Diagnostic de la situation financière de la Banque Centrale du Congo

CHAPITRE IV :

DE L'INDEPENDANCE DE LA BANQUE CENTRALE DU CONGO

L'autonomie ou l'indépendance de la Banque centrale s'entend comme la liberté de se gouverner ou de s'autogérer au moyen de ses propres règles dans un environnement où elle se trouve confrontée à d'autres agents économiques tel le pouvoir public. Cependant, il sied de noter que cette indépendance dont elle jouit n'est que relative. Car d'une part les dirigeants des banques centrales sont nommés par les autorités politiques, et d'autre part les modalités de l'exercice de cette indépendance n'excluent pas une concertation interinstitutionnelle.

D'une manière générale, l'indépendance d'une Banque centrale s'apprécie à travers quelques critères, lesquels sont essentiellement statutaires. L'indépendance statutaire, faut-il le rappeler, consiste en une formulation précise et claire des dispositions formelles qui dotent la Banque centrale des pouvoirs de décision sur les questions financières et monétaires en vue de garantir la stabilité de prix et de change.^((*)18)

Par ailleurs, les critères d'indépendances dont l'importance peut être relativisée par la réalité pratique, peuvent se grouper en deux catégories distinctes : une première catégorie des critères, que l'on qualifiera ici « d'indépendance organique », porte sur les liens institutionnels existant entre l'Etat et la Banque centrale ; une seconde catégorie des critères formels, que l'on qualifiera « d'indépendance fonctionnelle », concerne la liberté d'action opérationnelle de la Banque centrale.

Nous nous proposons d'analyser dans ce chapitre, la notion d'indépendance d'une Banque Centrale en se référant par moment à la Banque Centrale du Congo pour apprécier le degré d'indépendance de cette dernière au regard de ses statuts actuels. Ce chapitre devra nous permettre par ailleurs d'étayer davantage notre analyse sur le déséquilibre du compte d^'exploitation de la Banque Centrale. Deux sections composent le présent chapitre: la première est consacré à l'analyse de la notion d'indépendance organique tandis que la seconde analyse la notion d'indépendance fonctionnelle.

SECTION I : INDEPENDANCE ORGANIQUE

L'indépendance organique regroupe à la fois les conditions nomination des dirigeants (le gouverneur, le vice-gouverneur et les membres du Conseil de la Banque) et les conditions d'exercice de leurs fonctions. Outre les critères de nomination des autorités monétaires et la durée de leurs mandats, l'existence d'une structure de décision efficace tel le conseil de la Banque est un élément déterminant d'indépendance organique. Ces quelques critères se situent sur le plan juridique et managérial.

I.1. Conditions de nomination

Pour ce qui est des conditions de nomination, des études intérieures sur la question ont démontré que c'est le pouvoir politique qui procède, dans la plupart des cas, à la nomination des autorités de Banque Centrale. Cette pratique pousse assez souvent les dirigeants de la Banque Centrale à adopter une attitude de subordination aux autorités politiques. C'est pourquoi, dans certains pays, des mécanismes de dispersion de pouvoirs de nomination sont souvent introduits afin d'éviter une subordination unilatérale, préjudiciable aux objectifs poursuivis par la Banque.^((*)19)

I.2. Conditions d'exercice des fonctions

En ce qui concerne les conditions d'exercice des fonctions, l'existence pour le gouverneur et le conseil de la Banque d'un rnandat fixe, long (dépassant ainsi les contingences politiques et échéances électorales), non révocable (sauf faute grave) et non renouvelable constitue la condition la plus complète et parfaite pour garantir la sécurité juridique des instances dirigeantes.

I.3. Existence d'une structure de décision efficace

A cet effet, la taille, la composition et le mode de nomination des membres du conseil de la Banque ne doivent pas entraver le processus de décision. Ces derniers ne recevront pas d'instructions du gouvernement et les représentants de cette institution n'auront qu'un rôle consultatif, sans droit de vote. Cette disposition empêcherait ou gouvernement de disposer d'un moyen formel d'exercer directement une certaine influence sur les décisions de la Banque Centrale.

Comme on pourrait le remarquer, l'existence d'une structure de décision efface tel le conseil de la Banque est un élément déterminant d'indépendance.

En effet, le mode de nomination de ses membres et le renouvellement de leurs mandats ainsi que ses conditions de fonctionnement permettent d'assurer une plus grande imperméabilité aux pressions politiques.

Certains spécialistes en la matière ont démontré que le rôle et la composition des conseils des banques centrales peuvent influer sensiblement sur la nature des relations entre ces dernières et les gouvernements.^((*)20) Dans certains cas, les conseils constituent, pour le gouvernement, un moyen formel d'exercer directement une certaine influence sur les décisions de la Banque Centrale.

I.4. Quelques cas d'exercice d'indépendance organique des banques centrales

A titre purement illustratif, nous allons reprendre dans un tableau comparatif le cas d'exercice d'indépendance organique de cinq banques centrales, à savoir : la Federal Reserv Bank (USA), La Bundesbank (Allemagne), la Banque du Japon, la Banque d'Angleterre et la Banque de France. A cet effet, nous examinerons successivement à travers deux tableaux différents, les conditions de nomination des dirigeants de ces banques centrales et les conditions d'exercice de leurs fonctions.

Tableau n°13 : Indépendance organique des Banques Centrales

	ETATS-UNIS Federal System Reserv.	ALLEMAGNE Bundesbank	JAPON Banque du Japon	ROYAUME-UNI Banque d'Angleterre		FRANCE Banque de France	CONDITIONS DE NOMINATION DES DIRIGEANTS DES BANQUES CENTRALES
· Nomination du président ou du gouverneur
· Le président et le vice-président sont nommés par le président des Etats-Unis et confirmés par le sénat (dispersion de la nomination)	· Le président et le vice-président sont nommés par le président de la République de la République fédérale, sur proposition du gouvernement fédéral, après avis du conseil central (dispersion de la nomination)	· Le gouverneur et le vice-gouverneur sont nommés par le conseil des ministres (non dispersion)	· Le gouverneur et les deux sous gouverneurs sont nommés par la couronne sur proposition du premier ministre, après consultation par ce dernier du chancelier de l'échiquier (non dispersion).	· Le gouverneur et les deux sous gouverneurs sont nommés par décret en conseil des ministres (non dispersion).		· Membres du conseil
· Membres du conseil des gouverneurs (7 membres) : président + vice-président + 5 membres. · Le comité fédéral d'Open Market compte 12 membres (les membres du conseil des gouverneurs et 5 représentants...)	· Membres du Conseil central : président + vice-président + 6 autres membres du directoire (6 est un maximum ; aujourd'hui, il y a en a 5), 9 présidents des landeszenral banken (à partir du 01.11.1992).	· Membres du conseil de politique : gouverneur + vice-gouverneur + 2 représentants du gouvernement (qui n'ont pas le droit de vote) + 4 personnes choisies en fonction de leur compétence...).	· Membres du Conseil d'administration (court of directors) : gouverneur, sous-gouverneurs dont : 4 à plein temps (Executive directors), 12 à temps partiel.	· Membres du Conseil de la politique monétaire (9 membres) gouverneur + 2 sous-gouverneur + 6 membres		· Nomination des membres du conseil
· Modalités identiques à celles de la nomination des gouverneurs.	· Nomlmés par le président de la République sur proposition du gouvernement après avis du conseil central pour le directoire. Pour les autres : par le président de la république après proposition du Bundestral ; sur recommandation préalable du gouvernement du lourd (forte dispersion).	· Les 4 membres choisis en fonction de leur compétence sont nommés par le conseil des ministres avec approbation du parlement.	· Modalités identiques à celles de la nomination des gouverneurs.	· Les 6 membres autres que les gouverneurs sont nommés par décret en conseil des ministres, sur une liste de nom trois fois supérieures au nombre de membres à désigner, établie par les présidents du sénat, de l'Assemblée Nationale...		CONDITIONS D'EXERCICE DES FONCTIONS
SECURITE DU MANDAT
IRREVOCABLE	IRREVOCABLE	REVOCABLE	IRREVOCABLE	IRREVOCABLE		· Durée du mandat
· 4 ans renouvelables pour le président et le vice-président (aussi longtemps qu'ils sont membres du 14 ans non renouvelables pour les autres membres du conseil).	· 8 ans renouvelables.	· 5 ans renouvelables pour le gouverneur et le vice-gouverneur ; 4 ans pour les autres membres du conseil de politique (hormis le gouverneur), renouvelables.	· 5 ans pour le gouverneur et sous-gouverneur ; 4 ans pour le membres du conseil d'administration renouvelables (4 administrateurs sont renouvelés chaque année).	· 6 ans renouvelables une fois pour le gouverneur ; 9 ans non renouvelables pour les 6 autres membres du conseil de la politique monétaire.

Source : d'après le rapport (1992) du Conseil National du Crédit et la Présentation de J.P. PATAT (1992).

Le tableau n⁰13 reprend les conditions de nomination des dirigeants des banques centrales précitées. On note à partir de ce tableau que le pouvoir de nomination la Bundesbank tout comme à la Federal Reserv est fortement dispersé. La candidature du gouverneur, du vice-gouverneur et des membres du Conseil est approuvée par plusieurs organes avant la nomination par le président. Cette procédure assure l'indépendance des dirigeants vis-à-vis des pouvoirs politiques.

Pour ce qui est de la Banque de France, d'Angleterre et du Japon, le pouvoir de nomination du gouverneur, du vice-gouverneur et des membres du Conseil n'est pas assez dispersé. Cette situation contraste quelque peu avec les mécanismes de dispersion des pouvoirs de nomination. Toutefois, les banques centrales de ces pays disposent d'autres critères sur le plan économique qui leur permettent d'être à l'abri des influences politiques. Dans le cas de la France, par exemple, les dispositions du système monétaire européen constituent, sans aucun doute, une importante source extérieure de discipline et expliquent en partie l'attachement à la rigueur financière.

Le tableau n°13 reprend aussi les conditions d'exercice des fonctions des dirigeants des banques centrales. On note à partir de ce tableau que la garantie de longs mandats est assurée au niveau de ces 5 banques centrales. Par ailleurs, à l'exception du Japon, le mandat des dirigeants des quatre autres banques centrales est irrévocable. Cette disposition permet de garantir la sécurité juridique des instances dirigeantes.

Toutefois, il y a lieu de noter que les critères d'indépendance organique sont généralement confortés par d'autres critères non institutionnels notamment l'indépendance d'esprit, la compétence professionnelle des dirigeants et le prestige de 1'lnstltut d'Emission.

1.5. Indépendance des dirigeants et prestige de l'Institut d'Emission.

L'expérience d'un certain nombre de pays montre que la solidité d'une banque centrale et son aptitude à remplir correctement ses fonctions dépendent aussi de plusieurs facteurs non institutionnels.

Le premier est l'indépendance d^'esprit des dirigeants quels que soient l'orientation économique du pays et le degré d'autonomie de la Banque centrale. L'indépendance d'esprit est nécessaire pour la prise de décisions objectives et le poids d'un point de vue face aux influences politiques. Pour ce faire, les dirigeants de la Banque doivent avoir une forte personnalité et posséder des connaissances théoriques suffisantes pour comprendre et interpréter les phénomènes monétaires et financiers aux plans national et international.

C'est grâce à son intelligence et sa forte indépendance d'esprit que WILHEM VOEKE, président de la Bank Deutcher Länder en 1948, a consolidé l'indépendance de cette dernière.^((*)21) Un autre exemple est celui des membres qui siègent actuellement au conseil de la Bundesbank. Ces derniers sont respectés pour leur indépendance d'esprit.

Le deuxième est la compétence professionnelle des dirigeants. La compétence professionnelle est un atout majeur à l'indépendance de l'autorité monétaire, car les phénomènes monétaires et financiers sont parfois d'une complexité inhabituelle qui sollicite au plus haut point le savoir-faire et le flair des décideurs.^((*)22) Et souvent le maniement des instruments de politique monétaire relève moins des principes rigides des sciences économiques.

Enfin ,le prestige de l'Institut d'Emission découle fondamentalement de la compétence professionnelle des dirigeants et la capacité de la Banque à préserver la stabilité des prix. En outre, ce prestige ne s'aliène pas mais s'acquiert au fil de temps. A la longue, il façonne le dirigeant en dépit de son profil d'avant la prise des fonctions de dirigeant de la Banque.

1.6. Indépendance organique de la Banque Centrale du Congo

L'examen de la situation de la Banque Centrale du Congo au regard des critères d'indépendance organique permet d'apprécier le degré d'indépendance statutaire de notre Institut d'Emission.

En ce qui concerne les conditions de nomination, les statuts actuels de la Banque Centrale, à l'article 41, stipulent que le Gouverneur et le vice-gouverneur sont nommés par le Président de la République, sur proposition du Gouvernement.

Il y a donc concentration des pouvoirs de nomination dans le chef d'une seule autorité. Concernant leur mandat, celui-ci bien que long de 5 ans, est révocable. Cette situation contraste avec les mécanismes de dispersion des pouvoirs de nomination et de garantie des longs mandats qui assurent un degré d'indépendance élevé à certaines banques centrales réputées pour leur autonomie.

Outre le critère de nomination des autorités monétaires et leurs mandats, l'existence d'un organe suprême tel le conseil de la Banque est un élément déterminant d'indépendance. En effet, le mode de nomination de ses membres et de renouvellement de leurs mandats ainsi que les conditions de fonctionnement conduisent à assurer une plus grande imperméabilité aux aléas politiques.

A ce sujet, les statuts actuels de la Banque Centrale du Congo, à l'article 39, stipulent que le conseil est l'organe suprême qui établit la politique de la Banque et en contrôle la gestion.^((*)23) S'agissant des conditions de nomination de ses membres, les statuts actuels de notre Institut d'Emission, à l'article 41, stipulent que les membres du conseil de la Banque sont nommés par le Président de la République sur proposition du Gouvernement pour un terme renouvelable de quatre ans. Donc, il y a également à ce niveau concentration des pouvoirs de nomination dans le chef d'une seule autorité. Cette situation contraste par ailleurs avec les mécanismes de dispersion de pouvoirs de nomination et de renouvellement des mandats qui assurent une plus grande imperméabilité aux influences politiques.

Ce faisant, l'existence et le fonctionnement même de ce conseil ne garantit qu'une indépendance relativement faible à l'Institut d'Emission, car ce conseil est une émanation politique. Ces membres sont choisis par le Président de la République. L'indépendance de décision du Gouverneur est hypothéquée par la prééminence des pouvoirs d'un conseil qui peut surseoir ou annuler toute décision prise sans aval par l'autorité monétaire. L'exemple ci-dessous en donne la preuve :

En vertu de l'article 40 des statuts de la Banque, il est stipulé que lors de la réunion du conseil présidée par le Gouverneur, un délégué du gouvernement puisse y assister. Celui-ci peut suspendre toute décision du conseil, et fait, dans ce cas, rapport au Gouvernement, qui en informe le Président de la République par un avis motivé. Le pouvoir de veto détenu par le représentant du gouvernement au conseil (sous réserve de la confirmation de cette décision par le Chef de l'Etat dans le délai d'une semaine) limite sérieusement l'autonomie de la Banque Centrale. Bien qu'une telle représentativité ne soit pas totalement à écarter, il conviendrait néanmoins de limiter sa participation à un simple rôle consultatif sans droit de vote.

L'examen de la situation de notre Institut d'Emission au regard des critères statutaires d'indépendance organique montre le degré de dépendance élevé de la Banque Centrale du Congo vis-à-vis des pouvoirs politiques. C'est ce qui explique des nombreux dérapages constatés au niveau de notre institut d'Emission au cours de ces dernières années. En effet, c'est le Président de la République qui nommait les principales autorités de la Banque, et de façon discrétionnaire leur mandat était révocable. Ce qui explique le fait que certains mandats ont été anormalement réduits à moins de trois ans, d'autres à moins de deux ans. Bien plus, en lieu et place d'un seul vice-gouverneur prévu dans les statuts de la Banque Centrale, le Chef de l'Etat continuait à nommer un deuxième vice-gouverneur.

Par ailleurs, il convient de souligner qu'au cours de sept dernières années, la Direction de la Banque Centrale a connu cinq changements; ce qui n'a pas beaucoup servi sa stabilité, sa gestion, le respect de son autonomie et la consolidation de l'autorité monétaire. Bien plus, les changements intervenus à ce poste ont coïncidé, dans la plupart des cas à l'avènement d'un premier ministre, alors que les responsables de la Banque Centrale jouissent d'un mandat légal de cinq ans. Résultats : ces hauts fonctionnaires étaient souvent obligés de se placer sous la protection, tantôt de la Présidence, tantôt d'un premier ministre - selon les rapports de force et les intérêts du moment - pour tenter de préserver leurs mandats.

Le moins que l'on puisse dire est que, malgré l'interminable défilé de

personnalités politiques ou techniques à la tête de l'Institut d'Emission, on a assisté, au cours de ces dernières années, à un laxisme déroutant dans la gestion monétaire du pays.^((*)24)

En ce qui concerne l'émission monétaire, par exemple, celle-ci trouvait sa contrepartie essentiellement dans les dépenses publiques exigeant les paiements cash dans un contexte marqué par la faiblesse des recettes fiscales. A la demande de l'Etat, la Banque Centrale a fait recours à l'émission monétaire, non seulement pour financer les dépenses publiques mais également pour entretenir les acteurs politiques de différentes coalitions gouvernementales. Notons que les gouverneurs de la Banque du Zaïre à l'époque étaient eux-mêmes membres de ces coalitions parce que proposés par chacune d'elles.^((*)25)

* ⁽¹⁸⁾ YAV KARL YAV, « L'indépendance d'une Banque Centrale : une question des dirigeants et des statuts »,
in : Notes de conjoncture, n° 7 & 8, Juillet / Août 1993, p. 7.

* ⁽¹⁹⁾ KABUYA KALALA et KALONJI NTALAJA, « Le nouveau zaïre : atouts et embûches d'une réforme

monétaire », in : Notes de conjoncture, n°10, novembre
1993, p. 13.

* ⁽²⁰⁾ M. Castello-Branco et M. Swinburne, « L'indépendance des banques centrales », in : Finances et

Développement », mars 1992, p. 19.

* ⁽²¹⁾ DAVID March, La Bundesbank aux commandes de l'Europe, Ed. Berlin, 1993, p. 55.

* ⁽²²⁾ YAV KARL YAV, Op. cit., p. 10

* ⁽²³⁾ BANQUE DU ZAÏRE, Statuts, 1993.

* ⁽²⁴⁾ KABUYA KALALA, « L'autonomie de la Banque du Zaïre : mythe ou réalité ? » in : Notes de conjoncture,
n°16, août 1994, p. 10.

* ⁽²⁵⁾ KOTO EY'OLANGA, « Indépendance de la Banque Centrale et gestion du policy mix », in : Notes de

conjoncture, n° 30, février 1998, p. 17.