A. Harmonisation de l'action humanitaire dans le contexte
du Bénin
Le point de départ de cette approche de solution
consiste à partir d'une étude43 de cas sur la crise de
la Sierra Leone de 1993 et déboucher sur un contrat de partenariat pour
l'harmonisation de l'action humanitaire au Bénin.
En ce qui concerne l'étude de cas sur la crise de la
Sierra Leone (voir Annexe n°1 pour l'intégralité de la
fiche), elle a consisté à examiner les relations entre les
agences humanitaires. Selon l'étude de cas, les responsables des agences
d'aide humanitaire ont tendance, en
40 C'est inspiré de « Humanitarian Reform
>> OCHA, Humanitarian Reform support unit.
41 Nos suggestions et approches de solutions
évoquées dans notre étude.
42 Le PIB par habitant était de 261000 F CFA en
1999, qui a remonté légèrement en 2005 à 278000 F
CFA, selon le « Bilan Commun de Pays (CCA)-Bénin 2007 >>p.
4.
43 L'étude de cas est tirée du document
« Extrait du Document hors série n°40 La dynamique de la
coordination >> de l'Institut d'Etudes Internationales, Thomas J.Watson
JR, du Centre Pearson pour le Maintien de la Paix.
particulier, dans les situations d'urgence, à confondre
coordination et productivité des relations interpersonnelles,
c'est-à-dire à confondre la question de la coordination et la
question de savoir si les responsables des différentes agences
s'entendent entre eux ou pas. Leur raisonnement est que, si les relations sont
bonnes, alors la coordination pourra se développer ; si elles ne le sont
pas, alors on fera du surplace. Les relations entre les représentants
des agences ne constituent cependant qu'un élément parmi d'autres
de la coordination, même s'il s'agit d'un élément
particulièrement important. Les conflits entre les mandats des
différentes organisations et les lectures variables qui sont faites du
contexte politique sont eux aussi des facteurs qui influencent les relations
entre les institutions. Le problème majeur est le caractère
contradictoire des approches concernant la façon dont les acteurs
humanitaires et nationaux devraient travailler ensemble.
La Commission Nationale pour la Reconstruction, le
Rétablissement et la Réhabilitation (CNRRR) était
censée recevoir les résultats des travaux de tous les groupes de
coordination et conseiller le Comité interministériel du
gouvernement sur les questions de politique humanitaire. En
réalité, cependant, son rôle de coordination était
moins clair et ses relations avec les autres acteurs gouvernementaux
étaient souvent tendues. Un responsable de l'ONU notait ainsi que,
même si la CNRRR avait son propre budget de fonds à distribuer aux
ministères d'exécution, ces ministères s'opposaient
à son rôle de principal coordinateur du travail du gouvernement
dans le domaine humanitaire. Le résultat en était que le
Comité interministériel présidé par la CNRRR ne se
réunissait que rarement. Ce même responsable de l'ONU expliquait
que << la CNRRR avait besoin de soutien pour mettre en marche le
Comité interministériel » et ajoutait que le PNUD
était l'un des obstacles, parce qu'il << concentrait son travail
sur [les ministères d'exécution] afin de les soutenir dans leur
opposition à la CNRRR ». Ce dernier commentaire illustre bien
à la fois la complexité de la participation du gouvernement et le
fait que son rôle était de nature principalement <<
réactive ».Le fait que le PNUD s'était apparemment
rangé du côté des ministères d'exécution
contrastait avec les relations qu'entretenait le Groupe de Coordination de
l'Assistance Humanitaire (GCAH) avec le CNRRR. Dans le même temps, de
nombreuses ONG internationales et de nombreux organismes donateurs gardaient
leur distance par rapport à toutes les figures principales du
gouvernement, à quelques exceptions près. Et le GCAH semblait
certes en mesure de maintenir des relations avec un plus grand nombre d'acteurs
de l'aide humanitaire que toute autre agence ce qui constituait une force
notable et importante - mais, comme le notait un Sierra Léonais qui
avait une certaine expérience de travail tant avec l'ONU qu'avec le
gouvernement du pays, dans son explication convaincante de la
supériorité du GCAH, le GCAH avait surtout pris la tête de
la coordination aux dépens de la CNRRR en raison de sa
« plus grande influence >> et de ses biens meilleurs
relations avec les ONG puissantes bien organisées et bien
financées.
Les responsables de la CNRRR réservaient une bonne part de
leurs critiques aux ONG. Selon eux, les ONG empiétaient sur leur
autorité et leur souveraineté gouvernementale.
Comme le notait un de ces responsables, « les ONG
internationales vont là où elles veulent [et] nous ne pouvons pas
les coordonner. Il s'agit d'un problème grave pour nous. Parfois, les
ONG mettent en place des centres médicaux ou creusent un puits et nous
sommes mis devant le fait accompli. Certaines ONG nous envoient un rapport tous
les mois, mais elle ne nous disent pas combien d'argent il leur reste. Nous ne
connaissons pas leurs plans pour l'avenir. La base de tout le problème
est cependant que les ONG s'adressent aux interlocuteurs qui les arrangent au
sein du gouvernement. Elles font ce qu'elles veulent >>.
La leçon que nous pouvons tirer de cette étude
de cas, quand nous la rapprochons du modus operandi des ONG
étrangères au Bénin, est qu'il faille établir une
convention d'intervention entre la DICODAH et les acteurs humanitaires. Cette
recommandation formulée, s'intègre dans un contexte de
concurrence, de quête d'image, de diversité d'approches
opérationnelles.
Pour ce qui est des activités d'action humanitaire, les
ONG devraient s'aligner sur les priorités du pays dans lequel elles
interviennent. Cette obligation pourrait être précisée dans
un Memorandum of Understanding (MoU) ou un accord signé avec les
autorités du pays d'intervention. Ce MoU pourrait être
élaboré sous la forme d'un contrat cadre de partenariat entre la
DICODAH et les organisations humanitaires. Il aspirera à simplifier les
procédures administratives et à optimiser la mise en oeuvre et
les résultats des projets d'aide humanitaire. Il établira le
rôle, les droits et les obligations des partenaires humanitaires. L'objet
du contrat cadre sera de définir les principes communs qui vont
régir la relation de partenariat entre la DICODAH et les ONG, ainsi que
d'établir les procédures et les règles d'exécution
applicables aux activités humanitaires.
De plus, le contrat cadre de partenariat permettra
d'établir des relations de coopération à long terme entre
la DICODAH et les ONG afin d'assurer la rapidité, l'effectivité
et l'efficacité de l'aide.
Les objectifs principaux du contrat cadre de partenariat serait
de :
? optimiser la mise en oeuvre et les résultats des
activités d'aide humanitaire
avec des principes d'économie et d'efficacité ainsi
que des objectifs bien définis et des indicateurs de performance ;
? simplifier les procédures et clarifier les règles
;
? promouvoir le concept de partenariat de qualité à
travers des partenariats
soigneusement sélectionnés et avec un engagement
d'amélioration.
La qualité du partenariat devra se concrétiser
lors de la mise en oeuvre des projets humanitaires. Cette qualité doit
être basée sur la transparence, la formulation de
stratégies et le développement d'initiatives en quête de
l'efficacité.
Ainsi, la prise en main du processus d'harmonisation de l'action
humanitaire devra devenir une nécessité.
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