Memoire Online - Analyse de la prise en compte de l'environnement, dont la biodiversité, par les ONG de développement belges

Les contraintes de l'enquête n'ont pas permis de marquer une différence nette entre les phases d'identification et de formulation du cycle de projet. Si 18 des ONG interrogées déclarent appliquer la Gestion du Cycle de Projet, d'après le document « Pratiques des ONG belges francophones en matière de gestion des interventions », « la distinction entre les différentes phases du cycle de projet est rarement faite » (Hadjaj-Castro, 2004, p. 20). De fait, les entretiens n'ont pas non plus été l'occasion d'apporter des précisions sur l'intégration de l'environnement lors de ces deux phases. C'est pourquoi les données qui vont suivre concernent plus généralement la conception des projets. Bien que l'enquête n'ait pas été axée sur les outils de gestion, cette question a été inévitablement abordée lors de plusieurs entretiens car leur utilisation est source de désaccords entre ONG et bailleurs de fonds. Les gestionnaires du service ONG (D3.1) m'ont fait part de ce qu'ils considèrent être des faiblesses méthodologiques des ONG, surtout en ce qui concerne l'emploi du cadre logique en tant qu'outil de gestion et de planification.

Six ans après la parution de l'étude de diagnostic du COTA mentionnée ci-dessus, le constat reste le même, aux yeux des gestionnaires D3.1 et de l'aveu même de certaines personnes interrogées : « la planification sous forme de CL [cadre logique], n'est souvent traitée ultérieurement que comme une simple question de mise en forme », ce pour se conformer aux exigences des bailleurs (op. cit. p. 23).

« Combien de fois ne fait-on pas le cadre logique à la fin, alors qu'en théorie on devrait le faire dès le départ. »

Naturellement, cette réticence à l'encontre des méthodes de gestion promues par les bailleurs de fonds et les grandes agences de développement n'est pas forcément synonyme d'un manque de rigueur ou de qualité des interventions proposées par les ONG. Toutefois, on peut imaginer que, théoriquement, cela peut constituer un frein à la systématisation de l'intégration de l'environnement.

L'identification, et l'analyse des contextes d'intervention qui doit découler de cette phase, est une des pierres d'achoppement du cycle de projet et des actions de développement en général.

Cette étape demande un investissement en temps et en argent considérable dans un secteur ^oàjustement les budgets sont souvent limités.

« Les rentrées sont plus difficiles, en tout cas les donations diminuent. Donc l'aspect économique est vraiment important pour l'organisation. »

Cette faille de l'identification n'est pas une nouveauté. Elle a largement été abordée par les représentants des sciences sociales, dont Lavigne-Delville pour qui « c'est largement en amont, dès la phase de conception, que des bases saines doivent être posées ». Or si son propos concerne principalement l'analyse des données socio-économiques, il ne néglige pas le côté technique des interventions et dénonce, d'après son expérience de terrain, des données techniques « déconnectées de tout contexte » qui ont pour conséquence de diminuer la performance des interventions (2007).

Qu'en est-il donc pour les ONGD belges ? Six personnes interrogées sur vingt estiment que la prise en compte de l'environnement par leur ONG est importante ; onze personnes l'estiment moyenne et enfin trois la considèrent faible. Sur les six ONG pour lesquelles la prise en compte serait importante, la moitié a déclaré « toujours » intégrer l'environnement dans l'analyse des problèmes et l'autre moitié « souvent ». Néanmoins, les entretiens ont permis d'apporter quelques nuances à ces résultats :

« Connaître le milieu dans lequel le projet va avoir lieu, c'est une question de bon sens. [...] L'environnement est toujours pris en considération dans notre analyse des problèmes, même s'il est vrai que pour certains projets, l'analyse de ce point de vue pourrait être approfondie. »

Au total, 15 des ONG intègreraient « souvent » l'environnement dans leur analyse des problèmes. Au moment des entretiens, certains des répondants ont tout de même précisé qu'une réponse plus proche de la réalité serait « parfois » mais le questionnaire ne comprenait pas cette option. Les résultats du questionnaire et des entretiens semblent pourtant indiquer que l'environnement, ou en tout cas certains de ses aspects, revêt une importance considérable pour les ONG étudiées à l'heure de la conception de leurs projets. La raison, il faut la chercher dans le type de secteur privilégié par les ONG. Toutes les ONG interrogées mettent ou ont mis en place des activités liées à l'agriculture ou l'élevage. Même si la présente étude ne nous permet pas de rendre compte avec exactitude de leur qualité, il semble logique que les analyses de contexte tiennent compte de l'environnement, ne fût-ce que du point de vue de l'adaptation aux contraintes du milieu.

- « On ne réfléchit pas au fait de l'intégrer ou pas, cela va de soi dans tous les projets, ça fait partie des choses essentielles étant donné qu'on travaille principalement avec des agriculteurs. »

- « Pour atteindre des objectifs de production agricole, c'est presque impossible si on ne prend pas en compte certains aspects environnementaux. »

- « On y est attentif par la force des choses, par l'expérience de terrain, même si ce n'est par un thème prioritaire. La réalité nous oblige à prendre en compte des questions environnementales. »

En outre, les ONG interrogées, à l'image du reste des ONG de développement belges, promeuvent le développement d'une agriculture familiale, paysanne, dont la production est destinée majoritairement à la commercialisation et la consommation locales, notamment dans le but de dynamiser l'économie locale. Comme ont tenu à le souligner plusieurs répondants, ce type de modèle agricole comporte au moins l'avantage de minimiser les impacts dus au transport des produits.

« Nous faisons la promotion d'une agriculture de type paysanne, à petite échelle, diversifiée, dans un monde qui va exactement dans le sens inverse. »

Au-delà de l'accent sur le développement local et les circuits courts, les actions liées à l'agriculture et à l'élevage ciblent des populations dont le capital financier (entre autres) est bien évidemment plus que réduit et qui, par la force des choses, ne peuvent avoir recours aux techniques et technologies utilisées par l'agriculture moderne. La recherche de viabilité des projets de développement implique donc l'emploi de techniques qui demeureront à la portée des personnes ciblées après le désengagement de l'ONG : une faible mécanisation (et automatiquement une moindre dépendance aux énergies fossiles) et l'emploi d'intrants naturels et locaux.

« On aura presque par définition des interventions qui favoriseront les fertilisants organiques et qui favoriseront également des démarches, des appuis, des encadrements techniques que les gens eux mêmes, les paysans avec lesquels nous travaillons puissent eux-mêmes porter. »

Le manque de moyens ne signifie pas pour autant que les techniques utilisées soient arriérées et force même dans plusieurs cas à trouver des solutions innovantes ou à adapter des techniques, modernes ou ancestrales, aux divers contextes d'intervention. C'est le cas de cette ONG active au Congo qui, pour économiser l'énergie, travaille sur la transformation de l'huile de palme en un semi-biodiesel pour la consommation locale uniquement. Pour ne pas mettre en péril la sécurité alimentaire de la région et contribuer à une amélioration de l'environnement, cette ONG envisage de créer de nouvelles plantations sur des zones déboisées et menacées par l'érosion. Cette même ONG a réactualisé des techniques de séchage des grains de café à l'énergie solaire dans le but de remplacer le séchage au dessus d'un feu et ainsi diminuer la coupe de bois de chauffe. Telle autre ONG active au Rwanda a mis au point un combustible domestique à base de déchets organiques pour diminuer les coûts de cuisson de la population locale et contribuer par la même occasion à la lutte contre la déforestation.

Ces exemples démontrent que les objectifs d'amélioration des conditions de vie ainsi que les contraintes imposées par le manque de moyens peuvent concourir à la protection de l'environnement du lieu d'intervention. Toutefois, les projets mentionnés ci-dessus sont en cours de réalisation ou ont été achevés depuis peu, et si certains témoignages laissent à penser que l'environnement est intégré depuis longtemps, d'autres indiquent au contraire que cette démarche est récente ; parfois la même personne affirmait l'un et l'autre points de vue.

- « L'environnement, avant même que l'on en fasse un point d'attention dans le discours politique, cela a toujours été quelque chose de présent même si cela ne s'appelait pas "intégration de l'environnement". »

- « Pendant longtemps on a surtout considéré deux piliers du développement durable, à savoir le pilier social et le pilier économique, l'environnement c'est venu plus tard. »

En fait, l'étude des témoignages montre que les deux avis sont corrects. D'une part, comme nous l'avons relevé plus haut, l'environnement est depuis longtemps un paramètre fondamental des projets de développement. Par contre, cette prise en compte de l'environnement n'était que rarement le fruit d'une réflexion approfondie d'un point de vue méthodologique et n'est toujours pas systématisée dans les procédures de conception et gestion des projets.

- « La prise en compte des problématiques environnementales date en fait depuis très longtemps mais de manière intuitive, sans formalisation ni institutionnalisation. »

- « On y est attentif mais d'une manière assez intuitive et pas systématique. Ce n'est pas nourri par tout un arsenal d'idées. »

C'est dès lors cette absence d'institutionnalisation et de systématisation de l'intégration environnementale, telle qu'elle est envisagée par le « Manuel d'intégration de l'environnement » de la CE, qui ferait encore défaut aujourd'hui. Quelques ONG ont par ailleurs entrepris des mesures pour mieux encadrer et améliorer leur prise en compte des aspects environnementaux. Une des ONG étudiées a décidé, il y a deux ans, de faire appel à un consultant spécialisé dans cette question. Cette consultance, qui a duré plus d'un an, a abouti à l'élaboration d'un document stratégique définissant les diverses méthodes et actions à mettre en oeuvre pour intégrer l'environnement dans leur prochain programme. Cette autre ONG a mis sur pied une petite cellule « environnement » chargée de sensibiliser le personnel et projette de concevoir une grille d'analyse environnement destinée à être employée lors de l'identification des projets.

La formulation d'un projet doit être le moment où sont examinées sa faisabilité et ses incidences potentielles. Neuf des ONG interrogées ont répondu ne réaliser une étude d'impact que « rarement », six autres « jamais », et quatre ont déclaré en effectuer « souvent »⁶. La

distribution des réponses est très similaire pour la question 10 « estimez-vous qu'une étude d'impact soit nécessaire pour vos projets ? » : 4 ont répondu « oui en général », 10 ont répondu « oui pour certains projets » et 6 « non très rarement ». En fait, ces résultats n'ont rien d'étonnant, si ce n'est pour les quatre ONG qui déclarent souvent réaliser une EIE. En effet, « en général, les projets mis en oeuvre ou soutenus par les ONG peuvent être exemptés de telles études approfondies et formelles, qui s'appliquent plutôt à des projets lourds » (Ledant, 2008, p. 14). Ce qui se reflète dans l'extrait suivant :

« J'ai mis qu'on ne fait pas d'étude d'impact environnemental parce qu'au niveau où on intervient, je ne pense pas que ces études apporteraient grand chose. On ne réalise pas de gros travaux, on ne construit pas de routes par exemple. Si on était amenés à réaliser des constructions plus importantes, il y aurait des études d'impact. »

Les entretiens ont d'ailleurs permis d'apporter une explication au fait que quatre ONG aient répondu « souvent ». En réalité, les répondants se référaient moins à une étude d'impact à proprement parler qu'à une étude de faisabilité très approfondie du point de vue de l'environnement. C'est par exemple le cas de cette ONG :

« Avant de mettre en oeuvre nos actions on a des études de faisabilité et dans ces études on inclut des enquêtes sur l'environnement. »

Intéressons-nous désormais à l'analyse des résultats au regard des quatre axes d'intégration identifiés dans le cadre d'analyse. Ci-dessous sont présentées les réponses à la question 3 : « Vos projets ont-ils des liens directs ou indirects avec le ou les domaine(s) suivants ? ».

Gestion des ressources génétiques (cultures et bétail compris)	9/20
Gestion des ressources en eau	15/20
Gestion des ressources forestières ligneuses (=arbres)	11/20
Gestion des ressources forestières non ligneuses (tout hormis les arbres et les produits de la chasse; p.ex. champignons, lianes, fruits, etc.)	3/20
Gestion des ressources de la chasse	0/20
Gestion d'autres ressources naturelles issues du vivant (ex. production de miel, etc.)	6/20
Gestion des ressources de la pêche (eau douce et milieu marin)	5/20
Gestion des déchets (solides, liquides, gazeux)	8/20
Protection de milieux naturels / réserves naturelles terrestres	7/20
Protection de milieux naturels / réserves marines	2/20
Protection d'espèces sauvages	1/20
Savoir et connaissances traditionnels des populations locales et des peuples autochtones	13/20
Terres sacrées, croyances religieuses liées à la nature, etc.	2/20
Problématique des réfugiés environnementaux	1/20
Défenses côtières (dunes, mangroves, etc.)	3/20
Lutte contre l'érosion	16/20
Lutte contre la désertification	10/20
Lutte contre les pathogènes / ravageurs / animaux nuisibles / plantes et animaux exotiques	6/20

Naturellement, les domaines de l'environnement pour lesquels les ONG établissent le plus de liens avec leurs activités sont ceux qui peuvent être le plus directement mis en relation avec leur secteur prioritaire : l'agriculture. La gestion de l'eau, la lutte contre l'érosion et la lutte contre la désertification sont des mesures nécessaires au succès de leurs projets agricoles et relèvent donc de l'axe d'adaptation aux contraintes environnementales. Les exemples les plus souvent cités sont la création de retenues d'eau (en général des micro-barrages) et de barrières végétales. D'après notre analyse, la gestion des ressources forestières ligneuses doit le plus souvent être considérée comme faisant partie de la même approche. En effet, la lutte contre la déforestation s'inscrit le plus souvent dans une démarche de lutte contre la désertification et l'érosion ainsi que de regénération de la fertilité des sols avec pour objectif prioritaire l'amélioration de la productivité agricole. Les cas les plus souvent mentionnés sont les initiatives visant à limiter la coupe du bois de chauffe par le recours à des combustibles alternatifs (principalement par la récupération de déchets organiques) ainsi que la mise en pratique de l'agro-foresterie pour remplacer l'agriculture sur brûlis.

Comme nous pouvons le constater, la gestion des ressources génétiques et la conservation du savoir et des connaissances traditionnels des populations locales et des peuples autochtones ont été plusieurs fois citées. Il ne fait pas de doute que la conservation des ressources génétiques s'inscrit en partie dans le mouvement de protection de la biodiversité et dans la perspective d'une adaptation aux changements climatiques. Cependant, ce ne sont pas les raisons qui ont été le plus évoquées lors des entretiens. La promotion des espèces locales, en particulier culturales, vise surtout à protéger les agriculteurs bénéficiaires des effets socio-économiques occasionnés par le recours aux variétés standardisées de l'agro-industrie.

« En Amérique latine, on essaye de faire la promotion de variétés locales et de ne pas travailler sur des plantes miracles venant de l'extérieur. »

Nous reviendrons dans un des points suivants sur le sens donné par les ONG de développement à la protection de l'environnement.

L'analyse des résultats sous l'angle de la maximisation des effets positifs des projets montre que cet aspect est lié aux contraintes, environnementales ou socio-économiques, des zones d'intervention. Nous l'avons vu, le manque de moyen impose en quelque sorte l'emploi de techniques et produits favorables à l'environnement. Si cette situation répond tout d'abord à une nécessité, les ONGD la considèrent aussi comme l'occasion de promouvoir ces techniques pour leurs avantages environnementaux, dans le cadre d'une sensibilisation des bénéficiaires, et ainsi favoriser leur généralisation.

L'axe de la minimisation des pressions environnementales des projets est le point le plus délicat de l'intégration environnementale car, comme nous le verrons plus loin, elle est inévitablement associée à la question du droit au développement. Cet axe n'est pourtant pas négligé et de nombreuses ONG ont fait part de leur réflexion pour minimiser l'impact de leurs actions. La plupart d'entre elles ont insisté, à plusieurs reprises, sur la minimisation des engrais, pesticides et insecticides chimiques. Au-delà de cet aspect, dont on a vu qu'il était intrinsèquement lié aux conditions d'intervention, d'autres initiatives sont entreprises. Une ONG active au Bénin et son partenaire ont aménagé une zone de bas-fonds, où circule une rivière entourée de végétation sauvage, pour y cultiver du riz et améliorer la sécurité alimentaire de la région :

« Nous avons dû défricher certaines zones le long de la rivière mais nous avons maintenu des îlots de végétation sauvages pour conserver la biodiversité, on n'a pas fait une coupe à blanc. »

Cette autre ONG s'est penchée sur les risques liés au surpâturage et tente d'en limiter les effets par une sensiblisation des éleveurs à la notion de charge et à l'exploitation rationnelle d'un troupeau. Les personnes rencontrées considèrent en général que leurs actions n'exercent pas de pressions directes lourdes sur l'environnement. L'évaluation et la maîtrise des effets indirects posent plus de difficultés car ils sont très souvent imprévisibles :

« Je ne crois pas que nos actions ont de graves impacts environnementaux, par contre les conséquences indirectes sont difficiles à gérer. »

Enfin, plusieurs des ONG interrogées ont indiqué mettre en oeuvre, ou avoir mis en oeuvre ces dernières années, des projets dont l'objectif spécifique était la protection ou l'amélioration de l'environnement, même si celui-ci est à replacer dans le cadre plus large du développement local et de l'amélioration des conditions de vie des populations. Il s'agit généralement de projets de reboisement ou de gestion des déchets.

Sur les vingt ONG étudiées, dix ont déclaré opter « souvent » pour des moyens favorables à l'environnement lors de la mise en oeuvre de leurs projets, neuf « rarement » et une « toujours ». Nous avons maintes fois mentionné l'utilisation presque généralisée, d'après les répondants, d'intrants naturels issus de la valorisation des déchets organiques. En dehors de cet élément et de l'emploi, plus rare, d'énergies alternatives, les personnes interrogées estiment que peu de possibilités existent sur les lieux d'intervention. Ont été évoquées les difficultés de déplacement dans les pays partenaires : la voiture est souvent l'unique solution, même si une des ONG a indiqué que les personnes chargées de l'encadrement des projets agricoles se déplaçaient à vélo. Pour ce qui est du matériel utilisé sur place, tant pour la bureautique que pour des travaux de construction, l'achat de produits « verts » (recyclés, labellisés, etc.) est restreint soit par la contrainte financière, soit tout simplement par leur absence sur le marché de la zone d'intervention.

- « Au Pérou, l'ONG partenaire vient de passer aux produits écologiques pour les produits de nettoyage etc., alors que là bas c'est quand même un fameux surcoût par rapport à ici où le prix est quasi équivalent. On essaye d'y penser petit à petit pour les achats de matériel. Par exemple, au Cambodge nous y avons réfléchi pour l'achat de tuyaux mais ceux en polyéthylène étaient tellement chers qu'on a gardé les PVC. »

- « Faire appel à des matériaux locaux c'est très important pour l'économie locale, alors c'est vrai que les charpentes de nos ateliers sont sûrement en bois tropical de la forêt d'à côté. »

Les ONGD interrogées tentent également de limiter leurs missions de terrain pour réduire le nombre de voyages en avion.

Enfin, il faut noter, comme on peut le remarquer dans les extraits ci-dessus, que bon nombre des ONG qui ont répondu à cette enquête ne disposent pas de bureaux ou d'équipes dans les pays où elles interviennent puisqu'elles fonctionnent sur une base de partenariat avec des ONG locales. Ce sont donc naturellement ces dernières qui décident de leur politique d'achat, en dehors du matériel spécifiquement destiné à la mise en oeuvre des projets.

Analyse de la prise en compte de l'environnement, dont la biodiversité, par les ONG de développement belges

8.1.2. Conception : identification et formulation