Analyse de la prise en compte de l'environnement, dont la biodiversité, par les ONG de développement belges

1.1.3. Les ONG et les autres groupes stratégiques

La deuxième hypothèse de cette étude concerne les interactions entre les ONG et leurs différents interlocuteurs et leur influence sur l'intégration environnementale. Nous nous attarderons donc sur les différents groupes d'acteurs identifiés dans le cadre d'analyse et par les personnes interrogées.

Le partenariat est une des clefs de voûte de la coopération bilatérale indirecte belge. Il suppose une collaboration étroite entre l'ONGD belge et les ONG du Sud à chaque étape d'un projet et surtout lors de sa conception. Les besoins, les logiques et les stratégies de ces deux groupes ne sont pas identiques, ce qui peut rendre le partenariat difficile. C'est particulièrement le cas en matière d'intégration environnementale en raison des « contradictions, fréquentes dans les problématiques environnementales, entre intérêts individuels et intérêts collectifs » (Ledant, 2005, p. 12).

Voici les résultats de la question 15 « Pensez-vous que ce [l'environnement] soit une préoccupation ? » :

	Accessoire	Moyenne	Importante	Ne sait pas
Pour le personnel de l'ONG basé au Nord		7/20	13/20
Pour le personnel de l'ONG basé au Sud ou pour les partenaires locaux	3/20	9/20	8/20	0
Pour les populations locales touchées par les actions de l'ONG	6/20	8/20	5/20	1/20

Il apparaît que les partenaires et, surtout, les bénéficiaires sont moins attachés à la question de la dégradation environnementale que les ONG du Nord. Les personnes interrogées ont confirmé cette impression lors des entretiens, en y apportant des nuances importantes. À aucun moment il n'a été suggéré que les relations de partenariat pouvaient être conflictuelles. Ceci peut s'expliquer par le fait que les ONG de développement ont tendance à choisir non seulement des partenaires partageant leurs valeurs et principes, mais connaissant aussi les exigences des bailleurs de fonds et maîtrisant les compétences nécessaires à leur satisfaction (Totté et Hadjaj-Castro, 2004, pp.17- 18). En dépit de cela, les témoignages convergent tous vers un même constat : les organisations partenaires et les bénéficiaires ne sont pas toujours convaincus du bien fondé des mesures de prise en compte de l'environnement ou n'estiment pas que ces problématiques soient prioritaires. Les difficultés du quotidien les empêcheraient de se projeter vers l'avenir et leur feraient préférer des solutions rapides bien que non durables. Nous retrouvons ici une des thèses du modèle Nexus évoqué plus haut.

« Nous devons composer avec nos organisations partenaires et avec la volonté des agriculteurs sur place. Ils vont plutôt chercher la rentabilité [...]. Ils ont une vision plus à court terme parce que la situation est plus critique. »

Certaines ONG de développement mènent déjà des actions de sensibilisation de leurs partenaires et bénéficiaires, ce qui de l'avis général est un travail de longue haleine.

Toutefois, il ne faut pas s'arrêter à ce constat général. En effet, les partenaires et les bénéficiaires, souvent des agriculteurs ou éleveurs, sont les premiers témoins de la dégradation de

leur environnement. Ces dernières années, ils seraient de plus en plus nombreux à faire part de leur inquiétude à leurs partenaires du Nord.

« Dès qu'on discute avec nos partenaires, ils mettent en avant des changements climatiques, ou du moins des changements au niveau des saisons culturales. »

Enfin, d'après certains témoignages, la réticence de certains bénéficiaires a une raison d'ordre sémantique. La place de l'environnement dans le développement durable tel qu'il est conçu ici ne correspond pas à leurs préoccupations. Loin des discours et des concepts, les bénéficiaires souhaitent trouver des solutions réalistes et adaptées. Lorsque des techniques durables sont proposées de façon à en expliquer clairement les avantages à moyen et long terme, elles sont mieux accueillies par les personnes ciblées.

« Allez leur dire que ce que nous faisons c'est dans le cadre d'une politique environnementale, ça ne les intéresse pas. Ils veulent que ça ne leur coûte pas trop cher et que ça donne des résultats. La dimension environnementale, ça les touche par ses effets, pas sur le plan idéologique. »

Une catégorie d'acteurs a été révélée par les entretiens. Il s'agit des instances de direction des ONG de développement, dont les points de vue ne semblent pas toujours concorder avec ceux du personnel. Selon plusieurs des personnes rencontrées, nombre des initiatives en faveur de bonnes pratiques environnementales, tant au Nord qu'au Sud, ont été lancées sous l'impulsion du personnel.

« C'est plutôt les employés qui poussent, la direction suit si elle y voit son intérêt financier. » n_@dteram_gp.m

Or, la seule volonté du personnel ne suffirait pas à aboutir à une réelle prise en compte de l'environnement. C'est le sentiment de cette personne travaillant pour une grande ONG :

« Il faut un engagement institutionnel clair de la part du Conseil d'administration et de l'Assemblée générale car une réelle prise en compte nécessite tant son intégration dans la politique officielle que dans la pratique. »

L'incorporation de la préoccupation environnementale dans la vision d'une ONG contribuerait donc à la concrétisation de l'intégration environnementale.

Dans le cadre d'analyse, les interactions entre les ONG de développement et les bailleurs de fonds ont été désignées comme le déterminant fondamental des pratiques d'intégration environnementale. Les résultats des entretiens tendent à le confirmer et montrent bien un lien entre la position adoptée par le bailleur en matière d'intégration de l'environnement et la stratégie des ONGD en la matière.

Avez-vous l'impression d'une incitation de la part des bailleurs en faveur d'une plus grande prise en compte de l'environnement dans vos projets ?
Oui, il y a une incitation forte mais non définie par des règles	13/20
Oui, il y a une incitation faible, sur base volontaire	5/20
Non	1/20
Ne sait pas	1/20

En dehors du contenu de la législation, de la fiche d'appréciation et du schéma de présentation, il n'existe pas de document technique présentant les lignes directrices de l'intégration systématique de l'environnement telle qu'elle serait souhaitée par la DGCD. Pour rappel, en Belgique cette prise en compte systématique est prévue par la loi et est stipulée dans plusieurs autres documents d'orientation politique. Pourtant, comme nous pouvons le voir, cinq des ONG interrogées considèrent que la prise en compte de l'environnement s'effectue sur base volontaire et l'une d'elles estime même qu'il n'y a pas de réelle incitation de la part des bailleurs de fonds. Les réponses se référent systématiquement à la DGCD. Certaines des ONG ont également mentionné l'Union européenne. Les exigences de l'UE en matière d'intégration environnementale seraient plus strictes qu'à la DGCD, la dimension devant explicitement figurer dans les propositions de projets.

L'incitation à l'intégration de la DGCD est d'ordre théorique mais le manque de précision concernant ses attentes réelles trahit le manque de préparation de ses services à évaluer la prise en compte de cette thématique. Les ONG sont donc tout à fait conscientes du fait que la prise en compte de l'environnement ne fait pas l'objet d'un examen approfondi et que leurs projets ne pourraient être refusés sur cette base. Le décalage entre le discours de la DGCD et la réalité de la gestion des dossiers leur est évident.

« Ils vérifient si c'est présent, c'est un plus si ça l'est [...], mais ce n'est pas un impératif construit. »

« La DGCD a un discours sur l'environnement mais n'est pas particulièrement attentive sur les aspects environnementaux des projets qu'ils financent, ils ne sont pas spécialement attentifs au paradigme qu'on utilise. »

Si quelques unes des ONG interrogées ont tout de même ressenti une incitation plus forte de la part de la DGCD ces dernières années, cela ne s'est pas accompagné d'indications plus claires sur la marche à suivre. Le manque de clarté sur les attentes de la DGCD inquiète surtout les plus petites ONG, qui se sentent particulièrement démunies face à un thème transversal qui pourrait gagner en importance dans un avenir proche.

Procédez-vous à une plus grande prise en compte de l'environnement lorsque le bailleur de fonds l'encourage ?
Oui, depuis longtemps	6/20
Oui, mais depuis peu	7/20
Non	3/20
Non, mais nous sommes en train de nous y préparer	3/20

Les résultats à la question ci-dessus suggèreraient a priori que la DGCD et la nature de ses demandes exercent une influence considérable sur la prise en compte de l'environnement par les ONGD puisqu'une majorité d'entre elles déclarent améliorer leur intégration environnementale lorsque le bailleur de fonds l'encourage. Cependant, les réponses à cette question doivent être prises avec beaucoup de précaution et les entretiens ont été déterminants dans la compréhension de ce paramètre. Premièrement, le fait que six ONG aient répondu non à cette question ne signifie pas que leur prise en compte actuelle soit nulle. Deux des ONG ayant répondu un non catégorique ont par ailleurs entrepris depuis un certain temps une réflexion approfondie sur la place de l'environnement dans leurs actions. Deuxièmement, le fait d'avoir répondu oui à cette question ne signifie pas que les ONG en question aient modifié de manière significative leurs pratiques. Lors d'un entretien, l'une des personnes interrogée à même expliqué hésiter entre la réponse « oui depuis longtemps » et « non, mais nous sommes en train de nous y préparer ». Comment alors expliquer ces réponses ? En réalité, les ONG ayant choisi de répondre non estiment qu'elles ont intégré l'environnement depuis déjà longtemps dans leurs activités, et ce bien avant que ce thème ne devienne une priorité politique. En ce qui concerne les ONG ayant répondu oui, la situation est la même. Elles disent intégrer depuis longtemps l'environnement dans leurs pratiques. Le seul changement significatif concerne la manière dont cette prise en compte est traduite dans les dossiers soumis aux bailleurs de fonds. Par exemple cette ONG

reconnaît adapter le contenu des propositions de projets selon la demande du bailleur, sans pour autant changer la nature de l'intervention :

« Ce qu'on fait, on peut le présenter sous des angles différents, sous l'angle du développement humain ou sous l'angle de l'environnement. Ce qu'on ne précisait pas avant sur les effets environnementaux [positifs], on le mentionne quand le bailleur le demande. »

Cette stratégie est commune à pratiquement toutes les ONG étudiées, qu'elles aient répondu oui ou non à la question qui nous occupe. C'est évidemment lié à deux des constats établis précédemment, à savoir d'une part le lien étroit entre les secteurs d'activité privilégiés par les ONGD et l'environnement et, d'autre part, la critique de l'approche transversale adoptée par les bailleurs. La transversalité aurait dès lors pour effet pervers de conduire à la manipulation des propositions de projet plutôt qu'à une amélioration de la prise en compte des thèmes transversaux. Plus encore que la conceptualisation de la transversalité, c'est la lecture qu'en font les bailleurs de fonds qui serait défaillante.

« Ce qu'on nous reproche c'est que ça n'apparaisse pas au bon endroit dans le dossier [...]. C'est l'aspect mécanique de la lecture des dossiers que font les bailleurs. Le canevas est ainsi fait et donc on remplit quelque chose dans la case thèmes transversaux. [...] C'est une question de lisibilité. »

L'approche de l'intégration environnementale par la transversalité ne parviendrait pas à rendre compte de l'importance de cette thématique par rapport aux objectifs de développement poursuivis par les ONG.

« Il faudrait abandonner cette obsession de la transversalité et en venir enfin à considérer que l'environnement doit se situer beaucoup plus au niveau des pré-requis d'un projet, plutôt que de se demander à la fin si les problématiques environnementales ont été prises en compte. »

Malgré ces différentes remarques, les personnes rencontrées ne prétendent pas que leur prise en compte actuelle soit parfaite et sont prêtes à l'améliorer dans la mesure de leurs possibilités. Comme le suggère l'extrait ci-dessus, les ONGD ne sont pas opposées au principe d'un examen plus strict de cette dimension par les bailleurs de fonds (si bien sûr l'approche n'est pas

dogmatique mais adaptée à la réalité de leurs projets). Certaines estiment d'ailleurs que leur prise en compte actuelle satisfait déjà à des critères plus exigeants.

« De ce point de vue, je pense qu'on est en avance sur eux donc ils peuvent avoir des demandes plus strictes. »

S'il y a bien accord sur le principe d'un durcissement des exigences, les ONGD interrogées accepteraient pourtant difficilement que de telles exigences se traduisent par une complexification des procédures de soumission des projets. Les personnes rencontrées craignent par exemple de se voir imposer des indicateurs difficiles à mesurer. Plusieurs de ces personnes redoutent aussi l'imposition d'une check list telle que celle qui existe pour le thème transversal « genre » et dont elles remettent en question la pertinence.

Enfin, il faut souligner l'opposition généralisée des ONGD à l'existence de conditionnalités, qu'elles considèrent comme une hypocrisie des administrations gouvernementales. Les ONG reprochent tout d'abord à la DGCD de ne pas appliquer les principes qu'elles leur recommandent dans la coopération gouvernementale et considèrent que le service de gestion des programmes ONG n'a pas les capacités internes pour juger de la qualité de leurs projets du point de vue environnemental.

« C'est important qu'un bailleur en tienne compte, mais aussi se donne les moyens d'en tenir compte. »

D'un autre côté, elles pointent le manque de cohérence entre ce qui leur est demandé et l'orientation des autres politiques menées par le gouvernement.

Malgré ces frictions, plusieurs des personnes interrogées ont tenu à souligner les efforts de la DGCD pour établir un réel dialogue avec les ONG qu'elles subsidient.

« Nous sommes des ONG agréées et ils [la DGCD] nous font quand même confiance. »

De fait, la relation entre les ONG et les gestionnaires de la DGCD se serait nettement améliorée depuis le passage à l'approche programmatique (Acodev, 2007, p. 18).