Memoire Online - contröle des marchés de l'Etat au Maroc

A nos parents bien-aimés qui veillent inlassablement sur notre devenir en nous entourant de leur inépuisable affection.

A Tous le membres de nos familles, à nos amis intimes, à nos voisins, qui nous ont épaulés et qui nous ont prêtés concours.

A Ce cercle étroit de nos bienfaiteurs, nous dédions la fleur de notre labeur en espérant leur réserver le fruit en signe de gratitude et de reconnaissance.

ous tenons à remercier tous ceux qui nous ont prêté assistance pour la réalisation de ce travail, et plus particulièrement Monsieur BOUZID OTTMAN qui nous a prodigué conseils et orientations tout au long de notre formation.

os vifs remerciements et notre reconnaissance s'adressent également au corps administratif et professoral de l'ENA qui ont contribué de loin ou de près à notre formation.

os remerciements vont également à toute personne ayant contribué de près ou de loin à la réalisation de cette modeste contribution.

Table des matières
Introduction générale .................................................................	5
Partie I : Le contrôle des marchés de l'Etat exercé par les organes relevant du Ministère des Finances	7
Introduction ................................................................................	8
Chapitre 1 : Le CED et le contrôle préventif des marchés de l'Etat .........	10
Section 1 : La consistance du contrôle des marchés de l'Etat par le CED ...	11
Section 2 : Le contrôle de la régularité d'un marché de l'Etat..................	19
Section 3 : Résultats du contrôle de régularité des marchés de l'Etat .........	23
Chapitre II : Le contrôle comptable des marchés de l'Etat ..................	28
Section 1 : Le contrôle des marchés de l'Etat par les comptables de la Trésorerie Générale .................................................	29
Section 2 : La consistance du contrôle de validité tel qu'il est défini par l'article 11 du Règlement Général de la Comptabilité Publique	35
Section 3 : Résultats du contrôle comptable des marchés de l'Etat ...........	43
Chapitre III : L'IGF et les marchés de l'Etat ..................................	49
Section 1 : La consistance de l'intervention de l'IGF ...........................	49
Section 2 : Résultats du contrôle de l'IGF ........................................	53
Conclusion de la première partie ...................................................	55
Partie II : Le contrôle des marchés de l'Etat exercé par les organes externes du Ministère des Finances	58
Introduction ...........................................................................	59
Chapitre I : Le contrôle juridictionnel des marchés de l'Etat ................	60
Section I : L'organisation de la Cour des comptes ..............................	62
Section 2 : Le jugement des comptes des comptables et les marchés de l'Etat .....................................................................	66
Section 3 : Le contrôle juridictionnel de la Cour des Comptes en matière de discipline budgétaire et financière ..................................	72
Section 4 : La Cour des Comptes : contrôleur de gestion .......................	76
Chapitre II : Le contrôle parlementaire des marchés de l'Etat ...............	79
Section 1 : Les commissions parlementaires .....................................	80
Section 2 : Les questions ............................................................	82
Section 3 : La loi de règlement et le contrôle a posteriori du parlement ......	84
Chapitre III : Les inspections générales des ministères et le contrôle des marchés de l'Etat ...................................................	85
Section 1 : Aperçu historique et évolution de l'inspection générale de l'agriculture ............................................................	86
Section 2 : La procédure d'inspection .............................................	90
Section 3 : L'inspection générale de l'agriculture et le contrôle interne des marchés de l'Etat ......................................................	92
Chapitre IV : La commission des marchés .....................................	97
Section 1 : La Commission des marchés comme elle est conçue par le décret du 30 septembre 1975 ........................................	98
Section 2 : L'apport de la Commission des marchés ...........................	100
Conclusion de la deuxième partie ...............................................	102
Conclusion générale ...............................................................	109
Bibliographie ........................................................................	111

Introduction générale

Pour aborder un domaine aussi complexe que le contrôle des marchés de l'Etat, il s'avère important et même nécessaire d'essayer de définir les concepts relatifs au thème de notre étude « contrôle des marchés de l'Etat »

D'après l'article 3 du décret n° 2-98-482 du 11 ramadan 1419 (30 décembre 1998 fixant les conditions et les formes de passation des marchés de l'Etat ainsi que certaines dispositions relatives à leur contrôle et à leur gestion^1(*), un marché est « tout contrat à titre onéreux conclu entre, d'une part, un maître d'ouvrage et d'autre part, une personne physique ou morale appelée entrepreneur, fournisseur ou prestataire de services ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services »

Donc, un marché d'Etat c'est le contrat désigné dans l'article précité conclu entre l'Etat représenté par les ministères et les services gérés d'une manière autonome d'une part, et une personne physique ou morale d'autre part.

Le Petit Robert présente le contrôle comme le fait d'examiner une opération de façon à pouvoir établir si elle est conforme à ce qu'elle doit être ou si elle fonctionne correctement.

« Au vu de cette définition, le contrôle est une vérification de la conformité d'une opération à une norme donnée. Dans le cas des marchés de l'Etat, la norme préétablie peut être soit une règle juridique, comptable ou budgétaire »^2(*).

Tout d'abord, le contrôle sert à authentifier et à crédibiliser l'action de l'Etat : quand le contrôle est passé, l'Etat est engagé. Engagement au sens large : moral et juridique. La dépense peut se faire.

Ainsi, le volume des dépenses d'investissement a atteint en 2001, le chiffre de 20.396 milliards de dirhams^3(*) dont la grande partie a été dépensée sous forme de marchés (soit 17% du PIB). Cette somme colossale des dépenses effectuée sous la forme de marchés publics suscite un contrôle efficace et fiable.

A cet effet, il existe de nombreux contrôles qui interviennent depuis « la naissance » du marché jusqu'à son exécution. Il y a contrôle interne qui s'exerce au sein de l'administration visant à assurer une bonne application de la réglementation ; Ce contrôle est assumé par le ministère des finances, par l'intermédiaire du Contrôle des Engagements de Dépenses de l'Etat, la Trésorerie Générale et l'Inspection Générale des finances, par opposition au contrôle externe qui se réfère à une mission assurée par des institutions extérieures à l'exécution, en l'occurrence le Parlement et la Cour des Comptes.

Est-ce qu'il faut abandonner purement et simplement ce système de contrôle classique des marchés de l'Etat ou le compléter par d'autres contrôles ? Ou bien renforcer un organe de contrôle au détriment des autres ?

Pour répondre à cette question, nous avons envisagé de subdiviser notre étude en deux parties : la première sera consacrée au contrôle des marchés de l'Etat par les organes de contrôle relevant du ministère des finances, alors que la deuxième partie sera destinée au contrôle juridictionnel et parlementaire ou contrôle externe.

LE CONTROLE DES MARCHES DE L'ETAT EXERCE PAR LES ORGANES DU CONTROLE RELEVANT DU MINISTERE DES FINANCES

Les organes de contrôle interne à l'administration sont des organes qui dépendent du ministère des finances qui assure de grandes tâches en matière budgétaire et financière. C'est par les soins de ce ministère que sont préparés les projets de lois de finances, il assure leur exécution et leur contrôle et il doit donner son visa pour toutes les mesures qui ont une incidence financière directe ou indirecte.

Ses collègues le présentent souvent comme un « super-ministère, une pieuvre budgétaire dont les tentacules s'étendent à toutes les administrations^4(*) »

C'est sous le règne du sultan Moulay Hassan (1873-1894), que le premier Amin Al Oumana a pris le titre d'Ouzir Al Malia (ministre des finances). Le sultan lui confie l'administration de tous les revenus et de toutes les dépenses du Maroc. Il avait sous ses ordres les différents Oumanas. Il tenait des registres du trésor public, appelé « Beit Al Mal ». Les différentes dépenses étaient faites sur son autorisation. Ainsi, à la veille du protectorat, le ministre des finances disposait déjà d'un appareil administratif relativement étoffé et de pouvoirs importants en matière budgétaire et financière, voire économique.

Pendant la période du protectorat, il a été transformé en direction des finances. Après l'indépendance, on est revenu à l'appellation de ministère des finances.

Le ministère des finances tel qu'il existe aujourd'hui, contrôle en plus des recettes et dépenses de l'Etat, les opérations effectuées par les collectivités décentralisées ou par tout organisme bénéficiant du concours financier de l'Etat ou d'une collectivité publique. La puissance financière du ministère des finances se mesure aussi au développement de ses moyens de contrôle parmi lesquels l'inspection générale des finances. Il tient également sous son autorité le corps des comptables publics et le contrôle des engagements de dépenses.

Ces trois opérateurs de contrôle en matière des marchés publics seront l'objet de notre étude dans les chapitres de la première partie.

Chapitre I : Le CED et le contrôle préventif des marchés de l'Etat

Le premier contrôle institué au sein de l'exécutif était le contrôle qui s'effectuait au moment du paiement. La pratique a démontré par la suite que ce contrôle devrait être soutenu par un contrôle préventif qui intervient avant l'engagement de l'Etat afin d'éviter les dérapages et arrêter l'irrégularité à la source^5(*).

Ce contrôle est assuré pour l'Etat par le contrôleur général des engagements de dépenses nommé par dahir sur proposition du ministre des finances, et par les contrôleurs centraux, régionaux, préfectoraux et provinciaux.

C'était sur l'initiative du protectorat que le contrôle des engagements de dépenses a été instauré par le dahir du 20 décembre 1921. Dès lors, les textes régissant le CED ont subi plusieurs modifications notamment en 1959 par le dahir n° 1-59-216, en 1969 par le dahir n° 1-69-108 du 21 février 1969 et enfin en 1975 par le décret n° 2-75-839 du 30 décembre 1975 qui a été modifié et complété par le décret n° 2-01-2678 du 31 décembre 2001. Ce dernier est considéré comme une référence importante après la réglementation des marchés qui a pour objet d'élucider l'intervention du contrôle des engagements de dépenses en matière des marchés de l'Etat.

Section 1 : La consistance du contrôle des marchés de l'Etat par le CED

Le contrôle effectué par cet organe sur les marchés de l'Etat est instauré sur la base de la réglementation en matière de marchés publics et le décret n° 2-75-839 du 30/12/1975 sur le CED, et le dahir n° 1-02-25 du 3/4/2002 portant promulgation de la loi n° 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des comptables et des contrôleurs.

Ce contrôle se focalise en premier lieu sur le contenant et le contenu de la proposition d'engagement de marché, puis en second lieu devient plus rigoureux en s'attelant à la régularité de ladite proposition.

Avant d'aborder ces points, il est nécessaire de signaler que le contrôle du CED en matière de marchés de l'Etat intervient avant même la proposition d'engagement, et ce conformément à l'article 35 du décret n° 2-98-482 relatif aux marchés de l'Etat, qui stipule : « ... les membres de la commission sont convoqués à la diligence du maître d'ouvrage. La convocation et le dossier d'appel d'offres prévus à l'article 23, ainsi que tout document communiqué aux concurrents, doivent être déposés dans les services des membres de la commission d'appel d'offres concernés 15 jours au moins avant la date fixée pour la séance d'ouverture des plis »

Vu que le CED est représenté au niveau de la commission d'ouverture des plis, le contrôle des dossiers relatifs aux projets de marchés est entamé dès la réception des dossiers d'appel à la concurrence jusqu'à la désignation de l'attributaire du marché pour passer à la phase du contrôle de la proposition d'engagement.

Pour bien éclaircir cette représentativité du CED au sein de la commission d'appel d'offres, nous nous sommes référés à l'avis de la Commission des Marchés n°278/04 du 28/7/04^6(*) . Cette dernière estime, à propos d'un refus de visa du CED motivé par l'écartement à tort d'un soumissionnaire par la commission d'appel d'offres. Le département de l'artisanat a estimé que cette observation doit être soulevée par le représentant du CED.

La Commission des marchés a décidé que cette représentativité s'insère dans le cadre de l'assistance au maître d'ouvrage dans le choix du cocontractant et ne saurait se substituer à la mission principale de contrôle de régularité des propositions d'engagement de dépenses assignée aux contrôleurs par le décret n° 2-75-839 du 30/12/1975.

Bien que le décret n° 2-98-482 du 30/12/1998 fixant les conditions et les formes de passation des marchés de l'Etat prévoie dans son article 35 que « les journaux contenant l'avis d'appel ou la lettre circulaire, selon le cas, ainsi que les pièces énumérées à l'article 26 (justifiant les capacités juridiques, financières et techniques présentées par l'attributaire) et qui n'ont pas fait l'objet d'aucune réserve au cours de la séance d'examen des dossiers administratif et technique ou au cours de la séance d'admission, ne seront pas présentées à l'appui des dossiers d'engagement et de paiement » Il n'en demeure pas moins que toute irrégularité constatée dans le déroulement de la procédure doit être soulevée par les organes de contrôle lors de la présentation du dossier pour visa d'engagement si elle n'a pas été relevée au cours de la séance d'appel d'offres.

Conformément à la circulaire n° 26 FP du 10/7/59, les administrations doivent présenter leur projet de marchés au CED sous forme d'un document unique avec des pages numérotées. Ainsi, toute proposition d'engagement du marché ne respectant pas cette disposition sera suspendue du visa du CED.

Par ailleurs, « cette condition en apparence simple est à notre avis l'une des premières phases de la préparation minutieuse des contrats publics, puisque toute autorité ayant à intervenir dans la vie du marché, se trouve devant un dossier unique ayant toutes les qualités d'un contrat, et non plus devant de simples feuilles non reliées et superposées. Ce qui diminue sûrement les risques de perte, d'altération ou de substitution de ces pages et évite par conséquent toute atteinte à la régularité du contrat »^7(*).

Le CED doit, en premier lieu, s'assurer de l'existence des pièces constituant le dossier conformément à l'article 80 du décret relatif aux marchés de l'Etat, aux modèles types prévus par la décision du premier ministre n° 3-57-99, ainsi que l'arrêté du ministre des finances et de la privatisation n° 1670-30 du 20 joumada II 1424 (19 août 2003) qui fixe la nomenclature des pièces justificatives des propositions d'engagement de dépenses de l'Etat. Il y a des pièces justificatives communes à tous les marchés et d'autres varient selon le mode de passation et selon la nature des propositions. Nous nous contentons de citer seulement la première catégorie des pièces, à savoir :

ü Une fiche d'engagement de dépenses (modèle D) en deux exemplaires dont un original destiné aux archives du CED^8(*) ;

ü L'état d'engagement : conçu pour chaque type de crédits de paiement ou d'engagement. Il reprend tous les renseignements de la fiche modèle « D » à partir des éléments qu'il contient, il renseigne sur l'objet du marché, le détail et le total de l'engagement de la dépense. Cette pièce prend plus d'importance au niveau du contrôle comptable ;

ü L'acte d'engagement : c'est la pièce contractuelle, par laquelle le cocontractant de l'administration manifeste sa volonté d'engager sa responsabilité et de réaliser les prestations objet du marché en adhérant aux clauses présentées par les divers documents. L'acte doit être établi sur papier timbré, signé et conforme au modèle imposé par l'administration et tout acte d'engagement non conforme au modèle est frappé de nullité ;

ü Le rapport de présentation : il doit être établi par le maître d'ouvrage conformément au modèle institué par la circulaire du Premier Ministre. A ce niveau il convient de vérifier si toutes les rubriques prévues par le modèle sont renseignées à savoir : la nature et l'étendue des besoins à satisfaire, les motifs ayant déterminé le choix du mode de passation, les critères utilisés pour l'évaluation des offres et la justification du choix de l'attributaire ;

ü Le projet du marché : l'original doit être signé, daté et paraphé par les deux parties contractantes, et accompagné d'une copie certifiée conforme audit original. Pour les marchés des travaux de construction de bâtiments, cet original doit être signé et daté par l'architecte et l'ingénieur spécialisé (BET le cas échéant) ;

ü Le bordereau des prix : c'est un document qui contient une décomposition par poste des prestations à exécuter et indique, pour chacun des postes, le prix applicable.

Le CED doit vérifier le respect des dispositions réglementaires en matière de marchés de l'Etat notamment les cahiers de charges considérés comme étant la loi organisant les marchés de l'Etat. Ainsi, l'article 10 du texte régissant les marchés de l'Etat, distingue trois sortes de cahiers de charges :

Ces cahiers fixent les dispositions administratives applicables à tous les marchés de travaux, fournitures ou services ou à une catégorie particulière de ces marchés. Ces cahiers sont approuvés par décret.

Etablis et approuvés par les ministres intéressés ou par arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre chargé des finances. Ils ont pour objet essentiellement de fixer les dispositions techniques applicables aux marchés portant sur une même nature de travaux, de fournitures ou de services ou à tous les marchés passés par un même département ministériel ou par un même service spécialisé^9(*).

Ils fixent les clauses propres à chaque marché selon l'article 10 §.3. Ils reproduisent les clauses du CCAG et du CPC s'appliquant au marché proposé, et éventuellement les clauses qui leur dérogent.

Le CPS est le document de base de la proposition d'engagement du marché, sur lequel l'attention du contrôleur est centrée, en vue de s'assurer de la régularité de sa rédaction et de son contenu. Ainsi, le CPS doit contenir un certain nombre d'indications énumérées dans l'article 9 du décret. Certaines d'entre elles doivent être considérées essentielles, car l'omission de l'une d'entre elles entraînerait la nullité du marché. Ces indications sont :

ü L'indication des parties contractantes : en précisant la qualité du signataire au nom de l'administration. Il s'agit pour le CED de vérifier en premier lieu que ce signataire est autorisé par un texte conformément à l'article 64 du RGCP à engager les dépenses de l'Etat. Cette formalité indispensable est une condition de validité du marché ; en second lieu il s'agit d'identifier le cocontractant de l'administration et de veiller à ce qu'il s'engage à exécuter les clauses du contrat ;

ü Objet du marché : le maître d'ouvrage est tenu de déterminer aussi exactement que possible les spécifications notamment techniques et la consistance des prestations qui doivent être définies par référence à des normes marocaines homologuées ou, à défaut, à des normes internationales (article 4). Cette obligation est justifiée par le fait que l'objet du marché est la raison d'être de l'engagement et la justification légale de la proposition de dépenses qui détermine même les autres clauses du contrat ;

ü Le prix : sous réserve des dispositions concernant les marchés à prix provisoires ou les modalités de détermination du prix pour les prestations rémunérées sur la base de dépenses contrôlées, le CPS doit indiquer la forme et le caractère des prix du marché conformément aux stipulations de article 11 du même décret.

Le cas échéant, pour les marchés de prestations de services à conclure avec une société étrangère, de manière distincte le montant de la TVA applicable et celui de la retenue à la source dans les conditions prévues par les lois applicables respectivement à la TVA et à l'impôt sur les sociétés.

Préciser si le marché est conclu sur la base de prix fermes ou de prix révisables dans les conditions prévues par les articles 16 et 17 du décret n° 2-98-482. Après vérification de l'existence de cette mention, il est nécessaire de signaler qu'en cas de marchés à prix révisables, le CPS doit comporter également la ou les formules de cette révision conformément aux dispositions de l'arrêté du Premier ministre n° 3-17-99 du 12/7/1999^10(*) ;

D'autres mentions sont obligatoires pour des raisons de bonne exécution du contrat ou plus simplement même de bonne administration, leur omission n'entraînerait pas de droit la nullité du contrat, mais elle obligerait le contrôleur des engagements de dépenses soit à opposer un refus de visa, s'il s'agit de l'une des mentions ci-après qui représentent des vices de forme :

ü Les conditions de réception et, le cas échéant, de livraison des prestations ;

ü Les conditions de réception et, le cas échéant, de la livraison des prestations ;

ü la clause de nantissement qui doit être conforme à la clause type présentée par la circulaire 796 SGP du 15/4/1953 prise pour application du dahir du 28/8/1948 relatif au nantissement des marchés publics.

Soit, sans différer son visa, à demander à l'ordonnateur de faire compléter le marché s'il s'agit des mentions suivantes^11(*) :

ü La forme du marché. Il s'agit dans ce cas de vérifier si l'acte d'engagement et le CPS se réfèrent aux dispositions du décret ;

ü Les références aux articles, paragraphes et alinéas du décret de 1998 en vertu duquel ou desquels, le marché est passé ;

ü L'énumération par ordre de priorité des pièces incorporées au marché. Ces pièces sont présentées dans un ordre de priorité défini par le CCAG applicable aux types de prestations objet du marché (article 4 du CCAG/Travaux et CCAG/EMO) ;

La liste de ces mentions n'est d'ailleurs pas limitative. En effet, les marchés doivent contenir d'autres mentions qui s'imposent aux services des marchés par des textes généraux tel que le dahir des obligations et contrats, le CCAG et le code du travail.

Après avoir passé en revue le contrôle des dispositions réglementaires en matière des marchés de l'Etat qui doivent être respectées par l'administration, il est intéressant de répondre à la question suivante : Comment appliquer le contrôle de la régularité budgétaire sur les marchés de l'Etat ?

Section 2 : Le contrôle de la régularité budgétaire d'un marché de l'Etat

Comme toute proposition d'engagement, le marché de l'Etat doit être soumis au visa du CED. Ce dernier veille au respect de la régularité budgétaire de la dépense. « La notion de régularité est étroitement liée à celle de la sincérité. Les deux notions n'ont jamais été clairement et précisément définies que ce soit par la loi, par la jurisprudence ou par la doctrine. Cependant, le contrôle de régularité peut être défini comme étant un contrôle qui consiste à vérifier la conformité d'un acte à une norme préétablie au sens strict »^12(*). Mais, au terme de l'article 11 du décret relatif au CED, le contrôle de la régularité budgétaire consiste à s'assurer de la disponibilité des crédits, l'exactitude de l'imputation budgétaire et des calculs, le respect des lois et règlements d'ordre financier, et que l'engagement annuel est non fractionné et n'engendre pas des répercussions sur les années ultérieures.

1.1 Contrôle de la disponibilité des crédits et de l'exacte imputation budgétaire

C'est la première consigne du contrôle de la régularité budgétaire, qui a pour but de faire respecter les limites imposées par l'autorisation budgétaire. A cet effet, le contrôleur doit s'assurer que la proposition d'engagement du marché a été imputée sur une rubrique budgétaire suffisamment dotée de crédits pour supporter la dépense objet du marché. Toute violation de cette disposition réglementaire sera sanctionnée par le refus définitif de viser le marché et même le recours de l'ordonnateur à l'arbitrage du Premier Ministre sera vain. Car, le Premier Ministre ne peut passer outre le refus de visa du contrôleur motivé par l'indisponibilité des crédits.

La question qui s'impose, c'est pourquoi cette rigidité au niveau du contrôle de la disponibilité des crédits ?

A notre avis, le non-respect de cette disposition n'est pas une simple dérogation, mais elle porte atteinte à l'autorisation parlementaire et au principe de la démocratie. En plus, il met l'Etat dans une situation d'un débiteur insolvable.

Mais, comment le législateur a pu alléger le respect rigoureux de l'autorisation budgétaire ?

Plusieurs sont les mécanismes de souplesse dont notamment : les virements, les consolidations et les reports des crédits. Néanmoins, les crédits ne peuvent être rendus disponibles au titre de la rubrique qui profite du prélèvement qu'après obtention du visa réglementaire.

Les crédits provenant de la rubrique supportant le prélèvement deviennent quant à eux indisponibles dès que l'ordonnateur ou le sous ordonnateur aura pris la décision de les virer à une autre rubrique budgétaire.

Il en va de même pour les réductions de crédits dans le cadre des crédits délégués aux sous-ordonnateurs.

Quant aux diminutions (ou dégagement) sur des engagements déjà visés ou certifiées par le CED, selon le cas, elles ne rendent les crédits disponibles au titre de la rubrique qu'elles concernent qu'après visa par le CED des diminutions en question.

Enfin, Il importe de signaler que le contrôle de la disponibilité ne constitue aucun problème pour les contrôleurs, étant donné qu'ils tiennent une comptabilité parallèle aux ordonnateurs.

La vérification de l'imputation doit s'opérer par rapport aux rubriques prévues par les documents budgétaires « morasse » Cette vérification doit permettre le rapprochement de la nature de la dépense objet du marché avec la ligne budgétaire et, le cas échéant, avec la destination de la dépense précise au niveau du paragraphe, article ou chapitre concerné.

C'est le cas, à titre d'exemple, de certains équipements informatiques tels que les micros-ordinateur, les logiciels, les imprimantes etc.... qui sont considérés soit comme matériel informatique lorsqu'ils sont utilisés pour le traitement de l'information, soit comme matériel de bureau ou pédagogique lorsqu'ils sont destinés respectivement à la bureautique ou à l'enseignement et doivent en conséquence, être imputés sur la rubrique budgétaire correspondante^13(*).

Il s'agit d'un principe fondamental que l'ordonnateur est obligé de respecter pour ne pas dénaturer les directives, voire l'esprit de la loi de finances.

Par ailleurs, toute imputation erronée fera l'objet d'un rejet systématique de la dépense engagée et par conséquent le refus de visa de la dépense. Ce visa ne peut être obtenu qu'après correction de l'imputation par l'ordonnateur.

Il s'agit de vérifier l'exactitude des opérations arithmétiques relatives aux propositions d'engagement. Ainsi, dans le cas d'un marché cette vérification peut se faire par l'examen de l'exactitude matérielle des calculs qui consiste à comparer les prix unitaires du bordereau des prix au prix total porté sur les autres pièces du marché, et de comparer aussi les prix aux quantités des prestations commandées.

2.1 L'engagement proposé doit porter sur le total de la dépense sans engendrer des répercussions sur les années ultérieures

Le contrôleur doit vérifier si l'engagement porte sur la totalité de la dépense à laquelle l'administration s'oblige pour toute l'année d'imputation budgétaire.

Si l'engagement, au début de chaque nouvelle année, ne pose aucun problème pour les dépenses permanentes, il n'en est pas de même pour ce qui est des dépenses occasionnelles.

En effet, s'agissant des dépenses occasionnelles comme le cas d'un marché, il arrive parfois qu'il ne puisse être exécuté en totalité avant le 31 décembre de l'année en cours. C'est pourquoi l'ordonnateur ou le sous ordonnateur ne peut l'engager que lorsqu'il dispose de la totalité de la dépense qui en résulte.

En outre, le contrôleur doit vérifier que le service gestionnaire n'essaie ni de minorer le montant de l'engagement afin de pouvoir l'engager plus facilement, ni de le surestimer au profit du créancier.

b) L'engagement proposé ne doit pas avoir des répercussions sur les années ultérieures

Répercussions qui risquent de laisser sans couverture budgétaire les engagements précédemment visés par le CED et devant être imputés sur la même rubrique budgétaire.

2.2 La régularité au regard des dispositions législatives et réglementaires d'ordre financier

Sachant que même s'il est correct d'un point de vue strictement budgétaire, un engagement peut être irrégulier au regard de l'aspect financier d'une disposition législative ou réglementaire.

En cas de marchés d'Etat, la proposition d'engagement doit être conforme à l'ensemble de la réglementation régissant les marchés de l'Etat : décret n° 2-98-482 du 30 décembre 1998, le CCAG/Travaux, le CCAG/EMO, le RGCP...etc.

En vertu de l'article 4 du décret n° 2-01-2678, le CED intervient préalablement à tout engagement. Les contrôleurs centraux, régionaux, provinciaux et préfectoraux disposent d'un délai de 15 jours ouvrables francs pour formuler leurs observations sur les propositions d'engagement de dépenses relatives aux marchés soumises à leur visa. Passé ce délai, ces propositions sont réputées « bonnes » et doivent être retournées à l'administration le lendemain de la date d'expiration dudit délai.

La décision du contrôleur est traduite selon le même article précité, soit par un visa, un visa avec observation, par un refus de visa motivé ou encore par un visa différé institué par l'article 13. Ces mécanismes sont pris par le contrôleur en distinguant entre les observations liées à la régularité budgétaire de la proposition d'engagement du marché qui constituent des motifs de suspension ou de refus, de celles qui n'entament pas la régularité de l'acte d'engagement.

Lorsque, à l'issue de l'examen de la proposition d'engagement objet du marché, le contrôleur ne relève aucune irrégularité et présume sa régularité ou estime que la réponse de l'ordonnateur confirme cette présomption, il doit apposer son visa sur :

ü Le contrat de marché pour attester sa conformité aux dispositions réglementaires ;

ü L'état d'engagement, pour attester que la rubrique budgétaire, sur laquelle la proposition d'engagement objet du marché a été imputée, a suffisamment de crédits disponibles, et ce dans le délai prévu par l'article 12 du décret sur le CED.

Parmi les nouveautés instituées par la réforme du décret sur le CED, c'est le « visa avec observation ». Ce visa est accordé malgré la constatation des irrégularités, mais qui n'entament pas la régularité de l'acte d'engagement, tel que, le défaut d'approbation, de rectifications apportées dans les divers documents à l'exception du CPS, erreur ou absence de la référence aux articles en vertu desquels le marché est passé dans les divers documents à l'exception du CPS, insuffisance de timbrage...etc.

Cette innovation introduite par le décret du 31/12/01 vise à éliminer les facteurs de retard fondés sur les observations qui bien qu'ayant leur importance, ne concernent pas la régularité de la dépense, mais l'ordonnateur doit satisfaire les observations formulées par le contrôleur sous peine de voir le marché rejeté au niveau du paiement.

En vertu de l'article 13 du décret sur le CED qui stipule que « le contrôleur général et les contrôleurs peuvent se faire communiquer tout document, demander tous éclaircissements relatifs aux propositions d'engagement soumises à leur visa et faire part à l'ordonnateur ou au sous ordonnateur des observations qu'appelle la proposition d'engagement »

Dans cette situation, l'examen du dossier en sa possession ne permet pas au contrôleur de conclure de manière non équivoque à la régularité de la proposition d'engagement, il est contraint dans ce cas de demander à l'ordonnateur :

ü Soit, des explications ou des précisions, tel est le cas par exemple de la demande de la destination de la fourniture dont l'achat est envisagé et de l'emploi qui lui est réservé. Ces précisions permettront de vérifier éventuellement la conformité de la nature de la dépense à la rubrique sur laquelle il est proposé de l'imputer ;

ü Soit, de reconsidérer sa proposition, compte tenu des observations formulées. C'est le cas par exemple, lorsqu'il s'agit d'une erreur de calcul. Dans ces situations, le contrôleur présume la régularité de la proposition d'engagement qui lui est soumise et estime que la réponse de l'ordonnateur confirmera cette présomption et lui permettra de viser cette proposition.

Le refus de visa peut être défini comme « l'acte par lequel le contrôleur exprime sa décision définitive de ne pas apposer son visa sur une proposition d'engagement qu'il juge non conforme aux conditions de la régularité budgétaire telles qu'elles sont fixées par l'article 11 du décret du 30 décembre 1975 précité.

Le contrôleur informe alors l'ordonnateur ou le sous ordonnateur de son refus de visa. Dans ce cas deux situations sont à prévoir :

ü Soit que l'ordonnateur reconnaît le bien fondé de la décision du contrôleur et il annule la proposition d'engagement ;

ü Soit que l'ordonnateur décide de maintenir sa proposition d'engagement malgré le refus de visa par le CED.

La première situation ne nécessite aucune procédure particulière ; il suffit que l'ordonnateur informe le contrôleur de l'annulation de la proposition refusée.

La seconde situation par contre renvoie à l'arbitrage du contrôleur général des engagements de dépenses, et éventuellement à la saisine du Premier Ministre dans le cadre de la procédure fixée par l'article 14 du décret sur le CED.

Cet arbitrage se matérialise par une « décision de passer outre » du Premier Ministre autorisant l'ordonnateur à engager la dépense en cause ; la décision de passer outre se substituant alors au visa du contrôleur, à condition que le refus de visa ne soit pas motivé par l'indisponibilité des crédits ou de postes budgétaires ou par le non-respect d'une disposition législative.

En outre, l'article 14 du décret sur le CED invite le Premier Ministre avant de prendre une telle décision à consulter la Commission des Marchés sur la proposition d'engagement objet de l'arbitrage inhérent à un marché de l'Etat.

A titre d'exemple, la Commission des Marchés s'est prononcée, le 24 septembre 2003, sur une demande émanant du ministre délégué auprès du Premier Ministre chargé de l'habitat et de l'urbanisme et qui sollicite une autorisation du Premier Ministre permettant de passer outre au refus de visa du CED concernant la proposition d'engagement du marché n°15/2002. Ce dernier, qui a pour objet la conception et la réalisation du stand de la 9^ème édition du salon international du bâtiment organisé du 18 au 22 septembre 2002, a reçu un commencement d'exécution avant son visa par le CED et son approbation par l'autorité compétente.

La Commission des Marchés a toujours observé une jurisprudence constante en ce qui concerne la régularisation des marchés ayant reçu un commencement d'exécution avant le visa du CED et l'approbation par l'autorité compétente.

ü L'administration contractante reconnaît, d'une part, que le titulaire du marché a été invité par ses soins à entamer la réalisation des travaux objet du marché avant son visa par les organes de contrôle et que celui-ci a honoré l'ensemble de ses engagements contractuels, et d'autre part, si elle n'avait pas agi de la sorte, le stand du salon n'aurait pas pu être organisé à la date prévue ;

ü Le refus de visa par le CED n'est pas motivé par l'indisponibilité des crédits, ni par le non-respect d'une disposition législative.

La Commission des Marchés a proposé, à titre exceptionnel, de réserver une suite favorable à la demande sollicitée par le département de l'habitat et de l'urbanisme^14(*).

Chapitre II : Le contrôle comptable des marchés de l'Etat

L'exécution des opérations financières publiques au Maroc repose sur le principe de séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable, énoncé par le décret royal du 21 avril 1967 portant règlement général de comptabilité publique qui dispose que « les opérations financières publiques incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics »^15(*) . Les fonctions d'ordonnateur et de comptable public ne sont pas seulement distinctes et séparées, elles sont également « incompatibles, sauf dispositions contraires »^16(*).

Cette séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable offre plus d'intérêt en matière de dépenses qu'en matière de recettes, puisqu'elle permet d'éviter les risques de dérapage qui pourrait avoir lieu si les deux fonctions étaient assumées par un même agent.

La séparation vise donc à obtenir une gestion saine des finances publiques, en ce sens que si l'ordonnateur est seul habilité à prendre des actes administratifs générateurs de dépenses, il ne dispose pas matériellement de fonds publics pour exécuter lui-même le paiement desdites dépenses^17(*).

Mais qu'en est-il de cette séparation et l'incompatibilité entre fonctions d'ordonnateur et comptable en ce qui concerne les marchés de l'Etat?

Section 1 : Le contrôle des marchés de l'Etat par les comptables de la Trésorerie Générale

Seuls les comptables du Trésor sont qualifiés par la réglementation de contrôler et régler les marchés de l'Etat. Ce sont des comptables assignataires des ordonnateurs ou des sous ordonnateurs accrédités auprès d'eux. Ainsi, le comptable assignataire a qualité pour contrôler et revêtir de son visa « vu, bon à payer » les ordonnances et mandats de paiement émis par les ordonnateurs ou sous ordonnateurs accrédités auprès de lui, sur les crédits dont ces derniers disposent. Donc, la dépense ne peut être payée à la caisse de n'importe quel comptable. C'est ainsi que le Trésorier général est comptable assignataire des dépenses imputées sur le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux de l'Etat, lorsque les crédits ne sont pas délégués à des sous ordonnateurs.

De même, les trésoriers régionaux, préfectoraux et provinciaux sont des comptables assignataires des dépenses imputées sur les crédits délégués aux sous ordonnateurs accrédités auprès d'eux.

Enfin, les receveurs de région, les percepteurs et les receveurs communaux sont des comptables assignataires des dépenses imputées sur les budgets des collectivités locales.

Ces comptables sont tenus, en matière de marchés de l'Etat, de veiller au respect de la réglementation, notamment les dispositions qui réglementent l'exécution desdits marchés après engagement.

La mission primordiale du comptable est le contrôle de la validité du marché tel qu'elle est définie par l'article 11 du RGCP.

Le comptable assignataire doit veiller à ce que les clauses (même celles qui sont facultatives) figurant dans un marché soient strictement observées^18(*).

Ce contrôle paraît comme un double emploi puisqu'il a été déjà entrepris au niveau du CED. Mais, seul le comptable assignataire est qualifié pour vérifier le respect de certaines clauses du contrat, et précisément les clauses facultatives ajoutées par l'ordonnateur pour se prémunir d'éventuelles défaillances des cocontractants de l'administration, en exigeant un certain nombre de garanties et l'application des pénalités de retard.

Ces clauses facultatives insérées au niveau du contrat deviennent obligatoires et seul le comptable peut s'assurer de leur application. En cas de non-respect de ces clauses, le marché sera rejeté et toute inobservation est sanctionnée par l'engagement de la responsabilité du comptable.

1.1. Les garanties exigées par le marché

Si le contrat du marché prévoit un cautionnement définitif, le comptable assignataire doit s'assurer, en premier lieu, de l'existence de la déclaration de versement de cette caution ou une caution bancaire dont le montant couvre la valeur en pourcentage du montant du marché.

Cette caution doit être constituée dans un délai de 30 jours à compter de la date de la notification de l'approbation du marché. Toutefois, lorsque l'entrepreneur ne réalise pas ce cautionnement dans le délai prévu, il lui est appliqué une pénalité dont le taux est fixé par le cahier des prescriptions spéciales (CPS). Ce taux ne peut excéder 1% du montant initial du marché^19(*).

Le comptable assignataire doit vérifier l'application de cette pénalité en établissant un ordre de recette par l'ordonnateur. A ce sujet, le Trésorier régional de Rabat a relevé que les services des sous ordonnateurs recourent en cas de retard accusé par les titulaires des marchés dans l'exécution des travaux et prestations, à la pratique de la compensation directe, par l'émission d'un ordre de paiement pour le montant net restant dû, déduction faite, des sommes correspondantes aux pénalités de retard.

Or, une telle procédure va à l'encontre du principe budgétaire fondamental de la non contraction entre les recettes et les dépenses, tel qu'il est prévu, notamment par l'article 9 de la Loi Organique des Finances.

En ce qui concerne les retenues de garantie, une fois prévues par le CPS, le comptable doit vérifier leur application au niveau de chaque décompte tout en s'assurant de la déduction effectuée, dans la limite de 10% de chaque décompte et ne dépassant pas 7% du montant initial du marché augmenté, le cas échéant du montant des avenants^20(*).

En ce qui concerne la restitution de cette retenue à l'entrepreneur ou la délivrance d'une main levée en cas de caution bancaire, le comptable assignataire doit veiller au respect du délai de garantie.

Si le contrat du marché exige du cocontractant de produire des polices d'assurance, le comptable vérifie l'existence de l'attestation d'assurance qui doit couvrir toute la période d'exécution du marché et la nature des risques prévus par le contrat. Il faut signaler que l'attestation d'assurance est obligatoire pour les marchés de travaux^21(*).

A défaut de respecter cette clause, le marché sera catégoriquement rejeté, et dans le cas contraire la responsabilité du comptable sera engagée.

Dans ce cadre, le Ministre de l'Education Nationale et de la Jeunesse a saisi la Trésorerie Générale à propos d'un rejet, par le trésorier provincial de Larache, des dossiers de paiement de marchés passés par la délégation provinciale dudit ministère, et financés par l'Union européenne, pour motif que la police d'assurance n'a pas été produite dans les délais prescrits par le cahier général des charges de l'Union européenne. Ledit ministère a adressé à la Trésorerie Générale sa requête d'intervention auprès du trésorier provincial de Larache, accompagnée de l'avis de la délégation de la commission européenne qui stipule que le retard dans la production de la police d'assurance est sans incident sur l'exécution du marché et ne saurait, de ce fait, constituer un motif de rejet.

Dans sa réponse, la division des affaires juridiques a rappelé que conformément à l'article 12 du CGC de l'Union européenne, la police d'assurance doit être contractée dans les 20 jours qui suivent la notification de l'ordre de service de commencer les travaux^22(*).

Le comptable assignataire doit s'assurer que les prestations objet du marché ont été réalisées dans le délai fixé par le contrat en se référant à l'ordre de service et le décompte définitif ou le PV de réception. Ainsi, ce délai débute à partir du lendemain de la réception de l'ordre de service par le cocontractant de l'administration et s'achève à la date du service fait portée sur le décompte définitif ou la facture ou le PV de réception.

En cas de retard dans l'exécution des travaux, qu'il s'agisse de l'ensemble du marché ou d'une tranche pour laquelle un délai d'exécution partiel ou une date limite a été fixée, il est appliqué une pénalité journalière à l'encontre de l'entrepreneur, si cette clause est prévue par le CPS^23(*).

Dans ce cas, le comptable s'assure de l'application de ces pénalités en vérifiant l'ordre de recette émis par l'ordonnateur. Il faut signaler que le comptable contrôle le respect du délai d'exécution contractuel, en comptant la durée qui s'écoule entre la date de notification de l'ordre de service de commencement et la date du service fait portée sur le décompte ou le PV de réception.

Ce délai est sauf stipulation contraire du CPS ou CPC, égal à la durée comprise entre la réception provisoire et la réception définitive^24(*).

Si le contrat du marché prévoit ce délai, le comptable n'accepte le remboursement des retenues de garantie qu'après l'achèvement de ce délai et l'établissement d'un PV de réception définitive.

Les marchés ne sont définitifs qu'après leur approbation par l'autorité compétente. Cette dernière, est définie par l'article 3 du décret n° 2-98-482 comme suit : « l'autorité compétente est l'ordonnateur ou la personne déléguée par lui à l'effet d'approuver le marché »

Le comptable est appelé à s'assurer de la qualité de l'autorité qui a approuvé le marché, est-ce qu'il s'agit d'une personne qui a la délégation de signature ou seulement la délégation de crédit. Dans tous les cas, le comptable ne peut viser un marché non approuvé ou approuvé par une autorité non compétente, sinon sa responsabilité sera engagée.

D'après l'article 6 du CCAG/T, l'entrepreneur acquitte les droits auxquels peuvent donner lieu le timbre et l'enregistrement du marché, tels que ces droits résultent des lois et règlements en vigueur. La quittance d'enregistrement doit figurer sur le dernier feuillet du contrat du marché.

En outre, diverses pièces doivent être soumises aux droits de timbre tels que l'acte d'engagement, l'attestation d'assurance, la caution, le procès verbal de la réception définitive, la facture et le décompte définitif.

Section 2 : La consistance du contrôle de validité tel qu'il est défini par l'article 11 du RGCP

Avant de procéder au paiement, l'article 11 du RGCP exige du comptable d'effectuer un double contrôle : le premier porte sur la régularité de l'ordre de paiement, et consiste à s'assurer notamment de la qualité de l'ordonnateur, de la disponibilité des crédits, de l'exactitude des calculs de liquidation et le respect des règles de prescription. Le second contrôle porte sur l'identité et la capacité juridique du créancier, ainsi que le caractère libératoire du paiement.

Ce contrôle sanctionne l'exclusivité de la compétence de l'ordonnateur pour ordonner le paiement des dépenses publiques.

Ainsi, en matière de marchés publics, il s'agit de vérifier si le marché soumis au comptable est ordonnancé par l'ordonnateur habilité à cet effet, c'est à dire accrédité auprès de lui, ou s'il bénéficie d'une délégation de signature légale. Car le comptable ne peut pas payer tout ordonnancement fait par n'importe quel ordonnateur. Il doit donc vérifier la signature de celui-ci sur les pièces comptables à régler et la comparer avec le spécimen figurant sur la décision d'accréditation.

Ainsi, plusieurs pièces doivent être signées par l'ordonnateur accrédité ou son délégué tel que le contrat, le décompte définitif ou la facture, l'ordre de paiement...etc. En outre, le marché doit comporter un article obligatoire concernant le nantissement du marché en désignant le comptable assignataire chargé d'effectuer le paiement.

En effet l'article 5 du RGCP permet, s'il est nécessaire, de rapprocher les signatures apposées sur les pièces de dépenses de celles qui ont été déposées par les ordonnateurs ou leurs délégués lors de leur entrée en fonction.

1.2 Contrôle de la disponibilité des crédits et l'exacte imputation budgétaire

Il s'agit de vérifier si l'ordonnateur a ordonnancé son mandat sur un crédit suffisamment disponible et régulièrement ouvert à cet effet. La dépense doit être aussi correctement imputée sur la rubrique budgétaire correspondante et dans le cadre de la spécialité des crédits et de l'année d'exercice^25(*).

En matière des marchés de l'Etat, la production d'un état d'engagement est une obligation, à défaut le comptable refuse de viser le marché. Cet état fait apparaître la nature des crédits engagés pour l'exécution du marché : est-ce qu'il s'agit de crédits de paiement ou des crédits d'engagement?

Le comptable assignataire exige un état de report des crédits visé par le CED et certifié par lui-même. Et si le montant du marché est couvert par les crédits d'engagement de l'année précédente à l'établissement du décompte, l'ordonnateur est obligé de joindre au marché un état de consolidation.

Par ailleurs, pour s'acquitter de sa mission de contrôle de la légalité des dépenses à régler, le comptable public tient une comptabilité parallèle à celle de l'ordonnateur et qui doit retracer distinctement par chapitre, et le cas échéant par article et paragraphe, les crédits et les émissions et en permet la comparaison avec celle de l'ordonnateur. Ce dernier, transmet au comptable une situation mensuelle reflétant l'évolution de la consommation des crédits par imputation budgétaire et permet par-là d'éviter tout dépassement des crédits disponibles.

Il faut signaler que l'article 43 du RGCP oblige le comptable assignataire d'être intransigeant et de ne pas obtempérer même à la réquisition de l'ordonnateur en cas d'indisponibilité ou d'insuffisance des crédits.

Cette règle interdit le paiement des dépenses publiques avant que les contractants aient exécuté les prestations à l'origine du contrat. Autrement dit, le titulaire du marché devrait exécuter en totalité son obligation avant d'acquérir « un droit de paiement », et ce dans la régularité et dans le respect des délais prévus^27(*). Ainsi, l'article 41 du RGCP définit le paiement comme étant :

« L'acte par lequel l'organisme public se libère de sa dette. Sous réserve des exceptions prévues par les lois et règlements, le paiement ne peut intervenir avant, soit l'exécution du service, soit l'échéance de la dette, soit la décision individuelle d'attribution de subvention ou d'allocation »

Par ailleurs, la justification du service fait passe donc par l'étude des pièces justificatives fournies au comptable en vue de paiement. Ce sont ces documents qui rassurent le comptable assignataire quant à l'exécution réelle de la dépense publique, surtout s'ils sont appuyés de numéros d'inventaires en cas d'achat de matériel, conformément à l'article 81 du RGCP.

Toutefois, il faut signaler que le principe de service fait connaît des dérogations qui se manifestent dans le procédé d'avance qui pré-finance une prestation.

Pour bien régler les montants des décomptes, le comptable public doit aussi vérifier l'exactitude des calculs figurant sur les pièces jointes et sur l'ordonnance du mandat, confronter les sommes en chiffres aux sommes en lettres et voir leur concordance.

L'intérêt de cette vérification réside dans le fait qu'il ne faut payer ni moins, ni plus de la valeur de la dépense exécutée.

Ainsi, cette vérification porte sur les prix unitaires et les prix partiels par rapport à la quantité des prestations exécutées, et s'il y a lieu de tenir compte des différentes retenues et les retrancher des sommes liquidées tel que la retenue de garantie si elle est prévue par le CPS, les pénalités de retard, les pénalités pour non constitution d'une caution définitive dans le cas où le cautionnement provisoire n'est pas prévu par le CPS.

Il s'agit pour le comptable de vérifier s'il n'y a pas d'empêchement à régler l'ordonnance émise. C'est de s'assurer toujours, dans le cadre de l'article 11 précité, de l'intervention préalable des contrôles réglementaires, s'assurer du visa du CED, même s'il y a la justification du service fait par exemple. D'autant plus, ce visa aide énormément le comptable dans sa mission, du fait qu'il lui garantit la régularité budgétaire et administrative de l'engagement de la dépense.

Le visa du CED est concrétisé par l'apposition d'un cachet au dernier feuillet du contrat et aussi à l'état d'engagement, sans oublier le cachet sec apposé sur toutes les pages du contrat de marché.

Avant de transformer l'ordre de payer en paiement effectif, le comptable devra, si l'ordonnateur ne l'a pas déjà fait, vérifier que la créance n'a pas perdu son caractère d'exigibilité par suite de l'application de la déchéance quadriennale.

La déchéance quadriennale signifie que toutes les dettes de l'Etat sont prescrites dans un délai de quatre ans. Le terme « quatre ans » est d'ailleurs inexact, il faut dire en réalité « quatre années budgétaires »

Le régime de la prescription des dépenses de l'Etat a été fixé par le dahir du 6/8/1958 portant règlement sur la comptabilité publique et notamment dans ses articles 54 et 55. Ces dispositions ont été maintenues en vigueur par le décret royal du 21/4/1967.

L'article 11 dudit décret, fait obligation au comptable assignataire d'une dépense, de vérifier l'application des règles de prescription à travers les justificatifs fournis. Dès lors, s'il s'avère que la déchéance est acquise, il doit refuser de payer, sinon il réglerait une dépense irrégulière et engagerait aussi sa responsabilité.

Toutefois, ce travail de contrôle sera facilité par le fait que les dossiers de mandatement doivent faire apparaître l'année au cours de laquelle la créance est née et, le cas échéant, le fait interruptif ou suspensif de la déchéance ou la décision des autorités compétentes d'y renoncer.

Si l'article 54 du dahir de 1958 pose le principe de la déchéance quadriennale, l'article 55 a introduit deux cas dans lesquels la déchéance ne peut être opposée, il s'agit « du fait de l'administration » et « du recours devant les juridictions compétentes »

Dans ce cadre, la Trésorerie Générale du Royaume a été saisie par le ministère délégué chargé de l'habitat et de l'urbanisme au sujet de restitution par le trésorier provincial de Khémisset de la retenue de garantie afférente à un marché passé par la délégation provinciale dudit ministère. Ce refus a été motivé par la prescription quadriennale de cette retenue de garantie qui court à partir de la date du dernier mandatement, lequel remonte à 1995.

Dans sa réponse, la division des affaires juridiques a rappelé que concernant le point de départ de la prescription quadriennale, il convient de retenir la date fixée par l'alinéa 2 de l'article 16 du CCAG/T à savoir dans trois mois suivant la date de la réception définitive des travaux, à condition qu' à cette date le titulaire du marché ait rempli toutes ses obligations vis-à-vis du maître d'ouvrage.

Aux termes de l'article 46 du RGCP, la dette publique ne peut être libérée que si le paiement correspondant est effectué au profit du véritable créancier de l'Etat.

Le comptable assignataire engage toute sa responsabilité s'il paie en numéraire ou par virement un « faux créancier », c'est pour cela qu'il doit effectuer un contrôle rigoureux en matière d'identification du créancier de l'Etat.

C'est d'ailleurs l'étude comparative des différentes pièces justificatives de la dépense. Ainsi, l'identité du véritable créancier de l'Etat doit figurer au niveau du contrat de marché, l'acte d'engagement, des décomptes ou factures, des procès verbaux de réception provisoire ou définitive, des bordereaux d'émission et au niveau des titres de paiement.

Par identité, il faut entendre aussi, le nom de la raison sociale ou le nom de la société portée en toutes lettres, avec l'indication abrégée de la forme de la société : société anonyme (SA), société à responsabilité limitée (SARL), sociétés qui sont présentées dans les actes qui l'engagent par un président directeur général distinct du président ou par une personne associée ayant reçu délégation spéciale, le nom et le prénom des contractants ou des créanciers de l'Etat considérés et agissant isolement, et s'ils exercent une activité industrielle ou commerciale sous nom de commerce ou d'une enseigne. Les actes qu'ils souscrivent ou les factures qu'ils délivrent doivent comporter des précisions suffisantes permettant de les distinguer d'une société.

En cas de personnes morales administratives, il est à signaler que les conventions sont passées avec les représentants régulièrement habilités à contracter au nom des collectivités ou d'organismes publics. Ces conventions désignent nommément le fonctionnaire en cause. Au contraire, les titres de paiement ne doivent pas faire apparaître le nom du comptable de la collectivité ou de l'organisme public. Ces documents seront établis pour l'intitulé de la fonction comptable et non à son nom propre. A côté de ces noms appropriés, il y a lieu d'y faire figurer avec exactitude un certain nombre de numéros tels que le numéro du compte bancaire, le numéro d'inscription au registre de commerce, le numéro d'immatriculation à la CNSS...etc.^29(*)

2.2 Le comptable doit se méfier des oppositions effectuées contre le titulaire du marché

Ce sont des actes dont l'objet est de mettre un empêchement au paiement direct des créanciers de l'Etat des sommes qui leur sont dues.

ü Celles résultant des contrats intervenus entre particuliers, tels la cession de créance ferme ou en garantie et le nantissement des marchés ;

ü Les oppositions nécessitant l'intervention de l'autorité judiciaire sous forme de saisie-arrêt ;

ü Les notifications faites à la requête au profit d'un comptable public pour sommation à tiers détenteur ou opposition administrative.

Dans ce cadre, on ne peut traiter toutes les oppositions qui édictent, en fait, la conduite à tenir. Il y a lieu de se limiter au seul nantissement qui constitue l'opposition la plus répandue en matière de marchés publics.

En effet, le nantissement d'après l'article 1170 du DOC est « un contrat par lequel le débiteur, ou un tiers agissant dans son intérêt, affecte une chose mobilière ou immobilière ou un droit incorporel à la garantie, et confère au créancier le droit de payer sur cette chose, par préférence à toute autre créances au cas où le débiteur manquerait à le satisfaire »

L'acte de nantissement doit être signifié au comptable assignataire conformément aux dispositions de l'article 42 du RGCP qui stipulent « toutes oppositions ou autres significations ayant pour objet d'arrêter un paiement doivent être faites, à peine de nullité, entre les mains du comptable publics assignataire de la dépense »

En plus, tout acte de nantissement doit comporter au moins les énonciations suivantes :

Section 3 : Résultats du contrôle comptable des marchés de l'Etat

Le visa du marché à régler est accordé par le comptable payeur une fois que les contrôles qu'il a effectués sur l'ordonnance et sur les pièces le justifient.

Ainsi, le comptable procède audit paiement par virement bancaire ou postal au compte du cocontractant de l'Etat. Le marché est de ce fait, considéré comme réglé et les documents fournis servent d'archives pour le comptable et de justifications en cas d'éventuels contrôles et inspections qui peuvent le concerner.

Ainsi, le visa d'un marché n'est pas un simple acte pris par le comptable, car il pourra engager sa responsabilité.

La responsabilité du comptable public est définie par l'article 1 du dahir du 2/4/1955 tel qu'il a été modifié par l'article 100 du dahir du 14/9/1979 qui stipule : « sauf le cas de force majeure et sauf dérogations expresses prévues par arrêté du Premier Ministre ou du Ministre des Finances, tout comptable public est personnellement et pécuniairement responsable de la conservation des fonds et valeurs dont il a la garde et de la position des comptes externes de disponibilités qu'il surveille ou dont il ordonne les mouvements, du contrôle de la validité des dépenses qu'il décrit de l'exécution des dépenses, ainsi que la justification de ces opérations »

Cette responsabilité est maintenue par la loi n° 61-99 inhérente à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics. Ainsi, en vertu de l'article 6 : « les comptables publics de l'Etat, des collectivités locales et de leur groupement sont, sauf réquisition régulièrement prise par l'ordonnateur, personnellement et pécuniairement responsables du contrôle de la validité de la dépense portant sur la justification du service fait, l'exactitude des calculs de liquidation, l'existence du visa préalable d'engagement, le respect des règles de prescription et de déchéance et le caractère libératoire du règlement.

Vu cette responsabilité, le comptable est astreint, déjà avant l'entrée en fonction, à présenter certaines garanties ( la caution et le serment), sans oublier les privilèges de l'Etat sur les biens du comptable conformément à l'article 14 du RGCP tout en courant le risque d'être sanctionné en cours d'exercice.

Ainsi, les comptables doivent être très attentifs lors de la liquidation des avances, acomptes et solde des marchés. Leur responsabilité sera engagée pour toutes les violations des règles budgétaires et comptables décelées lors de leur contrôle.

Responsabilité des comptables et intérêts moratoires

La loi des finances a prévu pour l'année 2004 de compléter la loi n° 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics par un article 6 bis qui étend la possibilité de mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables publics à un domaine inédit de leur intervention, celui du paiement des intérêts moratoires.

Ainsi, leur responsabilité pourrait être engagée au cas où le budget de l'un des organismes publics dont ils assurent l'exécution aura supportée le paiement d'intérêts moratoires pour retard de paiement des sommes dues au titre d'un marché public et lorsque le retard de paiement incombe personnellement à l'un ou à l'autre.

Les dispositions du décret relatif aux délais de paiement et aux intérêts moratoires en matière de marchés de l'Etat entrent en vigueur le premier janvier 2006. Elles sont appliquées néanmoins dès le 1^er janvier 2004 et pendant une période transitoire de 2 ans, pour certaines catégories de marchés et moyennant quelques aménagements des règles relatives aux délais d'ordonnancement et de paiement.

Ainsi, pendant l'année 2004, les marchés conclus pour un montant initial égal ou supérieur à deux millions de dirhams peuvent donner lieu à paiement d'intérêts moratoires dans les conditions prévues par le décret n° 2-03-703 précité. Pendant cette période, le délai maximum de paiement des dépenses résultant de l'exécution desdits marchés, est fixé à 120 jours répartis entre un délai d'ordonnancement de 90 jours et un délai de visa et de règlement de 30 jours.

A cet effet, si les sommes dues au titre de la dette en principal ne sont pas ordonnancées et payées au profit du titulaire dans le délai de 90 jours, il y aura lieu au paiement automatique des intérêts moratoires.

Au cours de l'année 2005, tous les marchés conclus pour un montant initial égal ou supérieur à un million de dirhams pourront donner lieu à paiement d'intérêt moratoires selon les règles prévues par le décret n° 2-03-703 précité. Le délai maximum de paiement des dépenses résultant de l'exécution desdits marchés, est ramené à 105 jours dont 85 jours pour l'ordonnancement de ces dépenses et 20 jours pour leur visa et règlement.

Les marchés d'un montant inférieur aux seuils indiqués ci-dessus, ne peuvent également donner lieu à paiement d'intérêts moratoires pendant cette période transitoire, mais dans les conditions définies dans le dahir du 1^er juin 1948, autorisant le paiement d'intérêts moratoires aux titulaires des marchés de l'Etat. Il en est de même des marchés conclus antérieurement au 1^er janvier 2004.

A partir de 2006, tous les marchés quel que soit leur montant, pourront donner lieu à paiement d'intérêts moratoires conformément au décret n° 2-03-703 précité. Le délai institué est de 90 jours, se décompose en un délai de 75 jours, imparti à l'ordonnateur pour ordonnancer la dépense à compter de la constatation du service fait et un délai de 15 jours, laissé au comptable assignataire pour procéder au visa et au règlement de la dépense. Ce délai est compté à partir de la date de réception par le comptable assignataire de l'ordonnance ou du mandat de paiement, peut tout autant être suspendu lorsque les ordonnances ou les mandats de paiement n'ont pas satisfait aux contrôles de la validité de la créance.

Ce faisant, les dispositions du dahir du 22 rajeb 1394 (1juin 1948) sus-indiqué, seront définitivement abrogées.

Le comptable assignataire est habilité, en vertu du premier alinéa de l'article 92 du RGCP, à refuser le paiement d'un marché entaché d'irrégularité et en informe l'ordonnateur pour obtenir de lui les régularisations nécessaires.

Ce refus de visa du comptable assignataire, tel qu'il ressort du 1^er alinéa de l'article précité, a simplement pour effet de suspendre le paiement. Cependant, l'ordonnateur n'est pas tenu de répondre favorablement, dans tous les cas, aux suspensions de paiement du comptable.

En effet, l'article 92 précité reconnaît à l'ordonnateur le pouvoir de réquisitionner le comptable assignataire en vue de passer outre son refus de visa et procèder au règlement de la dépense dont il a suspendu le paiement.

Selon M.Mimoun LMIMOUNI, Directeur de la comptabilité publique et de la centralisation à la Trésorerie Générale du Royaume, « la réquisition est un mécanisme utile, dans la mesure où elle vise à dénouer une situation de blocage qui peut entraver le principe de la continuité de service public et qui permet, en conséquence, d'assurer un équilibre entre les pouvoirs reconnus aux ordonnateurs et aux comptables publics en matière d'exécution des dépenses publiques ».

Elle constitue, toutefois, une limitation du pouvoir reconnu, en matière de contrôle de dépenses publiques au comptable assignataire chargé de veiller au respect par les ordonnateurs, des règles de comptabilité publique avant de faire sortir les fonds des caisses de l'Etat.

Toutefois, le comptable est exonéré de sa responsabilité qui sera assumée par l'ordonnateur. Le comptable annexe à l'ordre de paiement la réquisition (ordre écrit) de l'ordonnateur et la joint comme justificatif à son compte de gestion de fin d'année. Cette réquisition est tempérée quant à son acuité, par les dispositions de l'article 93 du même décret qui permettent au comptable de refuser de déférer aux ordres de réquisition lorsque la suspension de paiement est motivée par :

ü L'absence du visa d'une ordonnance ou d'un mandat par le contrôleur des engagements de dépenses.

En cas de refus de la réquisition, le comptable rend immédiatement compte au ministre des finances.

A titre d'illustration, la Trésorerie Principale a refusé le visa d'un marché négocié lancé par le ministère des affaires économiques et générales. Ce refus de visa a été motivé par :

5. La production d'une caution de bonne exécution au lieu du cautionnement définitif ;

Etant donné que l'ensemble des missions du marché a été réalisées et réceptionnées dans le délai contractuel et que la rubrique budgétaire sur laquelle le marché a été imputé est suffisamment disponible pour couvrir le montant du marché qui est de 1.999.959,70 DH, l'ordonnateur du ministère délégué auprès du Premier ministre chargé des affaires économiques et générales -département de la poste, des télécommunications et des technologies de l'information- a réquisitionné le trésorier principal, en vertu de son droit de réquisition prévu par l'article 92 du RGCP, de viser et payer sous la responsabilité de l'ordonnateur les ordonnances de paiement relatives au marché négocié susvisé^30(*).

Après avoir passé en revue le contrôle des engagements de dépenses et le contrôle comptable, on peut affirmer qu'« Une réflexion plus approfondie sur ces deux types de contrôle nous paraît mériter une attention toute particulière dans le cadre d'une vision intégrée des ``contrôles financiers internes'' des dépenses de l'Etat. Cette réflexion pourrait probablement déboucher sur la possibilité de les unifier en les plaçant tous les deux sous la même autorité.

La fusion de ces deux types de contrôles financiers internes entre les mains d'une même autorité administrative permettrait d'alléger les procédures de contrôle des opérations financières de l'Etat et par conséquent de réduire sensiblement les circuits actuels empruntés par l'exécution des dépenses de l'Etat.

L'expérience vécue depuis 1976 avec les préfectures, provinces et communes urbaines du Royaume dont les engagements de dépenses sont soumis au visa préalable du receveur, comptable assignataire de leurs opérations financières, a permis de faire l'économie de services spécialement chargés de ce type de contrôle »^31(*)

Chapitre III : L'IGF et les marchés de l'Etat

Au lendemain de l'indépendance, les pouvoirs publics animés d'une volonté politique d'édification de l'administration nationale, se sont employés et attelés à la charge de la création de structure d'organisation, de gestion et de contrôle des finances publiques.

Dans ce contexte, le 14 avril 1960 a constitué un tournant historique avec l'émergence de trois instrumentations de contrôle s'articulant et se complétant harmonieusement, à savoir :

ü Le contrôle financier de l'Etat sur les établissements publics et semi-publics ;

Le dahir du 14 avril 1960 a érigé l'IGF en un corps supérieur de contrôle rattaché directement au ministère des finances. Au terme de l'article 2 du même dahir, elle est chargée :

ü D'effectuer les vérifications des services de caisse et de comptabilité, deniers et matières, des comptables publics et de façon générale, des agents de l'Etat et des collectivités locales ;

ü De contrôler la gestion de ces comptables et s'assurer de la régularité des opérations enregistrées dans les comptes des ordonnateurs de recettes et de dépenses publiques et de tous administrateurs ;

Les démarches de cette intervention sont tracées par l'instruction relative aux activités de l'IGF en matière de contrôle. Ainsi, elles sont prescrites dans le cadre d'un processus annuel soumis à l'approbation du ministre des finances. Ce programme peut faire l'objet de modifications pour tenir compte des demandes d'intervention adressées à l'IGF, aussi bien par les différentes directions du ministère que par les membres du gouvernement.

A cet effet, les inspecteurs des finances interviennent seuls ou en équipe sous la responsabilité d'un chef de mission ou en plusieurs équipes sous la responsabilité d'un coordinateur.

L'IGF dépend seulement du ministère des finances. Conformément au premier article du dahir précité qui stipule « les inspecteurs des finances sont placés sous l'autorité d'un inspecteur général des finances qui relève directement du ministre ». Son rattachement direct au ministre des finances lui procure une certaine indépendance, la met à l'abri de toute pression et lui attribue son caractère suprême d'organe de contrôle^33(*) dont le champ d'application de ses compétences et de ses attributions paraît couvrir une dimension générale, large et polyvalente de nature à répondre aux besoins et attentes de contrôle de gestion des finances publiques, et de surcroît à compléter, le cas échéant, les contrôles organisés dépendants des administrations et services publics.

Ces facteurs font de l'IGF une source inépuisable d'informations pour le ministre des finances. En effet, le contrôle sur place et sur pièce qu'elle assure et d'une façon inopinée, ainsi que les enquêtes et les investigations auxquelles elle procède sur tout le territoire national, lui permet de collecter l'information^34(*).

§2. Contrôle de la gestion des intervenants en matière des marchés de l'Etat

Les articles 60, 61, 62, 63, 131 et 132 du RGCP soumettent la gestion des ordonnateurs et comptables au contrôle de l'IGF. A cet effet, l'article 61 dispose que « le contrôle de la gestion des ordonnateurs est assuré, selon les règles propres à chaque organisme public, par les corps et commissions de contrôle compétents et par le ministre des finances ». Alors que l'article 62 soumet la gestion des comptables à un contrôle sur place et sur pièce par l'inspection générale. L'article 63 a été plus explicite en ce qui concerne le contrôle des ordonnateurs par l'IGF, en stipulant : « le ministre des finances exerce les contrôles prévus aux deux articles précédents par l'intermédiaire de l'inspection générale des finances et des autres corps, agents ou services habilités à cet effet par des textes particuliers »

Vu que les ordonnateurs et les comptables s'investissent pleinement dans le processus d'un marché de l'Etat, les premiers dans la phase administrative (engagement, liquidation et ordonnancement), et les derniers dans la phase comptable ou de paiement qui entraîne la sortie des fonds de la caisse de l'Etat, par conséquent, l'IGF sera très impliquée à l'occasion du contrôle de la gestion des ordonnateurs et des comptables, dans le contrôle des marchés de l'Etat. Ce contrôle prendra divers aspects, il sera un contrôle de régularité budgétaire et comptable et un contrôle d'opportunité.

En parallèle avec le contrôle classique, l'IGF a pris plus d'élan en s'orientant vers l'audit. En corrélation avec notre thème, l'IGF audite les marchés lancés par le ministère des finances dont le montant est supérieur à 5.000.000 DH, et contribue à auditer les projets financés par les bailleurs de fonds, tels que la Banque mondiale, l'Union européenne...etc.

A partir de 1985, l'IGF a commencé l'audit des projets financés par les organismes financiers internationaux, notamment la BIRD et la BAD, et ce à la demande expresse des deux parties cocontractantes des accords de prêt : la partie marocaine et le bailleur de fonds.

Le rythme d'audit s'est intensifié à partir de 1990 au point d'atteindre 40 audits par an en moyenne. Ce volume va en s'amplifiant avec le programme de restructuration économique et sociale financé pour un prêt de 250 millions de dollars, par la banque mondiale et pour 348.755.000 dirhams par la banque africaine de développement.

Par ailleurs, il y a lieu de souligner que la pratique de l'audit a introduit une nouvelle dimension dans les interventions de l'IGF. On parle dès lors de « la certification des comptes audités »

Enfin, à la clôture des prêts, l'IGF procède à la post-évaluation des projets audités. C'est une appréciation de la réalisation des objectifs assignés aux projets, du rythme de réalisation des programmes et des retards constatés, évaluation des coûts et des surcoûts, de l'impact direct et indirect sur le secteur. Bref, c'est une sorte d'audit de la politique sectorielle publique^35(*).

Section 2 : Résultats du contrôle de l'IGF

Tout contrôle ou audit effectué par l'IGF s'achèvera par l'établissement d'un rapport.

§1. Le contenu des rapports de l'IGF

Concernant ce type de rapports, il importe de préciser qu'il font l'objet d'un envoi systématique aux ministres dont relèvent les services et les organismes contrôlés. Ces services doivent procéder aux redressements et aux régularisations nécessaires, prendre en considération les recommandations des auditeurs et répondre à l'IGF pour faire part des suites réservées à ces rapports.

1.2 Rapports faisant état d'infraction ayant trait à la discipline budgétaire

Au terme de la procédure contradictoire et en application des dispositions de l'article 57 de la loi n°62-99 relative à la Cour des Comptes, les dossiers qui comportent des infractions ayant trait à la discipline budgétaire et financière sont transmis à la Cour des Comptes.

S'agissant des cas de détournement des deniers publics, ainsi que pour les cas de graves irrégularités, la justice est saisie par l'entremise du ministre de la justice.^36(*)

§2. Les irrégularités constatées en matière de marchés de l'Etat par l'IGF

Les principales irrégularités relevées à partir des rapports établis par l'IGF sont :

ü Le non-respect des lois et règlements régissant la passation des marchés publics (recours à des marchés de régularisation, recours non fondé à la procédure négocié, éviction injustifiée de certains soumissionnaires, augmentations fréquentes et injustifiées dans la masse des travaux, manque de rigueur dans l'évaluation technique des offres...etc.) ;

ü Le manquement au principe d'appel à la concurrence, illustré par le recours abusif au fractionnement des commandes et à leur orientation vers les mêmes fournisseurs ;

ü L'acquisition de matériels à des prix manifestement exagérés comparativement à ceux pratiqués habituellement sur le marché, pour les articles similaires ;

ü L'établissement d'ordres d'arrêt injustifiés visant à soustraire l'attributaire aux pénalités de retard ;

ü Le non-respect par les architectes des clauses contractuelles (absence de suivi des chantiers, visa des décomptes non appuyés par des attachements, absence de contrôle de service fait) ;

ü Le non-respect des règles d'engagement de dépenses, notamment par le fractionnement et le recours abusif à la procédure de bons de commande ;

ü Défaillances de certains titulaires de marchés dues au mauvais choix en matière d'attribution des marchés : non prise en compte du plan de charge des attributaires, ignorance de leur situation financière...etc.^37(*)

Pour clore cette première partie du contrôle des marchés de l'Etat, nous avons estimé nécessaire, voire même indispensable d'évaluer ces organes étudiés en détectant les points de défaillance.

C'est un contrôle orienté vers le respect des règles, vers la recherche des infractions et le contrôleur se considère comme un censeur. Cependant, la régularité ne doit pas constituer le souci exclusif des contrôleurs, c'est le souci de la rationalité qui doit l'emporter, surtout dans un domaine spécifique et complexe « les marchés publics ».

De plus, c'est un contrôle sur pièce et non pas sur place. En outre, au sein du CED, le critère temps n'est pas rigoureusement respecté, cela ne découle pas forcément de la négligence des contrôleurs des engagements de dépenses.

Techniquement, le délai imparti qui est de 15 jours, s'avère insuffisant pour l'accompagnement d'une analyse approfondie de la proposition d'engagement.

Cette lenteur est aggravée par plusieurs facteurs qui résident dans le retard dans la mise en place, le report et la délégation des crédits d'une part, et d'autre part, une concentration des dépenses en fin d'année et des durées de séjour longues des dossiers d'engagement.

Ainsi, la durée moyenne de séjour des marchés chez les services gestionnaires et le CED, à compter de la date d'ouverture des plis est comme suit :

Conjugués à ces éléments, les rejets en cascade. Ainsi, une étude sur les marchés visés selon le nombre d'itération d'envoi au CED au cours de 99-00.

Contrôle comptable

Trois éléments essentiels entravent la réalisation d'un contrôle comptable :

§ Le premier élément revient à sa nature qui est un contrôle sur pièce. Ainsi, le comptable demeure mal informé sur la sincérité et la matérialité de l'opération en question. De même, le risque de falsification des pièces n'est pas à écarter. En effet, l'ordonnateur peut établir des ordres d'arrêts et de reprises pour épargner au contractant les pénalités de retard, ou mentionner des numéros d'inventaire irréels, ou établir un procès verbal (de réception imaginaire) pour une réception imaginaire... . Donc, le comptable demeure impuissant à déceler ces pratiques, et fidèle à ce que l'opération ne contredise pas les dispositions de l'article 11 du RGCP ;

§ Le deuxième élément (est institué par l'article 92 du RGCP) c'est l'ordre de réquisition qui constitue un handicap pour le contrôle comptable. Car, par ce procédé « l'exécution d'une dépense de l'Etat dépend en définitive de la seule volonté de l'ordonnateur ou de celle du ministre des finances, mais pas de celle du comptable assignataire chargé de l'exécution matérielle.

Dès lors, l'on peut craindre que le visa du comptable assignataire ne demeure parfois qu'une simple formalité que celui-ci accomplit pour que les dépenses de l'Etat assignées à sa caisse puissent être payées.^38(*)

Inspection Générale des Finances

Le dahir n° 1-59-269 du 14/4/1960 relatif à la création de l'IGF porte les éléments de la vie et la mort au contrôle de l'IGF. Celle-ci est dotée de compétences qui font défaut au contrôle du CED et du comptable tel que le contrôle sur place et d'une façon inopinée, sans oublier le pouvoir d'exercer un contrôle d'opportunité.

Néanmoins, ce contrôle demeure inefficace. Cette inefficacité est due à diverses embûches :

§ L'IGF est dépourvue du pouvoir d'initiative et de liberté d'action, étant donné que ses interventions sont tracées par programme annuel soumis à l'approbation du ministre des finances. En outre, les vérifications effectuées par les inspecteurs des finances demeurent emprisonnées dans des rapports, car tout dépend du ministre des finances, qui n'est pas tenu de donner suite aux conclusions des rapports ;

§ Par ailleurs, l'IGF souffre du problème de manque d'effectifs, qui doivent sillonner tout le territoire et inspecter toutes les administrations.

Grosso modo, les missions de l'IGF, telles que définies à l'article 2 du dahir du 14 avril 1960, ne paraissent plus être en phase avec le nouvel environnement économique, financier et juridique.

Conscient de cette réalité, le ministère des finances projette d'ouvrir un champ de réforme axé sur :

2. La réorganisation de l'IGF afin que les inspecteurs régionales des finances puissent être mieux à l'écoute des problèmes de contrôle spécifique à chaque région, et également jouer un rôle dans le conseil, la formation et assurer une meilleure diffusion de l'information financière ;

LE CONTROLE DES MARCHES DE L'ETAT EXERCE PAR LES ORGANES DU CONTROLE EXTERNES AU MINISTERE DES FINANCES

Outre le contrôle exercé par les organes relevant du ministère des finances sur les marchés de l'Etat, d'autres corps de contrôle interviennent en la matière à savoir :

Les deux premiers effectuent un contrôle a posteriori qui s'exerce après le paiement définitif des dépenses « marchés de l'Etat ». Il ne peut, en principe ni modifier une opération en cours ni revenir à une situation antérieure. Son objet est surtout de dénoncer les irrégularités passées, en vue d'en éviter la répétition.

Par ailleurs, pour compléter le contrôle administratif, au sens strict du terme, chaque ministère a crée une inspection générale, organe souple conçu en tant que forme de contrôle interne de l'administration, extérieure à la hiérarchie des services et intervenant sous l'ordre du ministre par trois modalités essentielles : l'enquête, l'inspection et l'étude.

A cet effet, nous allons essayer dans une deuxième partie de jeter la lumière sur l'intervention de ces différents organes de contrôle en matière de marchés de l'Etat tout en évoquant l'ancien rôle de la commission des marchés.

Le contrôle juridictionnel d'un marché de l'Etat est assuré par la Cour des Comptes. Cet organe institué le 14/12/79, en remplacement de la Commission nationale des comptes, se situe en dehors des hiérarchies administratives normales. Il a été érigé en institution constitutionnelle en 1996 chargée, en vertu des articles 96 et 97 de la constitution :

ü De s'assurer de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes soumis à son contrôle en vertu de la loi et en apprécier la gestion ;

ü De sanctionner, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent lesdites opérations ;

ü D'assister le Parlement et le Gouvernement dans les domaines relevant de sa compétence en vertu de la loi ;

L'intérêt primordial de ce contrôle juridictionnel réside au moins, théoriquement, dans son indépendance. A en juger en particulier par l'inamovibilité de ses magistrats prévue par l'article 1 de la loi de 1979 et maintenue par la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières. Laquelle indépendance se manifeste aussi sur le plan des moyens d'action.

Pour permettre le démarrage de la Cour, celle-ci a pu disposer dans un premier temps d'un budget imputé sur celui du Premier Ministre, puis par sa disposition d'un budget propre prévu dans le budget général de l'Etat, dont le premier président assure la préparation et l'ordonnancement comme ordonnateur principal^39(*).

Par ailleurs, la valeur de son action semble découler de son rôle complémentaire à un système de contrôle à priori, certes effectivement utile de par son aspect préventif des irrégularités mais demeurant insuffisant.

En ce qui concerne les marchés de l'Etat, cet intérêt est concrétisé par l'intervention de la cour, après l'achèvement du marché, ce qui lui permet de saisir la réalité et de déceler les moindres irrégularités à n'importe quel niveau de l'opération à l'occasion de l'exercice de contrôle juridictionnel sur les intervenants dans l'engagement, la régularité et l'exécution des marchés en l'occurrence, les ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables.

Avant d'entrer dans le vif du sujet, il s'avère souhaitable de traiter en premier lieu les rouages structurels et organisationnels de cette institution, qui sont complexes, afin de se rapprocher de l'environnement où se déroule ce contrôle juridictionnel des marchés de l'Etat

La Cour des Comptes est une juridiction financière. Tout en gardant son autonomie, celle-ci s'insert dans l'ordre judiciaire du Royaume. Elle est composée de magistrats qui sont régis par un statut particulier similaire à celui des autres magistrats. Elle dispose à l'instar des autres juridictions d'un parquet.

La Cour est composée de :

L'article 8 de la loi sur la Cour dispose que le président est responsable de la bonne marche de la Cour. Il est assisté dans cette mission par un secrétaire général qu'il choisit parmi les conseillers et le nomme par ordonnance.

En parallèle avec ses fonctions administratives, le président de la Cour est également président d'un Corps juridictionnel, à ce titre, il préside les audiences solennelles, la chambre de conseil, le comité des programmes et des rapports et le conseil de la magistrature des juridictions financières.

Ils sont nommés conformément aux dispositions de l'article 30 de la constitution. Ils doivent être classés au grade exceptionnel.

Le président de la chambre répartit les travaux entre les magistrats de sa chambre et les autres fonctionnaires qui y sont affectés. Chaque président dispose d'un greffe qui prépare l'ordre du jour des séances, prend note des décisions prises et veille à la tenue des rôles, des registres et des dossiers.

Le vice président signe les arrêtés rendus, il corrige et vise les projets d'intervention administrative préparés par les rapporteurs. En cas d'absence ou d'empêchement, le vice-président peut être remplacé par le conseiller le plus ancien de la chambre ou de la section.

1.3 Les Conseillers

ü Les premiers conseillers : premier grade ;

ü Les deuxièmes conseillers : deuxième grade.

Ce sont des magistrats de 2^ème et 3^ème grade qui accomplissent un stage en qualité de magistrats suppléants. Ils participent, sous la direction et la responsabilité des magistrats, aux activités de la Cour sans pouvoir toutefois délibérer, ils peuvent notamment :

Comme tout organe juridictionnel, la Cour des Comptes dispose d'un parquet représenté par un procureur général, l'article 14 de la loi relative à la Cour précise « le ministère public est exercé par le procureur général du Roi qui est assisté d'avocats généraux. En cas d'absence ou d'empêchement, le procureur général du Roi est suppléé par l'un des avocats généraux qu'il désigne annuellement à cet effet.

Le procureur général du roi exerce son ministère par le dépôt de conclusions ou de réquisitions. Il n'exerce son ministère que dans les matières juridictionnelles dévolues à la Cour... »

On peut classer les formations de la Cour en deux catégories

Le comité des programmes et des rapports : Il est chargé de la préparation du programme annuel des travaux de la Cour et des rapports relatifs au projet de la loi des finances.

Section 2 : Le jugement des comptes des comptables et les marchés de l'Etat

La Cour des Comptes est investie d'une large compétence juridictionnelle sur les ordonnateurs et les comptables conformément à l'article 3 de la loi n° 62-99, qui stipule : « la Cour des Comptes vérifie et juge les comptes présentés par les comptables sous réserve des compétences dévolues en vertu de la présente loi, aux cours régionales des comptes, désignées dans la suite du texte par les cours régionales ».

Les comptables publics sont tenus de produire chaque année leur compte de gestion, celui-ci doit retracer :

a) La situation comptable de l'organisme public intéressé à compter du 1^er janvier de l'année financière ;

b) L'évaluation comptable des opérations de recettes et de dépenses effectuées ;

c) La situation comptable à la date de clôture de l'exercice par lequel le compte sera apuré.

D'après l'article 26 du décret sus mentionné, les comptes sont constitués des pièces générales et pièces justificatives. Dans le cas d'un marché, le rapporteur vérifie entre autres les ordonnances de paiement ou de mandatement, les justifications du service fait, les décomptes, les retenues s'il y a lieu et tout autre pièce exigée en vertu des lois et règlements et par les nomenclatures établies par le ministre des finances ;

Si les comptes de gestion doivent être produits par les comptables, une fois par an aux dates fixées, les pièces justificatives qui en font partie doivent être adressées trimestriellement à la Cour des Comptes.

Ces envois trimestriels ont pour objectif de permettre aussi bien à la Cour des comptes qu'au trésor général d'exercer leurs contrôles au fur et à mesure de l'exécution des opérations de recettes et de dépenses par les ordonnateurs et les comptables des organismes publics, et partant, d'éviter un surcroît de travail qui serait occasionné par l'arrivée au même moment, d'un grand nombre de comptes à vérifier.

Par ailleurs l'obligation du comptable de rendre compte est plus claire par les dispositions de l'article 29 qui stipule « quand un comptable public n'a pas présenté à la Cour les comptes, les situations comptables ou les pièces justificatives dans les délais prescrits, le premier président peut, sur réquisition du procureur général du Roi, lui enjoindre de présenter les documents susvisés et à défaut, prononcer à son encontre une amende dont le montant peut atteindre au maximum 1.000 dirhams ».

De surcroît, une astreinte dont le maximum est de cinq cent dirhams par un mois de retard peut être prononcée.

La procédure de contrôle est écrite et contradictoire. Elle est écrite car le jugement intervient au siège de la cour en l'absence de témoins, elle est contradictoire car la Cour applique la règle du double arrêt, procédure nécessaire à toute bonne justice, deux types d'arrêt sont pris, un arrêt provisoire et un arrêt définitif. Mais avant d'aboutir à prononcer un arrêt, la Cour, pour instruire et vérifier les comptes, suit une longue procédure.

Ainsi, une fois que les comptes et les pièces parviennent à de la Cour, notamment ceux inhérents aux marchés de l'Etat, et au vu d'un programme annuel, ils sont répartis entre les différentes chambres et au sein de la chambre compétente pour juger un compte déterminé.

Le président de la chambre désigne un rapporteur, le conseiller rapporteur peut être assisté par des magistrats vérificateurs. En ce qui concerne les pièces justificatives, elles ne peuvent être toutes matériellement examinées. Mais, le conseiller rapporteur doit opérer des choix par sondage en fonction de son expérience et son intuition.

Le conseillé rapporteur procède, en premier lieu, à l'appréciation des conditions dans lesquelles le comptable s'est acquitté de sa responsabilité en matière de recouvrement des recettes, il vérifie ensuite la régularité des dépenses en s'assurant que le comptable a correctement exercé sa mission, selon les dispositions du règlement général de la comptabilité publique qui le charge d'une mission de contrôle sur l'ordonnateur.

Ainsi avant d'apposer son visa le comptable doit vérifier la qualité de l'ordonnateur, la disponibilité des crédits, l'exacte imputation de la dépense sur la rubrique budgétaire concernée, il doit aussi contrôler les justifications fournies à l'appui de la dépense, les procès verbaux de réception, exactitude des calculs de liquidation de la dépense (montant d'une facture, d'un décompte ou d'un bon de commande) ; il doit également contrôler la correcte application des textes réglementaires concernant les marchés publics.

Par ailleurs, le conseiller rapporteur a la possibilité de demander par écrit aux comptables et aux ordonnateurs de lui transmettre tous les documents se rapportant aux opérations examinées. Il peut également effectuer des investigations sur place. Il a alors accès à toutes les écritures du comptable.

Si à l'occasion de cette instruction, le conseiller rapporteur dégage une irrégularité imputée soit au niveau de l'engagement, visa réglementaire ou au niveau de paiement, il « communique ses observations selon le cas à l'ordonnateur, au contrôleur, au comptable ou à tout autre responsable qui doivent répondre dans un délai de deux mois, sauf prorogation exceptionnelle accordée par le président de la chambre compétente »^40(*). A l'expiration de ce délai le conseiller rapporteur établit deux rapports.

« Dans le premier rapport, il présente les résultats de l'instruction du compte ou de la situation comptable présentée par le comptable public et relève, s'il y a lieu, les observations sur des faits de nature à mettre en jeu la responsabilité, notamment de l'ordonnateur, du contrôleur ou du comptable public dans les matières juridictionnelles de la Cour, chacun dans la limite des compétences qui lui sont dévolues »^41(*).

Alors que les observations liées à la gestion de la collectivité publique sont reprises dans un autre rapport.

Les deux rapports accompagnés des pièces justificatives entachées d'irrégularités sont remis au président de la chambre qui désigne un conseiller contre rapporteur parmi les magistrats du même grade ou d'un grade supérieur de celui du conseiller rapporteur, pour émettre son avis sur le premier rapport dans un délai n'excédant pas un mois et transmettre l'ensemble du dossier au procureur général du Roi par un « soit transmis » visé par le président de la chambre.

A son tour, le procureur général du roi transmet le dossier précité accompagné de ses conclusions au président de la chambre pour inscription au rôle des audiences.

Le Conseiller contre rapporteur présente son rapport à la formation en formulant son avis sur chacune des propositions avancées par le conseiller rapporteur, par la suite le représentant du ministère public présente ses conclusions. L'affaire n'est mise en délibéré qu'après retrait du représentant du ministère public et du greffier. Les mesure avancées par la formation pour chaque proposition sont notées sur la marge du rapport par le président de la formation.

Le Conseiller rapporteur et le Conseiller contre rapporteur assistent au délibéré avec voix consultative. Alors que la formation se prononce à la majorité des voix de ses membres.

La Cour statut sur les comptes par des arrêts qui sont rendus au nom de sa majesté le Roi et revêtus de la formule exécution.

1- si la cour ne retient aucune irrégularité à la charge du comptable elle statut sur le compte ou la situation comptable par un arrêt définitif qui pourra être :

ü Soit un arrêt de décharge : lorsque le comptable demeure en fonction après le jugement de son compte ;

ü Soit un arrêt de quitus : lorsque le comptable cesse d'exercer ses fonctions ce qui autorise, le cas échéant, le remboursement de son cautionnement et la radiation des inscriptions prises sur ses biens.

2- lorsque la Cour établit l'existence d'irrégularités dues à la violation des dispositions de l'article 11 du RGCP ou à l'absence de diligence que le comptable doit faire en matière de recouvrement des recettes, la cour prononce :

ü Un arrêt provisoire : à l'issu duquel, la Cour invite le comptable à produire les justifications ou à défaut à reverser les sommes qu'elle déclare comme étant dues à l'organisme public concerné dans un délai déterminé qui ne peut être inférieur à trois mois, ce délai court à compter de la date de la notification de l'arrêt provisoire.

Si le comptable n'a pas répondu à l'injonction dans le délai imparti ou sa réponse n'est pas satisfaisante, la cour des comptes rend contre lui un arrêt définitif de débet.

ü Un arrêt définitif de débet : il fixe le montant dont le comptable est débiteur envers la collectivité publique, le recouvrement du débet se fait conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur au profit du Trésor ou le cas échéant de l'entreprise ou l'établissement public concerné.

Dans le même cas, le trésorier général rend une décision administrative de débet, mais qui n'a de valeur que conservatoire. Car le compte, la décision et les pièces qui les appuient sont transmis à la Cour des Comptes, qui seule statue par arrêt définitif.

Il convient de signaler que les arrêts définitifs prononcés en premier ressort par les chambres et les sections de chambres sont susceptibles d'être portés en appel devant la formation inter-chambre. L'arrêt définitif rendu en appel par la Cour peut être porté en cassation devant la Cour Suprême.

Et en cas de découverte d'un fait nouveau, un recours en révision est possible dans un délai de 10 ans à compter de la notification de l'arrêt de la Cour et lorsque ce délai n'est pas présenté dans l'intérêt du comptable, il est ramené à 4 ans.

Section 3 : Le contrôle juridictionnel de la Cour des Comptes en matière de discipline budgétaire et financière

Contrairement à d'autres pays où le contrôle de la discipline budgétaire et financière relève d'institutions distinctes de la Cour des Comptes (c'est le cas notamment de la France et de la Tunisie), le législateur marocain a préféré opter pour la solution du regroupement au sein de la même institution d'attributions qui se recoupent en définitive puisqu'elles visent toutes à assurer le respect du droit budgétaire et financier.

Il s'agit ici en réalité de l'une des plus importantes attributions de la Cour et qui conforte son rôle de juridiction suprême de l'exécution des lois des finances. Ainsi, l'article 51 de la loi sur la Cour des Comptes stipule « la Cour exerce une fonction juridictionnelle en matière de discipline budgétaire et financière à l'égard de tout responsable, de tout fonctionnaire ou agent de l'un des organismes soumis au contrôle de la Cour, chacun dans la limite des compétences qui lui sont dévolues, qui commet l'une des infractions prévues aux articles 54, 55 et 56... ».

1.1 Les infractions engageant la responsabilité des ordonnateurs en matière de marchés de l'Etat

A l'exception des personnes qui ne sont pas justiciables devant la Cour conformément à l'article 52 de la loi précitée, l'article 54 de la même loi dispose que tout ordonnateur, sous-ordonnateur ou responsable ainsi que tout fonctionnaire ou agent placé sous leurs ordres ou agissant pour leur compte, sont passibles des sanctions si dans l'exercice de leurs fonctions, ils ont :

ü enfreint les règles d'engagement, de liquidation et d'ordonnancement de la dépense publique ;

ü imputé irrégulièrement une dépense en vue de permettre un dépassement de crédits ;

ü dissimulé des pièces ou produit aux juridictions financières des pièces falsifiées ou inexactes.

1.2. Les infractions commises par les contrôleurs et engageant leur responsabilité lors du contrôle d'un marché de l'Etat

La responsabilité du contrôleur des engagements de dépenses est engagée lorsqu'il donne son visa à une proposition d'engagement dans les conditions suivantes :

ü La non conformité du projet de marché avec la réglementation relative à la passation de marchés publics, notamment la production du certificat administratif ou le rapport de présentation du marché justifiant le choix du mode de passation du marché.

La saisine de la Cour des Comptes peut se faire par les autorités énumérées à l'article 57 de la loi sur la Cour des Comptes, il s'agit :

ü Du procureur général du Roi agissant, soit de sa propre initiative soit à la demande du premier président ou d'une formation de la Cour ;

ü Des présidents de la chambre des représentants et la chambre des conseillers ;

ü Des ministres, pour les faits relevés à la charge des fonctionnaires et agents placés sous leur autorité et par les faits relevés à la charge des responsables et agents des organismes placés sous leur tutelle.

Dans cette procédure, en se basant sur des documents et informations fournis, le procureur général décide :

ü Soit le classement de l'affaire par décision motivée et communiquée à la partie qui a soumis l'affaire à la Cour, tout en gardant le Droit de revenir sur la décision de classement, si à travers les pièces et informations complémentaires que reçoit le procureur général, lui apparaît des présomptions sur l'existence de l'une des infractions déjà mentionnées ;

ü Si le classement n'a pas été décidé, le procureur général sollicite du premier président la désignation d'un Conseiller rapporteur chargé de l'instruction qui est habilité à procéder à toutes enquêtes et investigations auprès de tous les organismes publics ou privés, se faire communiquer tous documents et entendre toutes les personnes dont la responsabilité paraîtrait engagée, ou tous témoins après qu'ils aient prêté serment selon les formes et conditions prévues par le code de procédure pénale.

Une fois l'instruction terminée, le conseiller rapporteur communique le dossier et le rapport d'instruction, au procureur général du Roi, qui dépose ses réquisitions dans un délai de 15 jours à compter de la date de réception. La personne concernée est informée du dossier le concernant.

Lorsque le premier président estime, après examen du dossier, que l'affaire est en état d'être jugée, il ordonne qu'elle soit portée au rôle des audiences de la chambre compétente en matière de discipline budgétaire et financière.

Dans cette procédure il faut signaler que l'accusé est assisté par un avocat agréé auprès de la Cour Suprême et pourra avoir des témoins.

Les arrêts sont rendus -dans un délai maximum de 2 mois à compter de la date de la mise en délibéré de l'affaire- à la majorité des voix. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.

Au terme de ses investigations la Cour prononce une amende à l'encontre des fonctionnaires auteurs des infractions constatées et retenues dans leurs arrêts provisoires. Cette amende ne doit pas être inférieure à 1.000 DH par infraction sans toute fois que le montant de l'amende ne puisse dépasser la rémunération nette annuelle que la personne concernée a perçu à la date de l'infraction, et lorsque la Cour constate que les infractions ont causé une perte à l'un des organismes soumis à son contrôle, elle peut condamner leurs auteurs au remboursement des sommes correspondantes, en principal et intérêt. Il s'agit là d'une innovation très importante qui contribuera sans nul doute à la moralisation de la vie publique et à la préservation des deniers publics.

Il convient de signaler que les arrêts de la Cour peuvent faire l'objet d'un recours en cassation ou en révision dans les formes et conditions prévues aux articles 70 à 74 de la loi n° 62-99 sur la Cour des Comptes.

Le contrôle de la Cour des Comptes ne se limite pas seulement à la vérification de la régularité des opérations financières publiques, il porte également sur l'appréciation du rendement, de l'efficacité de la gestion publique et l'amélioration des méthodes d'administration. Ces attributions consacrent la place de la Cour en tant qu'institution suprême de contrôle au sein du système de contrôle de l'administration marocaine.

A cet effet, pour permettre à la Cour d'exercer son contrôle de gestion, les organismes publics concernés, sont tenus de lui transmettre, au plus tard 6 mois après la clôture de chaque exercice, les comptes administratifs pour les services de l'Etat et les collectivités locales, ou les documents comptables de fin d'exercice, pour les autres organismes publics.

Pour ce qui est des marchés de l'Etat, la haute juridiction apprécie leur opportunité, et leur conformité aux plans de développement nationaux mais aussi les objectifs atteints, les prix pratiqués et les moyens utilisés et leurs proportionnalités avec les buts poursuivis, en plus de la matérialité des opérations réalisées, ainsi que la réalité des prestations fournies, des fournitures livrées et des travaux effectués.

Aux termes de l'article 77 de la loi n° 62-99, « les responsables des services et organismes vérifiés sont tenus de communiquer aux magistrats de la Cour, sur leur demande tous documents et de fournir tous renseignements relatifs à la gestion des services soumis au contrôle de la Cour ». Tout retard dans la production des documents comptables est sanctionné par une amende, prononcée par le premier président, dont le montant peut atteindre au maximum 1.000 DH et/ou une astreinte dont le montant maximum est de 500 DH par mois de retard.

Les observations relevées par les conseillers sont portées à la connaissance des responsables des organismes concernés qui peuvent formuler, le cas échéant, leurs réponses dans un délai de 2 mois. A l'expiration de ce délai, un rapport est établit et soumis à la délibération de la chambre. En matière de contrôle de gestion, la chambre doit être composée de cinq membres dont font partie le président et le conseiller qui a procédé au contrôle.

La chambre peut ordonner des investigations complémentaires et sur la base de ses investigations, le cas échéant, et les délibérations de la chambre et les réponses des responsables concernés, le conseiller rapporteur établit un projet de rapport particulier soumis à la délibération de la chambre, qui en saisit le procureur, lorsqu'elle relève l'une des infractions prévues aux articles 54, 55 et 56 de la loi n° 62-99.

Résultats du contrôle de gestion

Les rapports particuliers établis par les magistrats de la Cour sur la gestion des organismes publics sont d'abord adressés, pour commentaires à donner, aux responsables des organismes concernés. Ensuite, ils sont communiqués au Ministre des finances et au Ministre de tutelle avant d'être adressés au Premier Ministre.

L'objet de ces transmissions est d'abord d'informer les uns et les autres des observations relevées, des recommandations et suggestions faites pour redresser les anomalies constatées, améliorer les gestions examinées ou accroître l'efficacité et le rendement de ces gestions.

Ces transmissions peuvent aussi être l'occasion, pour la Cour, de provoquer l'intervention des autorités ministérielles là où les gestionnaires ne peuvent seuls, apporter de solutions aux problèmes évoqués dans les rapports.

Enfin, ces rapports peuvent alimenter les rapports généraux de la Cour. Les projets d'insertion sont alors communiqués aux autorités intéressées et au ministre des finances qui, dans un délai d'un mois, adressent à la Cour, leurs réponses assorties de toutes justifications utiles.

Ainsi, ces rapports créent certain réflexe d'auto contrôle chez les agents de l'Etat. D'autant que cette juridiction adresse un rapport général à Sa Majesté le Roi, dans lequel, elle retrace le bilan de son activité annuelle, de même qu'elle prépare une déclaration générale de conformité entre les comptes des comptables publics pris individuellement et les comptes généraux de l'Etat, adressé au parlement. Cette déclaration est annexée au projet de la loi de règlement.

Vu l'importance des crédits mobilisés pour les dépenses d'investissement qui sont exécutées par voie de marchés publics, il est évident que la manière avec laquelle sont consommés ces crédits intéresse la nation entière par l'intermédiaire de ses représentants au parlement, qui exercent sur les dépenses publiques un contrôle qualifié de « politique » instauré par le fameux principe de « la séparation des pouvoirs », qui génère par voie de conséquence la soumission de l'exécutif au contrôle et à la surveillance du législatif. En effet, le parlement dispose, en principe, de plusieurs techniques et moyens constitutionnels et légaux pour exécuter ce contrôle en matière de marchés publics à savoir :

ü Les questions orales et écrites qu'adressent les députés aux membres du gouvernement sur des aspects déterminés de leur travail ;

Enfin, la loi de règlement qui récapitule toutes les réalisations et dépenses effectuées lors d'une année d'exercice.

Elles constituent l'antichambre où se confectionne le travail parlementaire avant d'être soumis à la plénière. Les commissions informent, rapportent et proposent pour aider la décision qui appartient en dernier ressort à l'assemblée.

La commission la plus importante et la plus connue parmi les commissions permanentes est celles des finances, qui exerce son contrôle à travers une information considérable qu'elle doit, en principe recueillir auprès de l'administration. Elle examine ainsi les projets de lois rectificatives, elle obtient communication des situations des engagements de dépenses dont celles exécutées par voie de marchés publics font partie.

Il faut signaler qu' « une partie importante des membres de la Commission des finances - Toutes tendances confondues- développant une capacité d'expertise et de critique qui mérite d'être soulignée et dont la traduction se trouve dans le rapport établi par le rapporteur général de la Commission des Finances »^42(*). De surcroît, ce rapport peut être considéré comme une sanction morale à l'encontre des membres du Gouvernement, et notamment ceux parmi eux, qui auraient refusé la communication de documents ou l'éclaircissement des données mises dans leur budget.

En dehors des commissions permanentes, le parlement peut constituer des commissions provisoires.

Les Commissions d'enquête constituent le second moyen de contrôle, institué par la Constitution révisée de 1992. Une loi organique, promulguée par le dahir du 5 octobre 1995 a réglementé leur fonctionnement.

Ces commissions d'enquête peuvent être créées à l'initiative du Roi ou à la demande de la majorité de l'une des deux chambres, pour s'informer sur une affaire déterminée, notamment au sujet d'une question douteuse qui met en péril les deniers publics, telle que des faux contrats et des marchés fictifs, qui engagent des sommes d'argent colossales et dont les pratiques malveillantes sont à déceler.

Dans la vie parlementaire en matière budgétaire et financière, le contrôle des deniers publics se matérialise par l'usage des questions qui permettent d'interroger les ministres sur l'activité de leurs services et sur la gestion de leurs crédits ou à propos de certains projets prévus dans le plan de développement, et ont les autorisations budgétaires sont votées.

En effet, cette modalité d'interpeller un ou plusieurs ministres concernés par un projet déterminé est un moyen de contrôle, mais aussi d'information.

Elles permettent certes et avant tout aux parlementaires d'avoir des explications sur la gestion des crédits alloués. « Elle constituent une source d'information considérable pour le parlementaire et l'opinion publique, car les réponses des ministres sont publiées au Bulletin Officiel.

Si dans 20 jours, la réponse n'est pas parvenue au député intéressé, le président de la chambre peut demander à ce dernier de la transformer en question orale. Si le député refuse, un autre délai de 20 jours accordé au ministre pour répondre aux questions qui lui sont adressées »^43(*).

Cette obligation de délai faites aux ministres, donne plus de poids et de sérieux aux interrogations souvent négligées des députés. Celles-ci sont donc devenues un véritable moyen de contrôle et de vérification.

Elles se déroulent en séance plénière en présence de plusieurs membres du gouvernement, des parlementaires, de la presse et le plus souvent retransmises en direct ou en différé sur les écrans de télévision.

Le bureau des chambres du parlement assure la tâche d'inscrire à l'ordre du jour de la séance hebdomadaire les questions orales prêtes en accordant la priorité aux questions d'actualité et urgentes.

« Le cycle budgétaire s'ouvre avec l'autorisation du Parlement. C'est même la raison d'être première de l'institution parlementaire. Dès lors, ce que le parlement a commencé, il paraît logique qu'il l'achève. Une sorte de parallélisme des formes budgétaires voudrait que le parlement qui autorise d'abord soit aussi celui qui avalise après »^44(*).

C'est ainsi que la loi organique des finances a prévu dans son article 47 un tel contrôle par le biais de la loi de règlement qui « constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de l'année, complétée le cas échéant par les lois rectificatives ».

Il s'agit en somme du moyen le plus efficace reconnu par le droit positif marocain à la chambre des représentants pour contrôler la manière dont sont dépensés les deniers publics, ainsi que les projets exécutés par voie de marchés dont la réalisation doit être conforme aux prévisions de la loi de finances.

Le projet de loi de règlement doit être déposé sur le bureau de l'une des deux chambres du Parlement au plus tard, à la fin de la deuxième année budgétaire qui suit l'année d'exécution de la loi des finances. Il est accompagné d'un rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution de la loi des finances et de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et le compte général du Royaume.

Après avoir traiter le contrôle a posteriori exercé sur les marchés de l'Etat, nous ne pouvons négliger le rôle important des inspections générales des ministères qui ont l'avantage d'intervenir en amont et en aval de la réalisation de l'achat public.

Chapitre III : Les Inspections Générales des Ministères et le contrôle des marchés de l'Etat : Cas de l'Inspection Générale de l'Agriculture (IGA)

Définissant le 14 décembre 1971, devant le parlement, l'action que doit entreprendre le gouvernement en matière de réforme administrative, le ministre des affaires administratives M. Majid Benjelloun a souligné parmi les problèmes du contrôle que son gouvernement se proposait de régler « le contrôle par voie d'inspection, afin de lutter contre la négligence, le laisser-aller, le manque de conscience professionnelle et la corruption ».

Ainsi, depuis la réforme des structures, la plupart des ministères ont été dotés d'organes d'inspection générale dont les missions formelles ont été rapportées avec les mêmes termes dans les décrets d'organisation des départements ministériels. La formule-type stipule que : « l'inspection générale a pour rôle d'informer régulièrement le ministre, auquel elle est directement rattachée, sur le fonctionnement de services, d'instruire toute requête qui lui est confiée et de procéder sur ses instructions à toutes inspections, enquêtes et études »^45(*).

Toutefois, et jusqu'à présent, il n'y a pas de texte juridique spécifique définissant l'organisation structurelle et le fonctionnement commun à toutes les inspections générales des ministères. Seuls le décret n° 2-77-657 du 15 chaoual 1397 (29 septembre 1977) relatif à l'organisation et aux attributions du ministère de l'agriculture et de la réforme agraire et le décret n° 2-93-23 du 21 Kaâda 1413 (13 mai 1993) relatif aux attributions et à l'organisation du MARA, qui traient de la nature et des limites des interventions des inspections générales des ministères (IGM), conformément aux stipulations de leurs articles 7 et 6.

C'est pour cette raison que nous avons opté pour l'étude du rôle de l'inspection générale de l'agriculture en matière des marchés initiés par le ministère de l'agriculture.

Section 1 : Aperçu historique et évolution de l'inspection générale de l'agriculture

La note de service n° 907 CAB du 15/11/1961 porte création d'un service de l'inspection administrative et des affaires juridiques, rattaché au secrétaire général du ministère. Ce service regroupait :

ü Une inspection des services qui avait pour mission permanente d'enquêter et de mener des investigations tant au niveau des services centraux qu'extérieurs ;

Après 12 ans, une circulaire relative à l'organisation du secrétariat général cite l'inspection générale parmi les quatre composantes du secrétariat général. Les autres sont les divisions de coordination, de planification et des affaires générales.

Le décret n° 2-77-657 du 15 chaoual 1397 (29 septembre 1977) relatif à l'organisation et aux attributions du ministère de l'agriculture et de la réforme agraire (MARA), dispose dans son article 7 que « l'inspection générale de l'agriculture a pour rôle d'informer régulièrement le ministre auquel elle est directement rattachée sur le fonctionnement des services, d'instruire toute requête qui lui est confiée et de procéder sur ses instructions à toutes inspections, enquêtes et études ».

Cette indépendance de l'IGA vis-à-vis du secrétariat général a été renforcée par le décret n° 2-93-23 du 21 Kaâda 1413 (13 mai 1993) relatif aux attributions et à l'organisation du MARA, à la fois dans le libellé de son article 7 mais aussi dans celui de l'article 6 qui soustrait expressément l'inspection générale de contrôle, coordination et animation, dévolus au secrétariat général et exercés sur les directions, divisions et service du ministère.

Une note consécutive à une réunion de directeurs en date du 3/12/1977 a cerné le contenu du rôle dévolu à l'inspection générale de l'agriculture en lui donnant une consistance pratique en définissant les missions et en indiquant les objectifs, les moyens d'actions et les secteurs d'intervention prioritaires à l'époque, à savoir :

ü L'organisation et méthodes ainsi que l'évaluation des coûts et rendement des Offices Régionaux de Mise en Valeur Agricole (ORMVA) et des conservations foncières ;

ü Les missions de contrôle des services en contact direct avec la population (Centres de Travaux - Centres de Mise en Valeur - Conservations Foncières etc....) et grands consommateurs des crédits ainsi que ceux qu'accordaient les subventions d'une manière générale et dans le cadre du code des investissements agricoles en particulier.

Une circulaire n° 545/IG du 30/12/77 reprenait, de manière plus détaillée et fondée, le contenu de la note précédente.

Une note n° 815 du 12/4/1979 confortait la consistance de certains énoncés et principes formulés dans lesdits documents en insistant sur les concepts de :

ü L'évaluation régulière de l'action des services et les résultats atteints par rapport aux objectifs poursuivis ;

ü L'appréciation de la qualité de leur fonctionnement et la manière dont ils sont gérés ;

ü L'assistance et le conseil des services par la proposition de mesures de redressement et de perfectionnement ;

ü L'organisation et méthodes dont le but est de promouvoir et développer, dans les directions et services, les techniques et méthodes d'organisation, de rationalisation et de simplification du travail. Cette action, menée initialement grâce à un certain nombre de documents diffusés tels « l'instruction sur les inventaires » ou « la tenue des magasins » etc.... a été, par la suite, confiée à la division administrative du ministère pour qu'elle lui assure la continuité et la diffusion requises.

En 1994, par note circulaire n°2004/IGA du 29 décembre, l'IGA a inscrit l'une de ses actions sur un registre d'envergure générale et durable à savoir le « suivi et évaluation des marchés publics » en raison du poids de ces derniers dans les budgets publics.

Un autre champ, depuis 1997 notamment a été investi par l'IG en accord avec le SG : il s'agissait de contribuer à l'effort général, initié par la fonction publique dans le cadre de la moralisation de la vie publique devant commencer par la simplification et la clarification des procédures et circuits administratifs afin de rapprocher l'administration de l'usager et les prémunir des tentations et abus.

Dans ce cadre l'IG a entrepris un recensement exhaustif de ces procédures et circuits auprès de toutes les structures centrales et extérieures de divers statuts, et a élaboré, un premier fascicule et un dénombrement détaillé d'actes, opérations et démarches relevant de la compétence de directions centrales.

En 1988 la note ministérielle n° 573 DAA.DP du 18 juillet porte création de neuf inspections régionales, directement rattachées à l'IGA et investies d'une mission permanente d'investigation et de contrôle de tous les services extérieurs du ministère de l'agriculture et de la réforme agraire ainsi que des établissements publics et organismes sous tutelle.

Une circulaire n° 206/IG du 18.7.98, relative aux inspections régionales, définit leurs missions, compétences, objectifs et détermine leurs moyens et modalités d'intervention.

La mise en place de ces entités soulageait le noyau central de l'IGA des cas de ressorts territoriaux spécifiques qui exigent une proximité durable - de nature à apporter aux cadres des inspections régionales la connaissance pointue de leurs contextes divers - garantie la qualité de l'intervention et sa continuité.

En retour la contribution de ces structures régionales, dans les travaux de l'IGA au niveau central, revêt un intérêt certain et des apports qualitatifs enrichissants.

Par ailleurs en 1990, une note circulaire ministérielle n° 721/IG du 17 juillet, relative à l'intervention des services de l'inspection générale auprès des établissements et organisations sous tutelle du ministère de l'agriculture et de la réforme agraire, rappelle à leurs directeurs des missions confiées à l'IG et ses composantes régionales et la finalité de leur intervention afin que leurs actions régulières ne souffrent pas d'entraves.

Les interventions de l'IGA se déclenchent suite à une demande, qui parvient du ministre de l'agriculture, du chef du cabinet, des directeurs centraux, des chefs des établissements publics ou des présidents des organisations professionnelles à l'inspecteur général.

En tout état de cause, toute mission doit trouver un fondement réglementaire dans une lettre de mission signée par l'inspecteur général, qui veille à la désignation du responsable de mission et ses collaborateurs, le cas échéant. Pour certains missions un inspecteur est affecté.

Le responsable de mission met au point la lettre de mission avec le commendataire en précisant entre autres, le calendrier et les délais, les objectifs, les modalités de réalisation.

Le responsable de mission doit être consulté sur le choix des collaborateurs en fonction de leur motivation, leurs compétences et leur disponibilité.

Pour clore l'intervention de l'IGA, il y a lieu d'établir un rapport, qui est un véritable moyen pour juger la qualité du travail de l'inspecteur. Il n'y a pas de modèle standard de confection du rapport.

En l'absence de modèle type, les inspecteurs rédigent selon leur formation initiale. Quant au contenu du rapport, la circulaire n° 545/IG du 30 décembre 1977 relative aux missions de l'IGA dispose que le rapport devra comporter :

ü Les explications écrites et les réponses du service contrôlé recueillies sur place ;

Le dit rapport est transmis, avec les conclusions de l'inspecteur général, au ministre qui juge de la suite qu'il convent de lui accorder.

Il convient de signaler, que l'inspecteur est responsable de son rapport, après sa signature, il a pleine compétence sur son contenu. Dans le cas où le rapport ne satisfait pas les règles de l'art en termes de forme, de clarté des conclusions et des recommandations, l'inspecteur général se réserve le droit de demander des amendements et des corrections à l'auteur.

Section 3 : L'inspection générale de l'agriculture et le contrôle interne des marchés de l'Etat

Lors de l'examen des procédures de la dépense publique, en l'occurrence celle relative aux marchés publics, l'inspection générale s'attache à vérifier les points suivants en mettant l'accent sur les aspects ayant trait à la régularité et à l'assouplissement des procédures :

a) Les procédures de passation des marchés et des bons de commande (le choix du mode de passation et les raisons ayant motivés ce choix, l'appel à la concurrence, la réunion des commissions des jugements des offres et établissements des PV d'ouverture des plis) ;

b) Les procédures d'engagement, de visa et d'ordonnancement des marchés et des bons de commande ;

c) Les délais de visa des marchés, des bons de commande par le CPED et leur impact sur le lancement de chantiers ;

d) L'élaboration et la rédaction des CPS (description des ouvrages, cohérence des articles du CPS, fourniture des pièces constituant le dossier ;

e) Les délais d'approbation des marchés et des documents relatifs à la gestion au suivi et à la liquidation des marchés (ordre de service, décomptes, réceptions, pénalités de retard, délai d'exécution etc....) ;

f) L'impact des assouplissements dictés par l'instruction du Premier ministre sur la célérité des opérations de lancement, d'engagement, d'approbation et de liquidation des marchés.

Cette mission se concrétise par la conformité des réalisations aux fiches techniques des projets, aux clauses des marchés et aux référentiels techniques de certaines opérations spécifiques :

ü Vérification de la conformité des réalisations avec les prescriptions techniques ;

La conformité de l'exécution des différents ouvrages avec l'étude ou la proposition initialement projetée.

Le contrôle s'exerce aussi à l'occasion de la vérification de la tenue des inventaires. Ainsi outre le contrôle des inventaires et le contrôle physique, il y a un contrôle comptable qui porte sur l'exploitation des bons de commande, les marchés, les bons de livraison, les procès verbaux de réception technique et de récolement et les procès verbaux de passation de consignes, les devis et factures. Les mêmes documents sont examinés lors du contrôle des magasins.

La mission de l'IGA n'est pas cloîtrée dans un vase clos, qui est le contrôle classique, mais les textes de sa création et son organisation, la dotent d'une attribution d'évaluation et d'audit.

§.3. Evaluation et Audit des marchés par l'inspection générale de l'agriculture

L'évaluation des procédures des marchés publics peut être exercée à l'occasion de l'évaluation de projets, de l'évaluation de pratiques professionnelles, de l'évaluation d'une organisation ou encore de l'évaluation des services.

La note circulaire n° 2004 du 29/12/94 relative au suivi et évaluation des marchés nous informe que la réalisation des projets conçus par les services du ministère de l'agriculture et le fonctionnement de ceux-ci requièrent un ensemble d'intervention dont un grand nombre s'articule sur des marchés de diverses natures, objet, durée importance et qui nécessitent la mobilisation des sommes colossales qui ont des retombées sur le budget.

A cet effet le ministère a conçu un système de suivi et d'évaluation qui a pour but de détecter en temps opportun les éventuelles anomalies d'exécution pour déclencher les interventions appropriées.

Des fiches ont été conçues spécialement par les cadres de l'IGA, pour retracer la situation des marchés initiés par les services centraux, régionaux. Ainsi, à la fin du mois de mai, septembre et décembre de chaque année, les services susvisés communiquent des situations périodiques relatives à l'état d'avancement des marchés à l'IGA en vue de la constitution d'une base de données, grâce aux informations fournies par lesdites situations, afin d'élaborer des études statistiques et analytiques de manière régulière et ce en visant à assurer à la réalisation des projets les conditions préalables les plus appropriées.

Les observations soulevées lors de l'examen des situations susvisées, sont communiquées aux structures concernées, à titre de contribution à leur effort dans la gestion des marchés pour aboutir à une gestion basée sur les principales qualités suivantes :

L'audit : « c'est une démarche spécifique d'investigation d'une activité ou des activités d'une entité, à partir d'un référentiel, incluant un diagnostic et conduisant éventuellement à des recommandations »^47(*).

Les circulaires qui déterminent les missions de l'IGA et les inspections régionales, attribue à ces derniers, parmi les objectifs qui leurs sont assignés, de conseiller les services et ce en proposant toutes les mesures de rendement et de perfectionnement utiles car l'objet de leurs missions ne consiste pas uniquement à rechercher les abus susceptibles d'être sanctionnés, ni de relever les insuffisances et les imperfections des structures organisationnelles, mais surtout de proposer les solutions à leur apporter. De ce fait, l'IGA et ses représentantes au niveau régional, elles sont les plus qualifiés pour assurer les dispositions de l'article 86 du décret sur les marchés de l'Etat qui stipule : « Les marchés et leurs avenants sont soumis, en dehors des contrôles institués par les textes généraux en matière de dépenses publiques, à des contrôles et audits internes définis par décisions du ministre concerné. Ces contrôles et audits internes peuvent porter sur la préparation, la passation et l'exécution des marchés.

Les contrôles et audits sont obligatoires pour les marchés dont les montants excèdent cinq millions de dirhams (5.000.000 DH) et doivent faire l'objet d'un rapport adressé au ministre concerné. »

Pour remplir, les missions qui lui sont dévolues, l'IGA pourra faire appel, chaque fois qu'elle le jugera nécessaire, à la contribution des cellules internes d'inspection propres aux services ainsi qu'à tout fonctionnaire dont elle estimera la compétence utile à l'accomplissement d'une mission particulière. De même, elle pourra solliciter en cas de besoin, le concours de l'inspection générale des finances ou de l'inspection générale des services administratifs placés auprès du secrétariat général du gouvernement.

Avant de conclure cette partie, nous allons présenter le rôle de la commission des marchés et les aménagements qu'elle a subit.

La technique de la « Commission » représente une méthode de travail fondée sur plusieurs principes : collégialité, pluralité des points de vue à recueillir et à examiner, rapidité de la consultation etc.... c'est aussi un moyen de contrôle et même l'une de ses meilleures formes puisqu'elle repose sur la collaboration et l'échange fructueux de compétences multidisciplinaires.

Cette technique de commission est concrétisée au Maroc par la Commission des marchés qui a subi de multiples aménagements et réformes en vue de l'adapter aux variations fréquentes qui affectent le domaine des marchés publics.

La véritable consécration de la Commission des marchés, en tant qu'organe interministériel, spécialisé dans toutes les questions qui ont trait aux divers aspects des marchés, s'est faite par le décret de 1957 qui lui assignait une mission de contrôle et une autre de conseil au profit des administrations et organes intervenant dans les marchés de l'Etat.

En effet, la Commission était investie d'un pouvoir de contrôle réel des marchés, opération par opération d'un certain nombre de marchés, compte tenu de leur importance, doivent recueillir l'avis de la Commission des marchés préalablement à leur approbation.

Section 1 : La Commission des marchés comme elle est conçue par le décret du 30 septembre 1975

Placée auprès du secrétariat général du gouvernement et présidée par un haut fonctionnaire nommé par le Premier Ministre (art 1 du décret 30 septembre 1975), la Commission a une composition hétérogène et diversifiée où siègent les représentants des administrations intervenant dans le domaine des marchés publics (art 3 de son statut). En plus, elle peut faire appel aux techniciens experts pour l'éclairer sur des questions spéciales et complexes. Ainsi, la Commission est composée de :

§ Le chef de service de législation du secrétariat général du gouvernement ou son représentant.

La Commission des marchés a deux catégories d'attributions : une dite consultative et l'autre réglementaire.

L'ancienne compétence consultative de la commission est maintenue et même développée, ainsi elle peut donner un avis sur :

q Les problèmes généraux ou particuliers relatifs à la préparation, à la passation, à l'exécution et au règlement des marchés de travaux, fournitures ou services ;

q Les projets de conventions de concession ou actes administratifs comportant exécution d'un service public ainsi que sur les indications à apporter à ces conventions, concessions ou actes ;

q Les projets de marchés ou d'avenants sur lesquels elle est consultée à la demande de l'ordonnateur.

ü D'élaborer des instructions à l'intention des services de marchés et de les soumettre à l'approbation du Premier Ministre ;

ü De proposer les dispositions destinées à compléter la réglementation des marchés et d'entreprendre la codification de cette réglementation et sa mise à jour permanente ;

ü D'entreprendre toute étude d'ordre administratif, financier ou technique en vue de permettre une amélioration des conditions de placement des commandes et marchés de l'Etat ;

ü De proposer toutes dispositions nécessaires au perfectionnement des services de marchés et de participer en relation avec les administrations intéressées, à la mise en oeuvre de tout programme de formation ou de perfectionnement intéressant le personnel des services de marchés.

Comme nous l'avons signalé auparavant, il fut un temps où la Commission des marchés était, elle aussi chargé d'une mission de contrôle des marchés publics ce qui a été considérée par la suite comme constituant une double fonctionnalité avec le CED.

Au terme de la nouvelle réforme intéressant cette institution, elle devait se consacrer à l'élaboration d'une politique des achats et commandes de l'Etat et à l'arbitrage de litiges auxquels ils peuvent éventuellement donner lieu.

Ce dernier rôle est impérieusement nécessaire d'autant que le CCAG n'organise aucune procédure de règlement amiable préalable et obligatoire, il l'est également non seulement parce que les justiciables sont tentés de fuir un appareil judiciaire lent, mais aussi parce que le contentieux des marchés publics présente un degré assez élevé de technicité et de spécificité.

§ 2. Comparaison entre la Commission Marocaine des Marchés (CMM) et le Comité Consultatif Français (CMF)

Les données du contentieux des marchés publics en France, ont connu une évolution importante avec la réglementation relative au règlement amiable. La mission de ce comité consiste à rechercher dans les différents litiges relatifs aux marchés de l'Etat, les éléments de droit et de fait pouvant être équitablement adoptés en vue d'une solution amiable, à l'évidence, c'est cette mission même qui se trouve, entre autres, dévolue à la commission des marchés publics. Cependant, il existe des différences de taille qui séparent les deux institutions :

§ Les projets de règlement de réclamations ne peuvent pas être présentés directement par l'entrepreneur ou le fournisseur devant la commission des marchés. Ces projets doivent transiter par l'une des autorités habilitées à saisir directement la Commission, à savoir le Premier ministre le SGG, l'ordonnateur du département concerné.

Par contre, le comité consultatif français peut être saisi aussi bien par le ministre intéressé que par le titulaire du marché litigieux.

§ La saisine du comité consultatif suspend les délais de recours contentieux jusqu'à décision prise par le ministre concerné, alors qu'aucune coordination n'est établie entre la procédure devant la commission des marchés et la procédure judiciaire.

§ Cependant, les traits communs de la fonction contentieuse de ces institutions apparaissent au niveau des caractéristiques principales de la procédure d'arbitrage elle-même. Ainsi, malgré que celle-ci consiste en une procédure matériellement juridictionnelle, puisque ayant pour finalité de dire le droit en vue de dénoncer une situation litigieuse, l'avis consultatif qui en résulte ne lie pas les parties. L'évolution de l'avis, comme la saisine, restent facultatives. Il s'en suit que l'avis consultatif est dépourvu de valeur juridique, cela se traduit souvent par une mention signifiant l'absence de toute autorité de la chose jugée tutelle : La commission des marchés émet l'avis suivant, sous réserve de l'appréciation des tribunaux.

Nous avons examiné à travers les chapitres de la deuxième partie les autres intervenants en matière de contrôle des marchés de l'Etat à savoir le contrôle juridictionnel, politique, le contrôle des inspections générales des ministères et la commission des marchés qui a perdu la qualité de contrôle des marchés publics.

Certes, le rôle de ces organes dans la préservation des deniers publics et l'assainissement de la gestion de la dépense publique est important, mais demeure limité.

La réalité du contrôle juridictionnel

La cour des comptes a pour mission « d'assurer le contrôle supérieur de l'exécution des lois de finances »^48(*). Ainsi, elle intervient dans des phases postérieures de cette exécution, c'est à dire après que toutes les opérations aient été réalisées. Elle apprécie et contrôle la sincérité des écritures et la véracité des documents et justifications produites, ainsi que leur conformité au droit budgétaire et aux prescriptions de la comptabilité publique. La Cour apprécie aussi l'opportunité de la dépense « marché » par rapport aux exigences du développement national, et son degré d'insertion dans le cadre général de la gestion rationnelle du budget de l'Etat. La Cour des Comptes a donc une double mission en matière de contrôle des marchés de l'Etat : elle s'assure d'abord de la pure régularité de telles dépenses, et apprécie ensuite la gestion de l'achat public dans son ensemble. Cette double tâche complique davantage le rôle de la Cour, surtout que l'éventail des services à contrôler est très diversifié, il s'étend aux comptables publics et aux comptables de faits, aux ordonnateurs et aux responsables des établissements publics. L'immensité du domaine d'action de la haute juridiction contraste avec l'insuffisance des moyens humains, financiers et juridiques dont dispose la Cour des Comptes.

Dans ce cadre, la Cour n'est pas dotée en personnel qualifié en nombre suffisant, afin qu'elle soit en mesure d'accomplir sa mission.

En effet, comment peut-elle faire face au nombre croissant de comptes qu'elle est appelée à apurer chaque année, si elle ne dispose pas d'un bon nombre de vérificateurs et de magistrats nécessaires à son fonctionnement ?

Ainsi, la Cour des Comptes procède en pratique à de modestes contrôles des comptes qui lui sont soumis, sans entrer dans les détails de chaque opération, elle s'assure surtout de l'existence des pièces justificatives de chaque marché, sans plus. Il en est de même pour la déclaration de conformité, adressée annuellement au président de la Chambre des Représentants. A cet égard, la Cour se contente souvent de reprendre les états établis par le Trésorier Général, et les compare avec ceux indiqués par le compte général du royaume établi par la Direction du Budget. Après cette comparaison, et à la lumière de ces états, la Cour procède à la préparation de sa fameuse déclaration générale de conformité.

Or, pour qu'un contrôle soit réel et efficace, il doit être approfondi et minutieux, surtout dans le cas des marchés de l'Etat. Leur contrôle doit se pencher sur la régularité d'une pluralité de pièces qui ont fondé et justifié le paiement de ces dépenses par le comptable. Il s'agit de vérifier la régularité des ordonnances de paiements, la justification du service fait et les décomptes provisoires ou définitifs payés.

L'immensité donc du domaine à contrôler, et la diversité des pièces à vérifier, avec le peu de moyens en personnel disponible, confirment le caractère superficiel et formel des contrôles de la Cour. Ces limites minimisent le rôle de cette haute juridiction, qui constitue en principe une garantie de la bonne gestion des deniers de l'Etat et de ses marchés, et un informateur indispensable du parlement sur cette gestion.

C'est en effet la déclaration de conformité établie par la Cour, qui permet aux représentants de la nation d'être éclairés sur la situation et l'utilisation des finances publiques par le pouvoir exécutif. Toutefois, on constate que cette déclaration générale, n'est pas bien mise en valeur, elle est même dévalorisée, à cause surtout, du retard qui caractérise la préparation de ce document par la Cour, et qui lui ôte son intérêt d'actualité et d'efficacité.

En réalité, ce retard est dû en grande partie à la Direction du Budget du Ministère des Finances qui ne communique à la Cour le compte général du royaume et le projet de loi de règlement qu'avec plusieurs années de retard.

Ceci étant, le pouvoir de sanctions de la Cour est trop faible, en ce sens que la sanction proprement dite d'une mauvaise gestion, est sans commune mesure avec le préjudice subi par la collectivité, du fait que dans ce cas, la Cour des Comptes, ne prononce à l'encontre des comptables ou ordonnateurs ayant commis l'une ou plusieurs des infractions visées aux articles 54, 55 et 56 de la loi sur la Cour des Comptes, qu'une « amende dont le montant calculé selon la gravité et le caractère répétitif de l'infraction, ne peut être inférieur à mille (1.000) dirhams par infraction, sans toutefois que le montant de l'amende par infraction ne puisse dépasser la rémunération nette annuelle que la personne concernée a perçue à la date de l'infraction »^49(*).

Les limites qui accablent la Cour des Comptes s'intensifient lorsqu'on constate aussi qu'une partie des ordonnateurs échappent à son contrôle, à savoir les ministres.

Dans cette optique, lors de la discussion du projet de l'ancien texte de la Cour des Comptes devant la chambre des représentants, un député n'a pas manqué de souligner les limites de ce texte qui ne s'étend pas au contrôle des ministres alors que, selon lui, ce sont eux qui sont responsables des décisions financières les plus importantes et qu'un tel contrôle qui n'intègre pas cette catégorie de fonctionnaires ne peut éviter efficacement les détournements de fonds dans le pays^50(*).

En plus, ces autorités politiques peuvent étendre leur « immunité » à d'autres responsables de la gestion des crédits, notamment des marchés de leur département et ce conformément à l'article 53 de la loi relative à la Cour des Comptes. Ainsi, les directeurs ou chefs de services peuvent faire couvrir par un ordre écrit du ministre (ordonnateur principal), certaines de leurs décisions irrégulières, non conformes au droit budgétaire et aux règles de la comptabilité publiques. Le problème se pose beaucoup plus quand on combine l'immunité du ministre et l'absolution de son subordonné, en ce sens que l'irrégularité existe bel et bien, son auteur est connu, mais la Cour ne pourra sanctionner ni le ministre immunisé, ni l'agent absous. Ne s'agit-il pas ici d'une atteinte à l'autorité et au prestige de la juridiction suprême de contrôle ?

Outre ces insuffisances abordées, la Cour des Comptes subit les méfaits d'autres obstacles parmi lesquels nous citons, la non publication de son rapport d'activité annuel. Cette publication peut avoir un effet dissuasif, et peut aussi sensibiliser l'opinion publique en l'informant sur la réalité de la gestion des finances publiques et des marchés s'y rapportant.

Le contrôle politique

A l'instar de la Cour des Comptes, le parlement ne cesse de voir son contrôle limité par des obstacles multiples, et pourtant, le contrôle à posteriori se trouve réduit au minimum. Ces limites affectent les moyens de contrôle parlementaire à savoir :

Les pouvoirs en apparence non négligeables des commissions parlementaires et de la commission des finances en particulier, ne sont pas pourtant illimités, ils s'inscrivent dans la logique de la rationalisation des procédures parlementaires qui réduisent la marge de manoeuvre des représentants.

Par ailleurs, le rôle de contrepoids politique du gouvernement qu'elles doivent assumer se trouve lui aussi limité par les règles parlementaires qui réduit parfois le rôle des commissions parlementaires à un rituel formel sans portée politique.

Le délai de réponse aux questions posées aux membres du gouvernement est de 20 jours, mais il est rarement respecté d'autant plus que les questions perdent leur intérêt avec l'institution des questions orales sans débat. S'il est normal que le bureau de la chambre des représentants procède au classement des questions en distinguant celles susceptibles d'engager un débat de celles non susceptibles d'être suivis d'un débat, il est en revanche contestable qu'il n'y ait pas de critères précis de distinction, ce qui laisse au bureau une grande marge de liberté lui facilitant de faire intervenir des considérations politiques.

La loi de règlement qui doit faire l'objet d'un contrôle approfondi de la part du parlement. En réalité, les parlementaires se désintéressent de la loi de règlement. Ils accordent beaucoup plus de temps à l'examen de la loi des finances de l'année qui est pourtant moins près de la réalité. La loi de règlement est souvent présentée au parlement avec beaucoup de retard. Ainsi par exemple au Maroc la loi de règlement pour l'année budgétaire 1988 n'a été voté qu'en 1997.

L'inspection générale de l'agriculture

L'action de l'IGA, à l'instar des autres inspections ministérielles, souffre de plusieurs entraves à savoir :

A défaut d'avantages incitatifs de nature à attirer plus de cadres à l'IGA, elle a commencé par un effectif très réduit, en 1972 se composent de quatre éléments y compris l'inspecteur général. Cet effectif a lentement progressé, à la fois en nombre et pluridisciplinaire au point où il compte actuellement 39 personnes dont 24 au niveau central et 15 au niveau régional.

Pour parfaire sa mission, l'IGA devrait être équipée en matériel informatique et de moyens de transport.

Par ailleurs, à travers les textes et la pratique, l'IGA est l'exemple par excellence de contrôle interne exercé sur les marchés de l'Etat, qui jouit des principes particuliers d'organisation et de fonctionnement et agit dans un champ large d'intervention mais cette intervention est dépourvue de l'initiative puisque elle ne peut agir sans l'ordre du ministre, sa mission se limite à l'établissement des diagnostics et à la formulation de propositions de solutions qu'elle soumet à la décision du ministre qui jugera la suite qu'il convient de leur accorder.

En outre, à l'instar des autres inspections ministérielles, le rôle de l'IGA est très sensible aux changements de ministres. Il y a une nette différence entre un ministre politicien et un autre technocrate.

D'un ministre à un autre, l'IGA peut passer d'un état d'activité à un état d'inertie.

En matière d'information et d'étude

Une des fonctions de l'IGA est d'informer le ministre et sans attendre un ordre de sa part « sur le fonctionnement des services, leur organisation, les conditions d'exécution de leurs programmes et budgets, les rapports existant entre la direction et le personnel ainsi que sur les relations qu'ils entretiennent avec les autorités locales, les organisations professionnelles » cette mission d'information est relativement on efficace dans la pratique, pour au moins trois raisons :

ü La situation de non « information » dans laquelle se trouve la plupart des inspections générales ;

ü L'absence d'une régularité de l'information et d'un effort de tri et de traitement.

La Commission des marchés

La Commission a fait ses preuves en tant que cellule de réflexion. En effet elle a été à l'origine des réformes relatives au CED et du code des marchés, elle a même entrepris la révision et l'actualisation du CCAG/T et l'élaboration d'un CCAG/Fourniture, néanmoins, la réalité de ses réalisations, demeure de deçà des souhaits du législateur, cet échec est dû à des raisons multiples.

L'article 7 du décret du 30/12/1975 stipule « la Commission des marchés peut donner un avis », il s'agit donc d'une possibilité et non d'une obligation d'autant plus que la Commission doit être auparavant saisie par l'une des autorités compétentes. C'est à dire qu'elle n'a pas de pouvoir d'initiative, et qu'elle ne peut se saisir d'elle-même.

L'apport de la Commission est sans doute tributaire comme toute autre institution, de moyens humains, matériels et financiers que les pouvoirs publics veulent bien mettre à sa disposition. Ainsi la Commission n'est pas dotée en personnel suffisant, elle ne dispose depuis sa réforme en 1975 que de quelques rares cadres et d'un nombre limité d'agents, elle ne reçoit de nouveaux fonctionnaires que rarement en raison peut être du problème des postes budgétaires qui lui sont réservé et de la faiblesse du budget qui lui est consacré

ü C'est une institution marginalisée, méconnue de plusieurs acheteurs publics et encore plus des entrepreneurs.

Conclusion générale

En guise de conclusion, nous pouvons affirmer que le système classique du contrôle exercé sur les marchés de l'Etat a fait ses preuves. Tant dans son intervention préalable que postérieure.

Il permet la réalisation des marchés de l'Etat dans le respect total de la réglementation en vigueur, notamment l'observation des règles budgétaires, comptables, administratives et juridiques régissant l'achat public.

Toutefois, le contrôle demeure en deçà des aspirations et la cible des critiques acerbes. Les autorités ont essayé de réformer la gestion et le contrôle des marchés de l'Etat par diverses dispositions à savoir :

ü Les modifications introduites au niveau du contrôle des engagements de dépenses, du contrôle comptable et du texte régissant les intérêts moratoires.

En outre, les autorités essaient d'alléger le contrôle à priori par la fusion du CED et du contrôle comptable et le renforcement du contrôle a posteriori.

Toutefois, la réforme du système classique de contrôle ne peut cacher l'intérêt des autres contrôles en matière de marchés de l'Etat en l'occurrence, le contrôle de gestion et l'audit qui nécessitent des personnes qualifiées ayant des connaissances de caractère multidisciplinaire (discipline juridique, sciences économiques, les techniques sur la comptabilité, la vérification des comptes, le droit budgétaire, les pratiques administratives, l'ingénierie et toute expertise en matière de marchés de l'Etat).

Une formation appropriée est certes indispensable, mais elle n'est pas suffisante, car elle doit être complétée par une qualité aussi importante, c'est la conscience, car comme l'a dit RABELAIS : « science sans conscience n'est que ruine de l'âme ». Toutefois, cette conscience doit être imposée en matière des marchés publics par diverses dispositions dont nous proposons les suivantes :

ü Durcir les dispositions de la loi n°25-92 soumettant les fonctionnaires et agents de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics, ainsi que les membres du gouvernement, les membres de la chambre des représentants et des conseillers et des chambres professionnelles à la déclaration des biens immobiliers et valeurs mobilières leur appartenant ou appartenant à leur enfants mineurs ;

ü Prévoir des sanctions pécuniaires à l'égard des personnes susmentionnées qui s'abstiennent de produire la déclaration sur les biens ;

ü Rédiger des manuels de procédures en matière de gestion et contrôle des marchés de l'Etat pour aboutir à une normalisation, simplification, cohérence et transparence dans les actes intervenants en matière de marchés de l'Etat ;

ü Introduire les nouvelles technologies de l'information et de communication dans la gestion et le contrôle des marchés de l'Etat, tout en introduisant dans les sites Internet réservés aux administrations les programmes prévisionnels, les avis d'appel d'offres, les dossiers d'appel d'offres, les résultats d'examen des offres, l'état d'avancement des marchés...

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages, thèses et mémoires :

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· ABDELMJID BOUTAQBOUT : « Contribution à l'étude du contrôle des marchés de l'Etat » Mémoire de cycle supérieur ENAP,1992 ;

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Revues et articles :

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· MALIYA, Bulletin d'information du Ministère de l'économie et des finances n° 15 du mois d'octobre 1998 ;

Textes juridiques :

· Dahir n° 1-02-124 du 1^er rabii II 1423 (13 juin 2002) portant promulgation de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières ;

· Dahir n° 1-02-25 du 19 moharrem 1423 (3 avril 2002) portant promulgation de la loi n° 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics. Bulletin Officiel n° 5000 du Jeudi 2 Mai 2002 ;

· Dahir n° 1-59-269 du 17 chaoual 1379 (14 avril 1960) relatif à l'inspection générale des finances. Bulletin Officiel n° 2478 du Vendredi 22 Avril 1960 ;

· Décret Royal n° 330-66 du 21 avril 1967 portant règlement général de la comptabilité publique ;

· Décret n° 2-04-797 du 11 kaada 1425 (25 décembre 2004) modifiant le décret royal n° 330-66 du 21 avril 1967 portant règlement général de la comptabilité publique ;

· Décret n° 2-98-482 du 11 ramadan 1419 (30 décembre 1998) fixant les conditions et les formes de passation des marchés de l'Etat ainsi que certaines dispositions relatives à leur contrôle et à leur gestion ;

· Décret n° 2-03-706 du 18 ramadan 1424 (13 novembre 2003) complétant le décret n° 2-75-839 du 27 hija 1395 (30 décembre 1975) relatif au contrôle des engagements de dépenses de l'Etat. Bulletin Officiel n° 5166 du Jeudi 4 Décembre 2003 ;

· Arrêté du ministre des finances et de la privatisation n° 1670-03 du 20 joumada II 1424 (19 août 2003) fixant la nomenclature des pièces justificatives des propositions d'engagement des dépenses de l'Etat. Bulletin Officiel n° 5148 du Jeudi 2 Octobre 2003 ;

· Guide à l'intention des contrôleurs centraux, régionaux, préfectoraux et provinciaux des engagements de dépenses, élaboré sur la base des dispositions du décret n° 2-98-482 du 30/10/1998, fixant les conditions et les formes de passation des marchés de l'Etat ainsi que certaines dispositions relatives à leur contrôle et à leur gestion.

* ² Abdelmjid BOUTAQBOUT « contribution à l'étude du contrôle des marchés de l'Etat ». p 5.

* ³ Chiffres avancés par le ministre des finances dans un point de presse organisé le 25/06/2002.

* ⁴ Xavier Beauchamps « un Etat dans l'Etat ? Le ministère de l'économie et des finances », cité par OUJEMAA Said « contrôle des finances publics au Maroc ».

* ⁵ Abdesselam ARHOUTANE « marchés publics de l'Etat et comptabilité publique au Maroc » p 142. Thèse pour l'obtention du grade de Docteur de l'Université de Montpellier.

* ⁷ Abdelmjid BOUTAQBOU « contribution à l'étude du contrôle des marchés de l'Etat » p 61 et 62. Mémoire de cycle supérieur de l'ENA.

* ⁸ La fiche d'engagement de la dépense ou fiche modèle « D » est un document de correspondance et de liaison entre le service dépensier et le CED, et par-là, elle trace tout l'historique du marché depuis sa passation par l'ordonnateur jusqu'à son visa, son élaboration revêt une importance capitale dans la mesure où elle doit comporter les références budgétaires et comptables et les références permettant au contrôleur de vérifier la concordance de ses écritures avec celles de l'ordonnateur.

* ¹⁰ Guide à l'intention des contrôleurs centraux, régionaux, préfectoraux et provinciaux des engagements de dépenses, élaboré sur la base des dispositions du décret n° 2-98-482 du 30/10/1998, fixant les conditions et les formes de passation des marchés de l'Etat ainsi que certaines dispositions relatives à leur contrôle et à leur gestion.

* ¹¹ Instruction générale des dépenses publiques du 1 novembre 1979. Article 261, p 177

* ¹² MALLYANI Mustapha « pour une rationalisation des dépenses publiques au Maroc : Cas de la gestion des marchés publics » Mémoire de DESA, Faculté des sciences juridiques, économiques et sociales (Rabat-Agdal).

* ¹³ Note explicative du contrôleur général des engagements de dépenses de l'Etat n° 60/CG du 12 décembre 2003 au sujet de l'application du décret relatif au CED.

* ¹⁶ Article 4 du décret royal n° 330-66 du 21/4/1967 portant règlement général de comptabilité publique.

* ²⁵ la vérification de l'exacte imputation budgétaire est supprimée par le décret n°2-04-797 du 24 décembre 2004 modifiant le décret royal n°330-66 du 21 avril 1967 portant règlement de la comptabilité publique.

* ²⁶ La justification du service fait est supprimée par le décret n°2-04-797 du 24 décembre 2004 modifiant le décret royal n°330-66 du 21 avril 1967 portant règlement de la comptabilité publique.

* ²⁷ Dominique Thomas « marchés publics et droit budgétaire et comptable » revue de droit public n°4/97 p 1105.

* ²⁸ Il est à signaler que cette disposition est supprimée de l'article 11 du décret n°330-66 portant RGCP en vertu du décret n°2-04-797 du 24 décembre 2004.

* ²⁹ Abdesselam AGHOUTANE « marchés publics de l'Etat et comptabilité publique au Maroc », p 264.

* ³¹ Mimoun LMIMOUNI : « le contrôle administratif des dépenses de l'Etat » Al Khazina n° 2/ avril 2004

* ³² LKATIRI Mustapha « l'inspection générale des finances au Maroc : Interrogations pour le passé et perspectives pour l'avenir » Revue marocaine d'audit et de développement n° 5 du 1/1/1996.

* ³³ BENSOUDA KARACHI Leila « le contrôle des marchés publics » p 48. Mémoire de cycle normal de l'ENA 91-92.

* ³⁸ Mimoun LMIMOUNI « le contrôle administratif des dépenses de l'Etat » Al Khazina n° 2/ avril 2004.

* ⁴² Anas BENSALAH ZEMRANI : « Les finances de l'Etat au Maroc » Tome 1 : Politique financière et droit budgétaire. Edition l'Harmattan 1998. p.106.

* ⁴³ Driss KHOUDRY : « Gouvernance, finances publiques et management intégré ». Editions Maghrébines 2000.p.82

* ⁴⁴ J.C.MARTINEZ et P. DIMALTA : « Droit budgétaire ». Librairie Technique. Paris 1982.p.659

* ⁴⁵ GHANIM Abdeslam, « Le contrôle au sein de l'administration pour un renouveau des inspections générales ministérielles ».

* ⁴⁶ Note circulaire n° 2004/IGA du 29 décembre 1994 relative au suivi et évaluation des marchés.

* ⁴⁷ Rapport de l'atelier organisé à l'Institut mécanique agricole de Bouknadel les 1 et 2 avril 2002 sous le thème : « Pratique de l'inspection et démarche relative à l'élaboration du manuel des procédures ».

* ⁴⁸ Article 2 de la loi n°62-99 formant code des juridictions financières.

* ⁵⁰ YATA « discussion du projet de loi devant la chambre des représentants » « débat parlementaire ». p.270.

contröle des marchés de l'Etat au Maroc

Table des matières

Introduction générale .................................................................

Introduction ................................................................................

Chapitre 1 : Le CED et le contrôle préventif des marchés de l'Etat .........

Chapitre II : Le contrôle comptable des marchés de l'Etat ..................

Chapitre III : L'IGF et les marchés de l'Etat ..................................

Introduction ...........................................................................

Chapitre I : Le contrôle juridictionnel des marchés de l'Etat ................

Chapitre II : Le contrôle parlementaire des marchés de l'Etat ...............

Chapitre IV : La commission des marchés .....................................

Conclusion de la deuxième partie ...............................................