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Le numérique, pour un renouveau de la participation citoyenne au sein du conseil départemental de la haute-garonne ?

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par Déborah Fort
Université Toulouse 1 Capitole - Master 2 Collectivités territoriales 2016
  

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Section 1. Une nécessaire amélioration de la démocratie locale

Les avancées technologiques permises par le web et les Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication ont irrigué l'ensemble des domaines d'activités. La démocratie a également été marquée par le développement de nouveaux outils en ligne et numériques. L'objectif sera ici de donner un visage précis à la démocratie classique (Paragraphe 1) et ce, malgré un cadre juridique insuffisant (Paragraphe 2)

Paragraphe 1. Une tentative de définition : de la démocratie à l'e-démocratie

Avant d'aller plus loin dans l'interrogation sur notre sujet, il est nécessaire de mieux cerner précisément ce qu'est la démocratie locale, qu'elle soit classique ou numérique. Ainsi, il sera d'abord question d'étudier son histoire, d'Athènes à nos jours (A) et ses caractéristiques protéiformes (B).

A. L'histoire de la démocratie locale : d'Athènes à nos jours

« Si les notions de démocratie participative et délibérative sont relativement récentes, on trouve en se tournant vers le passé des expériences d'échanges publics rassemblant les citoyens visant à la définition collective de l'intérêt commun »3 affirme Dominique HIEBEL. En effet, s'intéresser à l'histoire de la démocratie locale et de ses pratiques permet de mieux comprendre leurs formes contemporaines. Après avoir remarqué que la participation citoyenne est une mouvance ancienne et avant-gardiste (1), nous verrons les formes de la démocratie participative plus actuelles (2).

1. Une mouvance ancienne et avant-gardiste

Au regard de plus de 20 siècles d'histoire de participation citoyenne, nous constatons qu'Athènes constitue la première forme de civilisation démocratique participative.

3 HIEBEL Dominique, « Délibération et participation sous la République romaine : une oligarchie parée d'atours démocratiques », Participations 2/2012 (N°3) page 71.

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En effet, ayant développé un mode d'organisation démocratique particulier incluant une participation citoyenne accrue, Athènes est propice à la participation avec environ 6 000 citoyens, soit 18,5% de la population athénienne, qui participent à la gestion des ressources financières, des lois et de la politique extérieure. La rotation des citoyens dans ces instances permet au plus grand nombre de participer à la vie politique de la cité. La citoyenneté était déjà considérée comme une valeur forte, notamment car les questions débattues étaient cruciales à la vie de la cité, et car elles « engageaient directement les citoyens, tant collectivement, qu'individuellement »4. Un citoyen non intéressé par les affaires de sa cité était considéré comme indigne de son statut, tel que l'explicitait Aristote : « celui qui lors d'une Stasis dans la cité, n'aura pas pris les armes avec l'un des deux partis, qu'il soit privé de ses droits et qu'il n'ait plus part à la cité »5. Il était aussi question de l'égalité du pouvoir de décision, et même si seule l'élite prenait toujours majoritairement la parole lors des assemblées, c'est par le poids numérique et le tumulte que les citoyens constituaient une écrasante majorité. Athènes est de ce fait le premier lieu d'échanges publics d'arguments s'apparentant à la démocratie participative et délibérative.

Par la suite, durant la République romaine, les élites et les politiques ont créé des espaces dédiés à la discussion des affaires publiques avec le peuple - les contiones législatives, afin de légitimer les mesures dont ils étaient les initiateurs. Notons que la démocratie participative leur était totalement inconnue6. Ces espaces de débat avaient pour objectif d'échanger publiquement des arguments pro et contra afin d'amener les citoyens ordinaires à se forger une opinion. La participation était en théorie totale, car tout citoyen avait le droit de se présenter à la tribune afin de défendre son point de vue sur le sujet traité, quel qu'était son rang ou sa fortune. Seulement, les conditions sociales et politiques d'accès à la parole faisaient que de nombreux sénateurs prenaient la parole à la différence de femmes, d'étrangers ou d'hommes sans formation élevée. Le peuple pouvait faire entendre son accord ou désaccord par des clameurs qui ont parfois mené à l'abandon ou la modification des projets discutés.

4 VILLACEQUE Noémie, « Chahut et délibération. De la souveraineté populaire dans l'Athènes classique », Participations 2012/2 (N° 3), page 53.

5 VILLACEQUE Noémie, « Chahut et délibération. De la souveraineté populaire dans l'Athènes classique », Participations 2012/2 (N° 3), page 53.

6 HIEBEL Dominique, « Délibération et participation sous la République romaine : une oligarchie parée d'atours démocratiques », Participations 2012/2 (N° 3), page 71.

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Absente durant la période du Moyen-Age, la participation citoyenne réapparaît durant la période de l'Ancien régime avec des dispositifs de consultation d'utilité publique, nommés enquêtes de commodo et incommodo. C'est donc une mutation qui s'opère sous l'Ancien régime où de nombreux dispositifs consultatifs « visant à établir la commodité publique, l'utilité publique ou prendre connaissance des intérêts et des droits engagés, avant de décider un projet »7 voient le jour. Les procédures judiciaires de commodité étaient des enquêtes judiciaires réalisées par le Parlement par système de personnes témoin. Le Parlement leur demandait d'expliciter les avantages et les inconvénients que pouvait apporter un projet. Par exemple, lorsque l'Hôtel Dieu de Paris céda plusieurs maisons à l'Hôpital des enfants trouvés en 1745, des témoins ont été interrogés afin d'améliorer le fonctionnement de cette institution, tels des magistrats, des médecins ou des chirurgiens. De même, la tenue de l'enquête était généralement doublée de dispositifs d'affichages dans les paroisses et les marchés. Ainsi, lors des auditions du Parlement, des personnes non assignées à l'enquête avaient le droit de se présenter afin de dénoncer un préjudice lié au projet dont elles étaient victimes. Par exemple, les modifications des normes de construction en 1754 ont mené des propriétaires à demander une modification de la mesure ou à présenter une « requête en opposition » pour dénoncer les conséquences de la mesure sur leurs droits. Enfin, le Parlement pouvait demander son avis à un public plus large composé par les habitants impactés par ledit projet. En effet, pour le projet de canal de Givors : « lesdites lettres patentes, plans et devis seront f...] communiqués aux syndics et principaux habitant des villes, bourgs et villages voisins de l'alignement f...] convoqués et assemblés de manière accoutumée f...], ensemble aux seigneurs desquels peuvent relever lesdits villes, bourgs et villages, et les terrains compris dans l'alignement, pour donner tous leur consentement à l'enregistrement et exécution desdites lettre patentes, plans et devis, ou y dire autrement ce qu'ils aviseront »8. De par leurs caractéristiques, les enquêtes de commodo et d'incommodo ressemblent aux procédures de consultation publique contemporaines.

Même si elles n'ont pas toujours été vécues comme telles par leurs initiateurs, ces premières formes de démocratie participative ont marqué le début d'une ère de la participation citoyenne. Ce fonctionnement participatif a par la suite été absent jusqu'au 19°

7 GRABER Frédéric, « Entre commodité et consentement. Des enquêtes publiques au XVIIIe siècle », Participations 2012/2 (N° 3), page 94.

8 GRABERT Frédéric, « Entre commodité et consentement. Des enquêtes publiques au XVIIIe siècle », Participations 2012/2 (N° 3), page 102.

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siècle, même si les Lumières avaient fait de la citoyenneté un marqueur fort de leur siècle.

2. Les formes plus récentes de la démocratie participative

Cette partie cherchera à analyser les débuts de la participation des citoyens telle qu'elle existe actuellement. Bien que les Clubs parisiens aient joué un rôle important en détruisant les barrières de la citoyenneté au début du 19° siècle, il sera davantage question d'aborder la période de la fin du 19° siècle, marquée par la création aux Etats-Unis et en France d'espaces d'échanges collectifs sur les enjeux publics.

Les réunions politiques contradictoires françaises étaient des lieux de débats entre des hommes politiques et des citoyens, et les publics forums aux Etats-Unis constituaient des espaces d'échanges entre des experts et des citoyens. En outre, le constat d'une fragilisation de la démocratie représentative et la peur des conséquences que cela pourrait avoir sur l'équilibre sociétal, amené à l'organisation de ces espaces participatifs. D'ailleurs, Paula COSSART et William KEITH précisent que deux objectifs étaient prépondérants dans ces formes de participation citoyenne. A la fois il était question de créer les normes d'un comportement tempéré, afin d'éviter les soulèvements du peuple, mais aussi de trouver une raison individuelle pour un intérêt général et un bien commun9.

La valorisation de la réunion publique résulte particulièrement de la loi de 1881 qui stipule que « les réunions publiques sont libres »10. Ces espaces de participation citoyenne sont très différents en France et aux Etats-Unis. En France, il s'agit de réunions contradictoires durant lesquelles différents orateurs présentent des points de vue différents avec une confrontation d'idées. Aux Etats-Unis, en revanche, on parle de discussions, car les meetings organisés ne rassemblent que des individus partisans des mêmes idées, comme modèle d'échange plus vertueux que le débat, qui lui serait source de bruit, rixes et désordre. Ainsi, ces mouvements poursuivaient un objectif double. D'une part, il était question d'influencer la répartition du pouvoir en termes de politiques publiques, et, d'autre part, de faire disparaître les idées extrêmes, en faisant appel à la raison des citoyens.

9 COSSART Paula et KEITH William, « Former des citoyens par la délibération publique : une entreprise fragile (États-Unis et France, 1870-1940) », Participations 2012/2 (N° 3), page 165.

10 Article 1 de la loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion.

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C'est ensuite dans les années 1960-1970, suite aux premières luttes urbaines et sociales, que le concept de participation citoyenne a pris la forme que nous connaissons aujourd'hui. L'objectif de ces premiers groupes de participation citoyenne était de mobiliser les habitants concernant leur citoyenneté et partaient du postulat selon lequel plus de démocratie pourrait offrir un remède contre les maux des quartiers populaires. A ce propos, le projet de mobilisation des habitants du quartier populaire de l'Alma-Gare à Roubaix contre la destruction de leurs logements a été considéré comme un succès du point de vue de la participation des citoyens et de leur empowerment11. En redessinant les plans du quartier conformes à leurs aspirations, les habitants se sont mobilisés pour participer à la vie de la cité.

De même, on peut citer les exemples notoires de participation citoyenne urbaine avec les Groupes d'Action Municipale qui ont été créés en 1963 à une échelle locale. Leurs créateurs considéraient que les groupes politiques ne répondaient pas à leurs besoins sociaux et qu'ils devaient donc agir par eux-mêmes. Le premier de ces groupes a été créé par Hubert DUBEDOUT à Grenoble.

Aussi, la rédaction sous la direction d'Albert MOLLET de l'ouvrage collectif, Quand les habitants prennent la parole qui relate des expériences de concertation avec des habitants dans différentes villes françaises, est un exemple fondateur de la participation citoyenne telle qu'elle se fait de nos jours. C'est d'ailleurs en 1981 que voient le jour la Commission nationale pour le développement social des quartiers, suite aux émeutes de Vaulx-en-Velin.

La participation des habitants et des citoyens comme condition d'amélioration des politiques publiques, d'abord dans les quartiers en difficultés, remonte donc à une époque lointaine, celle d'Athènes. En effet, depuis l'antiquité qui attachait de l'importance à la démocratie partagée, l'ère romaine cherchant l'inclusion populaire pour mieux faire accepter les décisions politiques, en passant par les enquêtes publiques de l'Ancien régime, ou encore les débats publics en France et aux Etats-Unis au début du 20° siècle sont des formes historiques de participation des citoyens. Chacune à des niveaux de participation différents, ces expériences restent des premières pierres à l'édifice participatif. On remarque aussi que la démocratie participative ne fait qu'évoluer sous des formes plus ou moins élaborées. Cela sera l'objet de la prochaine partie de ce devoir.

11 Se traduit par prise, augmentation de pouvoir.

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B. La démocratie participative, un concept en pleine évolution paradigmatique

Un caractère protéiforme peut être donné à la démocratie participative. En ce sens, définir les propriétés essentielles de sa forme classique et numérique (1), puis lui attribuer différents niveaux et des critères (2) nous permettra de mieux la comprendre.

1. Définir les propriétés essentielles de la démocratie participative et de l'e-démocratie

L'objectif sera ici de délimiter les contours de la démocratie participative qui peut parfois perdre de sa substance à cause d'un amalgame fréquent avec d'autres concepts tels que la démocratie de proximité, directe ou délibérative.

La démocratie participative désigne ainsi « l'ensemble des procédures, instruments et dispositifs qui favorisent l'implication directe des citoyens dans le gouvernement des affaires publiques »12. De ce fait, c'est une notion qui admet une définition des citoyens élargie, étant donné qu'elle inclue notamment les publics d'habitude éloignés des discussions et des débats, tels que les étrangers, les enfants ou encore les sans-papiers. De manière générale, la démocratie participative s'adresse aux individus et groupes sociaux sans statut ni mandat politique afin qu'ils prennent part aux processus de décisions publiques.

Cette définition est complétée par Fanny GLEIZE et Annick DECOURT qui proposent une définition plus précise de la démocratie participative qui se caractérise par « un ensemble de dispositifs visant à assurer une forme de participation des citoyens et des organisations de la société civile dans le processus décisionnel de politiques publiques, soit qu'ils aient pris la parole de leur propre initiative soit qu'ils aient été sollicités pour le faire »13. Ici, l'auteur distingue les deux grandes configurations de participation citoyenne, celles qui résultent directement de l'initiative des citoyens, donc de forme ascendante, aussi

12 RIU Sandrine, « Démocratie participative », in CASILLO I. avec BARBIER R., BLONDIAUX L., CHATEAURAYNAUD F., FOURNIAU J-M., LEFEBVRE R., NEVEU C. et SALLES D. (dir.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et Participation, 2013.

13 GLEIZE Fanny et DECOURT Annick, « Démocratie participative en Europe », Les cahiers de la solidarité n°8, septembre 2006, page 24.

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appelé empowerment, et celles qui émanent de la volonté d'une organisation externe, organisation civile ou institution politique, de forme descendante.

Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale met l'accent sur les limites de la démocratie représentative au profit de la démocratie participative en définissant cette dernière comme « un ensemble disparate de techniques, de procédures et de démarches visant à se substituer à la légitimé électorale et à la proximité traditionnelle »14.

Aussi, il faut préciser que la démocratie participative est souvent entremêlée avec la démocratie locale, alors que la participation n'est qu'une facette de la démocratie locale, qui elle inclut les élections et des outils classiques de démocratie. Selon Claudy LEBRETON, la démocratie locale concerne « l'ensemble des procédés concourant à une gouvernance démocratique des territoires à l'échelle locale, de la commune à la région »15. Bien que trop large par rapport à notre sujet, la démocratie locale fait cependant écho à la participation des citoyens aux politiques publiques et rappelle les différentes échelles géographiques de participation existantes.

Marquée par son rattachement et sa complémentarité avec d'autres formes de démocraties, la démocratie participative s'apparente aussi à la démocratie représentative qui permettrait de créer des décisions plus pertinentes et mieux éclairées.

Malgré l'abondance des termes utilisés pour qualifier l'e-démocratie - démocratie numérique, démocratie électronique, cyberdémocratie, démocratie liquide, démocratie 2.0, etc., peu de littérature universitaire existe sur le sujet. Beaucoup de retours d'expériences ou d'exemples d'outils sont disponibles mais on trouve rarement une caractérisation scientifique du sujet. Afin de présenter de façon claire notre sujet, quelques définitions seront proposées.

Tout d'abord, Périne BROTCONE définit la démocratie numérique comme « l'ensemble des activités numériques qui facilitent les pratiques existantes et créent de

14 Site du CNFPT : http://www.wikiterritorial.cnfpt.fr/xwiki/wiki/econnaissances/view/Echanges-de-Pratiques/DemocratieparticipativeProblematiqueenjeuxetingenierie#H2LadE9finitionestambigFCe

15 LEBRETON Claudy, Une nouvelle ambition territoriale pour la France en Europe. Mission sur l'aménagement du territoire : refonder les relations entre Etat et collectivités territoriales, Mars 2016, 134 pages.

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nouvelles pratiques dans le champ de la participation citoyenne au sens large du terme »16, avec une dimension de renouveau mise en avant.

La définition donnée par Stéphanie WOJCIK, soit « l'ensemble des dispositifs et procédures mobilisant les technologies de l'information et de la communication en vue de favoriser la participation des citoyens au contrôle, à la discussion ou à l'élaboration des décisions publiques » 17 met l'accent sur les moyens qui sont donnés par le numérique aux citoyens.

Un site citoyen de discussion sur la COP 21 précise les précédentes définitions : « la cyberdémocratie, ou e-démocratie, consiste en l'utilisation d'internet et des outils en ligne pour développer la pratique et la mise en oeuvre de la démocratie, tout en se servant de sites web comme support de partage et de mise en oeuvre des informations, diffusions et participation aux débats et processus de décisions démocratiques »18, en élargissant le champ de mise en oeuvre de notre sujet.

Les définitions de la démocratie classique et numérique doivent être complétées par l'analyse de leur nature et des instruments qu'elles utilisent, que nous étudierons ci-dessous.

2. Analyser la nature de la participation citoyenne et de ses instruments

Il sera ici question d'analyser les différentes échelles de participation citoyenne et de présenter une grille de lecture et d'analyse élaborée pour ce mémoire, dans le but de faciliter l'appréhension des instruments de démocratie locale, qu'ils soient classiques ou numériques, par le Conseil Départemental.

En effet, différentes échelles de participation citoyenne existent avec un champ lexical varié : informer, consulter, impliquer, collaborer, autonomiser, concerter, échanger,

16 BROTCONE Périne (sous la direction de VALENDUC Gérard), Les outils numériques au service d'une participation citoyenne et démocratie augmentée, mars 2012, 84 pages.

17 WOJCIK Stéphanie, « Démocratie électronique », in CASILLO I. avec BARBIER R., BLONDIAUX L., CHATEAURAYNAUD F., FOURNIAU J-M., LEFEBVRE R., NEVEU C. et SALLES D. (dir.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et Participation, 2013.

18 Site de Climate Crowdsourcing : http://www.climate-crowdsourcing.org/index.php/principe-de-democratie.html

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coproduire, codécider, coconstruire, etc. Ainsi, nos recherches nous on mené vers l'échelle de Sherry ARNSTEIN19 qui catégorise les niveaux de participation et de non participation des citoyens. Le premier niveau, la manipulation, et le second niveau, l'éducation, constituent de la non-information puisqu'ils consistent à fournir des informations partielles et partielles à un public passif. Le troisième niveau, l'information, constitue un début de participation symbolique avec une information du public sur ce qui s'est déjà produit, va se produire et est en train de se produire. Le quatrième niveau, la consultation, donne la parole au public mais ce dernier n'a aucun pouvoir dans la prise en compte de son point de vue, tout comme au cinquième niveau, l'implication, où les opinions du public peuvent avoir quelques influences sur les détenteurs du pouvoir qui restent cependant ceux qui prennent les décisions finales. Le sixième niveau, le partenariat, est un réel début de participation citoyenne puisque le public peut commencer à négocier avec les décideurs. Le septième niveau, la délégation de pouvoir, est une partie de l'échelle qui montre le début de la coconstruction, tout comme le niveau huit, le contrôle des citoyens, où il y a une délégation totale dans la prise de décision et dans l'action publique.

Cette échelle a parfois été critiquée car elle trop simplificatrice de la participation des citoyens. Cependant, elle a pour avantage de classer de manière cohérente les niveaux de participation des citoyens, en commençant par la non-participation - les deux premiers niveaux, en passant par la coopération symbolique - les niveaux intermédiaires, jusqu'à la réelle participation - les trois derniers niveaux.

En complémentarité des niveaux de démocratie participative, il semble important de s'intéresser aux caractéristiques des projets ou des instances de participation citoyenne. Pour cela, une méthode a spécifiquement été développée dans ce mémoire. Ainsi, six critères permettent de qualifier les instruments de participation citoyenne et constituent une grille de lecture de ces instruments :

- nature : regarder si l'instrument est un outil ou une structure. Alors que les ateliers urbains et les jurys citoyens sont des outils, les conseils de collégiens ou de quartiers sont des structures de participation citoyenne ;

19 Voir Annexe 2 : L'échelle de Sherry ARNSTEIN, 1969, page 80.

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- sens d'insufflation : lorsqu'un instrument est créé par une institution publique, on peut le qualifier de descendant, tandis qu'il est ascendant lorsqu'il directement mis en place par des citoyens ou leurs groupements, soit l'empowerment ;

- temporalité : il faut étudier si l'instrument est inscrit sur du court, du moyen ou du long terme. Les structures sont toujours des instruments inscrits sur le long terme, tandis que les outils peuvent être de court ou de moyen terme ;

- échelle géographique : certains outils ou structures sont dimensionnés à des échelles géographiques particulières, soit locales, nationales ou européennes. Ici, seuls les instruments applicables à une échelle départementale seront étudiés.

- public visé : tous des citoyens sans distinction peuvent être invités à prendre part à un instrument de participation citoyenne ou bien des publics particuliers peuvent être visés, tels des publics éloignés comme des jeunes, des personnes en situation de précarité par exemple ;

- coût : selon la dimension du projet ou de l'instance de participation citoyenne, les coûts sont plus ou moins élevés. Alors qu'une réunion de discussion coût peu cher, organiser un théâtre forum ou une conférence de consensus coûte beaucoup plus cher.

Finalement, s'intéresser à la définition de la participation citoyenne, aux niveaux de participation citoyenne et aux différentes facettes des instruments de la participation citoyenne permet d'en connaître ses pourtours. Cependant, malgré des caractéristiques assez claires et aisément conceptualisables, le cadre juridique qui enveloppe notre sujet d'étude semble assez restreint.

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