La problématique du financement de la décentralisation territoriale au Cameroun

C- Le transfert de fiscalité aux CTD

L'idée paraît judicieux de compenser, au moins en partie, les charges résultant des transferts de compétences, par un transfert d'impôts, précédemment levés par l'Etat, qui pourront être désormais perçus au bénéfice des collectivités locales. Cette solution semble même préférable au système des dotations, en ce qu'elle laisse aux collectivités bénéficiaires la maîtrise du taux de ces impôts et que par conséquent elle ménage parfaitement l'autonomie des collectivités décentralisées.

Toutefois, cette solution suppose que trois conditions ^2(*)1 soient remplies pour qu'elle fonctionne correctement.

Premièrement le nombre de collectivités bénéficiaires ne soit pas trop élevé, sinon chacune de ces dernières n'aurait droit qu'à un montant de ressources ridiculement faible. En France, le transfert de fiscalité est réservé uniquement aux régions et aux départements.

Deuxièmement les impôts transférés doivent être bien choisis, c'est-à-dire qu'ils évoluent parallèlement à la courbe de dépenses nouvelles qu'ils sont destinés à compenser.

Troisièmement, il est indispensable que les transferts d'impôts et la maîtrise des taux qu'il entraîne - immédiatement ou à court terme - ne créent pas des distorsions insupportables entre les collectivités bénéficiaires, sinon les inégalités engendrées provoqueraient des « effets pervers » faciles à deviner.

Au Cameroun, l'Etat conserve les impôts les plus dynamiques et les plus rentables y compris sur les matières locales par nature telles que le foncier et certaines activités économiques.

L'impôt foncier apporte un revenu stable car il ne subit pas comme l'impôt sur les activités les aléas de la conjoncture économique. Il se révèle être aussi un impôt à fort potentiel d'assiette et qui est équitable, lorsqu'il traduit la valeur réelle de l'immeuble ou du terrain. Comparé à d'autres taxes, son recouvrement est simple et présente un rapport coût bénéfice intéressant. Mais l'établissement de son assiette est coûteux lorsqu'on a recours à l'établissement d'une cartographie des parcelles et de leur mise en valeur, qu'il faut de plus mettre à jour périodiquement.

En dehors de cet impôt foncier, nous recommandons aussi que l'Etat transfère aux CTD des impôts plus rentables tels que la vignette automobile, la carte grise, l'IRPP collecté sur les revenus des agents employés dans les CTD.

Donc la définition de l'unité territoriale optimale avant toute création de collectivité locale et le renforcement de la fiscalité locale constituent des solutions envisageables pour le renforcement de la politique de financement des CTD.

En dehors de ces deux solutions, nous distinguons deux autres à savoir : la redéfinition de la contribution de l'Etat et la promotion de l'emprunt communal.

Section 2 : La redéfinition de la contribution de l'Etat et la promotion de l'emprunt communal.

Nous examinerons dans un premier temps la redéfinition de la contribution de l'Etat, et dans un second temps la promotion de l'emprunt communal.

I- LA REDEFINITION DE LA CONTRIBUTION DE L'ETAT

Lorsque nous analysons la nomenclature budgétaire communale telle que définie par les lois, nous relevons que l'intervention financière de l'Etat, sur les CTD, se fait à travers les subventions, les dotations et les transferts. La nature de ces différentes recettes n'est pas bien précisée ainsi que leurs utilisations.

Il paraît donc nécessaire de redéfinir la contribution de l'Etat sur les CTD, surtout lorsque l'on sait que les CTD seront dotées de nouvelles compétences plus importantes.

La théorie financière des collectivités locales prévoit que l'Etat peut intervenir en affectant aux CTD des dotations budgétaires pour l'accomplissement de leurs missions. C'est le principe de péréquation qui est ici mis en valeur.

On entend par péréquation, la répartition équitable par l'Etat des charges, des impôts, des dépenses, entre les différents niveaux de collectivités qui doivent les supporter.

Ainsi pour venir en aide aux CTD l'Etat dispose de deux techniques : la péréquation volontaire et la péréquation obligatoire.

A. La péréquation volontaire

Il s'agit plus d'une forme d'intercommunalité urbaine que d'une véritable péréquation. En effet, l'Etat peut redéfinir certaines taxes locales et les affecter au financement d'un ensemble de CTD d'un même ressort territorial. En d'autres termes, les communes, d'une même ville par exemple, peuvent décider de mettre en commun le produit des impôts basés sur l'activité économique tels que la patente, la licence, l'impôt libératoire etc. C'est une politique favorable au milieu urbain par le biais des communautés urbaines. Le mécanisme retenu à cet effet est la taxe professionnelle unique (c'est un impôt qui remplace la patente dans les pays développés). Percevoir la TPU à la place de la patente ou l'impôt libératoire favorise l'harmonisation des taxes. Ceci limite la concurrence entre les communes riches et les communes pauvres d'une même zone et permet aux communes riches de participer au financement des communes pauvres. L'Etat fixant par ailleurs les modalités de répartition de cette taxe.

B. La péréquation obligatoire

Elle est tantôt verticale, tantôt horizontale

1- La péréquation verticale

Elle repose sur les critères de péréquation ^2(*)2 pour la répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Il s'agit des dotations et des compensations.

a- Les dotations

On distingue généralement deux (02) types de dotation : la dotation générale de fonctionnement et la dotation générale d'équipement.

- la dotation générale de fonctionnement (DGF).

C'est un concours financier de l'Etat aux collectivités territoriales décentralisées. Il se décompose en quatre (04) éléments :

o la dotation de base qui varie en fonction de la population. Chaque commune est rattachée à une strate démographique, affectée d'un coefficient et de multiples correctifs pour éviter les brusques modifications.

o la dotation de péréquation qui prend en compte l'effort fiscal des ménages et l'insuffisance du revenu par habitant.

o la dotation de compensation qui est commandé par un jeu de critères multiples, tels que le nombre d'enfants scolarisés, le nombre de km2 de voirie et l'importance du parc de logements sociaux.

o Et enfin les concours particuliers sont souvent prévus au profit des communes ou groupement à vocation balnéaire ou thermale, des communes centres d'agglomération, des groupements de communes à fiscalité propre. Il s'agit par exemple de la dotation de solidarité urbaine, pour les communes de plus de 10 000 habitants et de la dotation de solidarité rurale allouée aux bourgs et aux autres communes de la ville sur la base du potentiel et de l'effort fiscal.

Au Cameroun la DGF reste une notion différente du cas français. Elle représente les transferts de revenus effectués chaque année par les communautés urbaines en faveur des CUA. Ainsi, chaque année, les communautés urbaines de Douala et de Yaoundé transfèrent respectivement 240 et 150 millions à leurs différentes CUA. C'est une sorte de dotation qui ne profite qu'aux seules CUA.

Ainsi, nous proposons l'adoption de la conception française au Cameroun, car elle profite à toutes les CTD.

- la dotation générale d'équipement.

Elle est destinée au financement des équipements communaux et dépend du nombre d'équipements par collectivité locale. Les collectivités pauvres en équipements reçoivent plus, tandis que les collectivités riches reçoivent moins.

b- Les compensations

Il peut s'agir des compensations régionales alimentées par des grandes entreprises statiques situées dans certaines régions et non dans les autres. On relève ici les centres hydrauliques, nucléaires ou électriques.

Il peut aussi s'agir des compensations nationales qui sont alimentés par des entreprises moyennes et destinées au développement des communes rurales en difficulté.

2- La péréquation horizontale

Cette forme de péréquation est assurée par des "fonds de péréquation" qui sont des organismes chargés de la redistribution des revenus aux collectivités territoriales. Le FEICOM est un exemple de fonds, car il est destiné à la péréquation des centimes additionnels aux communes. Toutefois l'Etat peut encore en créer au niveau régional ou élargir les missions du FEICOM. On peut distinguer d'un côté, un fonds de correction des déséquilibres communaux et de l'autre côté, un fonds de correction des déséquilibres régionaux, pour alléger les missions du FEICOM et limiter les dérapages dans la gestion des fonds alloués au CTD.

L'importance de la péréquation horizontale dépend en réalité de quelques facteurs dont les importances relatives ne sont pas toujours faciles à déterminer :

- En premier lieu on trouve le degré d'intégration fiscale, c'est-à-dire, le poids des impôts communautaires dans le total des impôts. Plus le degré d'intégration est important, plus grand est le potentiel de péréquation.

- En deuxième lieu, on trouve le niveau de revenu moyen par habitant. Les communes qui bénéficient le plus de la péréquation sont celles dont les habitants ont un revenu moyen faible.

- En troisième lieu enfin, on trouve le nombre d'habitants par commune. Les communes les plus résidentielles sont celles qui bénéficient le plus de la péréquation.

Ce dernier critère est celui pris en compte par les lois de répartition des CAC au Cameroun. L'on comprend pourquoi ce sont les grandes collectivités qui bénéficient plus de ces CAC. Ainsi la prise en compte d'autres critères tels que : le niveau de revenu moyen par habitant, le potentiel fiscal le plus faible..., permettrait une redistribution en faveur des communes pauvres. La péréquation étant, par nature, faite pour les communes pauvres.

Toutefois, en dehors de ces différentes contributions de l'Etat, l'emprunt communal reste nécessaire.

II- LA PROMOTION DE L'EMPRUNT COMMUNAL.

Les CTD doivent avoir la faculté d'emprunter, car il leur sera impossible autrement de réaliser leur politique massive d'investissement, faute de fonds propres suffisants.

L'emprunt communal reste un mode de financement à promouvoir par les collectivités locales, car il reste la seule réponse appropriée à terme aux besoins d'investissement communaux. Nous examinons ainsi les avantages de l'emprunt pour les collectivités locales, les limites de l'emprunt communal et les conditions d'accès à l'emprunt.

A. Les avantages de l'emprunt pour les collectivités locales.

L'emprunt présente plusieurs avantages :

- la disponibilité immédiate des liquidités.

- la répartition dans le temps, c'est-à-dire sur plusieurs générations, des charges d'intérêts.

- La garantie de l'affectation des fonds au financement d'un besoin précis.

Face aux problèmes que connaissent les investissements communaux, les institutions de financement ne veulent pas courir le risque communal, car les investissements au niveau local ne sont pas toujours rentables. Cette incertitude est aussi due au fort taux d'endettement des CTD vis-à-vis des grandes institutions telles que SNEC, AES-Sonel et le FEICOM.

B. Les limites de l'emprunt communal

On distingue trois limites principales à l'emprunt communal :

- Il y a un seuil d'endettement à ne pas dépasser. Les CTD voulant recourir à l'emprunt doivent se rassurer que la charge de la dette est inférieure à 30% des recettes annuelles. Ceci est en effet une sorte de garantie de remboursement de la dette.

- Le ratio d'intérêt sur les recettes annuelles doit être supérieur à 10%, donc faible.

- Enfin, les recettes de fonctionnement doivent couvrir entièrement la charge de dette, c'est-à-dire le rapport dépenses de fonctionnement sur remboursement de dette doit être inférieur ou égal à l'unité.

En plus, le recours à l'emprunt exige l'élaboration d'un tableau d'amortissement qui indique le montant du remboursement annuel et, d'échéance de remboursement.

C. Les conditions d'accès à l'emprunt

L'accès à l'emprunt, par les CTD, suppose le respect de certaines conditionnalités. On distingue des conditions organisationnelles et les conditions de gestion.

1- Les conditions organisationnelles

Il s'agit en effet :

- de l'établissement d'un programme d'investissement prioritaire ;

- de l'identification des indicateurs sur l'économie locale ;

- de l'usage des outils modernes pour l'organisation des opérations

d'assiette et de recouvrement des recettes fiscales ;

- de la constitution d'un fichier des contribuables locaux.

2- Les conditions de gestion

Il s'agit de l'obligation de transparence et de fiabilité dans la gestion de la collectivité locale. En cela, la production des comptes administratifs et des comptes de gestion fiables devient indispensable, pour rendre compte de la réalité de la gestion et fournir aux organismes auprès desquels la collectivité locale veut contracter l'emprunt des informations utiles sur leur solvabilité.

Les collectivités locales pourraient garantir leurs emprunts sur leur patrimoine notamment immobilier, mais aussi sur certaines recettes propres permanentes et garanties telles que les CAC (c'est sur cette garantie que l'emprunt obligatoire contracté par la communauté urbaine de Douala a été effectué.)

L'emprunt communal constitue donc une autre source de financement des CTD qui contribuerait à améliorer la politique de financement des investissements communaux.

Conclusion du chapitre

Ce chapitre nous a permis de faire des recommandations et d'ouvrir des perspectives sur la politique de financement actuelle des collectivités territoriales. Ainsi l'amélioration des procédures de financement des collectivités locales, dans la perspective de la décentralisation, passe principalement par la définition de l'unité territoriale optimale avant toute division du territoire en collectivités locales, le renforcement de la fiscalité locale, la redéfinition de la contribution de l'Etat ainsi que la promotion de l'emprunt communal. Ce qui aura pour effet d'améliorer la quantité de ressources locales et la qualité des services offerts par les collectivités locales aux populations bénéficiaires.

CONCLUSION GENERALE

L'objet de cette étude était de mettre en évidence les déséquilibres dans le financement des CTD.

Notre démarche a donc consisté dans un premier temps à examiner le cadre institutionnel de la décentralisation territoriale au Cameroun. Cet examen nous a permis de définir d'abord la notion de décentralisation et en particulier celle de décentralisation territoriale, à présenter ensuite les différentes logiques et approches théoriques de ce concept et à montrer enfin que sa mise en oeuvre se heurte à divers problèmes à la fois institutionnels, économiques et sociaux.

Ainsi au sens qui nous intéresse ici, la décentralisation territoriale représente le transfert par l'Etat, aux CTD, des compétences et des moyens correspondants. Il s'agit donc de la décentralisation territoriale qui se distingue de la décentralisation par services en ce sens que cette dernière consiste à confier à une personne morale la gestion d'un service ou d'un établissement public.

Il nous a été permis de constater que l'administration municipale au Cameroun fonctionne encore sous l'égide des anciennes lois promulguées vers les années 70 et 80. Ces lois distinguent plusieurs niveaux de décentralisation territoriale à savoir la communauté urbaine et les CUA, dans les grandes métropoles Douala et Yaoundé ; les communes urbaines à régime spécial ; les communes urbaines simples et les communes rurales. Les disfonctionnements nés de cette structuration ont entraîné les pouvoirs publics à rédiger de nouvelles lois que nous avons appelées, dans notre étude, la "nouvelle décentralisation territoriale".

Ces nouvelles lois, en attendant leur entrée en application, viennent ainsi marquer une certaine rupture avec ce que nous vivons actuellement, en ce sens qu'elles créent un autre type de CTD (région) et définissent de manière précise les compétences des collectivités locales.

Il s'est agi dans un second temps, cela à la lumière de nouvelles lois, d'étudier la pierre angulaire de tout processus de décentralisation, à savoir son financement. Ainsi nous avons constaté que le financement des CTD apparaît comme la clé de voûte du processus de décentralisation au Cameroun, car sa réussite permet de garantir le respect des principes fondamentaux de la décentralisation et d'étendre les pouvoirs des élus locaux. Toutefois une mauvaise répartition des ressources entre l'Etat et les CTD, et entre CTD elles-mêmes est sujette à des risques dus principalement à la marginalisation économique de certaines CTD.

Aussi, dans un troisième temps, nous nous sommes préoccupés à l'examen des différentes sources de financement des CTD. A partir de la méthode des sondages, nous avons tiré un échantillon de dix communes réparties en trois catégories : la catégorie 1 regroupant les communes riches (la communauté urbaine de Yaoundé) ; la catégorie 2 faite des communes moyennement riches (communes urbaines, CUA et communes rurales des zones d'exploitation forestière), et la catégorie 3 constituée des communes pauvres (les communes rurales marginalisées économiquement). Cet échantillon nous a permis de confirmer l'hypothèse de notre étude suivant laquelle : la politique de financement des CTD n'est pas efficace. Car elle s'appuie sur des ressources fiscales difficilement recouvrables dans certaines communes du fait de leur marginalisation économique ; une mauvaise répartition des ressources issues des transferts de l'Etat et une faible rentabilité des ressources propres locales. Ce qui justifie l'existence des déséquilibres entre ces catégories communales.

Et à la question enfin de savoir comment lutter contre ces inégalités, nous disons qu'il faut renforcer la fiscalité locale en mettant en oeuvre les services d'assiette et de recouvrement dans toutes les CTD, en reversant aux CTD la totalité de la fiscalité partagée avec l'Etat et en transférant d'autres impôts plus rentables aux CTD. Il faut aussi renforcer, du moins, redéfinir la contribution de l'Etat face aux multiples transferts de compétences à opérer en faveur des collectivités locales, et enfin promouvoir l'emprunt communal qui demeure la source fiable et appropriée au financement des investissements communaux. Toutefois, avant toute création des CTD, ou du moins pour reformer celles déjà existantes, l'Etat devrait prendre en compte certains indicateurs économiques qui garantissent un certain potentiel fiscal aux diverses collectivités locales. Il s'agit en effet de la création des unités territoriales optimales comme base de toute collectivité territoriale.

Toutes ces recommandations, pour être bien connues et avoir pouvoir libératoire national, doivent être élucidées dans ce qu'il est convenu d'appeler le régime financier des CTD, en projet de rédaction.

Toutefois, l'efficacité des CTD reste dépendante des performances économiques de l'économie locale. Pour que les collectivités locales puissent effectivement jouer leur rôle dans le processus de développement national, il faut que les acteurs et décideurs locaux maîtrisent les techniques de développement économique et de gestion. C'est cette maîtrise du développement local qui permettrait à la fiscalité locale d'atteindre sa contribution de 60% au titre du financement du processus de décentralisation.^2(*)

Références Bibliographiques

* ²¹ Lire à cet effet, Administration régionale, départementale et provinciale 11^e édition Jacques Moreau

* ²² Critères qui sont : le niveau de l'offre de services publics locaux, la démographie, l'effort local de mobilisation des ressources locales, le revenu par tête d'habitant dans la collectivité, la protection de l'environnement.

* ² Selon C&A Consul.Ting Sarl, dans l'étude sur l'approfondissement du processus de décentralisation au Cameroun, les contributions des différentes de financement des CTD sont :

- 60% pour la fiscalité locale ;

- 25% au titre de dotation générale de décentralisation ;

- 10% issue de la solidarité FEICOM ;

- et 5% au titre de la coopération décentralisée.