399 du 05 Mai 1998 qui la complète en l'espèce et fixe les missions, les organes, les ressources financières et les règles de gestion de la structure. Elle est placée sous la tutelle technique du ministère en charge de la décentralisation et sous la tutelle financière du ministère des finances. L'ARD est chargée d'impulser de coordonner et de mettre en oeuvre le développement économique, social, éducatif, culturel et scientifique de la région de Saint-Louis. Depuis son installation en Juin 2000, l'ARD de Saint-Louis est dirigée par Monsieur Bouna WARR. Son personnel est composé d'un statisticien, d'un géographe, d'un socioéconomiste, d'un planificateur, d'une assistante, d'un agent administratif et comptable et de deux chauffeurs. Ils ont des compétences techniques que le personnel politique de la région ne possède.

Dans cette optique, l'ARD a pour missions d'appuyer la facilitation et la planification du développement local; de renforcer la mise en cohérence des interventions entre les collectivités locales de la région de Saint-Louis et avec les politiques et plans nationaux d'autre part. Son rôle consiste, également, à la communication, l'information et la mise en synergie des interventions, la formation des élus, l'appui institutionnel et le renforcement des capacités des organisations communautaires de base.

Par conséquent, l'ARD était la porte d'entrée de la coopération décentralisée à Saint-Louis jusqu'en 2004, date à la quelle le Conseil régional de Saint-Louis lui a repris la main. Cependant par rapport à ses antécédents et la réputation dont elle jouit auprès des partenaires du Nord, on sollicite régulièrement ses services. A ce titre, Elle contribue à l'élaboration des projets, l'appui à l'exécution et le suivi des contrats de mise à disposition des services extérieurs de l'Etat. Sa place est d'autant plus rayonnante qu'elle s'occupe du suivi évaluation des programmes et plans d'actions de développement local, de la recherche de partenaires financiers et techniques au profit des collectivités et des opérateurs locaux (bailleurs, coopération décentralisée, ONG, opérateurs etc.) et de l'appui technique à la maîtrise d'ouvrage.

La nécessité d'avoir un soutien technique pour le pilotage des actions remet en jeu l'ARD de Saint-Louis car le Conseil régional n'a pas ce type de structures. Ainsi, à travers son antenne technique, l'ARD, contribue à l'amélioration des méthodologies de la planification à Saint-Louis. Cet établissement renforce, également, le caractère participatif pour que tous les partenaires puissent s'approprier les plans locaux de développement en intégrant un forte capacité de lecture des enjeux mondiaux. Elle a l'obligation également d'organiser des conférences d'Harmonisation qui doivent regrouper tous les acteurs de Saint-Louis. Dans cette perspective, M. Bouna Warr Directeur de l'ARD de Saint-Louis considère qu': « avec l'approche développement durable à l'échelon international, les préoccupations environnementales doivent être inclues dans les plans locaux de développement ».

Avec l'invention d'une stratégie de relance des économies locales (SREL) l'ARD a expérimenté une nouvelle méthodologie de planification composée de 4 étapes dont : le cadrage; l'élaboration des termes de référence; la concertation publique pour un consensus basé sur une vision et des engagements ; et la mise en oeuvre. Elle dispose ainsi d'un savoir faire confirmé dans les méthodologies de la planification lui permettant de tirer son épingle du jeu par rapport aux autres services de la région.

L'ARD représente, désormais, la structure clé de la coopération à Saint-Louis et tous les partenaires du Nord, notamment Rhône-Alpes, ont salué ses prestations. D'ailleurs, en 2008, son budget a été réévalué pour passer de 85 millions de Fcfa, en 2003, à 104 Millions, selon un article de l'APS (l'agence de presse sénégalaise). Ce nouveau budget englobe, alors, la contribution de l'Etat pour 40 millions, la cotisation des collectivités locales pour 13 millions, la participation de la coopération décentralisée pour 10 millions et la coopération luxembourgeoise pour environ 33 millions de Fcfa.

Au cours de ces dernières années l'ARD de Saint-Louis a enregistré de nombreuses réalisations. Elle a mise en oeuvre, entre autres réalisations, la construction de la maison du quartier de Diamaguene pour un montant de 26 millions.

De même, l'appui à la filière avicole s'est traduit par la création de l'association des aviculteurs, la constitution d'une mutuelle et l'implantation d'une fabrique d'aliments de volaille. C'est donc plus qu'un travail d'accompagnateur ou de facilitateur mais de porteur de projets. Par ailleurs, l'ARD a réalisé des tableaux de bords pour les communes de Saint-Louis, de Dagana et de Richard-Toll (les jardins de Richard) et le Plan Régional du Développement

Intégré (PRDI) pour la Région. Même dans le cadre de l'exécution du Programme d'Appui aux Régions, (PAR), l'ARD joua un rôle primordial. Toutefois le PAR a eu un coup d'arrêt depuis la cessation des financements de l'Union européenne. Tout le problème se situe, donc, au niveau de la gestion des ressources.

Néanmoins, l'ARD a en charge des projets d'envergure, parmi lesquels, il y a la réactualisation du PRDI (plan régional de développement intégré) et la mise en place d'un système d'information géographique (SIG). Pour renforcer la démocratie participative, elle a créé de cadres locaux de concertation. Dans le domaine de l'appui à la planification de Saint-Louis, elle a piloté la réalisation de PIC (Plans d'investissement Communaux).

Au fur et à mesure de ses interventions l'ARD est devenu le poumon de l'action publique locale à Saint-Louis. Ce truchement du développement local par les organes déconcentrés reste d'actualité. En effet, les politiques internationales, à l'image des OMD, sont exécutées directement par l'Etat bien que c'est destiné aux habitants des collectivités.

On peut en déduire qu'avec la mise en place de ces établissements locaux directement rattachés à deux ministères (finances et décentralisation) occupées par des « savants » nommés par le « politique », l'Etat sénégalais a fini par court-circuiter le système de coopération dans la région de Saint-Louis. Si les mêmes critères avaient été employés pour doter le Conseil Régional de Saint-Louis d'une structure technique avec des personnels à la mesure des compétences requises, la région de Saint-Louis gagnerait en autonomie.

Ainsi, le Secrétaire général du Conseil régional de Saint-Louis M. Amath Dia tire la sonnette d'alarme en ces termes: «Quand on prend les grandes politiques internationales du PNUD ou des OMD qui sont pilotées au niveau national, c'est le retour du jacobinisme, de la centralisation après la décentralisation».

Le principe de libre administration des collectivités locales est, pour ainsi dire, intégralement vidé en substance par des pratiques étatiques occultes.

L'Etat sénégalais pratique, également, un pouvoir exclusif de contrôle sur les collectivités locales. Ce contrôle administratif ou de légalité est exercé sans retenue par le représentant de l'Etat auprès des collectivités (le gouverneur pour la région, le préfet pour la commune et le sous-préfet pour la communauté rurale). Pourtant les critères d'objectivité sont parfois

marginalisés par des pratiques souterraines. Une collectivité qui a à sa tête un élu de l'opposition, du parti socialiste (PS) par exemple, peut se voir refuser des réalisations par le contrôleur étatique bien que les études de faisabilité aient été satisfaisantes et les textes respectés. Robert SAGNA ex-maire PS en Casamance en aurait fait les frais. En effet ce dernier a du renoncer à plusieurs projets de coopération décentralisée avec le Nord au détriment des populations casamançaises. M. Dia Secrétaire Général du conseil régional de Saint-Louis disait à cet égard: « Quelque soit la situation si l'Etat veut bloquer une collectivité, il a toujours le moyen de le faire. Il est déjà arrivé à Saint-Louis que le gouverneur pose son veto pour l'exécution d'un acte, mais généralement on fait ce qu'il faut pour être conforme aux textes ».

Nonobstant les projets qui dépassent 100 000 € le contrôle de légalité s'exerce à posteriori par le gouverneur de la région de Saint-Louis. Ce contrôle est considéré par certains élus comme une véritable entorse et un frein à la réussite du processus de décentralisation.

Toutefois, l'inégalité des rapports centre-périphérie n'est pas exclusivement un phénomène qui sévit dans les pays du Sud. Certes l'ampleur parait moindre mais on localise des comportements similaires en France. A ce titre la dépendance des collectivités françaises, vis à vis, de l'Etat tient au fait que ce dernier avec son MAEE est un acteur important des relations de coopération. En effet, le MAEE met en oeuvre des budgets de cofinancement réservés à la réalisation des projets de développement durable et à l'appui aux actions de coordination et de sensibilisation à la solidarité internationale. L'objectif optimal étant d'universaliser, en douceur, les modes de gouvernance locale. Par des dispositifs de coordination et des cofinancements réguliers, l'Etat central et ses appareils déconcentrés se sont révélés être plus que de simples partenaires-facilitateurs mais de véritables co-maîtres d'ouvrage des projets de coopération décentralisée.

C'est volonté affichée, en trompe l'oeil, de mieux soutenir financièrement l'action extérieure des entités françaises connaît un relatif succès. Cependant, par ce que la région Rhône-Alpes sollicite des fonds propres, elle ne devrait par subir cette immixtion dans son partenariat avec la région de Saint-Louis.

A présent, tout le problème, se situe au niveau du déficit de concertation entre les collectivités françaises qui interviennent à Saint-Louis. Elles ne sont pas très disposées à harmoniser leurs actions afin d'éviter les risques de doublons. Même si cette rationalisation permettrait d'équilibrer le niveau d'évolution des collectivités et de rendre performante la coopération.

Le rapport d'activités ci-dessous, de la commission « coopération décentralisée » des Cités et Gouvernements Locaux (CGLU), traduit parfaitement cette situation : « chaque action de coopération décentralisée est encore trop souvent « une chasse gardée » pour les pouvoirs locaux. De nombreuses collectivités territoriales du Nord résistent à mutualiser leurs expertises, partager leurs ressources, coordonner des actions de coopération en direction du même partenaire».

La coopération décentralisée prête, donc, le flanc à une bureaucratisation qui alourdit les procédures et un contrôle étatique qui en diminue les effets. Dans ce contexte exacerbé de vices cachés et d'effets pervers, comment peut-on espérer rendre effective la décentralisation à Saint-Louis?

2. B. Rendre opérationnelle la décentralisation à Saint-Louis ou dépasser la symbolique des donations

Depuis sa consécration juridique, même bien avant la coopération décentralisée a effectué un grand bon en avant notamment sur l'axe Nord-Sud. Ses principaux objets ont été revus et corrigés dans certains cas notamment avec les pays émergents, mais dans d'autres on peut encore identifier les mêmes types d'actions tels que : les donations, les coopérations-cadeaux, l'aide-projet ou ponctuelle. Pourtant de nos jours, les enjeux sont autres. Il s'agit, entre autres, de contribuer au renforcement institutionnel des collectivités du Sud comme Saint-Louis. Une réelle orientation aux besoins est, également, souhaitée. Situation qui devrait permettre d'instaurer une notion de service public, de prendre en compte les demandes des groupes sociaux minoritaires, d'inciter à l'élaboration des plans locaux de développement travaillés en concertation avec l'Etat et d'appliquer des systèmes fiscalités locales à Saint-Louis. Autrement dit, l'action publique locale gagnerait à être recentrée dans le champ du développement à partir des problèmes concrets que le Conseil régional de Saint-Louis doit résoudre. Parmi lesquels il y'a l'absence chronique de moyens financiers, techniques et surtout humains et la non formation du personnel de l'administration publique locale. Pour y parvenir l'adoption d'une approche stratégique globale de développement conduite par des structures et dispositifs fiables et pérennes s'avère indispensable.

La coopération décentralisée a été saluée avec enthousiasme dans le monde entier par ce qu'elle devait oeuvrer à la mise en place d'une coopération des peuples afin d'offrir un « visage humain à la mondialisation » pour reprendre M. Bouna WARR de l'ARD de Saint-Louis.

Cependant sur le plan empirique, l'aspect mise en rapport des acteurs et partage d'expérience fait défaut. En effet pour la plupart des projets, il y a les acteurs de Rhône-Alpes qui se chargent de leur exécution.

D'après le secrétaire général du Conseil régional de Saint-Louis M. Amath Dia : « jusqu'en 2006 seuls 5% des projets étaient gérés par la région de Saint-Louis ». Ce qui diminue considérablement l'apport financier et ne permet pas aux élus locaux de se perfectionner dans la gestion budgétaire. Pourtant la maîtrise d'ouvrage de Saint-Louis est reconnue dans les accords conventionnels, mais force est de constater, qu'elle reste lettre morte. Cette attitude partagée par les collectivités françaises n'est pas tout à fait déplorable car une collectivité comme Saint-Louis ne dispose d'aucune structure ou dispositif technique fonctionnelle responsable de la coopération décentralisée indépendamment des services étatiques déconcentrés. Par conséquent les raisons de ce dysfonctionnement sont évidemment à rechercher de part et d'autres.

D'abord à Saint-Louis, la coopération décentralisée est une chasse gardée pour certains responsables. Ça leurs offre une légitimité auprès des citoyens, des réseaux internationaux de relation et notamment des voyages en France. Dans cette perspective, ce n'est pas faire injure aux élus locaux du Sud, en reconnaissant qu'une proportion d'entre eux considère les voyages à l'étranger, à la solde de leur collectivité, comme une récompense pour services rendus. Ils mettent, ainsi, en oeuvre des stratégies de contrôle et d'accaparement des avantages au grand dam des populations. Pour nourrir des fins personnelles les élus locaux du Sud font usage de la coopération décentralisée. Pourtant de tels comportements ne sont pas méconnus des collectivités du Nord, ce qui peut laisser penser à des complicités entre élus.

La décentralisation ne signifie pas le retrait des élites qui détenaient ou détiennent le pouvoir
d'Etat. Le pouvoir local peut être confisqué par de petits groupes de personnes, comme l'était
le pouvoir central, confortés par les appuis extérieurs qu'ils ont négociés. Les collectivités

locales ne sont pas à l'abri d'un contrôle par les oligarchies locales, écrans entre les aspirations des citoyens et les opérateurs du Nord (B. Husson)²⁴.

Autrement à Rhône-Alpes, on se pose des questions sans doute légitimes, car depuis 1997 on finance des projets mais d'un point de vue qualitatif personne ne peut dire quels sont leurs impacts sur les cibles. Entre 1997 et 2008, la région de Saint-Louis a englouti 8.245.085 € de la région Rhône-Alpes. Ce montant est colossal et les résultats peu probables.

Malgré cela, on tend de plus en plus vers la maîtrise d'ouvrage de la collectivité du Sud. En effet, avec le CRREJ et l'électrification de Podor (cf. Partie2-A-1), le conseil régional de Rhône-Alpes concrétise son engagement de renforcer la maîtrise d'ouvrage de Saint-Louis. Bien que depuis 2003 le personnel n'a pas été mobilisé pour effectuer des stages de formation à Rhône-Alpes, il y a de réelles initiatives dont la création d'une filière électro-bobinage et l'appui au centre de formation. Dans cette optique, la région Rhône-Alpes a subventionné la dotation en matériels informatiques des collectivités de Podor (département de Saint-Louis). Avec un budget global de 80.000 € Rhône-Alpes a également financé l'organisation, en 2002, d'une session de formation à la sécurité sanitaire aux personnels de l'Hôpital de Saint-Louis. Dans le cadre des échanges interprofessionnels entre acteurs de Rhône-Alpes et Saint-Louis une première bourse a été octroyée à M. FAYE Babacar, chargé des affaires administratives au Conseil régional de Saint-Louis. En outre, à travers l'université d'été de la francophonie certains membres du personnel ont bénéficié d'une formation.

Certes Rhône-Alpes met à disposition ses expériences acquises dans la conduite des politiques de développement local, mais elle se heurte à l'absence chronique d'une administration territoriale de qualité. Par conséquent les initiatives sont insuffisantes et le recours aux traducteurs et sous-traitants du développement se substitue à la nécessité de former des acteurs locaux qualifiés.

L'appui à la maîtrise d'ouvrage de Saint-Louis passe donc par la formation professionnelle du personnel territorial et l'échange d'expériences entre élus lors de stages appropriés ou de visites entre acteurs du développement. Ce types d'actions entrent dans le domaine des échanges institutionnels et marginalisent de fait l'idée d'un renforcement des capacités des acteurs du Sud, indispensable à la réussite du processus de décentralisation.

²⁴ Sources : B. Husson, la coopération décentralisée, légitimer un espace public local au Sud et à l'Est, CIEDEL

Cependant, étant donné que la politique de coopération ne vaut que par la reconnaissance des publics cibles, on peut se demander comment la région Rhône-Alpes doit réorienter ses interventions afin qu'elles répondent concrètement aux besoins des populations ?

II. B. 2. Renforcer les capacités institutionnelles d'administration et de gestion de Saint-Louis

Les collectivités françaises ont progressivement pris conscience de la nécessité de renforcer les capacités d'administration de leurs partenaires du Sud. Cette thématique connue sous le terme de « l'appui institutionnel », dans le jargon de la coopération décentralisée était un élément récurrent dans les discours. A présent, elle a franchi un palier car des discours on devrait passer à l'acte. Dit autrement, l'échange institutionnel basé sur des « voyages cocktails » entre élus, est entrain de céder, de manière lente mais graduelle, la place à l'appui institutionnel.

C'est une probable évolution, bien qu'il ne faille pas aller très vite en besogne car le stade des promesses n'est pas complètement désuet. A ce titre une distinction précise entre les termes d'échange institutionnel et d'appui institutionnel s'avère nécessaire.

Echange institutionnel	Appui institutionnel
L'échange institutionnel peut être défini	L'appui institutionnel peut être défini comme
comme des rencontres, des visites, des	le renforcement d'une collectivité :
échanges d `expérience sur l'organisation et	Dans sa capacité à établir et programmer des
le fonctionnement d'un service ou d'un	priorités réalistes en prenant en compte les
ensemble de services et plus généralement sur l'organisation et le fonctionnement d'une	contingences sociales, économiques, politiques et financières ; dans ces
collectivité locale.	compétences pour assurer la maîtrise d'ouvrage des équipements relevant de ses attributions, dans sa capacité à organiser et pérenniser les services collectifs nécessaires à améliorer les conditions de vie des populations.

Sources : B. Husson, «Coopération décentralisée et renforcement institutionnel, une dynamique à construire»,CIEDEL, in II conferencia anual del Observatorio de cooperacion decentralizada UE-AL, Guatemala, Mayo 2007, p.14

Donc, pour ce dernier, à la différence de l'échange institutionnel, l'appui institutionnel est « un processus par lequel les organisations, les institutions -dont les collectivités locales- acquièrent la capacité d'exercer leurs responsabilités, de se fixer des objectifs et de mettre en oeuvre les moyens pour les atteindre dans les domaines qui relèvent de leur compétences ».

Sur la base de cette définition, l'enjeu principal est celui de la gouvernance locale. Il faut, par conséquent, aider les agents et acteurs de la région de Saint-Louis à renforcer leurs capacités de gestion et d'organisation, et non les dessaisir de leurs responsabilités.

A priori il n'y aurait pas de recette type à appliquer. Tout dépend de la volonté politique des élus du Nord et du Sud. Quelques recommandations sont apodictiques à ce niveau.

Le premier est d'aider les collectivités de la région de Saint-Louis à se doter d'un système de fiscalité locale malgré la faiblesse des moyens qui sont les leurs. Cette question exige une réponse urgente par ce que l'aide étrangère est tout sauf un soutien permanent. A ce tire M. FAYE Babacar du Conseil régional de Saint-Louis reconnaît que : « la coopération décentralisée n'est pas un financement crédible du développement local. Elle doit être accompagnée d'une vision stratégique de la décentralisation et du développement local ».

En fait, il y'a des projets qui s'attaquent aux vrais problèmes (comme l'éducation des jeunes, l'assistance apportée aux enfants de la rue « les talibés », la fourniture en équipement sanitaire des hôpitaux ou la construction de case de santé dans les villages...) de Saint-Louis. Pourtant, dès que les financements s'estompent, suite à la fin d'engagement du ou des bailleur(s), tout s'écroule. Tant que les ressources de financement seront aléatoires, l'idée d'un développement durable de la région de Saint-Louis restera totalement vide de sens. En réalité, il s'agit d'un « simulacre » de développement qui ne vient pas forcément de la région RhôneAlpes ni des élus de Saint-Louis, mais plutôt du niveau de développement faible auquel la région Rhône-Alpes doit faire face. Par exemple, au niveau de la mobilisation des ressources, les collectivités doivent pouvoir assurer la pérennité des services proposés à leurs habitants.

Le nombre de prestations offert par Saint-Louis n'a de sens que si les populations y ont durablement accès. Eu égard cette situation préoccupante, il y'a lieu d'espérer. Au Nord et au Sud, la volonté politique affichée par la nouvelle génération d'élus pourrait redorer le blason de la coopération décentralisée en effectuant une réorientation aux besoins. Ainsi, la région Rhône-Alpes, par exemple, a adopté le principe des fonds locaux de développement dans certaines de ces coopérations. Il serait plus adéquat d'appliquer le même principe pour la région de Saint-Louis. Cependant, faire évoluer les pratiques, améliorer la qualité de l'aide induit des coûts. Cela nécessite de l'expertise, de la formation et beaucoup de temps.

Si Rhône-Alpes n'hésite pas à dépenser de l'argent pour organiser des comités mixtes qui ne sont qu'un suivi-évaluation politique, elle ne voit pas, en règle générale, l'importance de consacrer ses fonds à la mise en place de structures financières opérationnelles. Force est de constater qu'avec de telles pratiques, c'est encore la logique du don qui prime.

Par ailleurs, les collectivités locales du Nord ont des compétences tangibles, mais celles qui appuient leurs partenaires du Sud dans le recouvrement des recettes se comptent sur les doigts de la main. Il est d'autant plus urgent d'agir que la situation actuelle entretient des effets pervers.

En effet, les Etats du Sud comme le Sénégal ne doivent plus être les concurrents directs de leurs collectivités locales mais des interlocuteurs sans lesquels la décentralisation ne pourra jamais être effective. La région Rhône-Alpes, bien qu'elle écarte toute ingérence étatique dans son action extérieure, doit reconnaître le rôle central inhérent à l'Etat sénégalais. Ce dernier à travers les efforts qu'il entreprend, en toute légitimité, est le lieu d'élaboration des règles de la vie commune, il est aussi garant de la cohésion sociale et des instances de définition des règles de fonctionnement démocratique. Autrement dit, les collectivités sénégalaises gagneraient en renforçant leur collaboration avec l'Etat central, plutôt que de laisser s'instaurer un rapport de force. A cet égard, le responsable du Partenariat (ONG opérateur permanent du partenariat Nord Pas de Calais et Saint-Louis) reconnaît que : « les informations circulent bien entre acteurs locaux à Saint-Louis mais c'est avec les programmes nationaux de développement qu'il y a très peu de concertation ».

Il faut, deuxièmement, équilibrer les relations bilatérales de collectivité à collectivité par la
prise en compte de leur impact sur les collectivités voisines sous peine d'entretenir des
inégalités locales. Un maire du Sud qui a fait des études et jouit de relations à l'étranger a

moins de mal à établir une coopération décentralisée avec le Nord, tandis que celui du village voisin, analphabète et sans relations, restera sur la touche, (Bernard Husson, 2007).

La région Rhône-Alpes devrait inclure dans ses principes d'action une meilleure articulation et répartition des interventions à Saint-Louis. Certes, de prime abord, ça paraît difficile car la population de la région de Saint-Louis est inégalement répartie sur son territoire mais avec du volontarisme politique, on peut tout surmonter. En effet, le département de Saint-Louis, avec seulement 879 km² soit 5% du total régional, concentre 30,8% de la population. Le département de Podor qui constitue 68,0% de la superficie régionale est habité par 41,5% de la population régionale. Dagana est caractérisé par l'équilibre entre sa superficie et sa population qui représentent respectivement 27,4% et 27,7% du total de la région.

Donc, la densité de la population de Saint-Louis ne correspond pas à sa situation géographique, ce qui accentue les déséquilibres régionaux. Par ailleurs, le SIG (système d'information géographique) mis en oeuvre par l'ARD de Saint-Louis, est un outil qui doit permettre de situer les localités les plus exposées à la pauvreté. C'est-à-dire là où tous les seuils des IDH (indices de développement humain) sont largement franchis.

Ces inégalités de contexte et de situation se retrouvent à plusieurs niveaux. Par exemple la ville de Saint-Louis dispose d'une meilleure couverture internationale, à cause de son passé, son personnel administratif plus qualifié et ses élus dotés de réseaux, que les autres collectivités locales de la même région. C'est la raison pour laquelle, en 2006, lors des comités mixtes organisés en France, Saint-Louis a invité le Conseil régional de Rhône-Alpes à concentrer ses actions sur le département de Podor qui était dans l'abandon. Des initiatives, de ce type, sont prises par les structures de coordination, comme RESACOOP, entre autres, ou lors des rencontres annuelles, à l'instar, des Journées de la coopération décentralisée organisées au Sénégal, dont l'édition de 2006 s'est déroulée à Saint-Louis. Toujours est-il que la concertation entre les différents partenaires français de Saint-Louis, n'est pas bien ancrée dans les dynamiques de cette coopération bilatérale des collectivités franco-sénégalaises.

La réforme consiste donc à rationaliser les actions menées et à construire une dynamique globale de développement. Pour y arriver, il faut élaborer une planification stratégique de la région de Saint-Louis. Ainsi les demandes adressées à Rhône-Alpes ne ressembleront plus à «une liste de courses au supermarché» mais plutôt aux besoins prioritaires identifiés en concertation avec les populations locales, par le biais des dispositifs de participation bien ancrés à Saint-Louis.

Enfin, malgré quelques avancées soulignées précédemment, force est de constater que l'aideprojet est encore très présente dans la coopération Rhône-Alpes et Saint-Louis. Pour sortir de cette situation, seule la région Rhône-Alpes détient les clés. En finançant des fonds locaux de développement, le Conseil régional de Saint-Louis serait décideur ultime de l'engagement des dépenses. Par contre, la région Rhône-Alpes pourrait, désormais, lui exiger des comptes rendus périodiques sur l'utilisation des fonds. Certaines initiatives répondent déjà à cette donnée, mais il faut sortir du cadre cérémonieux, mondain ou folklorique et dialoguer, en termes, de technicité et d'expérience. Toutefois, cette situation ne peut être réalisable que si des structures de suivi-évaluation des réalisations, d'ordre technique, sont mises en place. D'autant que, les comités mixtes organisés chaque année pour faire le point sur les projets mis en oeuvre ou en cours d'exécution, interviennent uniquement, sur le plan politique. Avec de telles avancées, la gestion des fonds devrait pouvoir répondre à aucun souci d'efficacité et de rigueur.

CONCLUSION

A présent, certains observateurs s'aventurent à analyser la coopération décentralisée sur la base des instruments de mesure de la branche des politiques publiques. A vrai dire, tous les ingrédients pour justifier de telles initiatives sont à notre portée. D'abord la coopération décentralisée a été institutionnalisée à travers des agences spécialisées, il y'a ensuite un travail d'identification des problèmes (diagnostic des territoires) et de préparation (avec des commissions et des négociations internes et externes entres acteurs). Les acteurs mobilisent des ressources (connaissances ou réseaux), sont plus ou moins libres, leurs choix sont guidés par des intérêts ou des idées. Ils mettent en place des stratégies. Et enfin, il y'a un travail de production (mise en oeuvre) et de suivi-évaluation. Toutes ces étapes, inhérentes à la dynamique constitutive des politiques publiques se retrouvent dans le processus conceptuel d'une politique de coopération décentralisée.

Sources : B. Husson, Coopération décentralisée et cycle de projet, Approche méthodologique, CIEDEL

En dépit de cette dynamique semblable, la spécificité d'une politique de coopération
décentralisée tient au fait qu'elle ne mobilise pas les mêmes circuits de mise sur agenda,
qu'une politique publique. Par exemple, une politique publique aussi controversée que l'IVG

(interruption volontaire de la grossesse), malgré la forte influence des milieux conservateurs ou de l'Eglise a été adoptée, en 1974 en France, car c'était de la responsabilité des pouvoirs publics. Alors que la coopération décentralisée dépend entièrement de la volonté charitable ou des ambitions stratégiques des élus locaux du Nord et des bailleurs internationaux. Les collectivités du Sud n'ont rien à leur exiger, sinon, à solliciter leur bonne volonté.

Eu égard cette controverse, la coopération décentralisée peut être analysée comme une catégorie de politique publique afin d'examiner, plus amplement, son évolution. Le bilan étant mitigé, il y a trois écueils à surmonter : l'inefficacité, l'ineffectivité et l'inefficience.

- Elle est inefficace, par ce qu'en dépit des interventions répétées les populations sinistrées de la région de Saint-Louis ne voient pas les finalités. Mieux, elles se sentent léser par les acteurs locaux qui réceptionnent les subventions. Nonobstant ce fait, l'information ne circule guère entre le groupe des élus, agents ou acteurs et la population pourtant des initiatives ont été prises dans ce sens, à l'instar des comités de quartiers. Le volontarisme souhaité des acteurs comme moyen d'impulsion du développement des collectivités du Sud, a lamentablement échoué. Chaque intervenant campe sur ses positions. Par ailleurs, étant donné que le plus pauvre a besoin du plus riche, il est tiraillé entre une coopération qui lui échappe, les besoins urgents à prendre en charge et les stratégies d'accaparement des objectifs. Finalement la coopération décentralisée n'est pas différente de la coopération interrégionale car les régions traitent avec les régions, les communes avec les communes au grand détriment des communautés rurales de Saint-Louis qui n'ont pas d'équivalent en France et dans le monde. Il n'y a pas une véritable synergie entre les acteurs de Rhône-Alpes et ceux de Saint-Louis, ni une interconnexion entre différents niveaux de collectivités territoriales ;

- Elle est ineffective, car des dysfonctionnements sont intervenus pendant la mise en oeuvre. Par exemple les décisions prises conjointement, entre le Conseil régional de Saint-Louis et le Conseil régional de Rhône-Alpes, de travailler en co-maîtrise d'ouvrage pour la réalisation des projets ne sont pas bien appliquées. Rhône-Alpes, préfère dans bien des cas, confiait les exécutions à une ONG ou une association opérateur de développement qui affiche, certes, une meilleure connaissance des sociétés du Sud, mais qui n'en est pas moins qu'un sous-traitant du développement. Pour bénéficier des cofinancements du MAEE, la région Rhône-Alpes devait harmoniser ses interventions avec les autres régions françaises en coopération avec Saint-Louis, tout en prenant en compte les politiques nationales ou bilatérales francosénégalaises de développement. Mais en refusant ces cofinancements, le Conseil régional de Rhône-Alpes montre que la coopération décentralisée représente une forte valeur ajoutée pour

sa région. Par conséquent, c'est une chasse fortement gardée pour les représentants des collectivités et les opérateurs qui vivent de ça ;

- Elle est inefficiente à cause de l'écart qui existe entre les moyens mobilisés (8.245.085 € entre 1997 et 2008) par la région Rhône-Alpes, sur fonds propres, et les résultats obtenus. La région Rhône-Alpes a beaucoup fait pour l'éducation et la santé dans la région de Saint-Louis, notamment au niveau des collèges et lycées de Podor. Toutefois, il y a un tel déséquilibre dans la région de Saint-Louis, que si on fait une évaluation proportionnelle à l'ensemble du territoire, les résultats obtenus à un niveau départemental n'auront aucune valeur à un niveau agrégé. Par exemple entre 2006 et 2007, les effectifs de l'enseignement moyen (collège) ont augmenté de 33,8% dans le département de Podor, alors qu'ils sont de 16,2% à Saint-Louis et de 0,7% à Dagana²⁵. Ce qui fait une variation totale régionale de 16,3%, malgré les chiffres exceptionnels de Podor. Il semblerait, alors, que les collèges de Dagana soient en situation de très faible fréquentation, contrairement aux départements de Saint-Louis et de Podor. A partir, de ces données le Conseil régional de Saint-Louis devrait pouvoir réorienter ses partenaires français afin d'éviter que de telles déséquilibres ne persistent entre les trois départements qu'elle administre. Cependant même si la région Rhône-Alpes, par bonne volonté, réoriente ses actions de manière rationnelle, il semble impossible de bâtir un développement durable sur des ressources aléatoires. D'autant plus que les fonds alloués à Saint-Louis par l'Etat ont été diminués de 180 Millions de francs cfa, en 2009. Soit à peu prés 30% a été enlevé de cette enveloppe par rapport à 2008. Dans ces conditions si les trois partenaires français, dont Rhône-Alpes, qui cofinancent le CRREJ arrêtent leurs cofinancements en 2010, comment le Conseil régional de Saint-Louis va réussir à maintenir les mêmes types de prestations offerts à sa jeunesse, avec les maigres allocations budgétaires de l'Etat. La région Rhône-Alpes investie, énormément, pour le développement local de Saint-Louis, sur fonds propres, mais jamais, elle ne va prendre en main le destin de la population Saint-louisienne. C'est à l'Etat sénégalais que revient le soin de s'y employer. Il doit reprendre en main le destin de ses collectivités locales, jouer son rôle de régulateur social et de garant des bonnes conduites, en inculquant à ses fonctionnaires une éthique de responsabilité. Sauf l'adoption d'une approche stratégique globale de développement, la coopération décentralisée risque de n'être qu'un épiphénomène sans réel impact sur la réduction de la pauvreté qui gangrène les populations sénégalaises et du Sud en général.

²⁵ Sources : Evolution des effectifs du moyen par département de 2003 à 2007, IA, Saint-Louis

BIBLIOGRAPHIE

F. Dianguitukwa, Migrations internationales, codéveloppement et coopération décentralisée, Paris, Harmattan, 2008

F. Petiteville, Les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, Paris Harmattan, 1995.

M. SAMBENE et I. KA, Évaluation du programme de coopération décentralisée, Ardèche Drôme Région de Matam, Paris ACDIL, F3E, 2005

RESACOOP, «l'évolution des partenariats entre acteurs de Rhône-Alpes et du Sénégal», Lyon, Privas, le 28 Juin 2002.

B. Salamand, «ASI et collectivités locales: partenaires, collègues ou concurrents?», Territoire, n°1, Janvier 2000.

AFVP, Planification et financement du développement local, Dakar, 2000, 22 p.

ANDS, Situation économique et sociale de la région de Saint-Louis en 2007, Septembre 2008

Cab Juby Remix, Evaluation de l'action des acteurs non gouvernementaux au Sénégal Rapport intermédiaire, Paris, 2005

M. Chassot, Dix ans de coopération décentralisée française au Sénégal: Quelle contribution au processus de décentralisation?, Rapport de Stage DESS coopération et action humanitaire, Paris Sorbonne, 2004-2005

CNCD, Guide de la coopération décentralisée, La Documentation française, 2000, 97p.

Conseil Régional Rhône-Alpes, Assises régionales de la solidarité internationale et de la coopération décentralisée, Lyon, 2005, 54p.

Coopération japonaise, Évaluation de la décentralisation sénégalaise, Dakar, 2005, 99p.

CUF, Pauvretés et inégalités en Afrique Sub-saharienne: le rôle des collectivités et apport de la coopération décentralisée, Paris, 2002

DIRCOD, Les cahiers de la coopération décentralisée et la lutte contre la pauvreté. Quelles orientations pour des action efficaces, Saint-Louis, 4ème édition, 28 au 30 juin 2006

DIRCOD, Journée de la coopération décentralisée et de la planification régionale, Actes de Kaolack et Fatick, 2ème Edition, 14-20 Mai 2004

Ministère sénégalais des collectivités locales, Les budgets prévisionnels des collectivités locales, étude comparée des tendances de croissance, Dakar, 2002, 10p.

Pôle CNG, Partenariat de coopération décentralisée franco-sénégalais 1994-2008, Dakar, 2009.

RESACOOP, Identifier un partenaire et engager une démarche de coopération décentralisée, Lyon, 1998, 6p.

Un travail de documentation à la maison des élus locaux (MEL) du Sénégal a été, également, effectué à Dakar. Le responsable du centre de documentation, M. Abdou GUEYE, a été très disponible durant cet exercice.

Nb : Des contacts ont été établis avec Adama Sow (représentant permanent de Rhône-Alpes à Saint-Louis) et Géraldine Tardivel du SCAC de Dakar mais leurs calendriers trop chargés ne leurs permettaient pas de nous accorder du temps. Il ya eu néanmoins quelques échanges téléphoniques.

Annexe 2 : Liste des tableaux et figures

Tableau 1 : Evolution de la répartition du fonds de dotation de Saint-Louis entre 1997-2000

Tableau 4 : Répartition des partenariats de coopération décentralisée au Sénégal

Tableau 5 : Récapitulatif des acteurs de Rhône-Alpes présents à Saint-Louis, en 2002, et les types d'action réalisés

Annexe 3 : Cette circulaire signée conjointement par le Ministère de l'Intérieur et le Ministère des Affaires étrangères en date du 10 mai 1994 précise les termes de la loi ATR de 1992 :

Sources : Circulaire relative à la coopération des collectivités territoriales françaises avec des collectivités
territoriales étrangères. Ministère de l'intérieur, Ministère des Affaires étrangères, mai 1994.

Annexe 4 : Budgets des collectivités locales de la région Saint-Louis alloués aux secteurs de l'eau, l'éducation et la santé en 2007

Collectivités Locales	Education	Santé	Hydraulique	E_S_H	proportion par col. Local
CR FANAYE	1 647 088	1 099 489		2 746 577	0,2%
CR MPAL total	1 862 925	1 685 410		3 548 335	0,2%
CR MEDINA NDIATBE	1 449 315	2 325 770		3 775 085	0,2%
CR MBOUMBA	1 823 662	2 166 476		3 990 138	0,2%
CR GALOYA TOUCOULE UR	2 191 545	2 121 299		4 312 844	0,3%
Com NDIOUM	12 073 018	5 056 816		17 129 834	1,0%
CR AERE LAO	1 828 425	2 840 881		4 669 306	0,3%
CR NDIAYENE- PENDAO	1 388 869	22 766 547		24 155 416	1,5%
Com NDIANDAN E	13 344 358	10 246 097	600 000	24 190 455	1,5%
CR GAMADJI SARRE	3 618 361	19 885 590	9 000 000	32 503 951	2,0%
Corn GOLLERE	11 940 745	20 971 962		32 912 707	2,0%
CR DODEL	7 035 450	18 460 804	10 565 922	36 062 176	2,2%

	6 752 668	35 860 876		42 613 544	2,6
CR PETE	17 668 981	6 387 549	19 000 000	43 056 530	2,6
CR GAE	5 458 535	14 686 504	46 053 618	66 198 657	4,0%
Corn PODOR	14 104 549	57 843 090		71 947 639	4,4%
CR RONKH	44 637 573	17 235 636	16 350 108	78 223 317	4,7%
Conseil Rég. Saint-Lo uis	84 563 296	6 698 267		91 261 563	5,5%
Corn ROSSO SENEGAL	43 409 778	49 132 292		92 542 070	5,6%
Corn DAGANA	36 298 300	62 636 517		98 934 817	6,0%
CR ROSS BETHIO	73 945 276	27 946 823		101 892 099	6,2%
CR GUEDE VILLAGE	13 153 082	3 277 981	110 807 000	127 238 063	7,7%
Corn SAINT -- LOUIS	33 857 175	73 851 703	20 827 112	128 535 990	7,8%
CR MBANE	97 081 170	48 780 601	99 968 226	245 829 997	14,9%
Corn RICHARD-TOLL	132 453 157	136 594 348		269 047 505	16,3%
Région de Saint-Louis	663 587 301	650 559 328	333 171 986	1 647 318 615	100,0%

Sources : Situation économique et sociale de la région de Saint-Louis en 2007, novembre 2008