Memoire Online - Le conseil de paix et de sécurité de l'union africaine et la question des changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique


	DOMAINE UNIVERSITE LIBRE DES PAYS DES GRANDS LACS ULPGL/GOMA DES SCIENCES JURIDIQUE, POLITIQUE ET ADMINISTRATIVE FILIERE DE SCIENCE JURIDIQUE B.P 368 Goma
	LE CONSEIL DE PAIX ET DE SECURITE DE L'UNION AFRICAINE ET LA QUESTION DES CHANGEMENTS ANTICONSTITUTIONNELS DE GOUVERNEMENT EN AFRIQUE

	Par BURUME RUTAKANGWA Sylvain Mémoire présenté en vue de l'obtention du diplôme de Master en Droit Département : Droit public international et africain Directeur : Prof. Dr. Trésor Muhindo Makunya Encadreurs : CT. Nama Cuma Romuald & Ass. Kwizera Mukiza Moïse Octobre 2025

J'atteste que ce travail « Le conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine et la question des changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique », est personnel, cite systématiquement toute source utilisée et ne comporte pas de plagiat.

« Aucun pouvoir n'est légitime s'il n'est pas fondé sur la volonté libre et véritable du peuple »

Préambule de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (adoptée le 30 janvier 2007 et entrée en vigueur le 15 février 2012)

RESUME

L'Afrique contemporaine demeure confrontée à une recrudescence des changements anticonstitutionnels de gouvernement, sous des formes variées allant des coups d'État militaires aux manipulations constitutionnelles. Ces pratiques fragilisent le constitutionnalisme africain et compromettent les efforts entrepris depuis les années 1990 pour bâtir une culture de gouvernance démocratique fondée sur l'État de droit, l'alternance pacifique et le respect des droits fondamentaux. Dans ce contexte, l'Union africaine, par le biais de son Conseil de paix et de sécurité (CPS), s'est érigée en acteur central chargé de prévenir, gérer et sanctionner toute atteinte à l'ordre constitutionnel, en vertu de l'Acte constitutif, de la Déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement et de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance.

Toutefois, l'étude révèle que malgré un arsenal juridique ambitieux, l'action du CPS demeure limitée par des faiblesses structurelles, financières et politiques, ainsi que par une application parfois sélective de ses normes. Entre volontarisme normatif et réalités politiques, l'institution peine à imposer une dissuasion effective face aux auteurs de ruptures constitutionnelles. Ce mémoire interroge ainsi la pertinence et l'efficacité du CPS dans sa lutte contre les changements anticonstitutionnels, tout en proposant des pistes de réformes tel que le renforcement juridique et institutionnel du CPS mais aussi le renforcement opérationnel et financier du CPS et coopération internationale afin de renforcer son rôle dans la consolidation du constitutionnalisme et la stabilité du continent africain.

ABSTRACT

Contemporary Africa continues to face a resurgence of unconstitutional changes of government, taking various forms ranging from military coups to constitutional manipulations and dynastic successions. These practices weaken African constitutionalism and undermine the efforts undertaken since the 1990s to build a culture of democratic governance founded on the rule of law, the peaceful transfer of power, and the respect for fundamental rights. In this context, the African Union, through its Peace and Security Council (PSC), has positioned itself as a central actor responsible for preventing, managing, and sanctioning any threat to constitutional order, in accordance with its Constitutive Act, the Declaration on the Framework for an OAU Response to Unconstitutional Changes of Government, and the African Charter on Democracy, Elections and Governance.

However, the study reveals that despite an ambitious legal framework, the PSC's action remains limited by structural, financial, and political weaknesses, as well as by the sometimes selective application of its norms. Between normative ambition and political realities, the institution struggles to impose effective deterrence against the perpetrators of constitutional disruptions. This thesis therefore questions the relevance and effectiveness of the PSC in its fight against unconstitutional changes of government, while proposing reform measures such as the legal and institutional strengthening of the PSC, its operational and financial

reinforcement, and enhanced international cooperation, with the ultimate goal of consolidating constitutionalism and promoting stability across the African continent.

A toutes celles et tous ceux qui, dans l'ombre comme dans la lumière, oeuvrent sans relâche pour la promotion de la bonne gouvernance, la consolidation de la démocratie et la préservation du constitutionnalisme en Afrique ;

A tous les défenseurs de l'Etat de droit, aux bâtisseurs d'institutions fortes et aux artisans de paix qui, par leur engagement, contribuent à faire triompher la légitimité sur l'arbitraire, et à rendre possibles des élections libres, transparentes et véritablement représentatives de la volonté des peuples.

Ce travail n'aurait pu voir le jour sans le soutien et l'accompagnement de plusieurs personnes, à qui j'adresse ici mes sincères remerciements.

Je remercie le bon Dieu, maître des temps et des circonstances qui a permis l'achèvement de la présente monographie.

Je remercie le Professeur Trésor Muhindo Makunya, mon directeur dont les observations, orientations et recommandations tout au long de mes recherches m'ont permis d'aller jusqu'au bout de cette étude ; mais aussi je remercie mes encadreurs Nama Cuma Romuald et Kwizera Mukiza Moïse qui n'ont pas hésité à m'accorder de leurs temps et de leurs connaissances en droit pour mener cette étude à bon port.

À l'Université Libre des Pays des Grands Lacs ULPGL-Goma, particulièrement la filière des sciences juridiques, département Droit Public International et Africain pour la formation de qualité qu'il nous a transmis tout au long de notre cursus académique ;

À mes parents pour leur amour inconditionnel, leur éducation et leur voeu de me voir réussir quoi qu'il advienne ;

À la famille CIKOLA Bonaventure qui n'a cessé de me manifester son soutien pendant tout ce cursus académique ;

À toute personne ayant, de près ou de loin, participé à la réalisation du présent travail, qu'elle reçoive ici l'expression de mes profonds remerciements.

·	A.G.N.U :	Assemblée Générale des Nations Unies
·	C.A.D.E.G :	Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance
·	C.A.G :	Changement anticonstitutionnel de gouvernement
·	C.E.E.A.C :	Communauté économique des Etats d'Afrique centrale

·	C.E.R :	Communautés économiques régionales
·	C.P.S :	Conseil de paix et de sécurité
·	C.S.N.U :	Conseil de sécurité des Nations Unies
·	CUA :	Commission de l'Union africaine
·	I.G.A.D :	Autorité intergouvernementale pour le développement
·	O.N.U :	Organisation des Nations Unies
·	O.U.A :	Organisation de l'unité africaine
·	S.A.D.E.C :	Communauté de développement de l'Afrique australe
·	S.C.A.R :	Système continental d'alerte rapide
·	U.A :	Union africaine
·	U.E :	Union européenne
·	U.L.P.G.L :	Université Libre des Pays des Grands Lacs
·	U.M.A :	Union du Maghreb arabe

La présente étude s'intéresse aux interventions du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine face aux violations répétées des principes du constitutionnalisme¹ en Afrique, à travers principalement les changements anticonstitutionnels de gouvernements. Elle se propose d'évaluer les mécanismes établis et mis en oeuvre, leur efficacité, ainsi que les limites rencontrées par cette institution dans sa mission de prévention et de gestion de changement anticonstitutionnel de gouvernement sur le continent.

Ainsi que l'affirmait Barack Obama lors de son discours d'Accra de 2009, « L'Afrique n'a pas besoin d'hommes forts, mais d'institutions fortes »². Cette déclaration souligne un problème persistant du continent africain : l'instabilité institutionnelle chronique, souvent matérialisée par des coups d'État militaires³, des manipulations constitutionnelles, et la remise en cause des principes de l'État de droit. Ces dérives mettent à mal le constitutionnalisme africain, fondement d'une gouvernance démocratique durable.

Depuis plus de trois décennies maintenant, l'Afrique tente de s'ancrer dans une culture politique fondée sur la démocratie constitutionnelle, l'alternance pacifique du pouvoir et le respect des droits fondamentaux⁴. Cet engagement s'est traduit par l'adoption de plusieurs instruments juridiques continentaux, notamment l'Acte constitutif de l'Union africaine⁵, la déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement⁶, la Charte africaine de la démocratie, des élections et

¹ T. MAKUNYA, « Le lien entre le constitutionnalisme, la paix et la sécurité dans le droit et la pratique de l'Union africaine », in Recht in Afrika - Law in Africa - Droit en Afrique, n°25, 2022, p.57.

⁴ A. ABUHAMOUD, La démocratie en droit international, Étude critique sur le statut juridique de la démocratie en droit international el la légitimité de l'imposer par la force, Paris, Harmattan, 2017, p. 399.

⁵ L'article 4 (p) de l'acte constitutif de l'Union Africaine condamne et rejette les changements anticonstitutionnels de gouvernement et l'article 30 prévoit que « Les Gouvernements qui accèdent au pouvoir par des moyens anticonstitutionnels ne sont pas admis à participer aux activités de l'Union. »

⁶ La condamnation de changement anticonstitutionnel est formulée clairement dans la troisième section de la déclaration comme suit : « Les chefs d'Etat et de gouvernement affirment leur volonté de condamner et de

de la gouvernance⁷ et le Protocole portant amendement au Protocole portant statut de la Cour africaine de justice et des droits de l'homme⁸. Ces textes proclament l'inadmissibilité des changements anticonstitutionnels de gouvernement, érigés en violations graves de l'ordre démocratique africain.

Cependant, l'Afrique est confrontée à une résurgence préoccupante de coups d'État et d'autres formes de ruptures de l'ordre constitutionnel. Entre 2020 et 2023, le Mali, la Guinée, le Burkina Faso, le Tchad, le Soudan et le Niger ont connu des changements anticonstitutionnels de gouvernement⁹, remettant en cause les avancées démocratiques sur le continent. À ce tableau s'ajoute le Gabon, où, le 30 août 2023, un coup d'État militaire a renversé le président Ali Bongo Ondimba peu après sa réélection contestée, un nouveau cadre constitutionnel a été adopté en novembre 2024 via référendum, prévoyant notamment un mandat présidentiel fixé à sept ans renouvelables une fois, l'abolition du poste de Premier ministre, et des conditions d'éligibilité plus strictes. Ensuite, le Gabon a organisé une élection présidentielle le 12 avril 2025, remportée par le général Brice Clotaire Oligui Nguema, ancien chef de la garde républicaine, avec plus de 90 % des voix selon les résultats provisoires validés peut après par la Cour constitutionnelle. Par ailleurs, au Soudan, les combats entamés en avril 2023 entre l'armée régulière et la force de soutien rapide ont débouché sur une dualité de gouvernance, des amendements constitutionnels favorisant le contrôle militaire, et la formation d'un gouvernement parallèle par la RSF dans les zones sous son emprise. Cette tendance témoigne d'un affaiblissement du constitutionnalisme africain et d'une crise des institutions républicaines dans plusieurs États membres de l'Union africaine. La situation reste volatile dans les pays concernés, où le rétablissement durable de l'ordre constitutionnel et la légitimité continue d'être l'objet de sérieux défis.

C'est dans ce contexte qu'il importe de rappeler que le Conseil de paix et de sécurité (CPS) de l'Union africaine qui a la mission d'assurer le maintien de la paix et de la sécurité sur le continent africain a été créé par le Protocole relatif à la création du CPS adopté en 2002 et

rejeter tout changement anticonstitutionnel de gouvernement, notamment les cas de prise de pouvoir par la force, les interventions des mercenaires, les régimes militaires remplaçant les autorités civiles , ainsi que les refus de gouvernements sortants de céder le pouvoir après des élections démocratiques ».

⁷ La charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance se fixe comme objectif à son article 2 (4) d'Interdire, de rejeter et de condamner tout changement anticonstitutionnel de gouvernement dans tout Etat membre comme étant une menace grave à la stabilité, à la paix, à la sécurité et au développement.

⁸ L'article 28A (4) prévoit que la cour africaine de justice et des droits de l'homme aura la compétence pour juger le crime relatif au changement anticonstitutionnel de gouvernement et l'article 28 E défini le changement anticonstitutionnel de gouvernement et énumère les actes qui peuvent constituer le dit changement.

entré en vigueur en 2003. Inspiré en partie du Conseil de sécurité de l'ONU, le CPS/UA se distingue néanmoins par sa vocation régionale et par l'intégration explicite dans son mandat de la prévention, de la gestion et du règlement des conflits, y compris les situations de rupture de l'ordre constitutionnel¹⁰. Sa mise en place répondait à une nécessité historique : doter l'Union africaine d'un organe permanent et opérationnel, capable d'agir rapidement face aux crises sécuritaires et politiques qui minent la stabilité du continent, là où l'OUA avait échoué par manque de mécanismes contraignants¹¹. Cette spécificité à côté du Conseil de sécurité des Nations Unies illustre la volonté des États africains de prendre en main leur propre sécurité collective¹².

L'Union africaine confia alors au Conseil de paix et de sécurité¹³, la mission de préserver la paix et la stabilité¹⁴, y compris par l'intervention rapide en cas de rupture de l'ordre constitutionnel.

Cet organe a le pouvoir d'adopter des sanctions¹⁵ sous diverses formes. Toutefois, la répétition des changements anticonstitutionnels de gouvernement interroge la pertinence, la constance et la force dissuasive de ces interventions.

Etant donné que ce travail n'est pas le premier à avoir abordé le sujet relatif aux interventions du Conseil de paix et de sécurité face au changement anticonstitutionnel de gouvernement, il nous est important de faire une revue de littérature sur les études ou recherches précédentes qui ont portées sur presque la même question avec comme objectif de se faire une idée sur le contour de notre travail ainsi que sa démarcation avec d'autres travaux qui l'ont précédé.

¹⁰ L'article 7.1 (g) du protocole portant création du CPS nous renseigne que « Conjointement avec le Président de la Commission, le Conseil de paix et de sécurité impose, conformément à la Déclaration de Lomé des sanctions chaque fois qu'un changement anticonstitutionnel de gouvernement se produit dans un État membre »

¹¹ P. Oumba. L'effectivité du rôle du conseil de paix et de sécurité de l'union africaine dans la résolution des conflits, Revue africaine d'études politiques et stratégiques, 2014, Numéro spécial, pp.139-176. hal-01319654.

¹³ Le protocole relatif à la création du conseil de paix et de sécurité de l'union africaine a été adopté le 9 juillet 2002 à Durban et est entré en vigueur en décembre 2003. Le CPS est devenu pleinement opérationnel au début de 2004.

¹⁴ Article 3 (a) Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine (2002/2003).

¹⁵ L'article 7 (g) du protocole relatif à la création du conseil de paix et de sécurité de l'Union Africaine dispose que : « Conjointement avec le Président de la Commission, le Conseil de paix et de sécurité impose, conformément à la Déclaration de Lomé des sanctions chaque fois qu'un changement anticonstitutionnel de gouvernement se produit dans un État membre ».

Balingene Kahombo et Serugo Jean-Baptiste¹⁶ démontrent que les changements anticonstitutionnels de gouvernement restent récurrents et répandus sur le continent. Toutefois, l'UA dispose d'un éventail de sanctions, allant des sanctions politico-diplomatiques aux sanctions ciblées en passant par les sanctions économiques. En outre, les auteurs de changements anticonstitutionnels de gouvernement peuvent être sanctionnés au niveau national¹⁷ et sous régional¹⁸. Mais les sanctions ne suffisent pas à rétablir l'ordre démocratique malgré leur caractère punitif. En fait, l'UA maintient également des contacts diplomatiques et apporte son soutien à la mise en place de gouvernements de transition, d'accords de partage du pouvoir et à l'organisation de nouvelles élections¹⁹. Cette approche contribue à préserver une forme de continuité constitutionnelle en période de crise, en facilitant la restauration progressive d'un ordre politique fondé sur des principes démocratiques et sur le respect de l'ordre constitutionnel. Si cela peut être considéré comme un succès en soi, les deux chercheurs affirment que dans la plupart des cas, l'UA et même les Communautés économiques régionales et les Mécanismes régionaux ne parviennent pas à rétablir au pouvoir les gouvernements renversés. Bien au contraire, les autorités de facto parviennent à conserver leurs positions après avoir légitimé leurs gouvernements par des élections présumées démocratiques²⁰ comme ce fut d'ailleurs le cas au Gabon avec Brice Clotaire en 2025²¹ mais aussi la situation au Tchad qui illustre parfaitement cette tendance. À la suite du décès du président Idriss Déby Itno en avril 2021, un Conseil militaire de transition, dirigé par son fils Mahamat Idriss Déby Itno, s'est emparé du pouvoir en dehors de tout cadre constitutionnel. Présentée comme une mesure temporaire destinée à assurer la stabilité du pays, cette transition s'est progressivement muée en un régime de consolidation du pouvoir. En décembre

¹⁶ J-B. SERUGO et B. KAHOMBO, « Bilan des sanctions de l'Union africaine contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement », in Recht in Afrika - Law in Africa - Droit en Afrique, n°25, 2022, p.135.

¹⁷ La plupart de pays africain ont des constitutions qui prévoient des mécanismes pour traiter les violations constitutionnelles, y compris les changements anticonstitutionnels de gouvernement et dans le cas de la RDC, l'article 64 al. 2 dispose que « Toute tentative de renversement du régime constitutionnel constitue une infraction imprescriptible contre la nation et l'Etat. Elle est punie conformément à la loi ».

¹⁸ Au niveau sous régional, la communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest, s'est dotée d'un protocole sur la démocratie et la bonne gouvernance qui dispose à son article 1^er al., b : « toute accession au pouvoir doit se faire à travers des élections libres, honnêtes et transparentes ». L'alinéa (c) renchérit que « Tout changement anticonstitutionnel est interdit de même que tout mode non démocratique d'accession ou de maintien au pouvoir ».

²⁰ Egypte, 3 juillet 2013, Coup d'État militaire : Le président Mohamed Moris est contraint de démissionner et remplacé par le général Abdel Fattah Sisi. Condamnation de l'UA et suspension de la participation de l'Égypte à ses activités. De nouvelles élections présidentielles sont organisées le 28 mai 2014 et remportées par le général putschiste Abdel Fattah Sisi.

2023, une nouvelle Constitution est adoptée par référendum, ouvrant la voie à la candidature du chef de la transition à l'élection présidentielle. Celle-ci, organisée en mai 2024 et largement contestée par l'opposition pour son absence de transparence et d'inclusivité, conduit à la victoire de Mahamat Idriss Déby Itno, entérinant ainsi la transformation d'une autorité de facto en un pouvoir prétendument légitime. Ce processus de légitimation, conforté par les élections législatives et sénatoriales de 2025 dominées par le parti au pouvoir, traduit la difficulté des mécanismes africains de gouvernance à inverser les changements anticonstitutionnels de gouvernement une fois qu'ils se sont institutionnalisés sous le vernis d'élections dites démocratiques. En outre, les États membres et certaines CER, comme la Communauté économique des États de l'Afrique centrale (CEEAC) dans la situation de la RCA en 2003²², sapent la politique de sanctions de l'UA. Quoi qu'il en soit, l'étude conclut que le cadre juridique de l'UA présente encore des lacunes dans la mesure où un certain nombre de situations ne sont pas couvertes, telles que la violation par un gouvernement des principes démocratiques à travers notamment élections frauduleuses ou retardées, et le soulèvement populaire²³. Par conséquent, les deux auteurs suggèrent que la meilleure façon de traiter les changements anticonstitutionnels de gouvernement est la prévention. Cela nécessite une adhésion universelle de l'Afrique aux valeurs et principes communs de la gouvernance démocratique, y compris la ratification des traités pertinents de l'UA et leur mise en oeuvre au niveau national.

Les auteurs précités exposent l'arsenal de sanctions dont dispose l'UA : politico-diplomatiques, économiques, et même ciblées. Ils mettent en évidence l'insuffisance des sanctions à elles seules pour garantir le retour à l'ordre démocratique. L'apport doctrinal de leur analyse est que l'UA, au-delà de la punition, développe aussi une diplomatie d'accompagnement des transitions (gouvernements de transition, organisation d'élections, etc.). Toutefois, leur étude reste focalisée sur l'efficacité des sanctions, sans explorer en profondeur les obstacles auxquels fait face le CPS en tant qu'organe stratégique de décision et d'intervention. Ce travail, en se focalisant sur ce dernier, cherche à combler cette lacune.

²² Prise de pouvoir par le général François Bozize à la suite de la rébellion dirigée contre le régime du président Ange Félix Patassé. L'UA condamne le nouveau régime inconstitutionnel et suspend la p a r t i c i p a t i o n de la RCA à ses activités. Retour à l'ordre constitutionnel après les élections de mai 2005, remportées par le général François Bozize, avec 64,6 % des suffrages exprimés. Le nouveau gouvernement inconstitutionnel était notamment soutenu par le Gabon, la République du Congo et le Tchad, en violation des décisions de l'UA.

Dans le prolongement de cette réflexion Joseph Kazadi Mpiana²⁴ , pense que depuis les deux décisions d'Alger de 1999 jusqu'à l'adoption de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance²⁵ le 30 janvier 2007, en passant par la Déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement²⁶ de 2000, l'Acte constitutif de l'Union africaine²⁷ et le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine²⁸ de 2002, l'Union africaine (UA) a fait du rejet des changements anticonstitutionnels de gouvernement son cheval de bataille. Contrairement à Kahombo et Serugo qui privilégient une approche fonctionnelle axée sur les sanctions, Kazadi adopte une approche institutionnelle et historique, qui éclaire le processus d'institutionnalisation de la lutte contre les changements anticonstitutionnels. Les liens entre ces changements et les conflits qu'ils occasionnent sont tellement étroits qu'il convient de les prévenir et de les gérer, non seulement au niveau de l'UA, mais aussi au sein des communautés économiques régionales qui se sont à leur tour dotées d'organes chargés de la prévention, de la gestion et du règlement des conflits. L'importance du mécanisme de rejet par l'UA des changements anticonstitutionnels de gouvernement réside dans le fait que ces derniers « constituent l'une des causes essentielles d'insécurité, d'instabilité, de crise et même de violents affrontements en Afrique »²⁹.

Dans ses analyses, l'auteur retrace l'évolution normative de la position de l'UA, depuis les décisions d'Alger de 1999 jusqu'à l'adoption de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (CADEG) en 2007. Il insiste sur le rôle de l'UA et des communautés économiques régionales (CER) dans la prévention et la gestion des crises liées à ces changements. Ce travail montre comment l'UA a institutionnalisé la lutte contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement comme un enjeu sécuritaire majeur. Néanmoins, il traite le conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine de manière générale,

²⁴ J. KAZADI MPIANA. « L'Union africaine face à la gestion des changements anticonstitutionnels de gouvernement ». In: Revue Québécoise de droit international, volume 25-2, 2012. pp. 101-141; doi : 10.7202/1068626ar; https://www.persee.fr/doc/rqdi_0828-9999_2012_num_25_2_1282

²⁵ Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, 30 janvier 2007, Doc off CADHP, 8e sess (entrée en vigueur : 15 février 2012) [CADEG].

²⁶ Organisation de l'Unité africaine, Déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, AHG/Decl. 5 (XXXVI) (2000) [Déclaration de Lomé de 2000].

²⁷ Acte constitutif de l'Union africaine, 11 juillet 2000, Doc off AG OUA, 36e sess (entrée en vigueur : 26 mai 2001) [Acte constitutif].

²⁸ Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, 9 juillet 2002, Doc off OUA, 1ère sess (entrée en vigueur : 26 décembre 2003) [Protocole CPS].

²⁹ Lire sur ce point un des passages du préambule de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance signée en 2007 et en vigueur depuis le 15 février 2012. CADEG, supra note 1 à la p. 1.

sans décortiquer ses obstacles, ou encore les effets concrets de ses décisions, ce que notre travail se propose d'analyser plus rigoureusement.

Cette limite, relevée chez Kazadi, est également perceptible dans les analyses de Trésor Lungungu Kidimba et Ali Bashimbe Bugondo³⁰. Les auteurs précités développent l'idée selon laquelle le retour des coups d'Etat en Afrique, en dépit du mécanisme de lutte contre le changement anticonstitutionnel de gouvernement mis en place par l'UA, est la conséquence de la discrimination avec laquelle l'Organisation panafricaine traite les coups d'État qui surviennent sur le continent, sanctionnant les uns, tolérant les autres³¹. Ces deux auteurs pensent que le retour spectaculaire des coups d'État peut aussi trouver explication dans la discrimination opérée entre coups d'État armés et coups d'État constitutionnels, les condamnations étant uniquement réservées aux premiers. Dans une perspective critique, les deux auteurs remettent en question l'incohérence de l'Union africaine dans la mise en oeuvre de ses normes. Ils relèvent que certains coups d'État sont condamnés, tandis que d'autres sont tolérés, introduisant une forme de sélectivité ou de traitement discriminatoire, notamment entre coups d'État militaires et manoeuvres constitutionnelles frauduleuses. Ce constat de deux vitesses renforce la nécessité d'une évaluation ciblée du CPS, que notre travail tente justement d'opérer, en montrant dans quelle mesure cet organe reproduit ou corrige cette inégalité de traitement.

Adja SIDIBE³², revient lui, sur le fait que le maintien de la paix constitue une condition essentielle à la sécurité et au développement d'un continent. Cependant, il précise que la trajectoire des systèmes politiques qui ont suivi les indépendances en Afrique a souvent été marquée par une instabilité chronique. Celle-ci s'est manifestée à travers l'augmentation des conflits, les assassinats et les coups d'Etat militaires. Il renchérit en disant que rare sont les Etats africains n'ayant pas connu un tel phénomène. Face à ce fléau qui gangrène les systèmes politiques africains, il avait jugé nécessaire de revenir dans son ouvrage sur les moyens légaux qui sont mis en place pour gérer ces conflits internes, voir leurs mises en exécution face à la diversité des cas et enfin mesurer leurs efficacités dans la pratique. C'est dans cette logique qu'il a eu à faire une évaluation de l'historique des actes qui ont été mis en place

³⁰ T. LUNGUNGU KIDIMBA et A. BASHIMBE BUGONDO, « effectivité des principes d'interdiction de changement anticonstitutionnel des régimes prôné par l'UA face à la résurgence des coups d'état en Afrique », in Revue Internationale des Dynamiques Sociales Mouvements et Enjeux Sociaux, Kinshasa, septembre - octobre 2022, p. 217.

³² A. SIDIBE, Les changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique : Changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique à travers l'organisation régionale, Paris, Editions universitaires européennes, 2018.

depuis l'Organisation de l'Unité Africaine, les déclarations d'Alger de 1999 et de Lomé de 2000, passant par la création de l'Union Africaine et de la mise en place des institutions tels que le Conseil de Paix et de Sécurité. L'apport de cette étude est fondamental sur le plan historique et institutionnel, car elle revient sur la genèse de la réponse normative africaine depuis l'OUA jusqu'à l'UA. Toutefois, son étude demeure essentiellement descriptive et ne s'engage pas dans une analyse critique de l'efficacité du CPS, ni dans l'évaluation de sa capacité à traduire en actes concrets les principes énoncés par les textes de l'Union africaine.

Cette étude converge avec les études antérieures en ce sens que toutes portent sur les changements anticonstitutionnels de gouvernement comme dénominateur commun. Contrairement aux travaux précités, qui analysent de manière globale les sanctions et les normes de l'Union africaine, notre recherche se distingue en ce qu'elle centre l'analyse sur le Conseil de paix et de sécurité comme instrument de mise en oeuvre de la réponse africaine aux changements anticonstitutionnels de gouvernement. Elle propose une lecture juridique et institutionnelle approfondie de ses décisions, et de leurs impacts réels dans les cas concrets mais elle analyse les obstacles auxquels fait face le CPS dans la prévention et la gestion des CAG. Elle interroge ainsi la pertinence, la cohérence et l'efficacité des interventions du Conseil de paix et de sécurité, en croisant les textes fondateurs, les résolutions adoptées, les pratiques observées et les limites rencontrées dans la réalité politique.

En ce sens, cette étude ambitionne de combler un vide dans la littérature existante, en mettant en débat la capacité de l'Union africaine, par le biais du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, a véritablement garantir la continuité constitutionnelle sur le continent africain face à la résurgence des changements anticonstitutionnels de gouvernement, mais aussi en proposant des perspectives pour essayer de reformer le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine pour que ce dernier puisse mener à bien sa lutte contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement.

Cette étude mobilise deux concepts clés : le constitutionnalisme et changements anticonstitutionnels de gouvernement. Elle repose sur une approche mixte mêlant droit et

constitutionnalisme africain, dans le but de cerner les fondements et les implications juridiques des actions du CPS.

Le constitutionnalisme s'articule autour de l'idée selon laquelle des limites doivent être imposées à l'exercice du pouvoir public. Ce pouvoir doit alors être exercé dans les limites de la constitution pour éviter la tyrannie et l'anarchie³³. Un régime qui respecte les idéaux du constitutionnalisme est un régime où des limites sont imposées au gouvernement lorsque ce dernier, le gouvernement, est basé sur certaines valeurs fondamentales et sur la capacité des citoyens à contraindre légalement le gouvernement à agir dans le cadre de ces limites³⁴. Cette définition est généralement considérée comme un constitutionnalisme négatif³⁵. Elle va de pair avec le constitutionnalisme positif qui souligne la mesure dans laquelle la constitution établit un État capable de travailler pour le plus grand bien de son peuple³⁶. Le constitutionnalisme africain, qu'il soit négatif ou positif, est hostile au despotisme, à l'exercice arbitraire des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, à la discrimination des minorités et à la tyrannie de la majorité ou de la minorité qu'il cherche à limiter. Seul le respect de ces limites peut renforcer la légitimité d'un gouvernement³⁷.

Pour Trésor Makunya, il est clair que le constitutionnalisme est plus que le simple respect des garanties procédurales établies dans une constitution ; il englobe aussi une idée de respect substantiel des règles de droit³⁸.

Si le constitutionnalisme renvoie à l'exigence d'un exercice du pouvoir dans le respect des normes fondamentales établies, le changement anticonstitutionnel de gouvernement apparaît comme son antithèse, en ce qu'il traduit une remise en cause de ces limites imposées au pouvoir.

Le rejet des changements anticonstitutionnels de gouvernement remonte au XIXe siècle et au début du XXe siècle, à la suite de l'élaboration de la « doctrine Tobar » par Carlos Tobar, ancien ministre des affaires étrangères de l'Équateur, qui défendait le refus de

³³ T. MAKUNYA, « Le lien entre le constitutionnalisme, la paix et la sécurité dans le droit et la pratique de l'Union africaine », in Recht in Afrika - Law in Africa - Droit en Afrique, n°25, 2022, p.57.

³⁴ Ibid. « Le lien entre le constitutionnalisme, la paix et la sécurité dans le droit et la pratique de l'Union africaine ».

³⁵ N. WILLIAM BARBER, « les Principe du constitutionnalisme », Oxford, 2018, p. 2.

³⁶ Barber, note 22, p. 9 ; Franciso J. Urbina et Clemente Recabarren, 'I-CONnect - Compte rendu : Urbina et

reconnaître les gouvernements de facto arrivés au pouvoir par la force et d'autres moyens révolutionnaires, afin de promouvoir la stabilité politique et le progrès socio-économique en Amérique latine³⁹. Cette pratique est aujourd'hui largement répandue⁴⁰. En ce qui concerne le continent africain, ce rejet a pris de l'ampleur depuis les années 1990⁴¹.

Le terme de changement anticonstitutionnel de gouvernement a été utilisé en tant que tel dans la déclaration de Grand Baie (Maurice) en avril 1999 comme l'une des causes des violations des droits de l'homme sur le continent⁴². Il a de nouveau été mentionné dans deux décisions de l'Assemblée de l'OUA, adoptées à Alger (Algérie) en juillet 1999, en tant que « renversement inconstitutionnel de gouvernements⁴³ » et gouvernements qui arrivent au pouvoir « par des moyens inconstitutionnels⁴⁴ ». La condamnation et le rejet des changements anticonstitutionnels de gouvernement sont devenus une règle contraignante en vertu de l'Acte constitutif de l'UA, tandis que le CPS doit les traiter conformément à la déclaration de Lomé⁴⁵. Cette dernière fait également partie de la politique africaine commune de défense et de sécurité⁴⁶ qui est mis en oeuvre par le Protocole relatif au Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine et a été incluse dans le Pacte de non-agression et de défense commune de l'UA⁴⁷. Tous ces développements ont changé la nature du contenu ou du moins de certaines règles que consacraient la déclaration, qui sont parties de non contraignantes à contraignantes. Cette transformation résulte de la transposition explicite des principes de Lomé dans des instruments juridiquement obligatoires, qui confèrent aujourd'hui force contraignante à certaines de ses dispositions. Ainsi, l'Acte constitutif de l'Union africaine, par ses articles 4(p) et 4(q), incorpore et consacre la condamnation des changements anticonstitutionnels de gouvernement comme un principe fondamental, érigeant ce refus en norme impérative pour

³⁹ C. STANSIFER, Application of the Tobar Doctrine to Central America, in The Americas, vol. 23 (3), 1967, pp. 251-272. Voir également Sayman Bula-Bula, « Mise hors-la-loi ou mise en quarantaine des gouvernements anticonstitutionnels par l'Union africaine », dans African Yearbook of International Law 11 (2003), pp. 30-31.

⁴⁰ R. BEN ACHOUR, « Changements anticonstitutionnels de gouvernement », in Recueil des Cours de l'Académie de Droit International 379 (2016), p. 97-548.

⁴¹ J-B SERUGO et B. KAHOMBO, « Bilan des sanctions de l'Union africaine contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement », in Recht in Afrika - Law in Africa - Droit en Afrique, n°25, 2022, p.135.

⁴² CONF/HRA/DECL (I), Déclaration et plan d'action, 1^er Conférence ministérielle de l'OUA sur les droits de l'homme, Grand Baie (Maurice), 12-16 avril 1999, paragraphe 8 (p).

⁴³ AHG/Dec.141 (V), Décision, 35^e Session ordinaire de la Conférence des chefs d'État et de gouvernement de l'Organisation de l'unité africaine, Alger (Algérie), 12-14 juillet 1999, para. 4.

⁴⁴ AHG/Dec. 142 (XXXV), Décision, 35^e Session ordinaire de la Conférence des chefs d'État et de gouvernement de l'Organisation de l'unité africaine, Alger (Algérie), 12-14 juillet 1999, para. 1.

⁴⁵ Article 7(1) (g) Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine (9 juillet 2002).

⁴⁶ Ext/Assembly/AU/1-2 (II), Déclaration solennelle sur une politique africaine commune de défense et de sécurité, 2nd Session extraordinaire de la Conférence de l'Union africaine, Syrte (Libye), 27-28 février 2004.

⁴⁷ Article 1(l) Pacte de non-agression et de défense commune de l'UA (31 janvier 2005),

les États membres. De même, la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (2007) reprend intégralement l'esprit de la Déclaration de Lomé, dotant ses prescriptions d'une force juridique renforcée à travers un instrument ratifié par les États.

Cette cristallisation normative repose également sur une pratique constante et répétée de l'UA et des États membres, qui appliquent systématiquement ces principes dans leurs réponses aux crises politiques : suspension des États fautifs, non-reconnaissance des régimes issus de coups d'État, et adoption de mesures de sanction. Cette répétition, alliée à la conviction partagée de la nécessité de préserver l'ordre constitutionnel, témoigne d'une opinio furis collective qui confère aux règles de Lomé une dimension coutumière régionale.

Si toutes les dispositions de la Déclaration de Lomé ne revêtent pas un caractère juridiquement contraignant, celles qui ont été formalisées dans l'Acte constitutif, la Charte africaine de la démocratie et intégrées dans la politique africaine de sécurité sont désormais dotées d'une force obligatoire. Elles constituent aujourd'hui des piliers de la gouvernance démocratique en Afrique et témoignent de l'évolution du continent vers une norme partagée contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement.

A ce sujet Nkosi note que la déclaration de Lomé est désormais considérée comme l'un des canons de l'action menée par l'UA pour promouvoir la démocratie et la bonne gouvernance et, par conséquent, pour débarrasser le continent du malaise des coups d'État⁴⁸.

La Déclaration de Lomé de 2000 considère quatre situations dont l'occurrence constitue le changement anticonstitutionnel prohibé⁴⁹. Le Règlement intérieur de la conférence de l'Union de 2002 en ses articles 37(2) et 37(3) reprend cette nomenclature en y ajoutant le renversement ou le remplacement d'un gouvernement démocratiquement élu par des éléments, avec l'aide de mercenaires⁵⁰. La charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance du 30 janvier 2007 confirme les acquis de la Déclaration de Lomé sur les situations considérées comme changements anticonstitutionnels de gouvernement, mais adjoint à cette nomenclature une cinquième situation, à savoir « tout amendement ou toute

⁴⁸ M. NKOSI, « Analyse de la réponse de l'OUA/UA face aux changements anticonstitutionnel de gouvernement en Afrique », mémoire de maîtrise, Université de Pretoria, 2013, p. 46.

⁴⁹ Ces situations sont : « 1) un coup d'État militaire contre un gouvernement issu d'élections démocratiques 2) une intervention de mercenaires pour renverser un gouvernement issu d'élections démocratiques 3) une intervention de groupes dissidents armés et de mouvements rebelles pour renverser un gouvernement issu d'élections démocratiques 4) le refus par un gouvernement en place de remettre le pouvoir au parti vainqueur à l'issue d'élections libres, justes et régulières ». Déclaration de Lomé aux pp 4-5.

⁵⁰ Union africaine, Règlement intérieur de la conférence de l'Union, Doc off UA, Assembly/AU/2 (I) a (2002), art 37(2) et 37(3).

révision des constitutions ou des instruments juridiques qui porte atteinte aux principes de l'alternance démocratique »⁵¹. Le protocole portant amendement au protocole portant statut de la cour africaine de justice et des droits de l'homme, à son article 28 (E), ajoute un sixième élément, qui constitue en soi aussi un changement anticonstitutionnel de gouvernement, il s'agit de toute modification substantielle des lois électorales durant les six mois précédant les élections sans le consentement de la majorité des acteurs politiques.

Comme nous venons de le voir ci-haut, le lien entre le constitutionnalisme et les changements anticonstitutionnels de gouvernement se situe au coeur des enjeux de gouvernance démocratique en Afrique. Le constitutionnalisme, en tant que philosophie politique et doctrine juridique, consacre la limitation du pouvoir, la séparation des pouvoirs, le respect des droits fondamentaux et l'alternance démocratique⁵². Il constitue une norme supérieure qui encadre et légitime l'exercice du pouvoir dans l'État. En Afrique, cette conception s'est consolidée autour d'un corpus normatif continental, notamment à travers l'Acte constitutif de l'Union africaine, la Déclaration de Lomé de 2000, le protocole portant amendement au protocole portant statut de la cour africaine de justice et des droits de l'homme, la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance de 2007. Ces textes traduisent une volonté politique de rompre avec les pratiques autoritaires du passé, en érigeant la défense de l'ordre constitutionnel en priorité politique et juridique⁵³.

La transformation de l'Organisation de l'unité africaine (OUA) en Union africaine (UA) a ouvert la voie à l'émergence d'un nouveau modèle de gouvernance fondé sur le constitutionnalisme à l'échelle continentale⁵⁴. Ce passage institutionnel a permis l'adoption de

⁵¹ CADEG, art 23(5). Pour un commentaire relatif à la Charte, nous pouvons lire Tchikaya, supra note 37. Sur les liens entre la démocratie et les élections, nous pouvons notamment lire Carlo Focarelli, « Global Democracy in an Inter-State World : Some Critical Legal Remarks » dans Paola Anna Pillitu, dir, Scritti in onore di Giorgio Badiali, t I, Rome, Aracne, 2007, 151 [Focarelli]; Tanzi, supra note 38; G. CONAC, « Démocratie et élections » dans Jean-Pierre Vettovaglia, dir, Démocratie et élections dans l'espace francophone, Bruxelles, Bruylant, 2010, 11.

⁵² M. ÉRIC STEPHANE, Regard récent sur les tendances du constitutionnalisme africain. Le cas des États d'Afrique noire francophone. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 71 N°1,2019. Le secret financier. Colloque du Centre français de droit comparé, Paris, 15 novembre 2017. pp. 163-196;doi : https://doi.org/10.3406/ridc.2019.21040; https://www.persee.fr/doc/ridc_0035-3337_2019_num_71_1_21040;

⁵³ P. OUMBA. « L'effectivité du rôle du conseil de paix et de sécurité de l'union africaine dans la résolution des conflits » in Revue africaine d'études politiques et stratégiques, 2014, Numéro spécial, pp.139-140. hal-01319654

⁵⁴ T. MAKUNYA, « Le lien entre le constitutionnalisme, la paix et la sécurité dans le droit et la pratique de l'Union africaine », in Recht in Afrika - Law in Africa - Droit en Afrique, n°25, 2022, p.54.

normes visant à encadrer l'exercice du pouvoir, en réponse aux dérives autoritaires longtemps observées sur le continent. Ce que certains ont qualifié de « fièvre constitutionnelle » s'est en réalité traduit par une volonté politique de doter les États africains d'outils juridiques et institutionnels permettant de freiner les tendances despotiques, tout en consolidant leur capacité à assurer les fonctions sociales essentielles de l'État⁵⁵.

Cette dynamique a donc instauré un constitutionnalisme panafricain comme moyen de rompre avec les pratiques politiques héritées des indépendances, marquées par la personnalisation du pouvoir, les régimes militaires autoritaires et les changements violents de gouvernement⁵⁶. Cette rupture normative s'est matérialisée par la consécration des principes de séparation des pouvoirs, de respect des droits fondamentaux, d'existence de mécanismes de contrôle démocratique et de procédures claires de révision constitutionnelle⁵⁷. Toutefois, malgré ces évolutions, plusieurs obstacles entravent encore la consolidation de cet édifice constitutionnel. Le rapport intitulé Practical Steps to Silence the Guns in Africa by 2020 publié par Institute for Security Studies⁵⁸ avait mis en exergue certaines difficultés persistantes, telles que le non-respect des droits humains, l'insuffisance de la gouvernance démocratique, ainsi que le manque d'accord entre les forces politiques sur les modalités de gestion des affaires publiques⁵⁹.

La fragilité de l'environnement politique africain se reflète aussi dans le nombre élevé de missions de paix conduites depuis les années 2000, plus de quarante opérations conjointes UA/ONU ont été déployées, révélant l'instabilité structurelle qui compromet la mise en oeuvre effective des constitutions adoptées⁶⁰. Ces instruments juridiques, bien que solides sur le plan formel, sont régulièrement mis entre parenthèses par des acteurs étatiques ou non étatiques déterminés à préserver ou conquérir le pouvoir par des voies illégitimes.

Les événements récents notamment les renversements militaires au Mali, en Guinée, au Burkina Faso, au Gabon et au Niger, ou encore la succession présidentielle non conforme à l'ordre constitutionnel au Tchad traduisent une recrudescence des menaces contre le constitutionnalisme, y compris dans des États ayant officiellement souscrit aux normes

adoptées par l'Union africaine⁶¹. Cette situation met en évidence le fossé entre les engagements proclamés et les pratiques effectives des États membres.

Soulignons que les interventions du CPS-UA en cas de changement anticonstitutionnel de gouvernement, ont comme fondement juridique, le Protocole relatif à la création du CPS-UA adopté à Durban en juillet 2002⁶², la charte africaine de la démocratie, les élections et la gouvernance⁶³ et la déclaration de Lomé.

Les changements anticonstitutionnels de gouvernement sur le continent africain, en dépit donc de l'existence de mécanismes normatifs clairs⁶⁴ et de procédures d'intervention codifiées par l'Union africaine⁶⁵, posent une interrogation fondamentale sur l'effectivité du droit régional africain en matière de gouvernance. Alors que l'UA s'est engagée à bannir toute prise de pouvoir par des voies non constitutionnelle, la multiplication des cas récents semble indiquer un échec à la fois préventif, dissuasif et curatif.

Eu égard à ce qui précède, la présente étude entend répondre aux préoccupations suivantes :

1. Dans quelle mesure le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine parvient-il à assurer la prévention des changements anticonstitutionnels de gouvernement et à restaurer

⁶² L'article 7 (g) du protocole portant création du conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine dispose que : « Conjointement avec le Président de la Commission, le Conseil de paix et de sécurité : impose, conformément à la Déclaration de Lomé des sanctions chaque fois qu'un changement anticonstitutionnel de gouvernement se produit dans un État membre »

⁶³ L'article 24 de la charte africaine de la démocratie, les élections et la gouvernance prévoit que : « Au cas où il survient, dans un Etat partie, une situation susceptible de compromettre l'évolution de son processus politique et institutionnel démocratique ou l'exercice légitime du pouvoir, le Conseil de paix et de sécurité exerce ses responsabilités pour maintenir l'ordre constitutionnel conformément aux dispositions pertinentes du Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, ci-après dénommé le Protocole. »

⁶⁴ Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, 30 janvier 2007, Doc off CADHP, 8e sess (entrée en vigueur : 15 février 2012) ; Déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, AHG/Decl. 5 (XXXVI) (2000) [Déclaration de Lomé de 2000].

⁶⁵ Acte constitutif de l'Union africaine, 11 juillet 2000, Doc off AG OUA, 36e sess (entrée en vigueur : 26 mai 2001) ; Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, 9 juillet 2002, Doc off OUA, 1ère sess (entrée en vigueur : 26 décembre 2003). Les mécanismes régionaux pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits font partie intégrante de l'architecture de paix et de sécurité. Voir l'article 16 du Protocole CPS, ibid. Le Protocole d'accord de coopération dans le domaine de la paix et de la sécurité entre l'Union africaine, les Communautés économiques régionales et les Mécanismes de coordination des brigades régionales en attente de l'Afrique de l'Est et de l'Afrique du Nord signé en 2007 spécifie la contribution des Communautés économiques régionales et les Mécanismes régionaux ad hoc dans l'architecture africaine de paix et de sécurité. Protocole d'accord de coopération dans le domaine de la paix et de la sécurité entre l'Union africaine, les Communautés économiques régionales et les Mécanismes de coordination des brigades régionales en attente de l'Afrique de l'Est et de l'Afrique du Nord, Doc off UA, 2007, en ligne : http://www.africa-union.org/root/au/publications/PSC/MOUAU%20and%20RECs(Fr.).pdf [Protocole d'accord paix et sécurité].

l'ordre constitutionnel dans les Etats membres ayant connu des changements anticonstitutionnels de gouvernement ?

2. Quelles sont les principaux obstacles organisationnels et structurels qui entravent l'action du CPS face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, et quelles réformes pourraient améliorer son efficacité ?

Il est permis de supposer que, bien que le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine dispose d'un cadre juridique potentiellement adéquat pour faire face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, l'efficacité de son action demeurerait tributaire de divers facteurs extrinsèques, parmi lesquels figureraient la volonté politique des États membres, la convergence des intérêts au sein de l'organisation, ainsi que les moyens logistiques et humains disponibles. Il se pourrait que les instruments de condamnation mobilisés à l'encontre des auteurs de changements anticonstitutionnels de gouvernement, bien que juridiquement fondés, soient en pratique essentiellement symboliques, en raison de l'absence de mécanismes contraignants et d'une capacité d'exécution effective sur le terrain.

Nous pouvons émettre l'hypothèse que l'efficacité réelle des interventions du CPS dépendrait, dans une large mesure, du soutien des Communautés économiques régionales, de la pression diplomatique internationale, ainsi que de l'adhésion des populations locales aux normes et institutions de l'Union africaine. À défaut de coordination régionale solide et de dispositifs de suivi institutionnel, les transitions politiques appuyées ou imposées par le CPS pourraient être contournées, voire instrumentalisées par les régimes issus des CAG.

Il serait également envisageable que la crédibilité du CPS sur le continent puisse se renforcer qu'à travers une réforme de ses procédures de prise de décision, un affranchissement plus marqué vis-à-vis des chefs d'État, et une collaboration renforcée avec les organisations de la société civile et les forces sociales africaines. Dans cette optique, la préservation du constitutionnalisme africain ne dépendrait pas uniquement des institutions étatiques, mais requerrait un ancrage dans un tissu institutionnel plus large, participatif et pluraliste.

Par ailleurs, il convient de considérer que les limites de l'action du CPS ne résulteraient pas d'une absence de volonté normative, mais plutôt de l'interaction complexe de facteurs politiques internes à l'organisation, parmi lesquels l'influence dominante de certains États

membres, susceptibles de provoquer des blocages décisionnels ou des réponses tardives. L'absence de pouvoir coercitif effectif dans l'architecture juridique de l'UA pourrait également rendre l'application des sanctions conditionnelle au bon vouloir des États concernés.

Il ne saurait être exclu que les interventions du CPS, souvent ponctuelles et marquées par une logique de réaction plutôt que de prévention ou d'accompagnement, souffrent d'un manque de structuration stratégique à moyen terme. L'absence de mécanismes de suivi institutionnel pourrait ainsi limiter l'effet dissuasif de ces actions, comme pourraient l'illustrer les situations au Mali ou au Burkina Faso, où les engagements de transition n'ont pas toujours été respectés.

Ainsi, cette étude part du postulat que l'efficacité du CPS dans la prévention et la gestion des CAG ne dépendrait pas uniquement de la qualité des normes adoptées, mais aussi et peut-être surtout de la capacité de ce dernier à s'affirmer comme des acteurs autonomes, cohérents et en phase avec les dynamiques politiques en constante évolution sur le continent.

Tout travail scientifique suppose l'application des méthodes mais aussi des techniques. La méthode désigne la démarche rationnelle de l'esprit pour parvenir à la connaissance ou à la démonstration de la vérité sur l'objet étudié⁶⁶, elle renvoie aussi à l'ensemble des opérations intellectuelles permettant d'analyser, de comprendre et d'expliquer la réalité étudiée⁶⁷. La technique quant à elle, est l'ensemble des moyens, des procédés, des instruments permettant au chercheur de collecter les données et informations sur son sujet d'étude⁶⁸. En droit

⁶⁶ M.COHENDET, Droit public, Méthode de travail, 3^e édition Paris, Montchrestien, 1998, p. 12.

⁶⁷ T. MALONGA et M. MUYISA, Méthodologie juridique, Butembo, PUG-CRIG, 2010, p. 7.

⁶⁸ P. TUNAMSIFU SHIRAMBERE, Méthodes de recherche en droit international, notes de cours dispensées en Master2, inédit, Filière de science juridique, UNIGOM, GOMA, 2022-2023.

international, la recherche pose des problèmes spécifiques qui tiennent à la valeur des sources utilisées et à l'interprétation qui en est faite par le chercheur⁶⁹.

L'utilisation des méthodes s'avère importante dans tout travail scientifique. Une bonne méthode permet de garantir l'objectivité ou la vérité du savoir. Elle est le moyen qui permet d'aboutir à des conclusions scientifiques à partir de certaines hypothèses⁷⁰. En vue de bien asseoir notre travail, nous allons recourir à l'usage des méthodes juridique et sociologique.

La méthode juridique est celle qui permet d'analyser et interpréter les textes légaux. En effet, cette méthode juridique va nous permettre de faire une analyse rigoureuse et approfondie des textes juridiques de référence dans le cadre de notre travail, tels que l'Acte constitutif de l'Union africaine, la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine ainsi que tout autre textes juridiques applicables aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, en les situant dans leur contexte, en expliquant leur portée normative, et en identifiant les obligations que les instruments cités ci-haut imposent aux États membres et aux organes de l'Union Africaine.

La méthode sociologique consiste à éclairer le texte grâce au contexte sociologique dans lequel il est né⁷¹ : courant idéologique, besoins sociaux, état de moeurs et de la culture, etc. Cette méthode nous permettra, en analysant les courants idéologiques, les besoins sociaux, les dynamiques politiques locales et les valeurs dominantes au sein des sociétés africaines, de comprendre pourquoi et comment certaines normes relatives à la démocratie, à l'alternance politique ou à la légitimité constitutionnelle ont émergé ou peinent à s'imposer. Elle permet ainsi de replacer les règles juridiques dans une réalité vivante, faite d'enjeux de pouvoir, de traditions politiques, de résistances culturelles ou d'aspirations populaires.

⁶⁹ A. CANABIS (dir.), Méthodologie de recherche en droit international, géopolitique et relations internationales, Agence universitaire de la Francophonie, Edition Cluj, 2010, p. 57.

⁷⁰ P. TUNAMSIFU SHIRAMBERE, Méthodologie juridique : notes de cours à l'usage des étudiants et chercheurs en Droit, Pallotti, Presse, Kigali, Mai 2013, p. 5.

La technique est un moyen d'atteindre un but, mais qui se situe au niveau des faits ou des étapes pratiques⁷². Pour mener à bien cette étude, nous allons faire recours à la technique documentaire, cette dernière est définie comme celle qui procède a l'exploitation des documents écrits, visuels, audio-visuels, ouvrages, articles de revues ou des journaux, documents électroniques, articles de presse, documents officiels et privé⁷³.

La technique documentaire nous facilitera la collecte des données se rapportant à notre étude et cela à travers des textes fondamentaux en matière de changements anticonstitutionnel de gouvernement, entre autre l'Acte constitutif de l'Union africaine, la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, le protocole portant amendement au protocole portant statut de la cour africaine de justice et des droits de l'homme, la déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement ainsi que tout autre documents pour autant qu'ils nous donnent de plus amples informations sur la matière de ce travail.

En plus de l'introduction générale et de la conclusion, le présent travail s'articule sur deux chapitres : le premier analyse : « l'action du CPS face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement », ce chapitre est abordé en deux sections. La première porte sur : L'action

préventive de changement anticonstitutionnel et la deuxième porte sur : Le conseil de paix et sécurité de l'Union africaine : pivot central du mécanisme de réaction.

Le second chapitre quant à lui aborde : « Les obstacles organisationnels et structurels du CPS et les perspectives de réforme ». Dans celui-ci, nous aurons aussi deux sections. La première tourne autour des principaux obstacles organisationnels et structurels qui entravent l'action du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine dans la lutte contre le changement anticonstitutionnel de gouvernement et la seconde sur les voies de sorties de l'impasse pour améliorer l'efficacité des interventions du conseil de paix et de sécurité face aux changements anticonstitutionnel de gouvernement.

Chapitre premier : L'ACTION DU CONSEIL DE PAIX ET DE SECURITE FACE
AUX CHANGEMENTS ANTICONSTITUTIONNELS DE GOUVERNEMENT

L'action du conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine se mesure non seulement à travers sa capacité à anticiper les menaces qui pèsent sur la stabilité institutionnelle du continent, mais aussi à travers son aptitude à intervenir lorsqu'un changement anticonstitutionnel de gouvernement survient. En effet, la prévention et la réaction constituent les deux piliers de son action.

Dans ce chapitre, nous examinerons dans quelle mesure les mécanismes préventifs à la disposition du CPS-UA permettent d'endiguer le phénomène de changement anticonstitutionnel de gouvernement (section 1). Nous analyserons ensuite les mécanismes de réaction pour restaurer l'ordre constitutionnel dans un État confronté à un tel changement (section 2).

Section 1 : L'action préventive de changement anticonstitutionnel de gouvernement

L'un des principaux objectifs du CPS, tel que stipulé à l'Article 3 du Protocole est d'anticiper et de prévenir les conflits⁷⁴. Le Protocole identifie également divers mécanismes par lesquels le CPS s'acquitte de ce mandat, y compris à travers détermination de son ordre du jour⁷⁵, l'action collective du Conseil lui-même, soit à travers son Président et/ou à travers le Président de la Commission, le Groupe des Sages, et/ou en collaboration avec les Mécanismes régionaux⁷⁶, le Système Continental d'alerte rapide⁷⁷ et la Force Africaine prépositionnée⁷⁸.

Une exégèse du fonctionnement des mécanismes préventifs passe par l'établissement d'une typologie des mécanismes de prévention prévus par le Conseil de paix et de sécurité (§1). Après cette présentation des instruments préventifs du CPS, une étude plus approfondie

⁷⁴ Article 3(b) du Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, 9 juillet 2002.

⁷⁶ L'article 9 du Protocole relatif a la création du conseil de Paix et de sécurité de l'Union africaine dispose : « 1. Le Conseil de paix et de sécurité prend les initiatives et conduit les actions qu'il juge appropriées concernant les situations de conflit potentiel ainsi que celles où des conflits ont déjà éclaté. Le Conseil de paix et de sécurité prend également toutes les mesures requises en vue d'empêcher qu'un conflit pour lequel un règlement a déjà été trouvé ne dégénère à nouveau. 2. A cette fin, le Conseil de paix et de sécurité utilise les moyens à sa discrétion pour se saisir d'un conflit ou d'une situation, soit à travers l'action collective du Conseil lui-même, soit à travers son Président et/ou à travers le Président de la Commission, le Groupe des sages et/ou en collaboration avec les Mécanismes régionaux. »

révèle que la prévention est une pratique récurrente mais, au final, inefficace, improductive (§2).

Deux instruments clés contribuent à prévenir les conflits sur le continent africain. Il s'agit du Groupe des sages d'une part (A), et du Système continental d'alerte rapide (B), d'autre part.

A. Le Groupe des sages

L'article 11 du Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité prévoit la création du Groupe des Sages en tant que structure destinée à apporter un appui stratégique au CPS et au président de la Commission de l'UA dans les domaines de la prévention, de la gestion et du règlement des conflits⁷⁹. Il est composé de cinq hautement respectées et indépendantes personnalités africaines, qui ont toute apporté une contribution exceptionnelle à la cause de la paix, de la sécurité et du développement sur le continent⁸⁰. Elles sont sélectionnées par le président de la Commission, après consultations avec les États membres concernés. Le Groupe des Sages fournit des services consultatifs au CPS et au président de la commission de l'Union africaine sur toutes les questions relatives au maintien et à la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité en Afrique⁸¹. Il entreprend des actions jugées appropriées pour venir en appui aux efforts du CPS et du président de la Commission de l'Union africaine dans la mise en oeuvre de l'architecture de l'UA pour la paix et la sécurité ; il se prononce également sur toute question liée à la promotion et au maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité sur le continent.

Selon les Modalités de fonctionnement du Groupe des Sages adoptées par le CPS le 12 novembre 2007, ce Groupe a pour mandat⁸² de conseiller le Conseil de paix et de sécurité (CPS) et/ou le président de la Commission sur toutes les questions relevant de leurs compétences respectives relatives à la promotion et au maintien de la paix, de la sécurité et de

⁷⁹ L'Article 11 (1) du Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité dispose « Pour venir en appui aux efforts du Conseil de paix et de sécurité et à ceux du Président de la Commission, en particulier dans le domaine de la prévention des conflits, il est créé un Groupe des sages.

⁸² Modalités de fonctionnement du groupe des sages telles qu'adoptées par le conseil de paix et de sécurité lors de sa 100e réunion tenue le 12 novembre 2007, disponible sur https://www.peaceau.org/uploads/final-modalities-fr-26-nov-2-.pdf, consulté le 25 aout 2025.

la stabilité en Afrique, de faciliter l'établissement de voies de communication entre le Conseil et le président de la Commission, d'une part, et les parties impliquées dans un différend⁸³, d'autre part, afin d'empêcher qu'un tel différend ne dégénère en conflit ouvert, d'effectuer des missions d'établissement des faits en tant qu'instrument de prévention des conflits dans les pays et/ou les régions où, selon le Groupe, la situation est susceptible de dégénérer en conflit ouvert ou de s'aggraver, d'entreprendre des navettes diplomatiques entre les parties à un conflit lorsque celles-ci ne sont pas disposées à entamer des négociations directes, d'encourager le cas échéant les parties à entamer un dialogue politique, à adopter des mesures de promotion de la confiance et à mettre en oeuvre des processus de réconciliation tout en facilitant ces efforts si nécessaire⁸⁴, d'appuyer et conseiller les équipes de médiation impliquées dans des négociations formelles, d'assister et conseiller les parties sur les moyens de régler des différends liés à la mise en oeuvre d'accords de paix, et enfin de formuler et recommander des idées et propositions susceptibles de contribuer à la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité sur le continent⁸⁵.

Il apparaît ainsi que l'un des moyens par lesquels la diplomatie préventive est déployée est le Groupe des Sages. Il existe nombre de cas, principalement liés à un processus électoral fragile mais aussi à une tentative de changement anticonstitutionnel de gouvernement, dans lesquels le Groupe des Sages a déployé une diplomatie préventive. L'un de ces cas concerne sa mission en Guinée avant l'élection de ce pays en 2010. Agissant sous la persuasion du Groupe des Sages et de la CEDEAO, Cellou Diallo, le candidat qui s'est opposé à Alpha Condé, lors d'un second tour présidentiel très contesté, en novembre 2010, a eu recours à la Cour constitutionnelle de Guinée pour régler les différends électoraux. En fait, la Guinée a évité de justesse une intensification du conflit qui aurait pu dégénérer en violence meurtrière⁸⁶.

Les 21 et 25 février 2012, le Groupe des Sages a entrepris une mission conjointement avec la CEDEAO, représentée par l'ancien Président du Nigéria Olusegun Obasanjo, au Sénégal, dans le but de désamorcer la tension croissante liée au processus électoral dans le pays⁸⁷. La mission a recherché un dialogue avec de nombreux acteurs importants, tels que le Président et le chef de l'opposition, et a contribué à ce que les chefs religieux adoptent une position neutre

⁸⁶ Amani Africa Media and Research Services, « Manuel du Conseil de Paix et de Sécurité de l'Union Africaine : Guide des Procédures, Pratiques et Traditions du Conseil », p.87.

pendant la campagne électorale, et que le Président Abdoulaye Wade reconnaisse sa défaite électorale.

Le SCAR est un prolongement de la trouvaille du Mécanisme du Caire de 1993⁸⁸. Il s'était à l'époque agi de mettre l'accent sur l'anticipation d'événements pouvant conduire à des conflits ouverts. Cette démarche révélait plus d'une stratégie purement réaliste de la défunte OUA consciente de ses carences financières. Bien des années plus tard, la même politique est reconduite en matière de prévention des conflits, avec néanmoins des aménagements juridiques bien plus importants en ce qui concerne les autres secteurs⁸⁹. Plus que le Groupe des sages, le SCAR se borne à la prévision et à la prévention des conflits. Pour mener à bien sa mission, le SCAR est doté d'attributs substantiels dans la prévision des conflits⁹⁰. Il est, en effet, composé d'une « Salle de veille » et des unités d'observations au niveau des Mécanismes régionaux. Il est en outre assisté par la Commission de l'UA. La Salle de veille, en tant que composante du SCAR, est installée au sein de la Direction de gestion des conflits de l'Union africaine. Concrètement, son rôle consiste à collecter et à analyser des données susceptibles de permettre une identification rapide de potentielles situations conflictuelles⁹¹.

L'article 12(4) du Protocole du CPS dispose à cet égard : « Le Système d'alerte rapide élabore un module d'alerte rapide sur la base d'indicateurs politiques, économiques, sociaux, militaires et humanitaires clairement définis et acceptés qui sont utilisés pour analyser l'évolution des situations sur le continent et recommander la meilleure action à prendre⁹². » D'où la nécessité de mettre à contribution tous les Etats membres de l'UA pour avoir accès avec des informations fiables à même de rendre possible l'établissement de module d'informations fiable. C'est l'engagement pris par les Etats membres et systématisé par le

⁸⁸ Cf. L'ouvrage de Biyogue-bi-ntougou, Jean Delors, Les politiques africaines de paix et de sécurité, L'Harmattan, 2010. Voir les pages 93 et suivantes de l'ouvrage. Pour une perspective thématique, il faut se référer Ibok, S. Bassey, nhara, William G., Le système d'alerte rapide de l'OUA sur les situations de conflit en Afrique, Direction de gestion des conflits de l'OUA, 1996.

⁸⁹ Amani Africa Media and Research Services, « Manuel du Conseil de Paix et de Sécurité de l'Union Africaine : Guide des Procédures, Pratiques et Traditions du Conseil », p.81.

⁹¹ L'article 12 (2) a. du protocole portant création du CPS dispose ce qui suit : « Le Système d'alerte rapide est composé : d'un centre d'observation et de contrôle dénommé « Salle de veille », situé à la Direction de la gestion des conflits de l'Union et chargé de la collecte et de l'analyse des données sur la base d'un module approprié d'indicateurs d'alerte rapide. »

⁹² Article 12 (4) du Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité

Protocole en son article 12(6), en ces termes : « Les Etats membres s'engagent à faciliter l'action rapide entreprise par le Conseil de paix et de sécurité et/ou le Président de la Commission sur la base des informations recueillies dans le cadre du Système d'alerte rapide.⁹³»

Les Mécanismes régionaux participent pleinement au fonctionnement du SCAR en l'alimentant en informations. Leur mission est quasi similaire à celle de la Salle de veille. En effet, des unités d'observation et de contrôle des Mécanismes régionaux sont en interaction constante avec la Salle de veille à laquelle ils transmettent les informations collectées et traitées par leur soin. C'est ce qu'indique en tout cas, le paragraphe 2(b) de l'article 12 du protocole portant création du CPS. Il dispose effectivement que « des unités d'observation et de contrôle des Mécanismes régionaux directement liées par des moyens de communication appropriés à la Salle de veille et qui collectent et traitent les données recueillies à leur niveau et les transmettent à la Salle de veille.⁹⁴»

C'est là, un des principales matérialisations du principe de la subsidiarité qui veut que les instruments régionaux jouent le rôle de délégataire dans leur rapport avec les entités continentales. A ces entités continentales, il revient le délicat rôle de délégant.

La Commission de l'UA joue un rôle particulièrement crucial dans la coordination des efforts entre le régional et le continental. C`est, en réalité, la CUA qui utilise toutes les données collectées en vue de tirer très tôt la sonnette d'alerte à propos des situations qui peuvent à terme éclater en conflits armés voire en cas de menaces sur la paix et la sécurité ; il indique, par ailleurs, les mesures idoines à prendre pour enrayer ces menaces. Le Protocole précise, en outre, que le « le Président de la Commission utilise également ces informations pour s'acquitter des responsabilités et fonctions qui lui sont confiées au terme du présent Protocole.⁹⁵» L'intervention de la Commission de l'UA ne se limite guère à ces seules activités. La Commission a d'autres facettes. D'abord, c'est au Président de la Commission de mettre en oeuvre l'ensemble des détails pratiques inhérents à l'opérationnalisation du Système continental d'alerte rapide. Le tout sur fond de collaboration renforcée avec les organisations internationales qui sont en interaction constante avec le CPS conformément au préambule et à

l'article 17 du Protocole du CPS⁹⁶ ainsi qu'avec les Mécanismes régionaux⁹⁷. C'est dans cette dynamique que le Protocole du CPS pose que « le Président de la Commission élabore les détails pratiques liés à la mise en place du Système d'alerte rapide et prend toutes les mesures nécessaires pour son fonctionnement efficace en consultation avec les Etats membres, les Mécanismes régionaux, les Nations unies et d'autres institutions compétentes.⁹⁸»

Le dernier pilier de l'intervention de la Commission de l'UA dans l'effectivité du SCAR est relatif à l'interaction avec des partenaires institutionnels extérieurs et les organisations de société civiles⁹⁹. Pour rendre pertinent le recours à une telle organisation, il faut une inclusion de tous les acteurs susceptibles d'apporter une valeur ajoutée dans le cadre des efforts entrepris dans le domaine de la prévention des conflits. Le CPS a repéré cet impératif dans l'interaction avec des centres de recherche, les instituts universitaires ainsi que les OSC¹⁰⁰. C'est justement dans cette veine qu'il convient de situer le partenariat qui lie le CPS et ses mécanismes internes à un certain nombre de centres de recherche tels, entre autres, l'Institut international de la paix (IPI), le Réseau de recherche sur les Opérations de paix (ROP) et l'Institut d'Études de Sécurité (ISS)¹⁰¹. Ce dernier institut est particulièrement actif sur le front de la communication et de la diffusion des activités du CPS à travers la publication de rapports périodiques. Le rapport sur le Conseil de paix et de sécurité constitue la parfaite illustration et l'exemple le plus abouti de cette collaboration entre le CPS et les centres de recherche. Il faut aussi mentionner les interactions avec des fondations telles que Humanity United, les Allemands du Hanns Seidel Stiftung. Mais par-dessus tout, cette collaboration est en conformité avec l'article 11(3) du Protocole du CPS qui stipule : « La

⁹⁶ L'article 17 (1) du protocole portant création du CPS prévoit que : « Dans l'exercice du mandat qui est le sien dans la promotion et le maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité en Afrique, le Conseil de paix et de sécurité coopère et travaille en étroite collaboration avec le Conseil de sécurité des Nations unies, qui assume la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le Conseil de paix et de sécurité coopère et travaille également étroitement avec les institutions compétentes des Nations unies pour la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité en Afrique. »

⁹⁷ L'article 16 quant a elle nous renseigne que : « Les Mécanismes régionaux font partie intégrante de l'architecture de sécurité de l'Union, qui assume la responsabilité principale pour la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité en Afrique. A cet égard, le Conseil de paix et de sécurité et le Président de la Commission :

⁹⁹ Amani Africa Media and Research Services, « Manuel du Conseil de Paix et de Sécurité de l'Union Africaine : Guide des Procédures, Pratiques et Traditions du Conseil », p.87.

Commission collabore également avec les Nations unies, leurs agences et d'autres organisations internationales compétentes, les centres de recherche, les institutions universitaires et les ONG, pour faciliter le fonctionnement efficace du Système d'alerte rapide.¹⁰²»

Nonobstant sa pratique récurrente, il faut se rendre à l'évidence que la prévention reste pour le moins précaire de par ses résultats.

La prévention en Afrique est si dynamique qu'on peut parler de frénésie préventive dans le cadre du CPS (A). Néanmoins, cette pratique n'est pas sans limites. Elle présente des aspects lacunaires indéniables. Ces lacunes de la prévention des crises sont relatives à un certain nombre de facteurs. Au rang de celles-ci, on peut les analyser comme étant le reflet d'une diplomatie continentale en retrait (B).

A. La vitalité du recours aux méthodes de prévention des conflits en question

En plus de vingt (20) ans, l'OUA et plus tard l'UA s'est impliquée dans des dizaines de cas de prévention des conflits¹⁰³. De la négociation des cessez-le-feu, à la conclusion des accords de paix, en passant par les médiations dans les crises post- électorales, la prévention a le vent en poupe. En Afrique, le CPS, à travers des méthodes de prévention bien éprouvées intervient avec une promptitude certaine dans le domaine de la prévention. Il s'agira ici de mettre en relief la fréquence du recours ainsi que les méthodes employées. « La première règle, pour empêcher les conflits meurtriers, est de ne pas les commencer », prévient le Président honoraire de Crisis Group et ancien ministre des Affaires étrangères d'Australie, Gareth Evans¹⁰⁴. Cette maxime de l'ex-chef de la diplomatie australienne illustre fort justement l'intérêt grandissant de prévenir des conflits. D'où la politique du CPS de mettre un accent particulier sur cette dimension. D'autant plus que les causes de ces conflits sont généralement bien identifiées et gravitent essentiellement autour de la gouvernance politique et des voies d'allocution des deniers publics. Cela est d'ailleurs bien résumé par Ban Ki-

103 Groupe des Sages de l'Union africaine, « Les conflits et la violence politique résultant des élections. Consolider le rôle de l'Union africaine dans la prévention, la gestion et le règlement des conflits », La collection Union africaine, New York : International Peace Institute, décembre 2012.

104 EVANS, Gareth, « Prévenir les conflits : un guide pratique », Politique étrangère n° 1, 2 janvier 2006.

Moon, Secrétaire général des Nations Unies, quand il indique que « les conflits éclatent là où sont constatés une faible gouvernance, des violations des droits de l'homme et des griefs liés à une répartition inégale des ressources, des soins de santé ou du pouvoir »¹⁰⁵.

L'UA a compris les enjeux de la bonne gouvernance et a adopté en janvier 2007 la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance et entrée en vigueur en février 2012. Celle a été précédée par la Déclaration sur les principes régissant les élections démocratiques en Afrique, adoptée par l'UA à Durban en 2002 et les Directives pour les missions d'observations et de suivi des élections de l'Union africaine, également adoptées à Durban en 2002. Il est en effet établi que la bonne gouvernance constitue le rempart principal contre la survenance de conflits. Cette Charte, qui est en interaction permanente avec le CPS, représente le cadre d'assainissement du champ politique et des élections en Afrique. Ce n'est pas fortuit si « le Groupe des sages du CPS a choisi de consacrer ses premières réflexions thématiques à l'élaboration de stratégies pour prévenir la violence liée aux élections et pour assurer que les processus post-électoraux garantissent des transitions responsables et pacifiques en conformité avec l'état de droit et le respect des droits de l'homme. »106

L'observation et le suivi des élections et la gestion des crises post-électorales, à travers une diplomatie préventive quand le conflit est encore embryonnaire sont les principaux outils à la disposition de l'UA pour tout simplement pacifier les relations internationales des tourments des élections¹⁰⁷. Trois phases sont particulièrement visées. Il s'agit de la phase pré-électorale, des élections proprement dites et des lendemains d'élections¹⁰⁸. L'observation et le suivi des élections permettent d'établir des rapports édifiants sur la situation qui prévaut dans le pays. Sur la base de ces indicateurs, des décisions sont prises. Ainsi le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine (UA), en sa 252ème réunion, tenue le 9 décembre 2010, a décidé « de suspendre la participation de la Côte d'Ivoire à toutes les activités de l'UA, jusqu'à ce que le Président démocratiquement élu,

105 Le Secrétaire général de l'ONU s'exprimait, le lundi 14 avril 2014, en marge d'un débat organisé par le Conseil de sécurité des Nations Unies sur les causes de conflits en Afrique. Il faut néanmoins souligner que les élections ne constituent les seules causes de violence électorale. Elles permettent souvent à certains groupes d'exprimer des griefs politiques, économiques, ou autres, qu'ils soient réels ou supposés.

106 Groupe des Sages de l'Union africaine, « Les conflits et la violence politique résultant des élections. Consolider le rôle de l'Union africaine dans la prévention, la gestion et le règlement des conflits », op. cit., p. 8.

Alassane Dramane Ouattara, assume effectivement le pouvoir d'Etat ». Pareille décision n'a pu être prise que dans une visée préventive et en conformité avec l'article 30 de l'Acte constitutif de l'UA.

Plusieurs entreprises de médiation, en vertu de ces cadres juridiques, ont été menées en vue d'éviter que le conflit n'éclate. La position du CPS dans cette crise politique a été des plus courageuses. En effet, avant l'intense ballet diplomatique de l'UA qui vit Thabo Mbeki, à la tête d'une mission d'urgence, se rendre à Abidjan rencontrer les deux protagonistes, le CPS, dans le communiqué de presse publié à l'issue de sa 249ème réunion en date du 30 novembre 2010, consacrée exclusivement à la situation en Côte d'Ivoire, avait fait preuve d'un courage politique en posant comme préalable « l'exigence du respect de la volonté populaire et des résultats de l'élection présidentielle, tels que proclamés par la Commission électorale indépendante, (CEI), ainsi que tous les instruments pertinents de l'UA »¹⁰⁹. Le CPS prendra en sus toute une série de mesures tendant à empêcher l'éclatement d'une nouvelle crise. Nous pouvons ainsi citer, entre autres mesures, les implications des présidents Goodluck Jonathan du Nigéria, de Boni Yayi du Bénin, en sa qualité de président en exercice de la CEDEAO, du burkinabé Blaise Compaoré dont le rôle de facilitateur inter-ivoirien avait permis la signature le 4 mars 2007 des accords de Ouagadougou visant à ramener la paix et la réunification du pays.

S'agissant de la Côte d'ivoire encore, l'UA a articulé sa stratégie en trois (3) phases. Il a, en effet, été décidé de l'installation d'un Groupe de haut niveau par le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine (UA), en sa 259ème réunion, tenue le 28 janvier 2011, au niveau des chefs d'Etat et de Gouvernement. Le triptyque autour duquel se déploie la mission du Groupe est le suivant : d'abord, le Groupe est secondé dans sa tâche par une équipe d'experts et sera en étroite collaboration avec les Nations Unies ; pour ce qui est de son mandat proprement dit, il consiste dans l'évaluation de la situation et la formulation d'une solution politique d'ensemble.

Enfin, pour faire face à l'état d'urgence et à la nécessité d'une action rapide et raisonnée, la durée du mandat n'excède pas un mois et les conclusions ont un caractère obligatoire.

109 Il faut ajouter que dans la même veine, la CEDEAO, lors de la session extraordinaire de sa Conférence des chefs d'Etat et de Gouvernement, avait, elle aussi reconnu les résultats proclamés par la CEI et certifiés par le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies conformément à la résolution 1765 du Conseil de sécurité des Nations unies du 16 juillet 2007.

Le cas ivoirien ne constitue pas une première. En effet, quelques années avant la crise ivoirienne, l'Union africaine, à travers ses instruments, s'était déjà énormément investie dans la prévention des crises post-électorales. Au Togo d'abord, en 2005, soit un (1) an après l'entrée en service du CPS, le Conseil avait dû faire face à la première situation problématique de son magistère. L'investiture de Faure Gnassingbé par l'armée togolaise à la présidence de la République, deux jours après à la mort de son père et suite à une modification en catimini de la constitution, avait donné lieu à des troupes internes d'une rare violence. Fidèle aux textes en vigueur plaidant pour une dévolution constitutionnelle des pouvoirs, le CPS « a soutenu et avalisé les sanctions prises par la CEDEAO et a demandé à tous ses Etats membres d'appliquer scrupuleusement ces sanctions » avant de confirmer « la suspension des autorités de fait du Togo de toutes les activités de l'Union africaine jusqu'au retour de l'ordre constitutionnel»¹¹⁰. Au Kenya, grâce notamment à l'entregent du médiateur de l'UA, le ghanéen John Kufuor, un mémorandum intitulé « Principles of Agreement » a été paraphé entre les deux rivaux kenyans Mwai Kibaki et Raila Odinga. Dans le même ordre d'idées, on peut classer les décisions prises par le CPS de suspendre Madagascar des activités de l'UA en conformité avec l'article 30 de l'Acte constitutif de l'UA et la Déclaration de Lomé de juillet 2000, après la démission sous la pression de l'armée du Président démocratiquement élu Marc Ravalomanana le 17 mars 2009. Au cours de cette année 2009, le CPS a tenu plusieurs réunions¹¹¹ sur Madagascar et un médiateur de la SADC, en la personne de l'ancien chef de l'Etat mozambicain Joaquim Alberto Chissano a été dépêché sur les lieux pour éviter une confrontation plus sanglante entre les partisans des deux camps.

C'est dans le sillage de tous ces efforts que les Accords de Maputo ont été signés et qui prévoient en leur article 1 que « les mouvances politiques s'engagent à oeuvrer pour une transition neutre, inclusive pacifique et consensuelle en vue de l'organisation d'élections régulières justes, transparentes, équitables et crédibles, et de la mise en place d'institutions démocratiques et stables. » Malgré toute cette frénésie dans le recours aux modes préventifs, il serait illusoire de conclure que ces initiatives ont été sanctionnées par un retour à la normale. Dans beaucoup de cas, les efforts n'ont pas été couronnés de succès notable.

110 Lecture du Communiqué du CPS par Saïd Djinnit, commissaire à la paix et sécurité de l'UA, reprise dans le quotidien français Le Monde du 25 février 2005.

111 Au cours de l'année 2009 ces réunions ont été tenues : 16 mars 2009 (179ème réunion), 17 mars 2009 (180ème réunion), 20 mars 2009 (181ème réunion), 21 août 2009 (200ème réunion), 10 septembre 2009 (202ème réunion), 9 novembre 2009 (208ème réunion), 7 décembre 2009 (211ème réunion). Plus de détails voir Le Rapport du Président de la Commission de l'UA sur la situation à Madagascar du 19 février 2010 (216ème réunion).

B. Une diplomatie préventive continentale en retrait

Comme le reconnaît sans ambages le CPS quand il souligne que « la priorité immédiate pour l'UA ne doit plus porter sur l'adoption d'instruments, mais plutôt sur la mise en oeuvre de ceux existants.»¹¹² L'UA et ses principaux mécanismes croulent sous le poids d'instruments juridiques et politiques dans le domaine de la prévention sans résultat probant. Ces quatre dernières années, l'occurrence d'évènements tragiques ont fini par démonter le peu de crédibilité des instruments continentaux à désamorcer des conflits latents et éviter ainsi une explosion de la violence. Force est dès lors de reconnaitre que la diplomatie africaine est défectueuse, à bien des égards.

Avec elle, c'est tout le système de prévention qui est grippé. Il suffit de se référer à l'évolution d'évènements affectant au premier plan l'Afrique et l'effacement suspect de l'UA et de ses instruments dans sa résolution pour s'en rendre compte avec une acuité vivace. Des crises post-électorales aux révolutions en passant par les putschs, l'UA a fini de prouver que tout le mal qu'on pensait d'elle, en termes de prévention des conflits, ne relevait pas d'un excès de pessimisme. Loin de là, en effet, en dépit d'une implication intense dans tous les foyers de tension sur le continent, les cas d'échec sont plus manifestes que les rares réussites. Ces dernières années, toute une série d'événements a éclaboussé au jour l'impéritie diplomatique africaine.

Les crises ivoirienne et libyenne entre 2010 et 2011 ont les premières fortement ébranlées. La lenteur et les atermoiements de l'UA ont été dénoncés¹¹³. Cette posture de retrait de la diplomatie a contrasté avec une implication massive des Etats occidentaux dans la gestion. Ces Etats ont été à l'avant-garde des décisions importantes prises dans le cadre de la Libye notamment : la résolution 1973 du 17 mars 2011 ayant été présentée par a France et le Royaume-Uni.

Le Sommet de l'OTAN à Paris, chargé de la mise en oeuvre de la résolution, boudé par les Chefs d'Etat africains, accrédite davantage la main mise occidentale sur la diplomatie même celle menée en terre africaine. Ce qui fait dire à Antoine Glaser, ex-directeur du bimensuel La Lettre du Continent, que « depuis le début de la crise libyenne, l'Afrique a fait bande à part. Dès la première réunion à l'Elysée pour mettre en place la coalition

112 Communiqué du Conseil de paix et de sécurité, 360ème réunion du 22 mars 2013, p. 3.

113 Dominique Bangoura, présidente de l'Observatoire politique et stratégique de l'Afrique, s'exprimant sur la réaction de l'UA, jugera qu'elle est trop tardive.

internationale contre le régime de Kadhafi, l'UA a refusé d'y participer»¹¹⁴. Cela a en effet, été vu, selon bien des dirigeants du continent comme un affront pire un mépris¹¹⁵. C'est dans ce sens que Jean Ping qualifie l'attitude en ces termes : « c'est une attitude péjorative et humiliante, que l'on peut rattacher au discours de Dakar prononcé par Nicolas Sarkozy, affirmant que les Africains ne sont pas encore rentrés dans l'histoire.

Les pays occidentaux n'ont effectivement pas laissé l'Union africaine « entrer » dans cette histoire libyenne. »¹¹⁶ Mais bien des années plus tard, des reproches similaires refont surface et les mêmes griefs et les clichés restent particulièrement tenaces. Les situations au Mali et en Centrafrique sont symptomatiques de la paralysie de la dimension du CPS. La réalité rend illusoire sinon caduque les principes « d'alerte rapide et de diplomatie préventive » inscrits à l'article 6 du Protocole du CPS. Au Mali, par exemple, d'intenses navettes diplomatiques et des sommets ont été tenus sans résultat probant quant à la bonne démarche à adopter de la part des chancelleries africaines. Comme en Libye, le cavalier seul et les positions discordantes d'Etats ont été de nature à briser la dynamique, les efforts diplomatiques déployés. Il conviendrait, dès lors, de mettre en perspective ces données avec le travail du CPS qui peut s'en trouver tout simplement affecter. Des interrogations ne manquent toutefois pas. Comment les responsables de l'UA peuvent-ils hurler, à cors et à cris, que les mécanismes en matière de diplomatie sont paralysés alors qu'eux-mêmes sont incapables de résoudre « leur » différends ? Mais peut-on pertinemment penser la sécurité exclusivement sur le plan du local, en ce millénaire marqué par des enjeux « glocaux »¹¹⁷? La communauté internationale, les Africains y compris, n'a-t-elle pas reconnu l'exigence d'une responsabilité de protéger qui incombe à toute l'humanité sans distinction, à l'occasion du Sommet mondial de 2005. Sous ce rapport, est-il encore crédible de s`offusquer de l'intervention diplomatique occidentale sur les théâtres des conflits en Afrique ? La realpolitik y joue certainement un

115 Alpha Condé, président guinéen, a été un des principaux pourfendeurs de l'intervention militaire en Libye au même titre d'ailleurs que Rony Brauman. Toutefois, si pour Brauman l'intervention et légale mais illégitime, Condé estime plutôt qu'à travers cette intervention, c'est toute « l'Afrique [qui] a été méprisée ». Jean-Jacques Konadjé abonde dans le même sens, dans son article intitulé « l'Union africaine survivra-t-elle à la crise libyenne », op. cit.

117 Le glocal est un néologisme qui désigne l'imbrication et cette interpénétration entre le local et le global. Cf. Arnaut, Karel et Hojbjerg, Christian K., « Gouvernance et ethnographie en temps de crise. De l'étude des ordres émergents dans l'Afrique entre guerre et paix », Politique africaine n° 111, octobre 2008

rôle, mais il importe que le CPS fasse preuve de davantage de robustesse dans sa démarche diplomatique sur les questions à grands enjeux.

Là aussi, « les États africains ont, comme le souligne le Dr Wutibaal Kumaba Mbuta¹¹⁸, le choix soit de continuer à subir les rivalités entre les grandes puissances, soit de s'affirmer comme acteurs indépendants à côté des autres acteurs internationaux. Il faut que l'Afrique apparaisse à travers l'UA comme partenaire des autres grands ensembles mondiaux comme l'Union européenne, les États-Unis, la Chine, etc., et non pas comme un continent qui ne fait que subir la géostratégie de ces ensembles. L'UA peut permettre aux États africains de peser sur la scène internationale et de ne plus subir la politique étrangère des grandes puissances à l'égard des États africains et de l'Afrique. » Nous sommes, à bien des égards, loin de la coupe aux lèvres. Il n'est alors pas surprenant que les instruments préventifs installés pour jouer ce rôle d'alerte soient tout aussi déficients. Le bilan reste néanmoins globalement insuffisant malgré quelques succès notamment dans les situations de changements anticonstitutionnels de gouvernement¹¹⁹.

Section 2 : Le conseil de paix et sécurité de l'Union africaine : pivot central du
mécanisme de réaction

Le CPS joue un rôle central dans la prévention des changements anticonstitutionnels de gouvernement, et cela à travers ses mécanismes de prévention de conflits. Mais son rôle ne se limite pas là, car il intervient aussi bien dans la gestion que dans la résolution des conflits en Afrique¹²⁰. Dans l'exercice de sa mission, il dispose d'une procédure propre mais aussi des mécanismes propres relatifs à l'adoption des sanctions vis-à-vis des responsables des changements anticonstitutionnels de gouvernement (§1). Il est au coeur de l'architecture africaine de paix et de sécurité qui prend corps depuis quelques années. Toujours dans son rôle de résolution de conflit, le CPS peut prendre des sanctions à l'égard des auteurs de

118 Docteur en droit international public de l'Université Paris Descartes. Le Dr Mbuta répondait aux questions de la revue panafricaine Les Afriques. Voir Souleymane, Ibrahim, «Quelle diplomatie pour l'Union africaine ? », Les Afriques n°282, 04-07-2014.

119 Voir les exemples de gestion de changements anticonstitutionnels dans Mpiana, Joseph Kazadi, « L'Union africaine face à la gestion des changements anticonstitutionnels de gouvernement », pages 23 et suivantes.

120 Parmi ses objectifs figure à l'article 3(f) celui de « promouvoir et d'encourager les pratiques démocratiques, la bonne gouvernance et l'État de droit, la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le respect du caractère sacré de la vie humaine, ainsi que du droit international humanitaire, dans le cadre des efforts de prévention des conflits ». Protocole CPS, supra note 4 art 3(f). Lire aussi sur ce point Maurice Kamto, « Le rôle des accords et organismes régionaux en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales à la lumière de la Charte des Nations Unies et de la pratique internationale » (2007) 111 :4 RGDIP 771.

changement anticonstitutionnel de gouvernement avec le but de contraindre ces derniers a rétablir l'ordre constitutionnel (§2).

En examinant l'action du CPS nous gardons à l'esprit que celle-ci s'intègre dans une dynamique impliquant plusieurs acteurs agissant de manière concertée ou unilatérale dans la recherche de solution aux changements anticonstitutionnels de gouvernement comme nous l'avons si bien soulevé ci-haut dans le travail. Mais alors comment s'articule son intervention lorsque les changements anticonstitutionnels se produisent ? Cette question renferme deux sous-questions, une procédurale liée au processus de son intervention (A) et une autre substantielle liée aux mécanismes de sanctions (B).

Elle est prévue par le Règlement intérieur, lequel s'est largement inspiré de la Déclaration de Lomé. Le siège de la matière se situe dans les dispositions des articles 37(4) et 37(5) et 37(6)¹²¹. Le président de l'Union ainsi que le président de la Commission constituent les « organes » habilités à condamner immédiatement les changements anticonstitutionnels qui surviennent en exigeant instamment des auteurs desdits changements, dont l'illégalité des actes ne peut être ni tolérée ni reconnue par l'Union, un retour rapide à l'ordre constitutionnel. Ils assurent en outre la cohérence de l'action aux niveaux bilatéral, interétatique, sous-régional et international. Ils demandent au CPS de se réunir et d'examiner la question et suspendent immédiatement l'État membre de l'Union et de ses organes et ce, sans affecter sa qualité d'État membre demeurant soumis par conséquent à ses obligations financières.

Le président de la Commission, en consultation avec le président de l'Union entreprend d'autres initiatives. Elles sont indiquées à l'article 37(6) du Règlement intérieur :

rassemble les faits concernant le changement anticonstitutionnel de gouvernement; établi des contacts appropriés avec les auteurs en vue de s'informer de leurs intentions concernant la restauration de l'ordre constitutionnel dans le pays, sans reconnaître ni légitimer les auteurs; sollicite la contribution des dirigeants et des personnalités africains pour amener les

auteurs du changement anticonstitutionnel à coopérer avec l'Union; s'assure de la coopération des (CER) dont le pays concerné est membre¹²².

La procédure est également spécifiée à l'article 25 de la CADEG¹²³. Elle a été rappelée et complétée par la Conférence de l'Union dans sa Décision sur la prévention des changements anticonstitutionnels de gouvernement et le renforcement des capacités de l'UA adoptée lors de sa 14e session ordinaire tenue du 31 janvier au 2 février 2010¹²⁴.

La déclaration de Lomé et la CADEG définissent des procédures et une série de réponses politiques standard. Souaré présente ces points essentiels dans son examen de ces instruments qui comprennent, dans l'ordre, les actions suivantes¹²⁵. Premièrement, le Président de la Commission de l'UA et le Président de la Commission de l'UA condamnent immédiatement et publiquement l'acte de changement anticonstitutionnel de gouvernement et demandent instamment le rétablissement rapide de l'ordre constitutionnel ; ils demandent également instamment une action cohérente aux niveaux bilatéral, interétatique, sous-régional et international¹²⁶. Deuxièmement, le CPS se réunit d'urgence pour discuter de la question¹²⁷. Alors que le pays où s'est produit le changement anticonstitutionnel de gouvernement est suspendu de toute participation aux activités de l'UA, les auteurs de ce changement disposent d'une période de six mois pour rétablir l'ordre constitutionnel¹²⁸. Troisièmement, au cours de cette période de six mois, l'UA doit rester saisie de la question et « engager le dialogue avec les nouvelles autorités en vue de confirmer leurs intentions concernant le rétablissement de l'ordre constitutionnel dans le pays et, ce faisant, solliciter la contribution des dirigeants et personnalités africains sous la forme d'une pression morale dissuasive sur les auteurs du changement anticonstitutionnel afin de les amener à coopérer avec l'UA dans ses efforts »¹²⁹.La collaboration avec la CER à laquelle appartient le pays concerné est également soulignée. Quatrièmement, et ce n'est pas le moins important, tous les États membres, les

123 L'article 24 (1) de la Charte africaine de la démocratie, des élections, et de la gouvernance dispose : « Si le Conseil de paix et de sécurité constate qu'il y a eu changement anticonstitutionnel de gouvernement dans un Etat partie, et que les initiatives diplomatiques ont échoué, il prend la décision de suspendre les droits de participation de l'Etat partie concerné aux activités de l'Union en vertu des dispositions des articles 30 de l'Acte constitutif et 7(g) du Protocole. La suspension prend immédiatement effet ».

124 Décision sur la prévention des changements anticonstitutionnels de gouvernement et le renforcement de capacité de l'union africaine a gérer des telles situations, Doc.assembly/AU/4(XIV). https://www.peaceau.org/uploads/assembly-au-dec-269-xiv-f.pdf, consulté le 22 aout 2025.

125 I. K. SOUARE, The AU and the challenge of unconstitutional changes of government in Africa, Paper 197, Institute for Security Studies, Pretoria (Afrique du Sud), 2009.

CER et l'ensemble de la communauté internationale/des donateurs, y compris les Nations unies, devraient être impliqués dans la mise en oeuvre des sanctions de l'UA¹³⁰. Le règlement intérieur de l'Assemblée de l'UA réitère ces procédures et ces réponses. En particulier, l'article 37 prévoit la procédure à suivre en cas de changement anticonstitutionnel de gouvernement et engage les présidents de l'Assemblée et de la Commission de l'UA à mener des actions conjointes. Ils doivent non seulement condamner rapidement l'action et demander instamment le rétablissement de l'ordre constitutionnel, mais aussi avertir que l'acte ne sera ni toléré ni reconnu par l'Union¹³¹. En outre, l'article 37(6) du règlement intérieur de l'Assemblée de l'UA oblige le président de la Commission de l'UA, en consultation avec le président de l'Assemblée de l'UA, à « rassembler les faits relatifs au changement anticonstitutionnel de gouvernement ; établir des contacts appropriés avec les auteurs en vue de connaître leurs intentions quant au rétablissement de l'ordre constitutionnel dans le pays, sans reconnaître ou légitimer les auteurs ; rechercher la contribution des dirigeants et personnalités africains afin d'amener les auteurs du changement anticonstitutionnel à coopérer avec l'Union ; et s'assurer de la coopération des CER auxquelles appartient le pays concerné ¹³²».

B. Mécanismes de sanctions

En cas de refus des auteurs des changements anticonstitutionnels de rétablir la légalité de l'ordre constitutionnel, le Règlement intérieur prévoit des sanctions qui s'inscrivent dans la continuité de celles envisagées dans le cadre de la Déclaration de Lomé pour réagir auxdits changements. Ces sanctions sont énumérées de manière exemplative :

a) refus de visas pour les auteurs du changement anticonstitutionnel ; b) restriction des contacts du gouvernement avec les autres gouvernements ; c) restrictions commerciales ; d) les sanctions prévues dans l'article 23(2) de l'Acte

131 L'article 37 (4) des règlements intérieurs de la conférence de l'union et du conseil exécutif, statuts de la commission et règlements intérieurs du comite des représentants permanents dispose : « Chaque fois qu'il y a un changement anticonstitutionnel de gouvernement, le Président et le Président de la Commission : condamnent immédiatement, au nom de l'Union, ce changement et demandent instamment le retour rapide à l'ordre constitutionnel ; envoient un avertissement clair et sans équivoque, à savoir que ce changement illégal n'est ni toléré, ni reconnu par l'Union ; assurent la cohérence de l'action aux niveaux bilatéral, inter Etats, sous-régional et international ; demandent au CPS de se réunir pour examiner la question ; suspendent immédiatement l'Etat membre de l'Union et sa participation aux organes de l'Union, sous réserve que sa non-participation aux organes de l'Union n'affecte pas la qualité d'Etat membre de l'Union et ses obligations envers l'Union.

constitutif et dans le présent Règlement intérieur¹³³ ; e) toute sanction supplémentaire que pourrait recommander le CPS¹³⁴.

Dans le mécanisme prévu par la Déclaration de Lomé un délai de six mois est imparti aux gouvernants anticonstitutionnels en vue de procéder au rétablissement de l'ordre constitutionnel. Pendant ce délai, le président de la Commission de l'Union africaine entreprend des initiatives en cherchant les pistes de solution avec le concours de ces nouvelles autorités. Ce n'est qu'après l'échec de toutes ces initiatives que le régime des sanctions entre en lice, excepté la suspension de l'État à participer aux organes et aux activités de l'UA, dans la mesure où cette mesure est adoptée immédiatement après la condamnation.

La CADEG complète d'autres sanctions à l'égard des gouvernements incriminés comme celle prévue à l'article 25(4) : « les auteurs de changement anticonstitutionnel de gouvernement ne doivent ni participer aux élections organisées pour la restitution de l'ordre démocratique, ni occuper des postes de responsabilité dans les institutions politiques de leur État¹³⁵ ». Cette disposition a été reprise dans une décision de la CEDEAO approuvée par le CPS dans la gestion de la crise au Mali¹³⁶.

Dans sa Décision sur la prévention des changements anticonstitutionnels et le renforcement des capacités de l'UA pour y faire face adoptée lors de la 14e session, la Conférence de l'Union a renforcé le mécanisme des sanctions¹³⁷. Dans sa Décision sur le Protocole relatif aux amendements au Protocole sur le Statut de la Cour africaine des droits de l'homme et des

133 L'article 23(2) de l'Acte constitutif se lit comme suit : « En outre, tout État membre qui ne se conformerait pas aux décisions et politiques de l'Union peut être frappé de sanctions notamment en matière de liens avec les autres États membres dans le domaine des transports et communications, et de toute autre mesure déterminée par la Conférence dans les domaines politique et économique ». Acte constitutif, supra note 3, art 23(2).

136 « Ni le président par intérim, ni le premier ministre, ni les autres membres du gouvernement de transition ne pourront être candidats à la prochaine élection présidentielle », décision de la CEDEAO citée au paragraphe 15 du communiqué du CPS du 13 novembre 2012. CPS, Communiqué (13 novembre 2012), Doc off CPS, 341e réunion, PSC/PR/COMM.2(CCCXLI). L'élection présidentielle, selon la Feuille de route du gouvernement de transition, devrait se dérouler d'ici la fin du mois d'avril.

137 « L'application des sanctions à l'encontre de tout État membre dont il est prouvé qu'il a été à la base ou a soutenu un changement anticonstitutionnel dans un autre État; l'application, par la Conférence, d'autres sanctions, notamment des sanctions économiques; [la non reconnaissance des autorités de fait par les États membres de l'UA ainsi que le plaidoyer auprès de] toutes les instances internationales non africaines, y compris les Nations unies et l'Assemblée générale des Nations unies, de s'abstenir d'accorder l'accréditation à ces autorités ». Décision sur la prévention des changements anticonstitutionnels, supra note 31 au para 6(ii).

peuples¹³⁸, la Conférence de l'Union africaine a reconnu la nécessité pour cette dernière d'adopter une définition du crime lié au changement anticonstitutionnel de gouvernement¹³⁹.

Nous venons d'examiner la coopération institutionnelle ainsi que les procédures et mécanismes de sanctions. Dans les lignes qui vont suivre nous allons analyser le moment crucial de l'imposition des sanctions et les différents types auxquels le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine recourt.

§2. La réaction du CPS à travers l'imposition et la typologie des sanctions

Après avoir mis en évidence dans le premier paragraphe de cette deuxième section, la dynamique de collaboration du conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine avec d'autre institutions régionales et internationales dans la lutte contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement, ainsi que les procédures et mécanismes mis en place en matière de sanction, il convient désormais de s'interroger sur l'étape décisive de l'imposition des sanctions (A). En effet, si la coopération institutionnelle et les procédures préventives permettent de structurer la réaction de l'Union africaine comme nous l'avons mentionné dans la première section, c'est au moment de l'adoption effective des sanctions que se mesure la portée réelle de cette réponse. L'analyse des différents types des sanctions (B) appliquées et de leurs implications pratiques permettra de mieux comprendre la capacité du CPS à dissuader et à corriger les violations de l'ordre constitutionnel en Afrique.

A. Imposition des sanctions

Cette étude ne traite que des sanctions de l'UA par le biais du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, mais il est important de noter d'emblée que d'autres sanctions peuvent être adoptées, tout d'abord, par les États eux-mêmes au niveau national. C'est le cas du Burkina Faso après l'échec de la tentative de l'ancien président Blaise Compoaré de réviser la limite constitutionnelle du nombre de mandats afin de rester au pouvoir en 2014. Il a été contraint de démissionner à la suite d'un soulèvement populaire soutenu par l'armée qui s'est emparée du pouvoir avant d'établir un gouvernement civil dirigé par le président de transition

138 Union africaine, Décision sur le Protocole relatif aux amendements au Protocole sur le Statut de la Cour africaine des droits de l'Homme est des peuples, Déc UA 706 (XXI), Doc off UA, 19e sess, Doc. EX.CL/731(XXI)a (2012) [Décision amendements au Protocole sur le Statut CADHP].

Michel Kafando¹⁴⁰. Malgré l'arrêt de la Cour de justice de la CEDEAO confirmant la liberté pour tous de participer à des élections démocratiques¹⁴¹. Les membres de l'ancien régime au

pouvoir qui auraient participé à la tentative de changement anticonstitutionnel de gouvernement ont été exclus des élections législatives du 11 octobre 2015, comme l'a décidé le Conseil constitutionnel en application de la loi électorale et de la CADEG¹⁴².

Deuxièmement, des sanctions peuvent être adoptées au niveau des CER dont les moyens

d'action sont complémentaires à ceux de l'UA, comme c'est le cas des sanctions de la CEDEAO dans la situation malienne susmentionnée après le coup d'État militaire de mai 2021¹⁴³.

En ce qui concerne les sanctions adoptées au niveau de l'UA, il est évident qu'elles font suite à un changement de paradigme en matière de sécurité, car jusqu'aux années 1990, les relations interafricaines étaient régies par le principe de non-ingérence entre les États membres ou par l'OUA¹⁴⁴.

141 Cour de justice de la CEDEAO, Suit no. ECW/CCJ/APP/19/15, Congrès pour la démocratie et le progrès v. L'État du Burkina Faso, arrêt no. ECW/CCJ/JUG/16/15, 13 juillet 2015, paras. 28 et 30. Au paragraphe 30 en particulier, la Cour de justice de la CEDEAO a déclaré de manière controversée : « (...) l'argument relatif à l'illégalité du changement anticonstitutionnel de gouvernement, étendu aux requérants, sur la base du nouveau code électoral, est insoutenable. Sans entrer dans une argumentation sur la manière dont le régime précédent a tenté de modifier la Constitution, la Cour rappelle que la sanction d'un changement de gouvernement anticonstitutionnel va à l'encontre de la Constitution. Les droits de l'homme ne sont pas des droits de l'homme, mais des droits de l'homme pour les régimes, les États et éventuellement leurs dirigeants, et ne concernent pas les droits des citoyens ordinaires. Ni l'esprit qui préside à la sanction du changement anticonstitutionnel de gouvernement, ni les tendances générales du droit international qui cherchent à sanctuariser l e s droits de l'homme, ne font fi du raisonnement des États et des régimes, et ne permettent pas une application inconsidérée et aveugle des mesures coercitives qui peuvent être envisagées dans de telles circonstances »

142 Conseil constitutionnel, Décision n° 2015-021/CC/EL sur la requête de M. DABIRE Ambater- domon Angelin tendant à déclarer inéligibles les candidats aux élections générales du 11 octobre 2015, 25 août 2015 (dans le dossier de l'auteur), pp. 5-7.

143 Communiqué final, 4^e Sommet extraordinaire des chefs d'État et de gouvernement de la CEDEAO sur la situation politique au Mali, Accra (Ghana), 9 janvier 2022, para. 9. Dans ce paragraphe , l'Autorité des chefs d'État et de gouvernement de la CEDEAO a décidé " de maintenir les sanctions initiales déjà imposées au Mali et aux autorités de transition " et " d'imposer des sanctions économiques et financières supplémentaires, conformément à ses délibérations lors de sa soixantième session ordinaire tenue le 12 décembre 2021 à Abuja, République fédérale du Nigéria ". Ces sanctions supplémentaires comprennent a) Le rappel pour consultation par les États membres de la CEDEAO de leurs Ambassadeurs accrédités au Mali ; b) La fermeture des frontières terrestres et aériennes entre les pays de la CEDEAO et le Mali ; c) La suspension de toutes les transactions commerciales et financières entre les États membres de la CEDEAO et le Mali, à l'exception des produits alimentaires, des produits pharmaceutiques, des fournitures et équipements médicaux, y compris les matériels de lutte contre le COVID-19, des produits pétroliers et de l'électricité ; d) Le gel des avoirs de la République du Mali dans les banques centrales de la CEDEAO ; e) Le gel des avoirs de l'Etat malien et des entreprises publiques et parapubliques dans les banques commerciales ; f) La suspension du Mali de toute assistance financière et de toute transaction avec toutes les institutions financières, notamment la BIDC et la BOAD.

Les sanctions de l'UA sont imposées lorsque la médiation et les avertissements n'ont pas incité les auteurs d'un changement anticonstitutionnel de gouvernement à rétablir l'ordre constitutionnel. Ces sanctions sont adoptées conformément à l'article 9(1) (g) de l'Acte constitutif de l'UA qui stipule que la « Conférence surveille la mise en oeuvre des politiques et décisions de l'Union et veille à ce que tous les États membres s'y conforment ». L'article 7, paragraphe 3, du protocole sur le CPS, qui stipule que « les États membres conviennent d'accepter et de mettre en oeuvre les décisions du Conseil de paix et de sécurité, conformément à l'Acte constitutif », revêt également une grande importance.

En ce qui concerne les organes compétents, les sanctions peuvent être prises par la Conférence de l'UA ou le CPS. À cet égard, il convient de faire une distinction entre les sanctions imposées à un État membre qui ne se conforme pas aux décisions et aux politiques de l'UA en matière de gouvernance et de ce fait donc soutient ou fomente un changement anticonstitutionnel de gouvernement dans un autre État et celles qui peuvent être adoptées à l'encontre d'un gouvernement de facto, d'acteurs non étatiques tels que les groupes rebelles et les auteurs individuels. Dans le premier cas, les sanctions sont imposées par la Conférence de l'UA en vertu de l'article 23(2) de l'Acte constitutif qui stipule que :

(...) tout État membre qui ne se conforme pas aux décisions et aux politiques de l'Union peut faire l'objet d'autres sanctions, telles que l'interdiction des liaisons de transport et de communication avec d'autres États membres, et d'autres mesures de nature politique et économique à déterminer par l'Assemblée.

Dans le second cas, ces sanctions peuvent être imposées par le CPS. Il y a tout d'abord l'article 30 de l'Acte constitutif de l'UA qui stipule que « les gouvernements qui viendraient à prendre le pouvoir par des moyens anticonstitutionnels ne seront pas admis à participer aux activités de l'Union ». L'article 7(1) (g) du Protocole sur le CPS confère à cet organe le pouvoir de prendre des sanctions chaque fois qu'un changement anticonstitutionnel de gouvernement a lieu dans un État membre, comme le prévoit la Déclaration de Lomé. Ce dernier instrument prévoit que :

À l'expiration de la période de suspension de six mois, une série de sanctions limitées et ciblées à l'encontre du régime qui refuse obstinément de rétablir l'ordre constitutionnel devrait être instituée, en plus de la suspension de la participation aux organes politiques de l'OUA. Ces sanctions pourraient inclure le refus de délivrer des visas aux auteurs d'un acte anticonstitutionnel. Les restrictions sont notamment les suivantes : changement de

législation, restrictions des contacts entre gouvernements, restrictions commerciales, etc¹⁴⁵.

D'autres types de sanctions relèvent du pouvoir discrétionnaire du COPS et peuvent varier en fonction de la nature de la menace à laquelle il faut faire face. Ceci est fondé sur deux dispositions distinctes.

D'une part, l'article 7(1) (r) de son Protocole fondateur prévoit que le CPS se prononce sur toute autre question ayant des implications pour le maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité sur le continent. D'autre part, le même instrument juridique stipule que :

Le Conseil de paix et de sécurité prend les initiatives et les mesures qu'il juge appropriées en ce qui concerne les situations de conflit potentiel, ainsi que celles qui se sont déjà transformées en conflits à part entière. Le Conseil de paix et de sécurité prend également toutes les mesures nécessaires pour éviter l'escalade d'un conflit ayant déjà fait l'objet

De toute évidence, pour appliquer ces sanctions, l'Assemblée de l'UA ou le CPS doivent conclure au préalable qu'une situation donnée peut être qualifiée de changement anticonstitutionnel de gouvernement. Cela peut parfois créer des divergences entre les États membres ou entre les organes politiques et décisionnels de l'UA, tels que le CPS et le président de la Commission de l'UA qui, en consultation avec le président de la Conférence de l'UA, émet la première réaction aux situations de changement anticonstitutionnel de gouvernement. Le CPS peut également créer des organes subsidiaires lorsque cela est nécessaire à l'exercice de ses fonctions¹⁴⁷ ; et c'est en conformité avec cela qu'en mars 2009, il a créé un Comité des sanctions dont les attributions sont d'administrer, de suivre et de mettre en oeuvre les sanctions de l'UA¹⁴⁸.

145 Déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, AHG/Decl.5 (XXXVI), p. 5.

146 Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, article 9(1).

148 Commission de l'UA, Cadre d'Ezulwini pour le renforcement de la mise en oeuvre des mesures de l'Union africaine dans les situations de changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique, Ezul- wini (Royaume du Swaziland), 17-19 décembre 2009, p. 7.

B. Sanctions réactives efficaces

En fonction de l'évaluation de la situation politique dans l'État concerné, la réponse de l'UA va des sanctions à l'intervention militaire¹⁴⁹. Les sanctions applicables sont d'ordre politique.

Les sanctions politiques sont définies comme des actions visant à interrompre les relations de la cible avec le monde extérieur dans des domaines autres que le commerce de base¹⁵⁰. Les sanctions politiques sont intangibles dans la mesure où elles visent à affecter négativement l'aspect moral d'un État ciblé¹⁵¹. Les sanctions politiques peuvent être diplomatiques si elles sont utilisées pour perturber les relations officielles entre le gouvernement visé et le monde extérieur. Ces sanctions prennent normalement la forme d'une limitation ou d'une annulation des visites de hauts responsables de l'État visé et d'une expulsion des missions diplomatiques de l'État visé. Dans certains cas, ces sanctions prennent surtout la forme d'une suspension du régime voyou des structures politiques des organisations internationales et régionales¹⁵².Dans le régime de sanctions de l'UA contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement, elles prennent la forme de condamnations, de suspensions et d'autres sanctions ciblées.

Dans les lignes qui suivent nous allons nous focalisés sur la présentation des sanctions susmentionnées.

S'agissant tout d'abord de la condamnation, elle est la toute première étape pour faire face à un changement anticonstitutionnel de gouvernement. Les organes de l'UA doivent rapidement condamner le changement anticonstitutionnel de gouvernement et demander instamment le retour rapide à l'ordre constitutionnel. La condamnation commence par la reconnaissance de l'acte des auteurs comme un changement anticonstitutionnel de gouvernement¹⁵³. À l'exception de la situation du Tchad en avril 2021, le CPS a désigné et condamné de nombreuses situations comme constituant un coup d'État ou un changement anticonstitutionnel de gouvernement. Le communiqué du CPS du 22 avril 2021 a condamné l'assassinat du président Idriss Deby Itno et a souligné la nécessité urgente de mener une enquête afin de traduire les auteurs en justice, sans mentionner la décision

149 P. MANIRAKIZA, Vers un droit de résistance aux pratiques antidémocratiques flagrantes en Afrique, in Journal of African Law 63 (2019), pp. 87-90.

150 J-M FARRAL, United Nations Sanctions and the Rule of Law, New York, 2007, p. 123.

anticonstitutionnelle prise par le Conseil militaire de transition qui s'est emparé du pouvoir après la mort du président¹⁵⁴. Il convient de mentionner qu'une mission d'enquête sur le Mali a été mise en place par l'UA avec pour mission de soutenir l'enquête sur la mort d'Idris Deby Itno, de vérifier les efforts déployés pour restaurer la paix et la sécurité dans le pays, et d'évaluer l'efficacité de l'action de l'Union européenne.

Le Conseil de l'Union européenne a demandé à l'Assemblée générale des Nations unies de se prononcer sur l'ordre constitutionnel et de présenter son rapport dans les quinze (15) jours qui suivent la publication du communiqué¹⁵⁵. Dans le communiqué qu'il a publié après avoir examiné le rapport de la mission d'enquête, le CPS a réitéré son rejet total de tout changement anticonstitutionnel de gouvernement sur le continent, sans évoquer la situation spécifique du Tchad¹⁵⁶. S'appuyant sur la situation sécuritaire volatile du bassin du lac Tchad et du Sahel et insistant sur le retour à l'ordre constitutionnel après la période transitoire de 18 mois, le CPS n'a pas imposé de sanctions aux membres du Conseil militaire de transition et a plutôt reconnu la formation d'un gouvernement civil de transition dirigé par le Premier ministre qu'il a nommé. La situation tchadienne révèle le défi auquel est confrontée l'UA dans l'imposition de sanctions où, dans certains cas, même s'ils sont rares, le pragmatisme l'emporte sur le légalisme.

Les condamnations prononcées par le CPS, bien qu'elles ne soient pas assorties de mesures coercitives immédiates, revêtent une valeur normative importante. Elles permettent d'identifier clairement un événement comme un CAG et de délégitimer ses auteurs sur le plan international et continental. Cet effet symbolique, même s'il semble limité, est fondamental dans la construction progressive d'une jurisprudence africaine contre les CAG. Le fait que la quasi-totalité des coups d'État aient été condamnés par le CPS (sauf l'exception tchadienne en 2021) traduit une certaine cohérence normative. Cela contribue à forger une culture de rejet des régimes issus de changements anticonstitutionnels.

La suspension quant à elle, se traduit dans une approche qui consiste en l'application automatique de la Déclaration de Lomé, de l'article 30 de l'Acte constitutif de l'UA et de l'article 7(1)(g) du Protocole sur le CPS, qui entraîne la suspension immédiate de la participation du pays aux activités de l'UA. Depuis sa création et jusqu'à sa 993^e session sur le Tchad, le CPS a utilisé son pouvoir en vertu de l'article 7(1)(g) dans des situations telles que celles du Togo (2005)¹⁵⁷, de la Mauritanie (2005)¹⁵⁸, de la Mauritanie (2008)¹⁵⁹, du Madagascar (2009)¹⁶⁰, ainsi que dans d'autres situations de crise. République africaine (2013)¹⁶¹, Égypte (2013)¹⁶², Burkina Faso (2014)¹⁶³, Soudan (2019)¹⁶⁴ et le Mali (2020)¹⁶⁵. La période de suspension est de six mois conformément à la Déclaration de Lomé¹⁶⁶. Elvy est très critique à l'égard de la période de suspension de six mois, arguant qu'il n'est pas nécessaire d'attendre six mois alors qu'en quatre mois, il est évident que les auteurs du changement anticonstitutionnel ne sont pas disposés à rétablir l'ordre constitutionnel ¹⁶⁷comme ce fut d'ailleurs le cas récemment au Mali, Burkina Faso, Niger et Guinée. Dans le

166 La déclaration de Lomé le dit en ces mots : « Après la réaction initiale de condamnation du changement anticonstitutionnel par l'Organe central : (a) un délai maximum de six mois devrait être accordé aux auteurs du changement anticonstitutionnel pour restaurer l'ordre constitutionnel. Pendant cette période de six mois, le gouvernement concerné devrait être suspendu des organes de décision de l'OUA. Outre les sanctions prévues par l'article 115 du règlement Financier, les gouvernements concernés ne pourront pas participer aux réunions de l'Organe central, aux réunions ministérielles et aux réunions au Sommet de l'OUA. Toutefois, cette suspension ne devrait pas affecter la qualité de membre du pays concerné au sein de l`OUA et ne le dispensera donc pas de respecter ses obligations fondamentales vis-à-vis de l'Organisation, y compris le paiement de sa contribution financière au budget ordinaire de l'OUA ; »

167 S-A. ELVY, Towards a New Democratic Africa : the African Charter on Democracy, Elections and Governance, in Emory International Law Review 27 (2013), pp. 62-63.

même ordre d'idées, elle s'est également interrogée sur la pertinence de l'obligation faite par la déclaration de Lomé aux organes concernés de l'OUA/UA d'exercer des pressions morales discrètes sur les auteurs du changement anticonstitutionnel de gouvernement pendant la période de suspension de six mois. Le terme « pression morale discrète » n'étant pas défini dans la déclaration, on peut également douter de l'efficacité de cette mesure par rapport aux sanctions ciblées¹⁶⁸. Il existe une divergence entre les documents de l'UA sur le moment où la suspension doit être imposée. L'article 25(1) de la CADEG, tout en se référant à l'article 30 de l'Acte constitutif de l'UA et à l'article 7 (g) du Protocole sur le CPS, prévoit que les sanctions ne peuvent être imposées qu'après l'échec des initiatives diplomatiques. Il convient de noter que ces articles ne conditionnent pas l'application des sanctions à l'échec des initiatives diplomatiques. La CADEG n'a pas précisé quelles initiatives diplomatiques doivent être menées et quelles normes doivent être appliquées pour déterminer que les initiatives diplomatiques ont échoué. Cela ne peut que retarder l'imposition de sanctions et permettre aux auteurs de changements anticonstitutionnels de gagner du temps au lieu de travailler réellement à la restauration de l'ordre constitutionnel. Par exemple, lors de la crise de Madagascar en 2009, les sanctions de l'UA ont été émises un an après la date du changement anticonstitutionnel de gouvernement¹⁶⁹. Elles ont été imposées après un processus de négociations apparemment réussi, conclu par des accords entre les auteurs du changement anticonstitutionnel et d'autres forces politiques qui, en fin de compte, n'ont pas été mis en oeuvre¹⁷⁰.

L'article 30 de l'Acte constitutif et l'article 7(1)(g) du Protocole sur le CPS confèrent une base juridique solide aux suspensions automatiques. Celles-ci produisent un effet immédiat : isoler diplomatiquement l'État fautif des instances de l'UA et de ses organes décisionnels. Même si les auteurs de CAG peuvent parfois rester insensibles à ce type de mesures, la suspension empêche les régimes illégaux de tirer profit de la légitimité institutionnelle de l'UA. L'efficacité réside donc dans l'impossibilité pour ces régimes de se présenter comme des acteurs politiques réguliers au sein du continent. Toutefois, comme le cas de Madagascar en 2009 l'a montré, l'efficacité est réduite lorsque les sanctions arrivent tardivement ou après des négociations infructueuses.

169 Communiqué de la 221^e réunion du CPS tenue le 17 mars 2010, sur la situation au Madagascar, 17 mars 2010, para. 4.

Des sanctions ciblées sont également prises lorsque, à l'expiration de la période de suspension de six mois, les auteurs d'un changement anticonstitutionnel de gouvernement refusent de rétablir l'ordre constitutionnel. Elles sont imposées en plus du maintien de la suspension de la participation aux activités de l'UA. Ces sanctions peuvent inclure le refus de visa, la restriction des contacts entre gouvernements, des restrictions commerciales, etc. En 2008, le CPS a imposé des sanctions ciblées à la junte militaire mauritanienne dirigée par le général Mohamed Ould Abdel Aziz, qui avait déposé le président démocratiquement élu Sidi Ould Cheikh Abdellahi. Ces sanctions comprenaient le refus de visas, des restrictions de voyage et le gel des avoirs de toutes les personnes, civiles et militaires, dont les activités soutenaient le changement anticonstitutionnel de gouvernement¹⁷¹.

Des sanctions ciblées similaires et des isolations diplomatiques ont également été imposées à Madagascar en mars 2010 après que le gouvernement d'Andry Rajoelina n'a pas mis en oeuvre les accords conclus dans le cadre de la tentative de rétablissement de l'ordre constitutionnel¹⁷². Des sanctions plus ou moins similaires ont également été imposées à la Guinée en 2009, à la RCA¹⁷³ en 2013 et au Mali en 2012. Aux Comores, le CPS avait imposé des sanctions aux autorités illégales de l'île d'Anjouan dans sa décision du 10 octobre 2007, y compris un blocus maritime et une interdiction de voyager¹⁷⁴. Ces sanctions ont été prolongées trois fois de suite¹⁷⁵ et ont ouvert la voie au succès de l'intervention armée de l'UA en mars 2008, baptisée Opération Démocratie aux Comores, qui a permis d'empêcher la sécession de l'archipel. Dans la mise en oeuvre des sanctions, l'UA est tenue d'impliquer tous ses États membres, les CER et les communautés internationales/donateurs au sens large, y compris les Nations unies. Il est primordial de veiller à ce que les citoyens ordinaires de l'État sanctionné ne supportent pas de manière disproportionnée le fardeau des sanctions¹⁷⁶. La plupart de ces sanctions sont qualifiées de sanctions intelligentes ; il s'agit de mesures collectives ou unilatérales qui exercent une pression coercitive sur les personnes et les entités ciblées tout en minimisant les

171 Communiqué de la 163^e réunion du CPS tenue le 22 décembre 2008, sur la situation en République islamique de Mauritanie, para. 9.

175 PSC/PR/Comm(CII), 26 novembre 2007 ; PSC/PR/Comm(CVII), 21 janvier 2008 ; PSC/PR/ Comm(CXI), 18 février 2008.

176 Déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, p. 5.

conséquences sociales et économiques imprévues pour la population vulnérable¹⁷⁷. Ce type de sanctions est spécifiquement conçu pour nuire au régime de l'État ciblé et ne vise pas à blesser des civils innocents¹⁷⁸. Par exemple, les sanctions sur les voyages, également connues sous le nom d'interdictions de voyager, sont des mesures qui visent à interdire ou à inhiber la capacité des individus associés à la cible du régime de sanctions à voyager au niveau international¹⁷⁹. Ces sanctions ont été conçues pour provoquer un sentiment symbolique d'isolement du processus international afin de délégitimer l'autorité visée. En outre, le gel des avoirs consiste à confisquer les biens privés et les comptes bancaires internationaux de ceux qui ont été isolés par la communauté internationale. Ces mesures visent à priver des entités particulières, telles que des entreprises ou des acteurs politiques d'un régime ciblé, de leurs actifs ou de leurs biens. En outre, ces types de sanctions sont édictées pour saper les activités de la cible ou pour l'irriter en la désignant et en lui faisant honte d'une manière symbolique¹⁸⁰.En plus des autres sanctions ciblées, l'article 25 de la CADEG ajoute deux mesures punitives importantes. Dans son paragraphe 4, il interdit aux auteurs d'un changement anticonstitutionnel de gouvernement de se présenter à des élections visant à rétablir l'ordre démocratique ou d'occuper un poste de direction dans les institutions politiques de leur État. Cette mesure avait déjà été incorporée dans la décision de l'UA de 2010 sur le renforcement de sa capacité à prévenir ou à gérer les situations de changement anticonstitutionnel de gouvernement, qui est applicable même si un État membre n'a pas ratifié la CADEG. La position de l'UA a été saluée jusqu'en 2015 dans le cas de l'Égypte, où elle a toléré l'élection du général Abdel Fatah el-Sisi, l'un des principaux instigateurs du coup d'État contre Mohamed Morsi, démocratiquement élu en 2013.

Les sanctions ciblées apparaissent comme les mesures les plus efficaces, car elles touchent directement les intérêts personnels des auteurs de CAG sans affecter les populations vulnérables. Leur mise en oeuvre à Madagascar (2010), en Mauritanie (2008), ou encore aux Comores (2007) a montré que leur combinaison avec un blocus et une pression diplomatique pouvait favoriser le retour à l'ordre constitutionnel. L'Opération Démocratie aux Comores en 2008, rendue possible par un blocus maritime soutenu par les sanctions, illustre la capacité des sanctions ciblées à préparer le terrain à une solution concrète et durable. Cela prouve que, bien appliquées, elles peuvent dépasser la simple dimension symbolique pour avoir un impact pratique.

177 M. ERIKSSON, Targeting Peace : Understanding UN and EU Targeted Sanctions, Londres 2011, p. 25.

178 D-W. DREZNER, How Smart are Smart Sanctions, in International Studies Review 5 (2003), pp. 107-110.

Bien que l'UA ait mis en place divers instruments juridiques permettant d'appliquer un certain nombre de sanctions en cas de changement anticonstitutionnel de gouvernement, des questions restent en suspens quant à leur applicabilité et à leur efficacité car, dans la plupart des cas, les dirigeants en place conservent tous les pouvoirs et limitent par conséquent l'intervention de l'UA. Le chapitre qui va suivre va analyser non seulement les limites organisationnelles et structurelles qui entravent l'efficacité des sanctions de l'UA pour le rétablissement de l'ordre constitutionnel, mais aussi il va proposer des pistes de solution.

Chapitre deuxième : UN DISPOSITIF INSTITUTIONNEL AUX PRISES AVEC SES
PROPRES OBSTACLES

Le CPS souffre d'un certain nombre d'écueils qui confirment les hypothèses longtemps avancées d'une incurie de l'UA en matière de préventions et de résolution des changements anticonstitutionnels de gouvernement. Ces limites sont nombreuses et tiennent à beaucoup de facteurs qui ne sont pas pour autant entièrement indépendants les uns des autres. Derrière cette cohorte de facteurs hétérogènes, il faut identifier deux types d'obstacles essentiellement. La première catégorie des obstacles est relative à l'organisation interne du CPS, dans ses textes fondateurs autant que dans ses décisions ; la deuxième a trait à la structure politico-économique de l'Afrique indépendamment des facteurs liés au CPS en tant qu'organe pour la paix et la sécurité (Section 1). Mais étant donné que l'objectif de cette étude ne pas simplement d'énumérer les obstacles auxquels fait face le conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine dans sa mission de prévention et de résolution des changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique, cette dernière propose aussi des pistes de solutions pour essayer d'y remédier (section 2).

Section 1 : Les obstacles organisationnels et structurels

Le CPS demeure entravé par des limites qui alimentent l'idée d'une incapacité persistante de l'UA à prévenir et à résoudre les changements anticonstitutionnels de gouvernement. Ces limites, bien que diverses et interdépendantes, se répartissent en deux catégories : d'une part, celles tenant à son organisation interne, telle qu'issue de ses textes fondateurs et de ses pratiques décisionnelles (§1) ; d'autre part, celles liées au contexte politico-économique africain, qui dépasse les seuls contours institutionnels du CPS (§2).

L'organisation du CPS présent un grand nombre de limites. On peut ainsi voir dans le CPS une structure bridée par ses propres contradictions juridiques particulièrement (A). Les difficultés d'opérationnalisation des mécanismes de prévention constituent un autre obstacle organisationnel majeur du CPS (B).

A. Les contrariétés juridiques

Innombrables sont les contradictions qui traversent le fonctionnement du CPS et entravent, en fin de compte, sa pleine expression. S'il fut très souvent reproché à l'OUA une carence juridique dans la prévention, la gestion et la résolution des changements anticonstitutionnels de gouvernement, le Conseil de paix et de sécurité ne déroge non plus pas à cette règle, si on se fie à l'inconséquence juridique qui préside inlassablement à ses destinées. En premier lieu, le protocole du CPS regorge de dispositions qui ne militent en faveur d'une meilleure applicabilité des décisions de ladite structure. En second lieu, il importe d'évoquer la politisation du CPS et des principes qu'ils portent.

Une attitude complaisante des Etats membres de l'UA qui contraste avec leur voeu d'élire les membres du Conseil de paix et de sécurité en fonction de leur « contribution à la promotion et au maintien de la paix et de la sécurité en Afrique à cet égard, une expérience dans le domaine des opérations d'appui à la paix constituera un atout supplémentaire ; capacité et engagement à assumer les responsabilités liées à la qualité de membre »¹⁸¹. A travers cette incohérence, nous voulons mettre évidence l'incapacité de la Conférence à faire respecter les dispositions conventionnelles auxquelles les Etats sont tenus de se soumettre. Une exégèse du Protocole révèle une discontinuité entre ces consécrations et le peu de déférence des Etats membres de l'UA. Par exemple, le Protocole, dans son article 5(2), assujettit l'élection de membres du CPS à leur « engagement à honorer les obligations financières vis-à-vis de l'Union. » Or, en réalité cette disposition est battue en brèche par la pratique qui n'accorde qu'une importance moindre aux paiements des cotisations, mais continuent de présider le CPS a l'exemple des Etats comme la Guinée et la Gambie qui ne sont pas connus pour leur implication constante au rang des contributeurs de l'UA, et de surcroît membres sortants du CPS, aient été reconduits pour deux années supplémentaires. A côté de cette dynamique interne au CPS, une autre logique émanant des Etats membres contrecarrent les fondamentaux juridiques du CPS. En effet, les pressions les plus persistantes proviennent généralement des Etats membres qui n'hésitent pas à instrumentaliser l'UA et ses institutions dont le CPS à des fins inavouées.

Au regard de ce qui précède et peut à suffisance se comprendre comme une marque de rupture sèche entre les dispositions régissant l'exercice du CPS et la pratique de ce dernier.

L'opérationnalisation, c'est-à-dire la capacité des mécanismes préventifs à remplir leurs missions, se heurte à nombre d'obstacle quant à son effectivité intégrale. D'abord, du point de vue de la culture de la paix et de la stabilité, le continent reste très en décalage. Ensuite, sur le plan de l'alerte rapide, les outils techniques prévus dans le cadre du CPS tardent à tenir leur rang.

L'UA et ses institutions ne cessent de clamer que la promotion de la paix, de la sécurité doit constituer un impératif pour prévenir la survenance fréquente des changements anticonstitutionnels de gouvernement. Les textes de référence ne manquent de souligner cette exigence de promotion de la paix. De l'Acte constitutif de l'UA au Protocole du CPS, les rappels à ce sacro-saint principe de la vie en communauté, une communauté africaine sont légion. Dès les premières lignes de l'Acte de Lomé, la promotion de la paix est érigée en modèle. Il est en effet indiqué dans le Préambule le « fait que le fléau des conflits en Afrique constitue un obstacle majeur au développement socio-économique du continent »¹⁸², et de ce point de vue, il apparait légitime « la nécessité de promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité, comme condition préalable à la mise en oeuvre de notre agenda dans le domaine du développement et de l'intégration.¹⁸³»

Le Protocole abonde dans le même sens en estimant, à son tour, dans son préambule, que « le développement d'institutions et d'une culture démocratiques fortes, le respect des droits de l'homme et de l'Etat de droit, ainsi que la mise en oeuvre de programmes de redressement post-confits et de politiques de développement durable sont essentielles à la promotion de la sécurité collective, d'une paix et d'une stabilité durables et à la prévention de conflits. »184

Mais une question demeure, Comment les changements anticonstitutionnels de gouvernement peuvent-ils encore prendre au dépourvu le CPS en dépit de tout son arsenal d'alerte rapide ? Cette interrogation pour si péremptoire qu'elle puisse paraître n'en n'est pas pour autant fortuite, elle rend plutôt compte d'une terrible réalité dans le cadre de l'UA et plus

182 Préambule de l'Acte constitutif de L'Union africaine, adopté en 2000 a Lomé.

184 Préambule du protocole relatif à la création du conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, §14.

singulièrement de son CPS : les systèmes d'alerte rapide ne sont pas aussi performants que nous aurions pu le croire.

En effet, pas mal de changements anticonstitutionnels de gouvernement ont éclaté en Afrique, prenant au dépourvu les principaux instruments érigés pour prévenir leur éclosion par une alerte précoce qui devait déclencher toute une batterie de mesures préventives afin de circonscrire le problème avant qu'il ne se développe. Toutefois, il serait excessif de considérer que ces mesures auraient pu empêcher totalement la survenance des CAG, car si elles permettent de réduire leur fréquence et d'en atténuer les effets, elles demeurent tributaires de facteurs internes aux États tels que la fragilité institutionnelle ou les rivalités politico-militaires qui échappent largement au contrôle des mécanismes régionaux. D'ailleurs le CPS est bien à même de jouer ce rôle si on en croit à ses dispositions. Néanmoins, la réalité est autre. Comme pour donner du crédit à Albert Bourgi qui voit dans l'UA écartelée entre ses textes et la réalité du terrain africain, le prolongement de la défunte OUA. Il considère en effet que « la rupture tant annoncée avec les égarements de l'OUA se heurte une nouvelle fois aux réalités d'une Afrique toujours repliée sur le dogme de la souveraineté étatique et confrontée à des difficultés, notamment financières, qui risquent de renvoyer à un avenir plus lointain le vaste chantier des politiques communes. »185

Plusieurs situations récentes en Afrique révèlent que le SCAR ou les instruments d'alerte précoce de l'UA n'ont pas anticipé certains changements anticonstitutionnels, même lorsque les signaux avant-coureurs étaient manifestes. Par exemple, dans le cas du Burkina Faso en 2022, les tensions dues aux insécurités persistantes d'attaques terroristes, mécontentement populaire, crise de gouvernance étaient largement documentées. Pourtant le SCAR ne semblait avoir produit une alerte suffisamment forte ou précoce pour dissuader le putsch contre Paul-Henri Sandaogo Damiba ou pour engager des mesures préventives crédibles avant l'éclatement de la crise¹⁸⁶.

Un autre cas est celui de la Guinée en 2020, où la modification constitutionnelle pour permettre un troisième mandat assurait déjà un affaiblissement du cadre démocratique. Malgré les critiques nationales et internationales, le silence ou l'inaction de l'UA, y compris du CPS, laisse penser que les signaux d'alerte, débats publics, manifestations, usage de la force n'ont

185 A. BOURGI, « L'Union africaine entre les textes et la réalité », op.cit., p. 327.

pas déclenché de mécanisme d'alerte rapide d'envergure ni de prévention formelle. Ce cas est souvent cité dans les analyses comme exemple d'alerte détectée mais de réponse différée¹⁸⁷.

La survenance intempestive des changements anticonstitutionnels de gouvernement et d'événements de nature à rendre l'avènement de conflits sans qu'aucune alerte n'ait été déclenchée est révélatrice d'une faiblesse fonctionnelle du système continental d'alerte rapide¹⁸⁸.

La situation économique et politique des Etats africains représente autant de barrières qui érodent la vie du CPS. Il est de notoriété publique que le CPS de même que les organisations africaines dans leur ensemble dépendent en grande partie de la communauté internationale (A). En plus, en Afrique, le contraste entre les CER est saisissant tant du point de vue économique, de l'engagement et l'expérience en matière d'intervention en cas de changement anticonstitutionnel de gouvernement (B).

A. Une dépendance accrue vis-à-vis de la communauté internationale

Le financement des activités du CPS-UA constitue l'un des maillons essentiels pour l'efficacité de son action, notamment face aux CAG. Or, force est de constater que cette efficacité est constamment entravée par la dépendance financière de l'institution à l'égard des bailleurs étrangers¹⁸⁹. Si l'architecture africaine de paix et de sécurité, telle que prévue par le Protocole relatif à la création du CPS, instaure un Fonds spécial destiné à soutenir les opérations, sa capacité réelle reste largement tributaire de la bonne santé financière des États membres, lesquels, pour la majorité, peinent à honorer leurs engagements financiers¹⁹⁰. La

189 Le rapport « UN PARTENARIAT POUR L'AVENIR » donne une idée des progrès réalisés par l'Afrique et les perspectives encourageantes. Ainsi, sur le plan économique « l'Afrique a connu la plus forte croissance dans les échanges internationaux entre 2000 et 2011, avec une croissance des importations au Sud du Sahara de 16 % par an en moyenne ». Elle « est le continent qui épargne le plus après l'Asie ; les réserves de change y sont estimées à 500 Md USD ». Sur le plan social, la classe moyenne africaine, et subsaharienne particulièrement a connu une hausse vertigineuse. A ce jour, elles « représentent entre 300 et 500 millions d'individus ». Plus de 80 % de la population africaine est connectée à un réseau de téléphonie mobile.

190 D. KABERUKA, « Problématique du financement de l'Union africaine : les impératifs stratégiques liés a l'élimination de la dépendance », in The panafrican Review, 19 septembre 2023, disponible sur :

faiblesse persistante des contributions africaines, héritage de pratiques anciennes déjà constatées à l'époque de l'OUA, oblige le CPS à recourir de manière systématique aux ressources externes, notamment à l'aide militaire et financière de l'Union européenne et des Nations Unies. Cette dépendance crée un paradoxe frappant : les solutions africaines aux problèmes africains, promues comme principe fondamental, ne peuvent se concrétiser sans l'aval et le soutien financier des partenaires étrangers, ce qui confère à ces derniers un droit de regard tacite sur les interventions du Conseil¹⁹¹.

Cette dépendance financière se traduit directement par une lenteur et une imprévisibilité dans la réaction du CPS face aux CAG. Les opérations de maintien ou de rétablissement de l'ordre constitutionnel, souvent déclenchées dans l'urgence, exigent des ressources conséquentes pour le déploiement rapide des effectifs, la mise en place de logistique adaptée, l'équipement et la sécurité des contingents¹⁹². Or, le caractère ponctuel et incertain des financements étrangers oblige la Commission à passer un temps considérable à mobiliser des fonds, retardant ainsi la mise en oeuvre immédiate des missions. Les exemples de la Mission africaine au Soudan et de l'opération MUAS au Darfour illustrent de manière éclatante cette contrainte : les contributions financières arrivant de manière fragmentaire et tardive ont obligé le CPS à improviser le déploiement de ses forces, compromettant l'effet de dissuasion et la prévention de nouvelles hostilités¹⁹³. La dépendance financière fragilise donc la chaîne décisionnelle et opérationnelle du Conseil, transformant des interventions potentiellement rapides et décisives en opérations retardées et fragmentaires, incapables de prévenir efficacement les CAG¹⁹⁴.

Par ailleurs, la nécessité de dépendre des financements étrangers influence non seulement le calendrier des opérations, mais aussi la nature des interventions. Les bailleurs, en conditionnant leur appui à certaines formalités et critères, imposent de facto des contraintes opérationnelles qui ne correspondent pas toujours aux exigences africaines de réactivité et de neutralité¹⁹⁵. Cette situation révèle une tension structurelle : d'un côté, le CPS est censé

192 M. THSIYEMBE, « L'idée des Etats-Unis d'Afrique : mythe et réalité », Faculdade de Cienciâs Universidade

195 D. Dormoy, « Les opérations de maintien de la paix de l'Organisation des Nations Unies. Aspects récents de la question de leur financement », in Annuaire français de droit international, vol. 39, 1993, p. 144.

incarner l'autonomie stratégique africaine et garantir la sécurité régionale, de l'autre, il est contraint par des logiques financières externes qui limitent sa capacité de décision et d'action. Ainsi, les CAG, événements imprévisibles et nécessitant une réaction immédiate, mettent en lumière la fragilité du dispositif africain de paix lorsqu'il est conditionné par la disponibilité incertaine des ressources étrangères¹⁹⁶.

L'inefficacité du CPS à réagir promptement et pleinement aux changements anticonstitutionnels de gouvernement trouve sa source, en grande partie, dans cette dépendance financière. La faiblesse des contributions africaines et la nécessité de recourir aux bailleurs extérieurs entravent la rapidité et la fluidité des interventions, compromettant la prévention et la restauration de l'ordre constitutionnel. Pour que le CPS puisse véritablement assumer son rôle, il est indispensable que les États africains prennent leur part de responsabilité et assurent un financement régulier et prévisible. Sans ce socle autonome, toute opération demeure sous la double contrainte de l'urgence et de la dépendance, réduisant de manière significative l'efficacité du Conseil face aux défis posés par les CAG.

L'efficacité du CPS-UA dans la prévention et la gestion CAG est étroitement liée à sa capacité à coordonner ses actions avec les autres acteurs du maintien de la paix et de la sécurité, tant au niveau universel qu'au niveau sous-régional.

Or, l'analyse des pratiques institutionnelles et des textes fondateurs révèle un déficit notable dans ce domaine, qui se traduit par des interventions fragmentées, tardives et souvent inefficaces¹⁹⁷. Sur le plan théorique, les relations entre le CPS et le Conseil de sécurité des Nations Unies s'inscrivent dans le cadre du régionalisme tel que prévu par le chapitre VIII de la Charte des Nations Unies¹⁹⁸. Le régionalisme, envisagé comme un instrument secondaire et

197 D. DORMOY, « Les opérations de maintien de la paix de l'Organisation des Nations Unies. Aspects récents de la question de leur financement », in Annuaire français de droit international, volume 39, 1993, p. 150.

198 Chapitre VIII : Accords régionaux. Article 52 : « Aucune disposition de la présente Charte ne s'oppose à l'existence d'accords ou d'organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activité soient compatibles avec les buts et les principes des Nations Unies. Les Membres des Nations Unies qui concluent ces accords ou constituent ces organismes doivent faire tous leurs efforts pour régler d'une manière pacifique, par le moyen desdits accords ou organismes, les différends d'ordre local, avant de les soumettre au Conseil de sécurité. Le Conseil de sécurité encourage le développement du règlement pacifique des différends d'ordre local par le moyen de ces accords ou de ces organismes régionaux, soit sur

subordonné à l'universalisme, vise à confier aux organisations régionales le traitement des crises mineures, tandis que les crises majeures relèvent de l'arbitrage global du Conseil de sécurité¹⁹⁹. Cette hiérarchisation repose sur la logique que l'intérêt général prime sur les intérêts particuliers et que l'universalité des décisions garantit une légitimité et une efficacité supérieures.

Dans les faits, cependant, la mise en oeuvre de ce cadre se heurte à des difficultés structurelles et pratiques. Il n'existe pas d'obligation juridique imposant aux organisations régionales de se conformer aux décisions du Conseil de sécurité, et la compatibilité exigée par l'article 52 de la Charte des Nations Unies n'équivaut pas à une soumission²⁰⁰. L'OUA elle-même avait, par le passé, refusé de se conformer à certaines sanctions du Conseil de sécurité à l'encontre de la Libye²⁰¹. Cette autonomie, certes nécessaire, se traduit parfois par un manque de synchronisation entre les différentes instances, ce qui complique l'adoption d'une réponse rapide et unifiée face aux CAG. Les expériences africaines, notamment au Niger et à Madagascar, ont montré que des divergences entre les positions du CPS et celles des CER pouvaient retarder ou affaiblir l'action continentale. Au Niger, l'inaction initiale du CPS face aux manoeuvres présidentielles de Mamadou Tandja a été compensée uniquement par l'intervention militaire ultérieure des forces régionales et l'action de la CEDEAO, illustrant l'impact négatif d'une coordination lacunaire²⁰². À Madagascar, des positions divergentes

l'initiative des États intéressés, soit sur renvoi du Conseil de sécurité. Le présent Article n'affecte en rien l'application des Articles 34 et 35 ». Article 53 : « Le Conseil de sécurité utilise, s'il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l'application des mesures coercitives prises sous son autorité. Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d'accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l'autorisation du Conseil de sécurité; sont exceptées les mesures contre tout État ennemi au sens de la définition donnée au paragraphe 2 du présent Article, prévues en application de l'Article 107 ou dans les accords régionaux dirigés contre la reprise, par un tel État, d'une politique d'agression, jusqu'au moment où l'Organisation pourra, à la demande des gouvernements intéressés, être chargée de la tâche de prévenir toute nouvelle agression de la part d'un tel État. Le terme « État ennemi », employé au paragraphe 1 du présent Article, s'applique à tout État qui, au cours de la Seconde Guerre mondiale, a été l'ennemi de l'un quelconque des signataires de la présente Charte ». Article 54 : « Le Conseil de sécurité doit, en tout temps, être tenu pleinement au courant de toute action entreprise ou envisagée, en vertu d'accords régionaux ou par des organismes régionaux, pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales ».

199 D. LECOUTRE, « Le conseil de paix et de securité de l'Union africaine, clef d'une nouvelle architecture de stabilité en Afrique ? », in Afrique contemporaine, 2004/4, n°212, pp. 131-162.

200 A. NOVOSSELOFF « La coopération entre l'Organisation des Nations Unies et les institutions européennes de sécurité : principes et perspectives », AFRI, 2001, p. 595.

201 B-M. METOU, « Le Conseil de sécurité adopte une résolution sur le resserrement des relations entre l'ONU et l'Union africaine », Bulletin Sentinelle n°290, du 22 janvier 2012.

202 La CEDEAO a suspendu le Niger le 21 octobre 2009 pour violation du protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance. La CEDEAO a également imposé des sanctions. L'Union africaine a cependant approuvé cette décision. Voir PSC/AHG/COMM.3 (CCVII), 29 octobre 2009.

entre l'UA et la SADC ont généré un conflit de légitimité, compliquant l'adoption d'une politique de sanctions cohérente et ralentissant le rétablissement de l'ordre constitutionnel²⁰³.

Les défis se doublent au niveau opérationnel et logistique. Les organisations régionales, bien que cruciales pour leur proximité politique et géographique, restent limitées en termes de ressources humaines, financières et matérielles. Leur capacité à générer de manière autonome une opération de maintien de la paix est faible, et elles dépendent souvent du soutien extérieur, notamment de l'ONU ou de partenaires internationaux²⁰⁴. L'Union africaine, en dépit de la création de structures comme la Force africaine repositionnée ou le système continental d'alerte rapide, reste confrontée à un déficit de personnel qualifié et d'équipements, ce qui limite sa rapidité d'intervention et sa capacité à gérer simultanément plusieurs crises²⁰⁵. La coopération avec l'ONU, bien qu'évolutive et marquée par des initiatives telles que la MINUAD au Darfour, demeure partielle et dépendante de l'apport logistique et technique des Nations Unies²⁰⁶. Cette situation crée un décalage entre les ambitions stratégiques de l'UA et la réalité opérationnelle, compromettant la prévention efficace des CAG.

Le manque de coordination et de coopération se traduit également par une multiplicité de mandats et de standards. La coexistence des CER avec l'UA nécessite un alignement constant des stratégies, des priorités et des ressources. Les États membres, appartenant souvent à plusieurs organisations régionales, peinent à concilier les différentes obligations et à adopter une posture cohérente. Le cas de la CEDEAO illustre un succès partiel : cette organisation a progressivement développé ses capacités et son cadre juridique pour intervenir dans le domaine de la paix et de la sécurité, tout en conservant sa vocation économique²⁰⁷. Mais l'UA, chargée d'une mission continentale, rencontre des difficultés à harmoniser les interventions

203 Lire sur le sujet : Eric G. BERMAN et Katie E. SAMS, « Le maintien de la paix en Afrique », in Maintien de la paix : évolution ou extinction ? ,Forum du désarmement, 2000, pp. 23-34.

204 Cahier Thucydide N°2, Doctrine du maintien de la paix des Nations Unies. Conditions de réussite des opérations de maintien de la paix, Rapport de recherche, Mai 2007, p. 20-21

205 P. CHICHLO et L. HENICZ, « La FAA dans l'Architecture africaine de paix et de sécurité », in La force africaine en attente : Un outil adapté aux enjeux sécuritaires africains ? Paris, Ecole militaire, 26-27 avril 2012, p. 2. Pour approfondir sur la question, lire aussi : Benedikt Franke, "Competing Regionalism in Africa and the Continent's Emerging Security Architecture", African Studies Quarterly vol. 9, issue 3, 2007 ; A. Gnanguenon, Le rôle des Communautés économiques régionales dans la mise en oeuvre de l'Architecture africaine de paix et de sécurité, Rapport d'étude auprès de la Délégation au Affaires stratégiques, 2010

207 La CEDEAO a suspendu le Niger le 21 octobre 2009 pour violation du protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance. La CEDEAO a également imposé des sanctions. L'Union africaine a cependant approuvé cette décision. Voir PSC/AHG/COMM.3 (CCVII), 29 octobre 2009.

régionales avec une approche panafricaine intégrée, ce qui peut retarder la réponse aux crises et générer des incohérences dans les mesures prises, notamment les sanctions.

Au plan stratégique, l'absence d'une coopération claire et opérationnelle limite l'usage des avantages comparatifs de chaque acteur. Le CPS dispose d'une expérience mitigée pour anticiper les besoins logistiques, militaires et diplomatiques liées à l'intervention rapide dans un État en crise²⁰⁸. Les réunions consultatives annuelles ou les échanges de personnel prévus restent insuffisants pour bâtir une capacité de réaction coordonnée et agile. Cette carence se traduit par une lenteur dans le déploiement des forces, des incohérences dans l'application des mesures restrictives et un retard dans le rétablissement de l'ordre constitutionnel, renforçant le risque de propagation des conflits et la persistance des CAG.

L'absence d'une coordination et d'une coopération effective entre le CPS, les CER et les instances universelles comme le Conseil de sécurité impacte directement la capacité du CPS à réagir efficacement face aux CAG²⁰⁹. Les divergences stratégiques, le manque de moyens, l'insuffisance de communication et l'hétérogénéité des mandats créent un retard systémique dans l'action. Pour que le CPS devienne un acteur crédible et rapide dans la prévention et la résolution des CAG, il est impératif d'établir un cadre de coopération clair, articulant les forces et ressources de l'UA, des CER et des Nations Unies, avec des responsabilités bien définies et un mécanisme d'évaluation stratégique partagé. Sans une telle intégration, l'efficacité du Conseil restera limitée, et l'objectif de restaurer l'ordre constitutionnel en temps opportun demeurera largement hypothétique.

Faudrait alors se résoudre au pessimisme ? Pour une organisation qui se marginalise et se craquelle au gré des épreuves auxquelles elle est censée apporter des solutions²¹⁰, force est-il alors de constater que le fossé entre le déficit chronique et les avancées au compte-goutte est impossible à combler ? Bien sûr que non, le CPS n'est pas condamné à disparaitre lentement. Il est simplement astreint à un régime organisationnel et institutionnel et financier qui ne lui permet pas d'exprimer la plénitude, ou à défaut une étendue suffisamment large, de ses capacités en matière sécuritaire. Cependant, l'ornière dans laquelle elle patauge depuis sa mise

210 J-N. BACH, « La construction de l'APSA en Afrique de l'Est : un « outil adapté » pour qui ?», op. Cit. p. 239-240.

en service, ne constitue pas une barrière infranchissable. Des alternatives demeurent nombreuses.

Section 2 : Les voies de sorties de l'impasse : des remèdes contre l'inefficacité du CPS ?

Les solutions existent dans l'optique d'améliorer le fonctionnement du Conseil de paix et de sécurité dans sa lutte contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement. Pour ce faire, les deux versants problématiques de la sécurité en Afrique doivent être pris en considération. Cela nous pousse à orienter notre proposition autour du renforcement juridique et institutionnel (§1) et du renforcement opérationnel et financier du CPS et coopération internationale (§2).

Pour améliorer l'efficacité du CPS, il est essentiel à la fois de consolider ses instruments juridiques et mécanismes de sanction, et de renforcer ses institutions par l'implication active des États membres, afin de garantir que ses décisions soient crédibles, légitimes et applicables.

A. Consolidation des instruments juridiques et mécanismes de sanction

L'efficacité du CPS repose avant tout sur un cadre juridique solide et crédible. Pour que le droit joue pleinement son rôle de régulateur, il doit être assorti de mécanismes de sanction clairs et contraignants. Le Protocole relatif à la création du CPS prévoit des instruments pour prévenir et réagir aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, mais leur application reste parfois hésitante en raison de l'insuffisance de mécanismes coercitifs et de la faible volonté politique de certains États membres²¹¹. À cet égard, il est impératif de renforcer juridiquement les mesures de suspension et de sanctions à l'encontre des régimes qui violent l'ordre constitutionnel, tout en harmonisant l'action du CPS avec celle des CER pour garantir l'efficacité et la cohérence des interventions²¹².

De plus, la mise en place d'un système de suivi et d'évaluation des décisions du CPS permettrait de mesurer l'impact des sanctions et de corriger les insuffisances dans leur mise en

211 M. TSHIYEMBE, « Propositions sur le gouvernement de l'Union africaine », op. Cit., p. 10

212 H. BALDE, La coordination entre l'ONU et les organisations régionales africaines dans la gestion de la paix, Paris I (Y. Daudet), 2005.

oeuvre. L'intégration de la société civile, conformément à l'article 20 du Protocole, offre un mécanisme supplémentaire de contrôle et de pression sociale, renforçant ainsi la légitimité et la portée du droit africain en matière de paix et de sécurité²¹³. L'objectif est que le droit ne soit pas seulement un corpus théorique, mais qu'il devienne un instrument opérationnel, dissuasif et crédible pour prévenir et rétablir l'ordre constitutionnel sur le continent.

L'efficacité du CPS dépend également de la solidité institutionnelle de l'Union africaine et de l'implication active des États membres. Comme le soulignait souvent Koffi Annam, l'Afrique doit être son propre remède : la responsabilité de gérer les conflits incombe d'abord aux Africains eux-mêmes. À ce titre, il est nécessaire que les États s'engagent à fournir régulièrement leurs contributions au Fonds spécial du CPS et à mettre à disposition des ressources humaines et militaires pour les missions de maintien de la paix²¹⁴. La création d'unités spécialisées au sein du CPS, chargées de la prévention, du suivi des élections et de la médiation politique, permettrait de mieux anticiper et gérer les crises²¹⁵.

Parallèlement, la coopération avec les CER doit être institutionnalisée, par le biais d'accords de coordination opérationnelle et de mécanismes de consultation réguliers. Cela garantirait que les interventions régionales et continentales sont complémentaires, et non concurrentes, et permettrait au CPS de bénéficier d'une meilleure capacité d'analyse stratégique et de déploiement rapide sur le terrain²¹⁶. Ainsi, la combinaison d'un cadre juridique renforcé et d'une institution solidement appuyée par ses États membres constitue la première pierre d'une amélioration de l'action du CPS face aux CAG.

§ 2 : Renforcement opérationnel et financier du CPS et coopération internationale

Pour rendre le CPS plus réactif face aux CAG, il est indispensable à la fois de renforcer ses capacités opérationnelles et logistiques sur le terrain (A), et de mettre en place un

213 L'article 20 du protocole portant création du CPS prevoit que : « Le Conseil de paix et de sécurité encourage les organisations non gouvernementales, les organisations communautaires et les autres organisations de la société civile, notamment les organisations de femmes, à participer activement aux efforts visant à promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité en Afrique. A chaque fois que nécessaire, ces organisations seront invitées à s'adresser au Conseil de paix et de sécurité. »

214 D.LECOUTRE, « Le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, clef d'une nouvelle architecture de stabilité en Afrique ? », op. cit., p. 141.

216 P. OUMBA. « L'effectivité du rôle du conseil de paix et de sécurité de l'union africaine dans la résolution des conflits », in Revue africaine d'études politiques et stratégiques, 2014, Numéro spécial, pp.139-176. hal-01319654.

financement durable assorti d'une coopération internationale encadrée (B), afin d'assurer l'autonomie et l'efficacité de ses missions.

Au-delà des moyens opérationnels, la question financière demeure un obstacle majeur à l'efficacité du CPS²²⁰. Comme le souligne le rapport du Groupe d'experts UA-ONU, le Fonds spécial du CPS, bien que prévu par l'article 21 du Protocole, reste souvent insuffisant pour couvrir les besoins des missions de maintien de la paix²²¹. La dépendance vis-à-vis de l'aide internationale expose le CPS à des aléas et à des pressions externes, ce qui peut

217 K. AGYEMEN-BUDU, Contrer les crises constitutionnelles dans le cadre de l'Union africaine : légalité, légitimité et adéquation, in Recht in Afrika - Law in Africa - Droit en Afrique, n°25, 2022, p. 52.

219 Y. DAUDET, « Les opérations de maintien de la paix sont toujours viables ? », in Mélanges à Hubert THIERRY, L'évolution du droit international, Paris, Pedone, 1998, p. 160.

compromettre la neutralité et l'autonomie de ses interventions²²². Il est donc impératif de mettre en place des mécanismes de financement prévisibles, durables et flexibles, garantissant à la fois l'indépendance du CPS et la continuité de ses opérations.

Dans cette perspective, les États membres doivent s'engager à verser régulièrement leurs contributions au Fonds spécial et à établir un taux minimum obligatoire afin d'assurer la solvabilité de l'institution. Parallèlement, la coopération internationale doit être encadrée juridiquement pour éviter toute ingérence ou dépendance excessive. L'expérience des missions conjointes UA-ONU, telles que l'AMIS au Darfour, démontre que les partenariats internationaux sont indispensables pour le soutien technique, logistique et financier, mais qu'ils doivent s'inscrire dans un cadre contractuel clair qui préserve la souveraineté de l'UA et de ce fait du CPS²²³.

La diversification des sources de financement, incluant les contributions volontaires des États, des organisations régionales et de la société civile, permettrait de combler les lacunes budgétaires tout en renforçant la flexibilité et la réactivité du CPS²²⁴. Les donateurs doivent privilégier un financement sans conditionnalités excessives, afin de permettre au CPS de définir ses priorités et d'adapter ses interventions aux situations locales. La création de partenariats stratégiques avec les CER et les organisations non gouvernementales, comme le prévoit l'article 20 du Protocole, constitue également un levier juridique et opérationnel permettant d'assurer une mobilisation efficace des ressources locales et internationales pour la prévention et la réaction face aux CAG.

Ainsi, l'amélioration des capacités opérationnelles, logistiques et financières, combinée à une coopération internationale encadrée et stratégique, constitue un impératif pour renforcer la réactivité du CPS et lui permettre de remplir pleinement son mandat de prévenir mais aussi de réagir en cas de changement anticonstitutionnels de gouvernement.

La présente étude, intitulée « Le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine et la question des changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique », avait pour objectif de questionner l'efficacité réelle de cet organe dans la prévention et la gestion des CAG qui continuent de fragiliser le continent. Au-delà de la dimension descriptive, ce travail s'est voulu une réflexion critique sur la capacité du CPS-UA à traduire dans les faits l'ambition normative portée par son protocole, l'Acte constitutif de l'Union africaine, la Déclaration de Lomé et la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance.

Dès le départ, la problématique centrale formulée était de savoir dans quelle mesure le CPS-UA parvient-il à prévenir et à réagir efficacement face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, et quelles sont les limites structurelles et organisationnelles qui entravent son action ? Quelques hypothèses principales ont guidé l'analyse. La première postulait que, malgré la mise en place d'un cadre normatif et institutionnel robuste, l'efficacité du CPS demeurait réduite par la dépendance financière vis-à-vis de partenaires extérieurs et par les pesanteurs politiques des États membres. La deuxième suggérait que les mécanismes préventifs du CPS, bien que nombreux notamment, le Groupe des sages, le système continental d'alerte rapide, missions d'observation électorale, peinaient à se traduire par des résultats tangibles, faute de coordination et de moyens. Enfin, la troisième avançait que les sanctions imposées par le CPS en réaction aux CAG, si elles avaient une portée symbolique indéniable, restaient insuffisantes pour décourager durablement la résurgence des coups d'État et des manipulations constitutionnelles.

Pour mettre à l'épreuve ces hypothèses, plusieurs outils méthodologiques ont été mobilisés. La méthode juridique a permis d'analyser rigoureusement les textes normatifs pertinents, Acte constitutif de l'Union africaine, Déclaration de Lomé, Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, Protocole relatif à la création du CPS afin d'en dégager la portée, les obligations qu'ils imposent et les marges de manoeuvre laissées aux États et à l'Union africaine. Cette méthode a donc été essentielle pour saisir la cohérence normative de l'UA dans sa lutte contre les ruptures constitutionnelles. La méthode sociologique, quant à elle, a offert un éclairage complémentaire en replaçant ces normes dans leur contexte socio-politique africain : elle a aidé à comprendre les résistances politiques, les logiques de pouvoir, les dynamiques culturelles et idéologiques qui influencent l'application

réelle des règles juridiques. Enfin, la technique documentaire a constitué le socle pratique de la recherche. En exploitant des documents officiels, des rapports d'institutions internationales et africaines, des articles scientifiques, des ouvrages spécialisés et des analyses de presse, elle a permis de collecter une information variée, de comparer les sources et de confronter les discours institutionnels aux réalités observées. L'articulation de ces méthodes et de cette technique a donc été déterminante pour construire une analyse critique, à la fois juridique et empirique, du fonctionnement du CPS.

Les résultats auxquels aboutit cette recherche révèlent un constat nuancé. D'un côté, le CPS s'est affirmé comme le pivot du système africain de paix et de sécurité, en développant une doctrine claire de rejet des changements anticonstitutionnels. La cohérence normative de ses condamnations, l'imposition régulière de sanctions, et l'accompagnement des transitions témoignent d'un volontarisme institutionnel inédit sur le continent. De l'autre côté, l'étude met en évidence des faiblesses structurelles persistantes : dépendance financière excessive vis-à-vis des bailleurs internationaux, lenteur des prises de décision, manque d'opérationnalisation de certains mécanismes comme le Système continental d'alerte rapide, ainsi que des divergences de coordination avec les Communautés économiques régionales. Ces facteurs limitent la portée dissuasive du CPS et expliquent la recrudescence des CAG observée depuis 2020.

Cependant, ce travail n'est pas exempt de limites. D'abord, il s'est essentiellement appuyé sur des sources secondaires et des documents officiels, ce qui a parfois restreint la compréhension fine des dynamiques internes de prise de décision au sein du CPS. Ensuite, l'étude a privilégié une analyse juridique et institutionnelle, au détriment d'approches politologiques qui auraient permis de saisir plus profondément les motivations des acteurs impliqués dans les changements anticonstitutionnels. Enfin, le champ temporel (2003-2024) et spatial (Afrique) retenu, bien qu'il ait permis une cohérence, n'a pas couvert certains cas particuliers ou plus récents qui mériteraient d'être étudiés.

Ces limites ouvrent des perspectives pour de futures recherches. Plusieurs pistes se dégagent : analyser comparativement la gestion des CAG par le CPS et par d'autres organisations régionales (Union européenne, Organisation des États américains) afin de mieux comprendre les modèles d'efficacité ; approfondir l'étude de la dimension économique et financière du problème, notamment la question du financement autonome de l'UA ; interroger plus largement la place des sociétés civiles africaines dans la prévention et la dénonciation des

ruptures constitutionnelles ; enfin, explorer les implications de la montée en puissance de nouveaux acteurs géopolitiques (Chine, Russie, Turquie) sur la capacité de l'UA à maintenir une ligne indépendante et cohérente.

Cette étude montre donc que le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine se situe à la croisée des chemins. Conçu comme le garant du constitutionnalisme africain, il incarne l'espoir d'institutions fortes et d'une gouvernance démocratique consolidée. Mais il illustre également les contradictions d'un continent qui proclame le rejet des coups d'État tout en peinant à mobiliser les ressources et la volonté politique nécessaires pour en prévenir la récurrence. Renforcer le CPS, c'est donc renforcer le projet panafricain lui-même : celui d'une Afrique capable de répondre par elle-même à ses propres défis, en garantissant que la légitimité du pouvoir émane toujours de la volonté libre et véritable des peuples.

A. Textes contraignants

Section 1 : L'action préventive de changement anticonstitutionnel de gouvernement 20

§2. La réaction du CPS à travers l'imposition et la typologie des sanctions 37

§ 2 : Renforcement opérationnel et financier du CPS et coopération internationale 59