La protection de l'environnement à l'épreuve des nouveaux Accords de Partenariat Economique (APE) UE - ACP

Paragraphe 2 : La relativité du mouvement de libéralisation introduit par les nouveaux APE

La relativité de ce mouvement tient à l'inachèvement de la procédure de négociation des nouveaux APE (A), mais aussi - par conséquent - du fait que de grandes parties des APE font eux même appel à l'accord de Cotonou pour organiser leur régime (B).

A/ L'inachèvement de la procédure de négociation et de signature des nouveaux APE

Comme nous l'avons déjà dit plus haut, le processus de signature des nouveaux APE a connu des fortunes diverses selon les régions et selon les pays. En l'état actuel, les éléments clés de la libéralisation à savoir la réciprocité des préférences et la clause de la nation la plus favorisée ne sont pas complètement appliquées. Une vue globale de la situation actuelle peut être donnée par les tableaux suivants :

Tableau 1: Calendriers de libéralisation d'après les accords transitoires Paraphés (valeur cumulative des importations en provenance de l'UE, libéralisées à l'année indiquée)

	2008	2010	2012	2013	2017	2018	2022	2023	2033	total
Fidji	24%			37%		78%		81.5%		81.5%
Papouasie- Nouvelle- Guinée	88.1%									88.1%
CAE		64%						80%	82%	82%
Comores				21.5%			80.6%			80.6%
Madagascar				37%			80.7%			80.7%
Ile Maurice	24.5%				53.6%		95.6%			95.6%
Seychelles				62%	77%		97.5%			97.5%
Zimbabwe			45%				80%			80%
Botswana, Lesotho, Namibie, Swaziland		86%								86%+ 47 lignes tarifaires
Mozambique	78.5%									80.5%
Cameroun						50%		80%		80%
Côte d'Ivoire						69.8%		80.8%		80.8%
Ghana						62.24%		80.48%		80.48%
Caraïbes	52.8%		56%			61.1%		82.7%	86.9%	86. 9%

Du reste, la libéralisation ne porte même pas sur tous les produits, mais seulement sur ceux contenus dans des listes annexées aux différents APE envisagés comme nous le prouve le tableau suivant :

Tableau 2: Marchandises exclues de la libéralisation

Pacifique	Certains produits issus de l'agriculture et des forêts, ainsi que des biens non - agricoles transformés, sont exclus de la libéralisation par la Papouasie- Nouvelle-Guinée et par les Iles Fidji. La raison principale de ces exclusions est liée au désir de protéger l'industrie émergente et de maintenir les rentrées fiscales
CAE	Les exclusions comprennent: les produits agricoles, les vins et spiritueux, le plastique, le papier issu du bois, les textiles et l'habillement, les chaussures, les ouvrages en verre. La raison principale de ces exclusions est liée au désir de protéger l'industrie émergente.
AfEA	Plusieurs produits issus de différents secteurs ont été exclus de la libéralisation, principalement en raison de la nécessité de protéger les produits sensibles des industries naissantes des divers pays. Dans le cas des Seychelles, la liste contient la viande, les produits de la pêche, les boissons, le tabac, les articles en cuir, le verre, la céramique et les véhicules. Les produits zimbabwéens exclus de la libéralisation sont les suivants : les produits d'origine animale, les céréales, les boissons, le papier, le plastique et le caoutchouc, les textiles et l'habillement, les chaussures, le verre et la céramique, l'électronique de grande consommation ainsi que les véhicules. L'Ile Maurice a quant à elle exclu les animaux vivants et la viande, les produits comestibles d'origine animale, les graisses, les préparations comestibles et les boissons, les produits chimiques, les articles en plastique et en caoutchouc, les peaux en cuir et les fourrures, le fer et l'acier ainsi que l'électronique de grande consommation. Dans le cas des Comores, les produits exclus sont majoritairement les produits d'origine animale, le poisson, les boissons, les produits chimiques et les véhicules. La liste des produits exclus de la libéralisation à Madagascar comprend entre autres la viande, le poisson, les produits d'origine animale, les légumes, les céréales, les boissons, le plastique et le caoutchouc, les articles en cuir et les fourrures, le papier et les métaux.
SADC	Les exclusions se basent essentiellement sur les biens issus de l'agriculture, ainsi que sur les produits agricoles transformés, vu la nécessité de protéger les industries naissantes ou les produits sensibles dans ces pays.
Afrique Centrale	Le Cameroun a exclus certains produits agricoles et non - agricoles transformés de la libéralisation. Le principal critère d'exclusions repose sur le désir de protéger l'industrie existante ou émergente et de maintenir les rentrées fiscales
Afrique de l'Ouest	La Côte d'Ivoire et le Ghana excluent de la libéralisation certains produits agricoles, ainsi que certains produits non -agricoles transformés. La raison principale de ces exclusions est liée au désir de protéger l'industrie existante ou émergente et de maintenir les rentrées fiscales.
Caraïbes	Les principaux produits exclus sont des produits agricoles et agricoles transformés, quelques produits chimiques, les articles de mobilier et d'autres produits industriels

Source : mise à jour sur les Accords de partenariat économique temporaires, Commission européenne, 13 décembre 2007, cf. http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2007/november/tradoc_136959.12.07.pdf).

D'un autre point de vue, la libéralisation entamée par les nouveaux APE reste pour une grande par régie par l'accord de Cotonou.

B/ La survivance de l'accord de Cotonou

Dans une certaine mesure, on peut dire que l'accord de Cotonou résiste au mouvement de libéralisation induit par les nouveaux APE. En fait, il faut dans un premier temps, la négociation des APE se fait conformément aux articles 36 et 37 de l'accord de Cotonou. Ensuite toutes les matières ou presque qui sont envisagées dans les APE ont été introduites par l'accord de Cotonou. Enfin, non seulement les parties qui ne se soumettent pas aux articles 36 et 37 restent sous l'emprise de l'accord pour certaines règles (compte tenu du fait que l'accord est valable jusqu'en 2020), mais en plus, les APE se mettent eux mêmes à travers de nombreuses dispositions, sous la juridiction de l'accord de Cotonou. A ce dernier titre, existe un principe du maintien des acquis de l'accord de Cotonou qui pose cependant un problème de hiérarchie entre les nouveaux APE et ce dernier.

1- Le respect de l'acquis de l'accord de Cotonou

Outre les multiples références à l'accord qui parsèment les APE^51(*), la notion d'acquis de Cotonou est expressément employée par les articles 4 a) et 28-1 b) des APE CE - CAE et UE - AfEA. Entre autres matières, l'importance de cet acquis est particulièrement évoqué en ce qui concerne la coopération pour le financement du développement, qui permet au FED d continuer à financer des projets de développement, y compris ceux relatifs à la protection de l'environnement (titre II art.4 APE CE - Côte d'ivoire, ) ; l'accord de Cotonou est également évoqué de façon déterminante en ce qui concerne le règlement pacifique des différends (art. 48 APE CE 6 Fidji et PNG), la prise en compte du volet politique de la coopération, et la réglementation des règles d'origine.

En ce qui concerne spécifiquement la protection de l'environnement, les articles 1, 2, 9 et 32 de l'accord de Cotonou sont régulièrement cités et servent de cadre général aux règles de protection (exemple : arts. 3 APE CE - Fidji et PNG, 3-1 de l' APE CE - SADC etc.). Si de nombreuses règles de protection sont mieux détaillées dans les nouveaux APE elles ont quand même été introduites même vaguement par ce texte. Exemple : art. 46 sur le droit de propriété intellectuelle, art. 50 sur les accords de pêche, etc. par ailleurs, nombre de règles posées par les nouveaux APE font obligation aux parties de respecter et de maintenir les niveaux de protection de l'environnement déjà en place (cf. supra)

2- La cohérence entre l'accord de Cotonou et les nouveaux APE

Les APE organisent le conflit entre APE et l'accord de Cotonou en ne privilégiant ce dernier que dans les matières où il est expressément désigné comme nous l'avons vu plus haut. Pour les autres matières, l'accord de Cotonou est supplanté par les nouveaux APE. Il n'y a qu'en ce qui concerne les règles relatives à la coopération pour le développement que sa suprématie est maintenue : article 80 APE CE - Côte d'ivoire : « 1. A l'exception des articles concernant la coopération au développement prévue au Titre II de la Partie III de l'Accord de Cotonou, en cas d'incohérence entre les dispositions du présent accord et des dispositions du Titre II de la Partie III de l'Accord de Cotonou, les dispositions du présent accord prévalent.

2. Aucune disposition du présent accord ne doit être interprétée comme empêchant l'adoption par la Communauté européenne ou par la Côte d'Ivoire de mesures, y compris de mesures commerciales, jugées appropriées et prévues par les articles 11b, 96 et 97 de l'accord de Cotonou » ( comparer à l'art. 241 APE - CARIFORUM).

En somme, la libéralisation introduite par les nouveaux APE est de nature à complexifier la mise en oeuvre des mesures de protection de l'environnement dans la mesure où les pays ACP sont désormais soumis à des obligations libérales plus contraignantes. Même la nouvelle configuration institutionnelle des relations ACP UE semble être une épreuve pour la protection de l'environnement.

SECTION 2 : La régionalisation des institutions par les nouveaux APE et la protection de l'environnement

Les nouveaux APE entraînent une adaptation institutionnelle de la coopération UE - ACP : les relations commerciales jadis globales, sont désormais éclatées entre l'UE (qui a gardé son intégrité) d'une part, et d'autre part non plus l'ensemble des pays ACP, mais plusieurs régions et même sous régions, voire avec des pays pris individuellement. La structure institutionnelle bâtie jusqu'ici n'est pas niée. Elle qui pouvait avoir un rôle à jouer en matière de protection de l'environnement est désormais complétée, adaptée aux exigences actuelles de libéralisation, mais surtout de régionalisation de la coopération. Cette analyse concerne aussi bien les institutions qui gèrent au quotidien les relations ACP - UE (paragraphe 1) que celles qui sont prévues pour le règlement des différends (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les aspects institutionnels de la régionalisation de la coopération ACP - UE et la protection de l'environnement

Toute la deuxième partie de l'accord de Cotonou est réservée aux dispositions institutionnelles. L'article 14 y donne la liste des institutions conjointes ACP - CE, à savoir le Conseil des Ministres, l'Assemblée parlementaire paritaire, et le Comité des ambassadeurs. La liste des institutions est complétée par le Comité ACP - CE de coopération pour le financement du développement (art.83), et par le Comité ministériel commercial mixte (art.38). Chacun de ces organes peut à un certain niveau avoir un rôle relatif à la protection de l'environnement sur un plan global, c'est à dire concernant toutes les parties (A). Les nouveaux APE reconnaissent la compétence des institutions conjointes mises en place par l'accord de Cotonou. Toutefois ils mettent en place des institutions propres qui elles aussi peuvent gérer des questions relatives à la protection de l'environnement (B).

A/ Le caractère global de la compétence des institutions mises en place par l'accord de Cotonou

A dire vrai l'accord de Cotonou ne fait que consacrer l'existence de ces institutions. Les APE reconnaissent en général qu'elles continuent de fonctionner^52(*) suivant les compétences que l'accord de Cotonou leur a reconnu :

- Concernant le Conseil des ministres « composé, d'une part, des membres du Conseil de l'Union européenne et de membres de la Commission des Communautés européennes et, d'autre part, d'un membre du gouvernement de chaque État ACP »^53(*) son influence en ce qui concerne la protection de l'environnement vient de ce qu'en vertu de l'alinéa 2 b) de l'article 15 de l'accord, il a pour fonction entre autres, d'« adopter les orientations de politiques et prendre les décisions nécessaires pour la mise en oeuvre des dispositions du présent accord, notamment en matière de stratégies de développement dans les domaines spécifiques prévus par le présent accord ou dans tout autre domaine qui s'avérerait pertinent, et en matière de procédure ». Il peut par conséquent prendre des décisions qui sont obligatoires pour les parties, ou formuler des résolutions ou recommandations, de même qu'il examine et prend en considération ceux de l'Assemblée parlementaire paritaire. Le conseil est l'organe de direction de la coopération et l'étendue de ses compétences notamment en matière de mise en oeuvre des règles relatives à la protection de l'environnement peut être déterminante. En effet, selon l'article 20-3, il peut être appelé à réviser, à adapter et/ou à adopter les textes réunis par l'Assemblée parlementaire paritaire, en vue de l'application des objectifs généraux et des politiques sectorielles de la coopération^54(*). Et à l'issue de cette opération il peut jouer un rôle décisif pour l'octroi de financements sur la base d'une recommandation du Comité de coopération ACP-CE pour le financement du développement. Toujours dans le cadre du financement du développement - y compris le développement durable - le conseil a la possibilité de modifier les procédures de gestion aux termes de l'article 81 de l'accord. D'autant plus qu'il contrôle l'état de mise en oeuvre de l'accord suite aux recommandations du comité ACP - CE de coopération pour le financement du développement^55(*).

- Pour ce qui concerne le Comité des ambassadeurs^56(*), il peut se voir confier certaines missions par le Conseil des ministres, ce qui peut le conduire à s'occuper de questions environnementales. Son rôle est essentiellement d'assister le conseil des ministres et ses compétences en matière environnementale évoluent à l'ombre de celles du Conseil.

- L'Assemblée parlementaire est composée en part égale, des membres du Parlement européen d'une part, et d'autre part, des parlementaires ou des représentants désignés par le Parlement de chaque État ACP. En tant qu'organe de consultation charger entre autres fonctions, d'examiner les questions relatives au développement et à la coopération, l'Assemblée peut jouer un rôle déterminant dans la protection de l'environnement. À ce propos, c'est son pouvoir de prendre des résolutions examinées par le Conseil des ministres et liant les parties qui est mis en exergue. Elle l'a déjà démontré d'ailleurs, dans le cadre de la résolution ACP-UE 3937/07/déf. Adoptée par l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE le 28 juin 2007 à Wiesbaden (Allemagne) sur la bonne gouvernance, la transparence et la responsabilité concernant l'exploitation des ressources naturelles dans les pays ACP. Ce texte a pour principales dispositions, d'inviter les pays ACP qui disposent de revenus issus de l'exploitation de ressources naturelles à affecter en priorité ces revenus à la satisfaction des besoins fondamentaux de leurs populations, notamment en matière de santé et d'éducation, mais aussi de préservation des ressources naturelles et de l'environnement^57(*) ; de même que les pays européens sont invités « à respecter et à mettre en oeuvre intégralement les définitions et recommandations de l'Accord de Cotonou en matière de bonne gestion des affaires publiques (article 9.3) »^58(*).

- Quant aux différents comités mis en place par l'accord de Cotonou, à savoir le Comité pour la coopération au développement (art.83), et le Comité ministériel commercial (art.38), leur rôle est surtout de préparer le travail du conseil des ministres dans leurs domaines respectifs. Ils peuvent par conséquent intervenir mais juste à un niveau de préparation, sur la protection de l'environnement, les principaux organes de décision étant le Conseil et l'Assemblée.

B/ La multiplicité des institutions créées par les nouveaux APE

Tous les APE signés jusqu'ici mettent sur pied une institution chargée de veiller à leur parfaite application. Les appellations sont variées autant que les fonctions de ces organes. Si la plupart sont des comités chargés de veiller à l'application des mesures de libéralisation en matière tarifaire et douanière, il peut arriver que leur compétence touche à la protection de l'environnement entendu comme principe et objectif déterminant de tous les APE.

- Dans le cadre de l'APE CE - CARIFORUM, les articles 227 à 232 mettent sur pied 4 institutions : le Conseil mixte CARIFORUM - CE (arts. 227 et 229), le Comité CARIFORUM - CE pour le commerce et le développement (art.230), le Comité parlementaire CARIFORUM - CE (art.231) et le Comité consultatif CARIFORUM - CE (art. 232).

Sans porter préjudice aux fonctions du Conseil des ministres de l'article 15 de l'accord de Cotonou, le Conseil mixte CARIFORUM - CE^59(*) est chargé de veiller à l'application de cet APE et examine les propositions de modification le concernant et venant de divers organes ainsi que des parties. Il a le pouvoir aux termes de l'article 229, de prendre des décisions sur toutes les matières traitées dans l'accord, et ces décisions sont obligatoires pour les parties^60(*). Il peut également adresser des recommandations aux parties. L'importance des compétences de ce comité en fait l'équivalent du Conseil des ministres de l'accord de Cotonou. C'est dire qu'il peut avoir les mêmes compétences au niveau de la protection de l'environnement mais à l'échelle réduite des rapports entre les pays caribéens et européens.

Le Conseil est assisté par le Comité CARIFORUM - CE pour le commerce et le développement^61(*), responsable entre autres missions, d'assurer le respect des règles conventionnelles relatives au développement durable. L'autre organe chargé d'assister le Conseil, c'est le Comité consultatif chargé aux termes de l'article 232 alinéa 1, d'assister le Conseil mixte CARIFORUM - CE dans la promotion du dialogue entre les représentants de la société civile des deux communautés, notamment en ce qui concerne l'environnement. Il créée un espace de consultation entre représentants et adresse des recommandations au Conseil mixte (art. 232-5). Le reste de sa compétence est essentiellement lié à la résolution de différends relatifs à l'application du chapitre sur l'environnement^62(*). Quant au Comité parlementaire CARIFORUM - CE il est calqué sur le modèle de l'Assemblée parlementaire paritaire de l'article 16 de l'accord de Cotonou. C'est un organe consultatif essentiellement chargé de s'informer régulièrement de l'état d'application de l'accord auprès du Conseil, et d'adresser des recommandations relatives à l'ensemble des matières traitées dans cet APE au Conseil et au Comité CARIFORUM - CE pour le commerce et le développement (art. 230-5 et 7).

- La plupart des autres institutions sont calquées sur l'organisation institutionnelle de l'APE sus étudié. Elles mettent en place une institution de direction centrale, généralement un conseil mixte^63(*), chargé comme tous ceux présentés jusqu'ici, de diriger et d'assurer l'application de l'accord convenu, y compris en ce qui concerne la protection de l'environnement. Ces Conseils sont assistés de Comités chargés d'un travail de préparation en ce qui concerne l'application des mesures relatives aux droits de douane^64(*), ou en matière de commerce^65(*) et qui a un rôle en particulier dans la mise en oeuvre des OTC, SPS et autres instruments de défense commerciale.

Les institutions que nous venons d'étudier participent également au règlement des différends.

* ⁵¹ Comme celle qui pose le principe de l'application complémentaire de l'accord de Cotonou et de l'APE CE 6 CARIFORUM, art.2-2.

* ⁵² C'est le cas par exemple de l'article 228 de l'APE CE - CARIFORUM.

* ⁵³ Accord de Cotonou, art.15-1

* ⁵⁴ Ce qui est déterminant dans la mesure où conformément à l'alinéa 1 e) de l'article 20, la protection de l'environnement peut est considérée comme un des objectifs de la coopération : « Dans ce contexte, et dans le cadre des politiques de développement et des réformes mises en oeuvre par les États ACP, les stratégies de coopération ACP-CE visent à: (...) promouvoir la gestion durable et la régénération de l'environnement et les bonnes pratiques dans ce domaine et assurer la préservation des ressources naturelles ». Voir aussi les articles 1, 2, 9 32 et 49 de l'accord.

* ⁵⁵ Article 83 de l'accord.

* ⁵⁶ Composé d'une part, du représentant permanent de chaque État membre auprès de l'Union européenne et d'un représentant de la Commission et, d'autre part, du chef de mission de chaque État ACP auprès de l'Union européenne. Art. 16

* ⁵⁷ Article 1 de la résolution ACP-UE 3937/07/déf. du 28 juin 2007

* ⁵⁸ Art. 2 de la résolution

* ⁵⁹ Composé d'une part des membres du Conseil de l'UE et des membres de la Commission européenne, et d'autre part des représentants des gouvernements des Etats CARIFORUM signataires, art. 228 de l'APE CE - CARIFORUM

* ⁶⁰ Qui devront prendre toutes décisions utiles et en conformité avec leurs lois internes pour mettre ces décisions en application, art.229-2.

* ⁶¹ Composé des représentants des parties triés parmi des responsables à un niveau élevé

* ⁶² Articles 183 à 188 de l'APE.

* ⁶³ cf. arts. 93 APE CE - SADC, qui institue un Conseil mixte SADC - Communauté Européenne, 47 APE CE - CEA, qui met sur pied le Conseil APE.

* ⁶⁴ Exemples : le Comité spécial pour la coopération douanière prévu à l'article 48 APE CE - CEA, ou Comité spécial pour la facilitation du commerce et des tarifs douaniers de l'article 96 de APE CE - SADC.

* ⁶⁵ Exemple, Comité pour le commerce de l'article 68 de l'APE CE - Fidji et PNG.