Problématique de la mise en oeuvre de la décentralisation financière en République Démocratique du Congo

1.2.2. Développement équilibré et harmonieux des provinces et nécessité de la solidarité nationale et de l'esprit d'initiative locale

La décentralisation ne peut aboutir au développement équilibré et harmonieux des provinces et ETD sans changement des mentalités dans le chef des acteurs en termes de promotion de l'esprit de solidarité devant se traduire par l'effectivité de la rétrocession tant verticale qu'horizontale et de la de la péréquation. Mais, l'esprit de solidarité ne dispense pas les provinves et ETD de l'esprit d'initiative, d'émulation et de compétitivité.

⁸⁹Vunduawe, T. (1982) ; « L'évolution de l'administration locale au Zaire de 1885 à 1982 » ; Zaïre-Afrique ; N° 165 ; mai 1982 ; PP 261-273

⁹⁰ Ministère de la Décentralisation et Aménagement du Territoire, (2009) ; op.cit. ; P. 13

⁹¹ Kabila, J. (2007) ; « Discours présidentiel d'investiture » ; Congo-Afrique ; N° 411 ; janvier 2007 ; P. 18

Notre approche de redressement de la décentralisation financière ayant été justifiée, voyons maintenant quelles actions stratégiques proposer pour la mettre en oeuvre.

SECTION II : STRATEGIES DE REDRESSEMENT, UNE NOUVELLE TRANSVERSALE

Ainsi que nous venons de le soutenir, nos stratégies de redressement de la décentralisation financière en RDC s'articulent autour d'une approche transversale à deux leviers complémentaires, à savoir : d'une part, l'action pour le changement durable des pratiques et, d'autre part, l'action pour la soutenabilité budgétaire du processus décentralisateur dans son ensemble.

2.1. Action sur les acteurs pour le changement durable des pratiques

Le Forum National sur la Décentralisation a initié une stratégie de sensibilisation en vue de l'appropriation du processus décentralisateur par les différents acteurs. Cette stratégie mérite d'être adoptée et enrichie dans le cadre de notre mémoire. A côté de cette stratégie, des mesures de surveillance et d'incitation méritent, également, d'être envisagées.

2.1.1. Adoption et enrichissement de la stratégie de communication sociale proposée par le Forum National sur la Décentralisation

Pour saisir le bien-fondé de cette stratégie, il importe d'en souligner l'intérêt pour la décentralisation financière et de mettre en évidence ses objectifs.

2.1.1.1. Bien-fondé de la stratégie du Forum National sur la Décentralisation

Le Gouvernement de la RDC a souscrit à cette démarche, par sa décision « de se doter d'une stratégie de communication sociale sur la décentralisation, en exécution des recommandations du Forum National sur la Décentralisation organisé à Kinshasa du 3 au 5 octobre 2007 , (laquelle stratégie) vise à changer les comportements et les attitudes de tous les acteurs de la décentralisation dans la perception de la gestion des affaires publiques au niveau du pouvoir central, dans les provinces et dans les ETD »⁹².

Cette stratégie tombe à point nommé dans la mesure où les objectifs qu'elle poursuit peuvent valablement servir les préoccupations de la décentralisation financière.

L'objectif général de la campagne de communication sociale sur la décentralisation est d'informer et de sensibiliser la population congolaise tant du milieu rural que du milieu urbain sur la réforme de l'organisation territoriale basée sur la responsabilisation des provinces et les entités territoriales décentralisées dans la gestion de leur développement. Il s'agira d'impliquer l'ensemble des acteurs dans le processus de mise en oeuvre de la décentralisation 93.

Privilégiant une approche partenariale entre l'Etat Central et les provinces, et entre le public et le privé, cette stratégie qui se veut transversale, est appelée à s'investir dans la durée étant donné que la décentralisation territoriale, sous ses différents aspects (sectoriel ou financier), demeure soumise au principe de progressivité.

Elle a pour thèmes, la vulgarisation de la réforme décentralisatrice et du Cadre Stratégique de Mise en OEuvre de la Décentralisation en RDC (CSMOD, en sigle)⁹⁴. Les résultats attendus de cette campagne concourent tous à l'appropriation générale du processus dans le sens de la recherche de l'efficacité économique de l'Etat à partir des provinces et ETD.

Ainsi, avec des termes de référence aussi clairs que précis, il ne fait l'ombre d'aucun doute que cette stratégie gouvernementale bousculera les pratiques décriées. Aussi, pensons-nous qu'elle mérite d'être enrichie dans le cadre de notre recherche.

L'intégration des questions transversales mais pertinentes telles que la sécurité, la bonne gouvernance et la restitution normée de l'information ainsi que la valorisation de la thématique partenariale, peut permettre d'élargir le champ d'action ainsi que la portée socioéconomique de la campagne de sensibilisation déjà amorcée et favoriser davantage une appropriation des enjeux de la décentralisation par les différents intervenants ciblés.

⁹³Ministère de la Décentralisation et A.T., (2009) op.cit; P.3

⁹⁴ Ministère de la Décentralisation et A.T., (2009) ; op.cit; PP 6-7

2.1.1.2. Enrichissement de la stratégie du Forum National sur la Décentralisation

La réforme projetée du secteur sécuritaire (Armée, Police, Services de Renseignement, Justice), réforme fondée sur les critères de transparence, de l'Etat de droit et du renforcement de la sécurité humaine, confortera la gouvernance démocratique à tous les niveaux en garantissant le respect des textes légaux et réglementaires⁹⁵.

Etant donné que, dans cette perspective, la réforme du secteur sécuritaire favorisera la relance des affaires et l'élargissement de la base imposable tant en province que dans les ETD, son appropriation par les acteurs de la décentralisation ne peut qu'être souhaitable.

Dans cette démarche d'éveil de conscience pour l'appropriation de la décentralisation, les recommandations du Séminaire-atelier sur la Gouvernance du Secteur Public en RDC qui a été organisé à Kinshasa du 16 au 17 juillet 2009 par la Commission Interministérielle d'Audit et de Bonne gouvernance (CIABG) et l'organisme international EISA méritent d'être également capitalisées pour soutenir le relèvement de la décentralisation financière.

Un Mémento pour la Bonne Gouvernance reprend 46 articles, expressions ou thèmes rappelant succinctement de faire ou de ne pas faire dans la conduite des affaires de l'Etat⁹⁶.

L'appropriation par les acteurs de la décentralisation du bien-fondé ainsi que des exigences de la bonne gouvernance, aiderait à comprendre que cette dernière, dans un pays post-conflit comme la RDC, doit concerner tout le secteur public, c'est-à-dire que toutes les institutions doivent fonctionner normalement et que chaque entité doit refléter le bien-être de la population. A cette même occasion, il sera donné aux acteurs de la décentralisation d'avoir la maîtrise « des éléments constitutifs de la bonne gouvernance parmi lesquels le leadership responsable et de conviction, la participation populaire, le cadre institutionnel et le respect par les dirigeants des valeurs éthiques (...) »⁹⁷.

⁹⁵ Forum des Dirigeants Africains, OUA et ONU (1992) ; « Le Document de Kampala : Towards a Conference on Security, Stability, Development and Cooperation » ; Rapport de travaux ; P.9

⁹⁶ Commission Interministérielle d'Audit et de Bonne Gouvernance, CIABG et EISA, (2009) ; « La gouvernance dans le secteur public en RDC » ; Rapport général du Séminaire-atelier ; 16-17 juillet 2009 ; Kinshasa

⁹⁷ Ibid ; P..5

A côté de la réforme du secteur sécuritaire et de la bonne gouvernance, nous proposons d'intégrer dans le dispositif de communication sociale visant le changement de comportement des acteurs de la décentralisation financière en RDC, la restitution normée de l'information financière et/ou de son analyse en vue de véhiculer une vision claire et partagée du changement souhaité, par la structuration du débat sur la décentralisation financière autour de certains indicateurs dont la liste ne peut être exhaustive.

Nous pensons, à ce sujet et en toute modestie, que la communication sociale sur la vie financière des provinces et ETD, c'est-à-dire sur leur stabilité, leur évolution et leur viabilité financières, gagnerait en perspicacité et en efficacité si l'on mettait régulièrement en vedette le comportement des indicateurs spécifiquement élaborés et adaptés. Cette pratique est déjà de mise dans les pays de l'UEMOA (Benin, Mali, Burkina Faso, Sénégal, Côte d'Ivoire, Niger, Togo) où l'Observatoire des Finances Locales (OFL) produit régulièrement diverses publications sur les finances locales, au nombre desquelles « Les Collectivités Locales en Chiffres, le Regard sur les Finances Locales, la Revue Africaine des Finances Locales et l'Equilibre Financier » 98.

Dans ces différentes publications, il est souvent fait état du comportement des indicateurs suivants : le niveau de décentralisation fiscale (Recettes locales/Budget de l'Etat-Recettes fiscales locales/Recettes fiscales Etat), le niveau des ressources locales par habitant, la part des collectivités locales dans les dépenses publiques d'investissement, l'épargne nette locale, la capacité d'investissement, la capacité de financement, et le résultat de clôture.

Régulièrement organisée, une restitution normée de l'information financière provenant des provinces et ETD et destinée au Pouvoir Central, au Parlement, à la population, et à l'ensemble des partenaires nationaux et internationaux de la décentralisation, rendrait plus lisible et plus fiable l'analyse de la vie budgétaire. Elle encouragerait l'harmonisation des procédures aux niveaux national et/ou communautaire, faciliterait la prise des décisions, contribuerait à l'élévation du niveau du débat sur les finances locales, conforterait la comparaison des performances et susciterait la concurrence et l'émulation entre entités⁹⁹.

⁹⁸ Observatoire des Finances Locales, (2004) ; « Problématique de l'équilibre financier des collectivités locales des pays de l'UEMOA » ; L'Equilibre Financier ; 2004 ; P. 2

⁹⁹ Observatoire des Finances Locales, (2004); «Pourquoi un regard sur les finances locales» ; Regard sur les Finances Locales dans les pays de l'UEMOA ; 2004 ; P. 2

Ce qui ne pourrait manquer d'influer à terme sur le suivi et les modes de gestion financière publique ainsi que sur les chances de réalisation des projets économiques et sociaux tant au niveau national qu'à ceux provincial et local.

L'information et la sensibilisation systématique des élus et de la population sur les termes de référence des différents programmes soutenus par les partenaires au développement et entretenant des rapports étroits avec la décentralisation, peut aussi venir en appui à la démarche du Forum.

La recherche de la viabilité financière des provinces et des ETD pourrait également être rendue possible grâce à l'appropriation par les différents acteurs des opportunités qu'offrent la coopération internationale et le partenariat public-privé. A titre exemplatif, dans le Programme-cadre de coopération avec la RDC pour le cycle 2008-2012, le PNUD concentre ses appuis autour de deux grands axes, à savoir : la gouvernance démocratique et la lutte contre la pauvreté¹⁰⁰. Dans le cadre de l'exécution de ce programme, il est prévu des activités d'appui à la relance de l'économie (formation professionnelle, développement des filières et des micro-entreprises, meilleur accès au crédit, etc.) et au renforcement des capacités de bonne gouvernance locale (appui à l'élaboration des plans locaux de développement, formation des responsables gouvernementaux et de la société civile, renforcement des mécanismes participatifs et inclusifs, etc.).

En se proposant de soutenir la cohésion sociale et la gouvernance communautaire, le « relèvement communautaire » appuyé par le PNUD peut intégrer l'éducation au civisme fiscal et à l'esprit de la décentralisation et contribuer ainsi à l'élargissement de l'assiette de l'impôt. L'essor de la « microfinance », par l'intérêt et les espoirs qu'il suscite, peut faciliter la fiscalisation progressive du secteur informel. Cette fiscalisation est d'autant plus revendiquée que les membres de la Fédération des Entreprises du Congo (FEC) crient à l'injustice fiscale estimant qu'ils supportent à eux seuls les 70% des recettes fiscales de l'Etat alors que le secteur informel produit également des richesses mais demeure largement sousfiscalisé¹⁰¹.

100 PNUD, (2010) ; Avis de vacance de poste n°CDS/2010/022 ; www.mediacongo.net

101 Kudisala, F. (2010) ; « Doublement des recettes : sévère réquisitoire de la FEC » ; Le Potentiel ; N° 4889 du 23 mars 2010 ; P.2

Par ailleurs, la microfinance peut être mise à contribution pour sécuriser les flux financiers des provinces et des ETD là où le système bancaire traditionnel fait défaut.

Les élus provinciaux et/ou locaux pourront trouver à travers les interventions du PNUD dans les domaines de l'environnement et de lutte contre le Vih/Sida, domaines relevant également du champ des « affaires locales », des opportunités de renforcement des synergies d'action, de rationalisation de leurs propres interventions budgétaires dans le secteur (en considérant l'impact de l'apport extérieur) et, de réduction conséquente des risques de dispersion et/ou de double emploi des ressources mobilisées.

L'expertise du PNUD dans le cadre de son appui au DSCRP et à l'atteinte des OMD peut constituer pour les provinces et ETD avisées, une opportunité de renforcement de leurs capacités à se hisser à la hauteur des défis à relever.

Un autre exemple est celui du Programme d'Appui à la Redevabilité du Secteur de la Sécurité et la Réforme de la Police, programme de la Coopération Britannique qui sera amené, dans son volet « Redevabilité externe », à « (soutenir) les parlements provinciaux en vue d'améliorer leur capacité à contrôler l'exécutif y compris le suivi budgétaire (...) et à voter des lois (...) liées au secteur sécuritaire ; à travailler avec la société civile, les chercheurs, les médias, les personnes et organisations communautaires locales et les institutions locales de sécurité et justice, en vue de concrétiser leurs agendas de proposition et collaborer pour améliorer la sécurité locale par le biais du nouveau cadre de la police de quartier et de services de police répondant aux besoins locaux »¹⁰².

Si ce programme est approprié par les animateurs publics de la décentralisation, il pourrait permettre à ces derniers de rassurer à leur tour la population, plus particulièrement les opérateurs économiques-contribuables, sur l'effort et les modalités d'amélioration du climat sécuritaire des affaires.

Ce qui aurait pour impact de crédibiliser l'Etat, de créer un climat de partenariat public-privé plus serein et plus favorable à la maximisation des recettes budgétaires des provinces et des ETD et de tirer la croissance.

En intégrant donc l'information et la sensibilisation portant sur ces différents programmes et tant d'autres qui leur seraient semblables mais qui n'ont pas été cités ici, la stratégie globale de communication sociale destinée à promouvoir « l'esprit de la décentralisation » ne manquera pas d'apporter un plus à la mise en oeuvre de la décentralisation financière en RDC.

Sans prétendre à l'exhaustivité, une autre thématique non négligeable à exploiter dans le cadre de la communication sociale visant le changement de comportement se trouve être le partenariat public privé.

En effet, les besoins de financement de la RDC pour mettre en place une plate-forme minimale d'infrastructures nécessaires pour une croissance forte, créer les emplois et réduire la pauvreté sont estimés à 5 milliards de dollars américains l'an pendant les 10 prochaines années. Au cours des récentes années, la RDC a, bon an mal an, mobilisé environ 1 milliard de dollars américains pour les infrastructures¹⁰³. Le pays fait donc face à un déficit de financement. Il est indiqué que les acteurs étatiques sachent pertinemment bien que les ressources de l'Etat étant limitées, il importe que ce dernier accélère la mobilisation des financements privés. Pour cela, il a besoin de mettre en place un cadre et un ensemble de règles et des procédures pour canaliser les interventions du secteur privé.

Des projets relevant du « partenariat public-privé » (PPPs) peuvent donc permettre à la RDC de réaliser de nouvelles infrastructures dont elle a besoin et qui font grandement défaut à son développement économique et social.

Ainsi donc, à la faveur de cette stratégie globale de communication sociale enrichie de notre modeste contribution, chaque intervenant devra jouer sa partition pour atteindre les objectifs escomptés.

Cela étant, l'orientation du comportement opportuniste des élus, des décideurs publics et/ou des fonctionnaires n'est pas à négliger.

103 Noumba, P. (2010) ; « Cinq questions à Paul Noumba » ; Le Poteniel ; N°4872 ; 12 mars 2010 ; P. 4