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Le numérique, pour un renouveau de la participation citoyenne au sein du conseil départemental de la haute-garonne ?

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par Déborah Fort
Université Toulouse 1 Capitole - Master 2 Collectivités territoriales 2016
  

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Paragraphe 2. Un cadre juridique insuffisant

La loi Barnier du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement a consacré le principe de la participation. Depuis, de nombreux dispositifs législatifs ont renforcé les possibilités d'association des citoyens et des habitants aux politiques publiques. Ainsi, nous verrons que la participation citoyenne reste à l'état de principe dans la loi (A) puis que la création d'une multitude d'instances participatives a complexifié la compréhension de la participation citoyenne (B).

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A. La participation citoyenne reste à l'état de principe dans la loi

Les recherches menées font état d'une inscription de la participation citoyenne dans la loi encore balbutiante, qui reste à l'état de principe. Cependant, il est nécessaire d'étudier ces lois, en utilisant le niveau de participation citoyenne qu'elles impliquent (1), puis de s'intéresser au début d'encadrement de l'e-démocratie (2).

1. Les différents niveaux de participation citoyenne encadrés par la loi

Ici, nous pouvons réutiliser l'échelle d'ARNSTEIN20, précédemment citée, qui nous permet de remarquer trois paquets de lois qui renvoient tous à des niveaux de participation citoyenne différents, plutôt que de regarder les lois qui concerne la participation citoyenne de manière chronophage.

D'abord, le niveau de l'information s'observe dans l'étude des lois relative à la participation citoyenne. La loi du 17 juillet 1978 a créé un droit à la communication des documents administratifs en instituant la Commission d'accès aux documents administratifs21, par la suite consacré par la loi du 12 avril 200022. Puis, la loi sur l'administration territoriale de la République du 6 février 1992 a conféré un droit aux habitants à être informés et consultés, notamment avec un accès à l'information grâce à un libre accès aux documents budgétaires et délibératifs des conseils municipaux : « les budgets de la commune restent déposés à la mairie [...] à la disposition du public dans les quinze jours qui suivent leur adoption ou éventuellement leur modification »23 ; des conseils départementaux : « les budgets et les comptes du département définitivement réglés sont rendus publics par la voie de l'impression [...] dont le lieu de mise à disposition du public est l'hôtel de ville »24 ; et des

20 Voir Annexe 2 : L'échelle de Sherry ARNSTEIN, 1969, page 80.

21 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

22 Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

23 Article 13 de la loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, modifiant l'article L.212-14 (M) du Code des communes.

24 Article 17 de la loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, modifiant l'article 67 de la loi n°1871-08-10 du 10 août 1871 relative aux Conseils Généraux.

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conseils régionaux : « le budget et le compte administratif arrêtés sont tenus publics »25. Cette loi a ainsi fondé une première introduction à la notion de démocratie locale, qui reste restreinte.

En ce qui concerne le niveau de la consultation, rappelons que comme nous l'avons précédent vu, l'enquête d'utilité publique a été instituée à la fin du XIX° siècle. La démarche de consultation dont l'objectif est de recueillir l'avis de différents individus a été renforcée par deux principales lois. Nous ne reviendrons pas ici sur le principe de consultation directe des citoyens par référendum consultatif qui avait été créé par la loi ATR puis remplacé par le droit à la pétition et au référendum décisionnel local lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, dans son article 72-1, qui constitue la première forme législative de consultation. De même, la loi ATR rappelle que les électeur de la commune peuvent être consultés sur « les décisions que les autorités municipales sont appelées à prendre pour régler les affaires de la commune »26 avec une possibilité de ne consulter qu'une partie restreinte des électeurs. Un dossier de consultation doit être mis à disposition du public sur place à la mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe quinze jours au moins avant le scrutin.

Enfin, le niveau de la concertation, qui implique une certaine influence des individus sur la prise de décision, par une considération de leurs avis et une coconstruction, est aussi présent dans le droit français. Son inscription dans la loi débute le 13 juillet 1991 avec la loi d'orientation pour la ville27, qui instaure un principe de concertation préalable pour toute opération ou action impliquant une modification substantielle des conditions de vie des habitants des quartiers. Notons que les termes de « modification substantielle » restent flou, sans précision de mesure les concernant. Rappelons que la loi Barnier du 2 février 199528 avait déjà instauré l'instrument du débat public en obligeant la mise en place d'une concertation pour l'ensemble des grands projets portant incidence sur l'environnement. Les principes généraux de la concertation se retrouvent dans la Charte de la concertation mise en place en 1996. Celle-ci doit ainsi commencer en amont du projet, être aussi large que possible, mise en oeuvre par les pouvoirs publics, exiger la transparence, favoriser la

25 Article 16 de la loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, modifiant l'article 67 (ab) de la loi n°1871-08-10 du 10 août 1871 relative aux Conseils Généraux.

26 Article 21 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, modifiant l'article L125-3 du Code des communes.

27 Loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville.

28 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

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participation, s'organiser autour de temps forts, nécessiter la présence d'un garant, et faire l'objet de bilans. La concertation est également codifiée dans l'article L. 103-2 du Code de l'urbanisme29 qui stipule que quatre types de projets « font l'objet d'une concertation, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : l'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; la création d'une zone d'aménagement concerté ; les projets et opérations d'aménagement et de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement [...] ou l'activité économique [...] ; les projets de renouvellement urbain ».

Nous venons donc d'étudier des lois à quatre échelle, celles de l'information, de la consultation et de la concertation, qui malgré leur nombreux plutôt important ne donnent pas toujours des modalités de mise en oeuvre, ce qui rend leur utilisation difficile, et qui ne lient pas les institutions locales de manière suffisante à créer une participation citoyenne forte. De son côté, nous allons voir que l'e-démocratie qui un concept récent, est encadré par beaucoup moins de lois.

2. Les prémices de l'encadrement de l'e-démocratie

Alors que la démocratie participative est encadrée par de nombreux textes, même si ces derniers ne donnent pas toujours des obligations de résultats, certains textes encadrent plus spécifiquement l'e-démocratie.

Le décret n°2011-1832 du 8 décembre 2011 montre le souhait du gouvernement français de favoriser la création d'outils de démocratie participative en ligne, par des consultations ouvertes sur internet se substituant aux consultations institutionnalisées, en phase amont de l'adoption d'actes règlementaires. L'objectif de ce décret est que l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics consultent les personnes concernées par le projet, dont le délai doit être supérieur à quinze jours. De même, ce décret a prévu la création d'un site de référencement des consultations en cours et terminées qui ont utilisé une plateforme en ligne pour leur réalisation30. Ce site, communiqué par le gouvernement,

29 Article L. 103-2 du Code de l'urbanisme créé par l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015.

30 Rubrique des forums du site du gouvernement : http://www.vie-publique.fr/forums/

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répertorie les principaux débats, consultations et forums publics avec la communication des synthèses finales lorsque ces derniers sont terminés, avec une possibilité de recherche par thème, type et ville.

La Commission Nationale du Débat Public, devenue par la loi Vaillant du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité31 une autorité indépendante qui veille au respect de la participation du public, s'est également intéressée à l'usage du numérique pour équilibre les dispositifs participatifs mis en place.

Enfin, c'est notamment le projet de loi pour une République numérique32 qui a créé une concertation élargie sur une plateforme numérique en octobre 2014, avait pour objectif d'une coconstruction par le numérique. Ainsi, 21 000 internautes ont participé à cette concertation avec plus de 8 500 amendements, arguments et propositions de nouveaux articles, soit le début d'une réflexion sur la manière de faire participer les citoyens aux politiques par le numérique, avec une réflexion sur la protection des internautes que cela engendre, que ce soit au niveau de la liberté sur Internet que sur l'utilisation des résultats.

L'e-démocratie est donc encadrée par peu de lois qui relèvent souvent d'une protection plus globale pour protéger les individus sur Internet et la liberté de chacun. Ainsi, malgré un manque de substance de la loi en matière de participation citoyenne, des instances participatives ont été créées pour diverses échelles territoriales et thématiques.

B. La création d'une multitude d'instances qui complexifie la compréhension de la participation citoyenne

Il est ici question d'étudier les instances participatives à différentes échelles territoriales locales. Nous verrons que ces dernières ont des formes et des thématiques diverses. Le foisonnement de ces instances et de leur dénomination fait qu'il est difficile d'en proposer une liste exhaustive. Ainsi, nous proposerons ici un aperçu des possibilités de création d'instances participatives à différentes échelles, infra-communale et communale (1) puis départementale et régionale (2).

31 Loi n 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

32 Projet de loi n 3318 pour une République numérique enregistré à l'Assemblée nationale le 9 décembre 2015.

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1. La création d'instances participatives à l'échelle infra-communale et communale

A l'échelle d'un établissement d'action sociale, un Conseil de vie sociale est obligatoire pour les établissement et le service qui assurent un hébergement, un accueil de jour continu ou une activité d'aide par le travail est obligatoire, et dont le renouvellement se fait tous les trois ans.

A l'échelle du quartier, d'abord, les Conseils de quartiers ont été rendus obligatoires par la loi Vaillant du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité pour les villes de plus de 80 000 habitants33, dont la création, les modalités de fonctionnement et l'allocation de crédits sont décidées par le Conseil municipal de la ville. Leur création est facultative pour les villes dont la population est comprise en 20 000 et 79 999 habitants. Ils peuvent être consultés par le maire et formuler des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville. Cependant, n'étant qu'une instance de consultation, leurs avis ne sont pas liants pour le Conseil municipal.

A l'échelle communale, le Conseil municipal peut créer des Comités consultatifs sur « tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune » selon la loi ATR34. C'est notamment le cas des Conseils municipaux des jeunes, créés facultativement dans l'objectif d'améliorer la concertation avec les jeunes habitants, et dont le Conseil municipal définit la composition, le rôle, le mode de fonctionnement et le mode d'élection. De même, des Conseils des aînés qui cherchent à l'échelle communale à prendre des décisions sur l'intérêt des séniors, en termes de maison de retraite, de loisirs, d'animation et de mesures à leur intention. A cette même échelle, les Conseils de développement sont des instances qui permettent d'associer des acteurs socio-économiques à un projet de territoire. Créés par la loi Voynet du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire35 qui définit aussi leurs modalités de fonctionnement, ils sont été élargis aux Pays par la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 200336. Alors que le

33 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

34 Article 22 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, modifiant l'article L121-20-1 du code des communes.

35 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

36 Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat.

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Conseil de développement d'une commune a une fonction uniquement consultative, le Conseil de développement des Pays a une mission plus forte avec une participation active dans l'élaboration et le suivi de la charte de développement.

Cinq exemples d'instances participatives à une échelle communale et infra-communales ont donc été proposés. Voyons maintenant quelles sont les instances participatives existantes à une échelle supérieure locale.

2. La création d'instances participatives à l'échelle départementale et régionale

A l'échelle départementale, différentes instances participatives peuvent être créées selon les différentes politiques publiques du Département. En matière d'action sociale, la Commission départementale de la cohérence sociale qui est présidée par le Préfet participe à l'élaboration des politiques d'insertion sociale, de prévention et de lutte contre l'exclusion, de prévention des expulsions, d'accueil et d'intégration des personnes immigrées et plus largement à la mise en cohérence de toutes les politiques sociales. En termes d'emploi, le Comité départemental de l'insertion par l'activité économique et le Comité pour l'emploi sont réunis au sein de la Commission départementale de l'emploi et de l'insertion, ou de même, il est possible de créer un Comité des bénéficiaires du Revenu de Solidarité Active afin d'améliorer son fonctionnement. Concernant les politiques du handicap et de la vieillesse, le Conseil départemental consultatif des personnes handicapées et le Comité départemental des retraités et des personnes âgées améliorent la prise en compte de ces deux thématiques selon une logique partenariale active. La thématique de la petite enfance peut être traitée dans une Commission départementale de l'accueil du jeune enfant, qui est une instance de réflexion sur l'organisation, le fonctionnement et le développement de l'accueil des jeunes enfants, qui est présidée par le président du Conseil départemental.

A l'échelle régionale, le Conseil économique et social régional est une assemblée consultative, créée la par la loi ATR du 6 février 199237. Ce conseil est saisit pour un examen des documents liés à l'exécution budgétaire et des compétences régionales. De même, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et renouvellement urbains38 préconise la création

37 Article 25 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, modifiant les articles 14 et 15 de la loi n°72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des Régions.

38 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

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de Comités de lignes permettant d'échanger sur la qualité des transports, créés notamment dans le cadre du transport régional. Enfin à l'échelle régionale, le Comité régional de l'habitat créé par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales39 remplacent les Comités départementaux de l'habitat, dont l'objectif est de satisfaire les besoins en logement et d'orienter la politique régionale de l'habitat.

Les possibilités de création d'instances locales de participation citoyenne, encadrées ou non par la loi, sont donc diverses et variées, notamment à l'échelle départementale. Cependant, ces nombreuses possibilités rendent difficile leur compréhension par les citoyens.

Après avoir remarqué que la participation citoyenne est un concept ancien, qui revêt diverses formes et qui est peu encadré par la loi, nous allons maintenant nous intéresser à la manière dont le numérique peut être un nouveau vecteur de l'amélioration démocratique locale.

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