Les mécanismes africains de prévention, de gestion et de règlement des conflits et la protection des populations civiles dans les conflits armés

Paragraphe 1 : Le Conseil de paix et de sécurité, institution de prolongement de l'Organe central de l'OUA

La paix et la sécurité ont constitué l'une des priorités majeures des États africains au lendemain des indépendances. Cette volonté de résolution des conflits a été matérialisée au moment de la création de l'OUA par la mise en place, en juillet 1964, d'une commission de médiation, de conciliation et d'arbitrage dont le but était de réduire les conflits interétatiques. Malheureusement, cette commission sombrera dans l'inertie en raison de la réticence des États membresà soumettre à sa compétence des affaires les concernant. Pour pallier les crises auxquelles faisait face le continent, l'OUA, en vertu des articles 36 et 37 de son acte constitutif, recourait à différents comités ou commissions mis en place soit par les comités ministériels ou par la Conférence des Chefs d'États et de Gouvernement^12(*). S'il est vrai que ces mécanismes ad hoc ont permis la résolution de certains conflits, ils ont rendu marginal le rôle de l'organisation dans la prévention et la reconstruction post-conflit. C'est pour faire face à ces difficultés que les États africains ont adopté au Caire en 1993 le Mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits. Ce mécanisme, qui se substituait à l'approche ad hoc, marqua une césure dans la gestion des conflits en ce sens qu'il ouvre la voie au règlement efficace des conflits sur le continent et dote l'organisation d'un nouveau cadre institutionnel. Il s'agissait d'une part, de prévenir la survenance de conflits latents et, d'autre part, « d'éviter d'avoir recours à des opérations de maintien de la paix complexes et onéreuses que nos États auront des difficultés à financer^13(*) ». Le nouveau mécanisme autorisait l'OUA, en cas de crise, à procéder au « déploiement de missions civiles et militaires d'observations et de vérification, de taille et de durée limitée.^14(*) Il précise, par ailleurs, la responsabilité de l'ONU dans les opérations de maintien de la paix en stipulant qu' « au cas où les conflits dégénèrent au point de nécessiter une intervention internationale collective, l'assistance et, dans la mesure du possible, les services des Nations-Unies seront sollicités, conformément aux dispositions générales de la Charte. » L'une des innovations cardinales de ce mécanisme a été la mise en place de l'Organe Central qui était l'instance permanente de gestion des conflits.

L'Organe central était constitué du bureau des Chefs d'États et de Gouvernements, qui reposait sur trois piliers : les Ambassadeurs, les Ministres et les Chefs d'État et de Gouvernement. Le mécanisme établit aussi un Fonds spécial alimenté par des crédits prélevés sur le budget ordinaire de l'OUA, des contributions volontaires des États membres et des contributions non africaines. À l'évidence, le mécanisme du Caire s'inscrivait dans le droit fil de la Charte de l'OUA, adoptée le 25 mai 1963 à Addis-Abeba, qui affirmait la volonté de l'organisation de s'investir dans les opérations de maintien de la paix.

Le mécanisme adopté a amélioré la performance de l'OUA à faire face aux situations de conflits et lui a permis d'être active dans la prévention, la gestion et le règlement des conflits sur le continent. Grâce à lui, par exemple, l'OUA a pu déployer avec succès des missions d'observation aux Comores suite à la proclamation par l'île d'Anjouan de son indépendance. Il a aussi permis à l'organisation de déployer une Mission pour la protection et le rétablissement de la confiance au Burundi (MIPROBU), après l'assassinat de Melchior Ndadaye et des violences qui s'en étaient suivies. Sous sa férule, l'OUA s'est également impliquée dans la crise en République démocratique du Congo (RDC) en favorisant la signature d'un accord de cessez-le-feu en juillet 1999, qui prévoyait la mise en place, de commun accord avec l'ONU, d'une force de maintien de paix appropriée.

Cependant, ces avancées enregistrées n'en comportaient pas moins des insuffisances. La première limite au déploiement des opérations de paix par l'OUA tenait au manque de moyens matériels, financiers et logistiques. Le génocide rwandais de 1994 a mis en emphase la nécessité pour l'Union de renforcer son propre système de sécurité face au désengagement des partenaires extérieurs. La deuxième faiblesse du mécanisme du Caire relevait du fait que la Charte de l'OUA limitait les attributions de l'Organe central au seul domaine de la prévention, reléguant au second plan, la gestion des conflits ainsi que le développement post-conflit.

Ces différents échecs ont montré la nécessité de renforcer la capacité des États à faire face au fléau des conflits sur le continent et de privilégier une nouvelle approche, celle duTry Africa First^15(*). C'est dans ce contexte qu'en 2000, de nombreuses réformes ont été entreprises par les divers dirigeants africains dans le cadre de la transition vers l'Union africaine. Il était question de revoir les structures et méthodes de travail du mécanisme de l'OUA et de doter l'institution appelée à assurer son prolongement de beaucoup plus de pouvoirs. À l'évidence, la création de l'Union africaine a été l'occasion de refonder le mécanisme du Caire et d'intégrer à la nouvelle institution des pouvoirs lui permettant de faire face aux enjeux de sécurité sur le continent. C'est dans ce sens qu'est né leConseil de paix et de sécurité dont l'un des principaux objectifs est d'une part, de pallier les faiblesses fonctionnelles et décisionnelles de l'Organe central et d'autre part, de promouvoir et de mettre en oeuvre des activités de consolidation de la paix et de reconstruction après les conflits pour consolider la paix et prévenir la résurgence de la violence. Pour mener à bien sa mission, la nouvelle institution est régie par des principes de fonctionnement stricts et un mandat clair.

* ¹² Par exemple, pour régler le conflit qui a éclaté entre le Maroc et l'Algérie en raison des visées expansionnistes du Maroc sur une partie du Sahara, l'OUA a convoqué une session extraordinaire du Conseil des Ministres qui a mis sur pied une commission spéciale investie d'analyser les causes profondes du conflit et de proposer des approches de solutions à même de le résoudre. A ce propos, voir ATCHE Bessou Raymond, les conflits armés internes en Afrique et le droit international, Thèse soutenue le 21 novembre 2008, sous la direction de M. Madjid Benchikh, pages 277 et 278.

* ¹³Wane El Ghassim, L'Union africaine à l'épreuve des opérations de soutien à la paix. Entre innovations institutionnelles et contraintes opérationnelles, David Morin, Lori-Anne THEROUX-BENONI, Guide du maintien de la paix 2011 : l'Afrique et les opérations de la paix, (sous la direction), Athéna éditions, Op.cit., page 57.

* ¹⁴ Article 15 de la Déclaration du Caire.

* ¹⁵ Esmenjaud Romain et Franke Benedikt, « Qui s'est approprié la gestion de la paix et de la sécurité en Afrique ? », Revue Internationale et Stratégique, vol.3, n°75, 2009, p.37-46.