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La dématérialisation des procédures administratives

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par Antoine Estarellas
Université Paris X Nanterre - DESS DPNTSI 2005
  

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2.Contexte Institutionnel

2.1 Complexité administrative et manque de coordination

D'après l'OCDE, en 1997, les formalités administratives coûtaient à l'entreprise plus de 3% du produit intérieur brut5(*). Plus récemment, les Pays-Bas ont estimé à 3,6 % du PIB le coût de la complexité juridique. Selon l'Assemblée Permanente des Chambres de Métiers, l'impôt papier aurait été multiplié par 4 en 20 ans : pour une entreprise de 10 salariés, l'occupation du temps de travail à remplir des formalités administratives correspond à environ 7 jours de travail par mois, soit pour l'ensemble de ces entreprises un coût de 9 milliards d'euros par an. Pour que ces coûts diminuent pour les entreprises et que dans le même temps, le coût de traitement pour l'administration baisse également, le gouvernement a essayé, assez tardivement de prendre en compte les nouvelles technologies dans les politiques de réduction des dépenses budgétaires.

Avant 1998, le Commissariat à la Réforme de l'État exerçait de manière subordonnée les compétences de la future Mission interministérielle de soutien technologiques pour le développement des Technologies de l'Information et des Communications (MTIC). Cette mission a été créée par le premier Comité Interministériel pour la Société de l'Information en adoptant le Programme d'Action Général pour la Société de l'Information (PAGSI). Créée par décret6(*) pour 3 ans, l'ATICA lui a succédé. L'Agence pour les Technologies de l'Information et de la Communication possédait un caractère véritablement interministériel puisqu'elle était en étroite collaboration avec la Délégation Interministérielle à la Réforme de l'État mission « utilisation des NTIC par l'administration ». Mais cette prévalence ne suffisait pas à résorber l'éclatement des compétences entre tous les ministères en matière d'administration électronique. Aucune véritable coordination n'a été véritablement organisée pour « piloter » les projets. La reproduction du « labyrinthe » administratif semblait inéluctable en matière d'e-gouvernance.

Sans avoir la responsabilité de « porter » tous les projets d'administration électronique, l'ADAÉ qui est la fusion de l'ATICA, de la DIRE 3 et d'une partie de la COSA, a une véritable vocation de coordinatrice des projets. En témoigne la notion de « pilote » dans les projets qu'elle développe, sa vocation à apporter un Schéma Directeur de l'Administration Électronique, la prise en compte du critère de « potentiel de réutilisation » dans la gestion de chaque projet en vue d'une plus grande mutualisation. En matière d'horizontalité, l'ADAÉ a donc acquis en peu de temps une véritable autorité. Cependant, il ne faut pas négliger le fait que les ministères grâce ou à cause de l'éclatement de départ ont acquis de véritables pôles d'excellence en matière de dématérialisation. Du fait de l'importance de leur ministère, ces pôles font également autorité. Il s'agit bien sûr du programme COPERNIC au Ministère des Finances, mais également de la Direction des Systèmes d'Information et de la Communication du Ministère de l'Intérieur et de la Délégation aux Système d'Information du Ministère de l'Economie.

De plus, d'autres comités de « pilotage » ont été crées pour les différents projets de la société de l'information et il est difficile au regard du nombre d'obtenir une coordination efficace. (Le Comité Interministériel pour la Réforme de l'État ; Comité Interministériel d'aménagement et de développement du territoire ; le CISI). D'autres « soutiens » existent : DIGITIP ; CSTI ; SGDN ; DUI ; DATAR.

Toutes ces structures tentent de se coordonner. Il a fallu développer la comitologie7(*) pour rendre compte de l'action de chacun et éviter d'engager des coûts redondants dans des projets similaires.

Enfin il faut souligner qu'en matière de projet d'administration électronique, la complexité technique requiert la plupart du temps une externalisation du développement des projets. La procédure imposée par le Code des Marchés Publics est très mal adaptée au projet informatique. Une procédure moyenne, entre la décision de réaliser un projet, la rédaction du cahier des charges, l'appel d'offre etc....dure en moyenne 7 mois. En matière de système d'information, les normes techniques, évoluent quasiment deux fois plus vite, notamment en matière d'exigence de sécurité. Là encore, l'exigence d'organiser des réunions entre experts en sécurité (DCSSI) et maîtres d'ouvrage permet de synchroniser les réalisations en cours avec l'évolution du standard choisi (EBIOS8(*)).

A ce stade il est nécessaire de rappeler que l'exigence de rapidité a été fixée dans le Plan Stratégique de l'Action Électronique en fixant à deux par an le nombre de mise en service de téléprocédures. Il a été prévu qu'en 2007, 100% des procédures seraient disponibles en ligne.

2.2 Evolution et nouveau cadre

Selon des rapports récents, des progrès rapides ont été faits pour parer aux défauts que nous avons relevés plus haut. Pour les administrations, après une première phase de développement en quinconce et des projets éparts, une seconde phase s'installe où l'administration tente de rationaliser les projets et de les rendre cohérents. Pour schématiser l'évolution logique de la modernisation de l'administration, l'on pourrait prendre l'image d'un usager qui, pour réaliser différentes procédures administratives doit se déplacer à différents endroits et communiquer les mêmes informations plusieurs fois. Aujourd'hui, l'usager peut pour différentes opérations rester chez lui et aller sur différents sites pour réaliser les mêmes procédures. Demain, et sur le modèle du service « mon changement d'adresse », et avec la montée en puissance du portail « mon service public », l'usager pourra de chez lui et en accédant à un seul site faire plusieurs procédures avec un minimum de répétition.

Pour reprendre la définition du Programme Stratégique de l'Administration Électronique : « L'administration électronique est le concept selon lequel, grâce à l'usage des TIC et de systèmes d'informations performants et interopérables, l'administration passe d'une logique institutionnelle à une logique de services ». Cette logique de service implique que soit cachée aux usagers, la complexité institutionnelle, de manière à leur donner confiance. Cela implique également d'améliorer les conditions de travail des agents en leur proposant également des services. Enfin il s'agit aussi d'améliorer les administrations en leur proposant des services ou des solutions pour l'échange et le traitement des informations, de manière à offrir pour un coût réduit le meilleur service à l'usager.

L'administration électronique ne se résume pas à l'administration sur l'internet et ne doit pas remplacer l'administration traditionnelle. Malgré les débuts difficiles du 3939, cette aide téléphonique aux usagers a tout son intérêt, dans la mesure où son développement est cohérent. A terme, il faudra en effet évaluer le rapport « rendement » pour les usagers sur investissement humain et matériel. En effet, dans une logique de service, l'on ne peut échapper à des méthodes de gestion du secteur privée...le meilleur service doit être rentable.

Et il ne faut pas oublier que certaines personnes sont encore peu concernées par les nouvelles technologies. Soit parce qu'elles n'ont pas les moyens pour s'équiper ou encore tout simplement parce que l'accès, malgré les améliorations dues notamment à la loi no 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances qui impose des obligations pour l'accessibilité des handicapés aux nouvelles technologies, leur est impossible. Cela impose que l'administration électronique ne soit qu'un « canal » de gestion des services publics. De plus certaines procédures n'ont aucune vocation à être dématérialisées.

Dans la situation sociale et économique de la France, et suite au dernier remaniement gouvernementale, le nouveau Premier Ministre a explicitement indiqué que la lutte pour l'emploi devait se mener grâce à des activités porteuses dont les nouvelles technologies.

Le secteur public est aujourd'hui, le secteur qui investit le plus dans le domaine informatique (selon une étude réalisée pour CISCO et publiée en janvier 2005). A ce titre, les dépenses logicielles représentent 22 % des dépenses totales. Malgré l'engouement des administrations pour les logiciels libres, due notamment par le succès d'expérience de grandes ampleurs (COPERNIC et moins médiatisé, le portail net-entreprises porté par le GIP MDS), cette tendance ne devrait pas changer d'ici à 2008. Environ 7 milliards d'euros seront investis en 2008, représentant 5,6% de croissance par an au bénéfice en particulier des collectivités locales et des établissements publics nationaux. Il faut noter que cette étude ne concerne pas les entreprises publiques (Air France, SNCF...), les Hôpitaux publics et les entreprises d'armement (Thalès, EADS...).

Jean Arthuis, président de la commission des finances, dans son rapport d'information intitulé « Pour un État en ligne avec tous les citoyens » indiquait : « seul un investissement informatique massif et concentré dans le temps permettra d'éviter un remplacement poste pour poste des départs à la retraite ».

Enfin, les progrès de l'aménagement numérique du territoire ont été conséquents. Grâce aux fournisseurs d'accès ou aux pouvoirs publics, le nombre de personnes raccordées et abonnées à Internet en France dépasse aujourd'hui les 11 millions de personnes dont 5,5 millions au haut débit soit le double par rapport à 2003 selon l'Observatoire du marché de l'Internet de l'ARCEP au 27 avril 2005. Des initiatives du secteur privé de la recherche et du développement vont permettre à de nouvelles technologies de s'implanter pour offrir le haut débit à de plus nombreuses personnes (Courant Porteur en Ligne et le Wimax). De plus les collectivités locales ont désormais la possibilité de substituer aux fournisseurs d'accès à Internet en cas de carence de ceux-ci. Les territoires et départements d'outre-mer restent encore trop à la marge de ce développement. Le haut débit ne répond pas encore au critère du service universel.

Cette modernisation répond à une attente de plus en plus forte des usagers. Le service de télédéclaration qui a largement dépassé ces objectifs en 2005 avec près de 3,7 millions de télédéclarations, témoigne de cette attente. Cependant les besoins des usagers s'accompagnent d'une nécessaire simplification des procédures. Une simplification du droit s'impose et doit se faire dans un climat de confiance compte tenu des enjeux et risques potentiels d'insécurité par effet inverse de dérèglement.

* 5 http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r0752.asp ,

* 6 Décret no 2001-737 du 22 août 2001

* 7 Issu du vocabulaire anglais de la Commission Européenne, `comittee', modalité des compétences d'exécution d'une commission (procédures de gestion, de réglementation.

* 8 EBIOS : Expression des Besoins et Identification des Objectifs de Sécurité

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