CHApiTRE TRoisiEME :
DiAGNosTiC Du CoNTROLE
A posTERioRi DEs FiNANCEs
puBLiQuEs Au BENiN
Dans ce chapitre, nous ferons successivement l'état des
lieux relativement a l'exercice du contrôle a posteriori au Bénin,
la présentation et l'analyse des données collectées a
travers l'enquête effectuée, le diagnostic découlant de
cette analyse et quelques suggestions idoines.
Section n°1 : Constats significatifs
Cet état des lieux partira de l'élaboration des
comptes de fin de gestion pour aboutir a leur contrôle proprement dit en
passant par leur transmission aux structures concernées.
Paragraphe n°1 : Elaboration des comptes de l'Etat
Nous aborderons les élaborations respectives du Compte
de Gestion de l'Etat (CGE), du Compte Général de l'Administration
des Finances (CGAF) et du Projet de Loi de Règlement (PLR).
A- Elaboration du CGE
1- Tâches relevant de la Recette
Générale des Finances et de la Direction
Générale du Budget
Nous aborderons d'abord les activités de la Recette
Générale des Finances et ensuite, celles de la Direction
Générale du Budget.
= Tâches incombant a la Recette
Générale des Finances (RGF)
La Recette Générale des Finances est
essentiellement chargée d'élaborer le Compte de Gestion de
l'Etat. Ses différents services tiennent une comptabilité
auxiliaire et, en fin de gestion, procèdent aux derniers
enregistrements utiles tout en s'assurant de la conformité
entre leurs écritures et celles de la Comptabilité
Générale.
> Travaux effectués par le Service de la
Recette (SR)
Le Service de la Recette comprend deux (02) divisions: la
Division de la Centralisation des Recettes et la Division du Contentieux et des
Poursuites. Compte tenu de l'objectif de notre recherche, nous focaliserons
notre attention sur la première.
Les principales tâches exécutées par la
Division de la Centralisation des Recettes sont : la centralisation des
Recettes du Budget Général de l'Etat et l'imputation
définitive des recettes versées au Trésor par la Direction
Générale des Impôts et des Domaines (DGID) et la Direction
Générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI).
v' Centralisation des recettes du Budget
Général de l'Etat
Elle consiste a enregistrer les différents bordereaux
de développement mensuels des recettes versées par l'ensemble des
postes comptables a la caisse centrale de la Recette Générale des
Finances. Toutes ces recettes sont ensuite classées par chapitre,
article, mois et poste comptable. En outre, des états de
dépouillement sont remplis et arrêtés par rubrique en vue
de la centralisation des données relatives aux recettes
recouvrées par les postes comptables.
Enfin, le Service de la Recette procède a la confection
du Bordereau de Développement des Recettes (BDR) qui retrace la
situation globale des recettes recouvrées du Budget
Général de l'Etat. Ce bordereau est rapproché des
états de dépouillement et des états de recouvrement en vue
de vérifier si les imputations sont bien faites. Il est aussi
rapproché des pièces de recettes des postes comptables afin de
vérifier la concordance entre les chiffres des états de
recouvrement et ceux des pièces de recettes.
v' Imputation définitive des recettes
versées au Trésor Public par la Direction Générale
des Impôts et des Domaines (DGID) et la Direction Générale
des Douanes et Droits Indirects (DGDDI)
Les versements de recettes effectués par ces deux (02)
régies sont transcrits au niveau des Postes Comptables oü un compte
de disponibilité est débité par le crédit du compte
390.xxx `'Comptes de liaison entre comptables».
Au niveau des Recettes des Finances qui constituent le
troisième niveau de centralisation, le compte 390.xxx est soldé
par le crédit du compte 391.xxx `'Comptes de transfert entre comptables
centralisateurs du Trésor».
Une fois la comptabilité des régies parvenue au
Service de la Recette, elle recoit son imputation définitive : 390.5.003
`'Compte courant entre le Trésor et le Receveur des Douanes»pour la
DGDDI et 390.5.001 `'Compte courant entre le Trésor et le Receveur des
Impôts»pour la DGID. Cette opération se déroule en
deux (02) principales étapes : le rapprochement avec les régies
et la confection des pièces comptables.
La première étape consiste a comparer les
montants du Bordereau de Développement des Recettes aux montants des
états de recouvrement établis par les régies. Quant a la
seconde, elle consacre la confection d'une fiche d'écritures
récapitulatives qui retrace tous les comptes de recettes
mouvementés au cours de la période et permet de vérifier
leur équilibre.
Les perturbations fréquentes du
réseau informatique et l'instabilité de
l'énergie électrique ne permettent pas la
confection régulière des pièces comptables, étant
donné que cette tâche est beaucoup plus informatique que manuelle
de nos jours.
Cependant, il est aussi remarqué que le SR fait des
efforts notables dans la collecte des pièces justificatives
des opérations de recettes.
> Travaux effectués par le Service de la
Dépense (SD)
Deux (02) divisions du SD interviennent
particulièrement en ce qui concerne le volet « dépenses
» du Compte de Gestion de l'Etat: la Division du Règlement et la
Division des Pensions.
Le Compte de Gestion en dépenses est
élaboré pour les Ministères et Institutions de l'Etat, le
Fonds National des Retraites du Bénin (FNRB) et la Direction des
Services de l'Intendance des Armées (DSIA).
v' Travaux liés au Budget Général de
l'Etat (BGE)
En ce qui concerne le Budget des Ministères et
Institutions de l'Etat, le Service de la Dépense, après
traitement des comptabilités décadaires, des mandats de paiement
et des pièces justificatives relatives aux dépenses
exécutées, édite a l'aide du Système
Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFiP), les documents
budgétaires statistiques provisoires du Compte de Gestion de l'Etat en
dépenses (bordereau de développement des dépenses du
Budget des Ministères et Institutions, situation trimestrielle des
Ordres de Paiement (OP) non régularisés, bordereau
sommaire,....). Il rapproche ensuite ses écritures de celles du
Directeur Général du Budget qui est l'ordonnateur
délégué du BGE et édite enfin, les documents
budgétaires et statistiques définitifs du Compte de Gestion de
l'Etat en dépenses.
v' Travaux liés au Budget du Fonds National des
Retraites du Bénin (FNRB)
Pour ce qui est du Budget du Fonds National des Retraites du
Bénin, en cours d'année, la Division des Pensions prend en charge
les pensions, procède a leur mise en paiement et en établit
mensuellement un bordereau détaillé ou situation
récapitulative.
Ce bordereau est envoyé a la Division du
Règlement pour comptabilisation. Un rapprochement se fait a ce niveau
pour comparer les comptabilités du Service de la Dépense et de la
Direction des Pensions et Rentes Viagères de la Direction
Générale du Budget.
En fin de gestion, les tâches qui reviennent au Service de
la Dépense consistent concrètement a :
- éditer le bordereau de développement et le
bordereau sommaire des dépenses ordonnancées et acceptées
du Budget du FNRB, le faire signer par le Receveur Général des
Finances (RGF) et le Directeur des Pensions et Rentes Viagères (DPRV),
ordonnateur délégué du FNRB ;
- vérifier la concordance entre la masse débitrice
du Compte 95 ((Dépenses FNRB» et le total des dépenses du
Fonds ;
- produire la liste des Ordres de Paiement non
régularisés du FNRB et éditer l'état de
développement des soldes des comptes d'imputation provisoire du FNRB
puis faire le rapprochement des deux (02) situations ;
- établir la synthèse d'exécution des
dépenses du FNRB trimestre par trimestre ;
- faire des rapprochements avec le Directeur des Pensions et
Rentes Viagères.
v' Travaux liés au Budget de la Direction des
Services de l'Intendance des Armées (DSIA)
Les documents budgétaires et statistiques suivants sont
élaborés :
- les bordereaux de développement trimestriels des
dépenses du Budget de la Direction des Services de l'Intendance
Militaire (DSIM) ;
- les bordereaux sommaires des dépenses
ordonnancées et acceptées du Budget de la DSIM ;
- la synthèse d'exécution des dépenses
ordonnancées et acceptées ;
- la synthèse d'exécution des dépenses par
Ordres de Paiement de la DSIM.
Précisons que les bordereaux sommaires de
développement doivent être signés par le Receveur
Général des Finances et le Directeur des Services de l'Intendance
Militaire.
> Travaux effectués par le Service de la
Trésorerie (ST)
Le Service de la Trésorerie effectue, pour sa part, des
rapprochements bancaires avec les Institutions financières (Banque
Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO), banques primaires et
Centres des Chèques Postaux). Il fait, en outre, le bilan des :
- disponibilités détenues par les postes comptables
et la caisse du Receveur Général des Finances d'abord par mois
puis au 31 Décembre de l'année ;
- mobilisations des ressources extérieures par le
Trésor Public ; - arriérés payés au cours de la
gestion ;
- comptes d'avances et de prêts puis apprête la
justification de leurs soldes respectifs en y joignant les actes qui les
autorisent ;
- fonds utilisés par la Caisse Autonome d'Amortissement
dans le cadre du remboursement de la dette publique, et par le Fonds Routier,
en ce qui concerne les travaux de routes.
> Travaux effectués par le Service de la
Comptabilité Publique (SCP)
C'est le service de la Recette Générale des
Finances (RGF) qui établit le Compte de Gestion de l'Etat. A cet effet,
il entretient de nombreuses relations fonctionnelles avec tous les autres
services de la RGF.
V' Relations avec le Service de la
Trésorerie
Le Service de la Comptabilité Publique veille a
l'élaboration des états de rapprochement bancaires et a la
cohérence entre le solde des livres journaux de disponibilités
des services centraux et extérieurs de la Recette Générale
des Finances et celui des comptes de disponibilités ouverts dans la
Balance Générale des Comptes de l'Etat (BGCE). Il vérifie
par ailleurs si tous les comptes de mouvements de fonds présentent un
solde nul au 31 décembre. Au cas oü ces comptes ne
présenteraient pas un solde nul, un état de développement
de chacun d'eux doit être établi.
Enfin, le SCP établit l'état de
développement des comptes de prise en charge, des chèques a
l'encaissement, des chèques rejetés et des virements
rejetés.
V' Relations avec le Service de la
Dépense
Le Service de la Comptabilité Publique assure la
cohérence entre le bordereau de développement des Ordres de
Paiement non régularisés et les comptes d'opérations
provisoires ouverts dans la Balance Générale des Comptes de
l'Etat, aussi bien pour le Budget des Ministères et Institutions de
l'Etat que pour le Budget du FNRB.
V' Relations avec le Service de la Recette
Le Service de la Comptabilité Publique veille d'une
part, a la cohérence entre le Bordereau de Développement des
Recettes et les comptes budgétaires et d'autre part, a la
cohérence entre l'état de développement des restes a
recouvrer et les comptes de prise en charge ouverts dans la Balance
Générale des Comptes de l'Etat.
V' Relations avec le Service des Collectivités
Locales
La tâche du Service de la Comptabilité Publique
consiste ici a contrôler la conformité entre le compte courant des
collectivités locales ouvert dans les livres du RGF et l'ensemble des
comptes de disponibilités de ces mêmes collectivités
locales.
V' Relations avec le Service Epargne
Le Service de la Comptabilité Publique pourvoit a la
concordance entre les informations contenues dans la comptabilité
générale et celles de la comptabilité auxiliaire de ce
service.
V' Relations avec le Service de la Solde
Le Service de la Comptabilité Publique veille
également a la cohérence entre les informations contenues dans la
comptabilité générale et celles de la comptabilité
auxiliaire du Service de la Solde.
V' Tâches propres au Service de la
Comptabilité Publique
Le Service de la Comptabilité Publique s'occupe
lui-même de l'élaboration de l'état de développement
des comptes de tiers collectifs (dépôts et consignations, sommes
diverses à rembourser), de la répartition des divers produits au
profit des structures autorisées par la Loi et de l'édition de la
Balance Générale des Comptes de l'Etat.
C'est le gardien de la régularité comptable
à l'égard des autres Services de la Recette
Générale des Finances et des postes comptables subordonnés
(Recettes Perception et Recettes des Finances). A ce titre, il centralise les
écritures issues de l'exécution des opérations
effectuées par les services susindiqués. Cette centralisation ne
se fait pas de la même manière selon qu'il s'agit des
opérations des Services Centraux de la Recette Générale
des Finances ou des postes comptables.
> Centralisation des comptabilités des Services
centraux de la RGF
Après l'arrêté quotidien de ses
écritures, chaque service central établit des fiches
d'écritures et envoie au Service de la Comptabilité Publique,
celles dont ce dernier tient les comptes, en les appuyant des pièces
justificatives des opérations. A la réception de ces fiches, le
Service de la Comptabilité Publique contrôle la cohérence
entre les spécifications puis procède au contrôle
général des écritures passées dans la
comptabilité de l'Etat ainsi qu'à la saisie des fiches
d'écritures. Après traitement, il transmet les fiches
d'écritures de recettes et de dépenses aux services responsables
des comptabilités auxiliaires des comptes concernés. En cas
d'erreur décelée par le Service de la Comptabilité
Publique, celui-ci établit une fiche d'écriture rectificative
pour redressement. Une copie de ladite fiche est envoyée au service
gestionnaire expéditeur.
Le débaut de tenue quotidienne et
régulière des comptabilités par les services
extérieurs de la Recette Générale des Finances retarde
l'accomplissement des tâches relevant des services centraux, ce qui ne
facilite
pas le rapprochement entre les comptabilités de ces
derniers et la Balance Générale des Comptes de l'Etat tenue par
le Service de la Comptabilité Publique.
> Centralisation des comptabilités des Services
extérieurs de la RGF
En ce qui concerne la centralisation des opérations des
postes comptables, ces derniers adressent a la fin de chaque décade,
leur comptabilité au Receveur Général des Finances. A la
réception de ces comptabilités, le Service de la
Comptabilité Publique exécute les opérations suivantes
:
V' Dépouillement et ventilation des
comptabilités
Cette tâche consiste a classer les pièces
décadaires (Balances des comptes) provenant des différentes
Recettes des Finances et a les envoyer dans les services de la RGF
intéressés par les opérations qui y figurent pour
imputation définitive. Seules les pièces relatives aux
opérations concernant les Comptes Hors Budget (a créditer ou a
débiter) sont gardées au Service de la Comptabilité
Publique pour y être traitées.
Souvent, les agents des postes comptables
déconcentrés n'arrivent pas a envoyer a bonne date leurs
comptabilités décadaires au Receveur Général des
Finances par le truchement des Receveurs des Finances. Ce qui conduit au
retard dans le traitement des données acheminées des
Recettes Perceptions vers les Recettes des Finances d'une part et des Recettes
des Finances vers la Recette Générale des Finances d'autre
part.
V' Apurement
Il consiste a faire plusieurs types de contrôle afin de
vérifier si les Balances des comptes recues des Receveurs des Finances
sont correctes dans le fond et la forme.
Ces contrôles peuvent déboucher sur la
constatation d'anomalies qui seront portées, par la suite, a la
connaissance du chef du poste comptable concerné. Il peut s'agir d'un
problème de forme (mauvais regroupement des
pièces justificatives par compte de transfert par
exemple). Dans ce cas, le Chef Service de la Comptabilité Publique
(C/SCP) rétablit le bon ordre et informe par simple lettre, le chef de
poste de l'anomalie constatée. Les irrégularités de fond
quant a elles (défauts de pièces justificatives, montant
erroné,...) entraInent un rejet comptable. Le C/SCP rassemble les
pièces incriminées et les retourne aux comptables
concernés, en les appuyant d'une note de rejet. C'est seulement quand
ces derniers régularisent leur situation en envoyant les pièces
justificatives et réponses nécessaires, que l'imputation
définitive des opérations y relatives est faite. Cela met presque
toujours du temps, d'oü le retard dans la
régularisation des rejets notifiés aux chefs de postes
comptables.
Si aucune anomalie n'est constatée, il est
procédé a l'enregistrement des pièces comptables, a leur
prise en charge puis a leur imputation définitive grace a des fiches
d'écritures.
Lors de l'apurement, le compte 466.139 `'Consignations
diverses»est crédité par le débit du compte de
transfert de fonds 391.31 `'Transfert de recettes», suivi du numéro
codique de chacune des Recettes Perceptions ou Recettes des Finances du pays.
Ce numéro est composé de trois (03) chiffres. Il s'agit par
exemple du 101 pour la Recette des Finances de l'Ouémé.
La non informatisation de la comptabiité a
tous les niveaux de la Recette Générale des
Finances rend complexe la centralisation faite par le Service de la
Comptabilité Publique.
Depuis la production du premier Compte de Gestion
de l'Etat au Bénin en 1999, l'on
assiste a son élaboration tardive.
L'instauration automatique des heures supplémentaires a
des moments donnés de l'année permet cependant, dans une large
mesure, de corriger le retard observé durant le processus y
aboutissant.
= Tâches incombant a la Direction
Générale du Budget (DGB)
La Direction Générale du Budget est
essentiellement chargée, dans le cadre de la reddition des comptes
annuels de l'Etat, d'élaborer le Compte Administratif (CA). Elle
exécute cette tâche a travers le Service de l'Ordonnancement et de
la Comptabilité Administrative (SOCA).
Le Compte Administratif est la synthèse des
dépenses exécutées par les ordonnateurs
délégués. Ce compte est certifié par le Directeur
Général chargé du Budget. Il comporte : la rubrique
budgétaire, le libellé et le total des crédits ouverts,
les modifications de crédits en cours d'année, le montant des
ordonnancements, ainsi que les crédits disponibles en fin d'exercice.
En vue de la production du Compte Administratif, le Service de
l'Ordonnancement et de la Comptabilité Administrative accomplit les
opérations suivantes :
- l'exécution des travaux matériels
préalables a l'Ordonnancement ; - l'établissement et
l'émission des Ordres de recettes ;
- la tenue de la Comptabilité administrative.
2- Tâches relevant de la Direction de la
Centralisation des Comptes de L'Etat
La Direction de la Centralisation des Comptes de l'Etat met en
état d'examen le Compte de Gestion de l'Etat (CGE).
La mise en état d'examen du Compte de Gestion de l'Etat
est une activité administrative assurée par le Directeur de la
Centralisation des Comptes de l'Etat (DCCE) pour le compte du Directeur
Général du Trésor et de la Comptabilité
Publique.
Elle suit la confection du Compte de Gestion de l'Etat,
précède l'intervention du juge des comptes et consiste a faire
des contrôles de forme et des contrôles de fond.
= Contrôles de forme
Ils consistent a vérifier la régularité
formelle des documents et pièces du Compte de Gestion ainsi que la
présence effective des documents et pièces justificatives.
> Contrôle de la régularité
formelle des pièces
Il porte sur:
- les éléments de validité des pièces
(certifications, cachets, signatures) ;
- le respect des instructions des organes de contrôle
relatives a la forme, au poids des liasses de pièces et de la
manière dont elles sont attachées.
> Vérification de la présence
matérielle des pièces
Le contrôle de la production des pièces
générales s'effectue a partir de leur liste. Cette
dernière est généralement établie par le Ministre
chargé des Finances ou le Directeur Général du
Trésor et de la Comptabilité Publique.
Quant aux pièces justificatives, elles sont
contrôlées a partir de leur inventaire.
Elles sont donc marquées au fur et a mesure qu'on les
retrouve effectivement dans cet inventaire.
= Contrôles de fond
Il s'agit essentiellement de déterminer :
- la bonne transcription des différents montants des
pièces dans les documents du Compte de Gestion de l'Etat ;
- l'exactitude des calculs ;
- la cohérence entre les chiffres de la partie du Compte
de Gestion réservée a l'exécution du budget et ceux du
Compte Administratif.
L'arrêté tardif des écritures
comptables de la Direction Générale du Budget et
des services extérieurs de la Recette Générale des
Finances ne
permet souvent pas a la Direction de la Centralisation des
Comptes de l'Etat d'accomplir ses activités dans les délais
prévus a l'Article 73 de la Loi N°2004-20 du 17 Août 2007
portant Règles de Procédures Applicables devant les Formations
Juridictionnelles de la Cour Supreme. De plus, du fait de la
précipitation observée au cours de leur élaboration, les
comptes présentés par ces deux (02) autorités (Compte
Administratif et Compte de Gestion de l'Etat) présentent souvent des
anomalies de fond et de forme. Après sa mise
en état d'examen, le Directeur de la Centralisation des Comptes de
l'Etat notifie lesdites anomalies pour correction a la Recette
Générale des Finances (DGTCP) et a la Direction
Générale du Budget (DGB).
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