L'audit interne dans les collectivités territoriales, cas de la commune urbaine de Ribat el Kheir

I- Les objectifs de l'intercommunalité

Inscrite dans un contexte de consolidation du processus de décentralisation administrative et territoriale, l'intercommunalité constitue un cadre d'action impliquant les principaux acteurs : l'état, les élus locaux et la population concernée. C'est un cadre d'intervention qui répond à une triple préoccupation :

- Le développement économique et social

- L'équilibre spatial et la solidarité territoriale

- Le renforcement des moyens et la mutualisation des ressources.

1. L'intercommunalité :

Un cadre de promotion de développement économique et d'amélioration des conditions de base et d'existence de la population.

L'objectif est de rattraper les retards enregistrés en matière des équipements collectifs publics, de créer les conditions de développement économique et combler les insuffisances dans le domaine des prestations sociales.

A cet effet, l'intercommunalité constitue un cadre institutionnel permettant de :

_ Réaliser les équipements collectifs publics nécessaires à l'activité économique, il s'agit en l'occurrence, des infrastructures et d'équipements publics de proximité

- Les services publics de réseaux : l'assainissement, les transports en commun, l'alimentation et l'accès à l'eau potable, l'électricité, l'entretien de voirie.

- Les infrastructures environnementales comme les décharges contrôlées, les stations de traitement des eaux usées, la collecte et le traitement des déchets ménagers.

- Les autres équipements nécessaires comme les abattoirs, les marchés de gros, les gares routières, les parcs de stationnement

_ Fournir les prestations sociales et les services nouveaux aux habitants des communes concernées :

Il s'agit de contribuer à la satisfaction des demandes sociales exprimées à une échelle plus étendue que l'échelle communale et par conséquent à l'amélioration du niveau de vie des populations du territoire concerné. Cela nécessite de :

- Favoriser le déploiement des activités créatrices d'emploi ;

- Réduire la pauvreté et la misère des populations ;

- Prendre en charge des projets (du type projets INDH) ayant, de par leur nature transversale, l'envergure de leurs prestations ou de leur importance pour la population locale, un impact, intercommunal évident

2. L'intercommunalité = un cadre de mutualisation des moyens :

Face aux défis de gestion des services publics de qualité et de financement de projets, de développement local dont la charge est très lourde pour les budgets communaux, les communes n'ont pas intérét à les affronter en rang dispersé.

La mutualisation des moyens et des ressources offerte dans le cadre de l'intercommunalité, devrait constituer « un horizon fondamental de gestion et de bonne gouvernance pour toute assemblée communale, soucieuse de préserver l'intérêt de sa commune ».

Grâce aux perspectives de mutualisation des ressources et des moyens qu'elle produit, l'intercommunalité constitue à cet égard un cadre d'action collective et de coopération décentralisée permettant de :

· donner aux structures intercommunales accès à des moyens supplémentaires renforcés et élargis ;

· rapprocher les communes qui souffrent d'endettement pour agréger des moyens dispersés et structurer des initiatives locales ;

· accroître les responsabilités des communes et leurs actions en matière de développement économique et social en mobilisant un minimum de ressources propres ;

· répondre aux exigences de la coopération intercommunale de qualité à moindre coût par la mise en commun des ressources au profit des communes rurales ou urbaines pauvres.

2.1. Le principe de spécialité :

Le groupement intercommunal est régi par le principe de spécialité à la différence de la commune qui possède une vocation générale. Il ne peut, en conséquence, exercer que les compétences qui lui ont été déléguées par les communes. Il les exerce par substitution.

Le groupement ne peut donc intervenir que dans le champ de compétences qui lui sont expressément attribuées par la loi, transférées ou déléguées à l'intérieur de son périmètre. Le groupement intercommunal doté d'un établissement public ne peut se livrer à

« Des activités excédant le cadre de ses missions qui lui ont assignées par les textes l'ayant institué ». Il ne peut donc intervenir ni opérationnellement, ni financièrement dans le champ de compétences que les communes ont conservées. Ainsi par exemple, un groupement ayant pour objet statutaire l'assainissement ne peut intervenir dans la collecte ou le traitement des ordures ménagères.

Le principe de spécialité revêt deux formes principales :

· Un principe de spécialité fonctionnelle : ce principe est lié au transfert des compétences. La détermination de ces dernières dépend de chaque catégorie de groupement.

· Un principe de spécialité territoriale : ce principe veut que l'établissement ne doit intervenir qu'à l'intérieur de son périmètre, c'est-à dire pour les communes membres.

La portée de ce principe est qu'il permet d'établir clairement la répartition des compétences entre les communes et le groupement intercommunal.

Autrement la poursuite d'un projet commun de développement et d'aménagement du territoire communautaire par exemple implique à l'évidence clarté et stabilité dans la répartition des responsabilités entre les différents niveaux d'administration.

Notons qu'en droit français la définition précise du transfert de compétences appartient toujours aux communes et non à l'EPCI, y compris dans le cas des EPCI où les transferts de compétences obligatoires sont particulièrement importants.

Le principe rejoint d'une certaine façon celui de subsidiarité, plus connu en droit européen, où ce sont les communes qui déterminent les règles de partage des compétences.

C'est donc un principe qui permet d'éviter les conflits de compétence entre les communes et le groupement.

En effet, une compétence doit être exercée par un seul titulaire, et si les communes l'ont déléguée à l'établissement, celles-ci ne pourront plus l'exercer elle-même ni bien évidemment la déléguer une deuxième fois.

« Dés lors que la compétence est transférée, les communes s'en sont dessaisie.

La délégation de compétences implique de la part de la commune le dessaisissement immédiat et total de cette compétence ».

2.2. Le principe d'exclusivité :

En application de ce principe, le groupement intercommunal est le seul à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. On dit alors que ce groupement a dorénavant l'exclusivité de l'exercice de cette compétence.

Le principe de l'exclusivité se matérialise par :

· L'interdiction de retracer définitivement dans le budget du groupement des dépenses et des recettes qui ne se rapportent pas à l'exercice de ses compétences et dans celui des compétences transférées au groupement.

· L'interdiction d'opérer un transfert de ces compétences à un autre établissement. Il en résulte de ce principe d'exclusivité que la création du groupement comporte dessaisissement immédiat et total des communes pour les compétences transférées.

3. Les fondements et les principes de gestion des structures intercommunales :

Un groupement intercommunal constitué en établissement public n'est pas une collectivité territoriale* comme la commune. Les principes fondamentaux qui différencient les groupements d'une collectivité locale, sont notamment le principe de spécialité et le principe d'exclusivité.

Selon l'article 100 de la constitution, les collectivités locales du Royaume sont les régions, Les provinces, les préfectures et les communes.

4. Fonctionnement :

a. Moyens du Groupement :

Moyes humains :

Personnel communal + possibilité de faire appel au concours de personnes privées ou de l'Etat (services extérieurs) selon les règles de droit commun applicables aux collectivités locales et à leurs groupements.

Le personnel est géré par le groupement lui-même suivant les mêmes règles applicables aux communes.

Moyens financiers :

Le Groupement a son patrimoine propre et son budget propre distincts des budgets des communes membres.

. Comptabilité du Groupement : Mêmes règles financières et comptables des communes ;

· Ordonnateur des crédits ouverts au budget : Le président ;

· Fonctions de receveur : confiées au receveur communal du siège du syndicat.

· Alimentation du budget : pas de ressources propres (impôts, taxes).

· Contributions des collectivités locales associées (Superficie de la commune / Nombre d'habitants / Budget / Cout des investissements ;

· Subventions de l'Etat (Soutien financier de l'Etat et de la DGCL pour la mise a niveau des services)

· Intercommunalité comme l'un des critères primordiaux pour faire bénéficier les communes de l'appui) ;

· Emprunts (FEC) : selon les mêmes conditions applicables aux communes ;

· Dons et legs : a condition qu'elles correspondent a l'objet du groupement.

b. Caractéristiques du Groupement :

Souplesse : Structure d'association qui s'adapte a l'évolution des communes : possibilité d'élargir l'objet du groupement a de nouvelles prestations en fonction de nouveaux besoins, étendre le territoire a de nouvelles communes, retrait de communes, dissolution, ~

· Caractère volontaire : création libre et facultative ;

· Egalite des communes ;

· Large autonomie des élus pour déterminer les compétences du groupement.

· Indépendance des organes administratifs du groupement : administre par des organes qui lui sont propres et dispose d'un pouvoir de décision autonome;

· Autonomie financière et patrimoniale : le groupement peut être propriétaire de biens meubles ou immeubles, recevoir libéralités et legs ;

· Spécialité : le Groupement ne reçoit compétence que dans les strictes limites de son objet tel qu'il est défini par l'acte de création ;

· Le Groupement a une existence propre :

· Son existence se distingue de celle des communes qui en font partie ;

· Son existence n'affecte en rien celle des communes qui en sont membres ;

c. Avantages et atouts du groupement

· Actions individuelles des communes contraintes de limites administratives (cas de site de décharge) et de limite des moyens humains et financiers ;

· Actions solidaires pour Combler les Besoins de :

· Continuité spatiale et économique (faire abstraction des clivages administratifs);

· Développement intègre et répartition spatiale du développement et des équipements.

Cas des décharges: éviter la dissémination sur plusieurs espaces

· Impacts environnementaux;

· Impacts financiers;

· Contraintes d'ordre financier;....

· Compensation des méfaits du découpage communal : entités peu viables économiquement ;

· Compensation des besoins de financement (ouvrages capitalistiques)

· Investissements de départ (décharges contrôlées / Centres de transfert);

· Péréquation : Solidarité et complémentarité entre les communes ;

· Economie d'échelle (gain économique) : Meilleure répartition des frais fixes ;

? Grand Profit pour les communes de petite taille / aux moyens limites

· Optimisation des équipements et des moyens ;

· Economie d'espace (éviter la dissémination des projets sur plusieurs communes).

· Plus de crédibilité vis-à-vis des bailleurs de fonds (MDP / Emprunts éventuels) ;

?Cas des décharges

Une commune urbaine doit nécessairement enfouir ses déchets dans le périmètre d'une commune rurale

? Contraintes foncières ; les nuisances environnementales dépasseraient le périmètre de la commune d'origine; Echange de compétences, d'expériences et de savoir-faire.

d. Facteurs de blocage de l'intercommunalité

· Insuffisance de la sensibilisation des élus et niveau d'instruction

· Imprécision des dispositions de la loi ;

· Attachement des élus a exercer directement la plénitude de leurs prérogatives ;

· Motivations politiques ;

· Inégalité des moyens + Taille des communes ;

· Niveau de représentation;

· Rôle de coordination de l'autorité locale.

e. Cas spécifique d'intercommunalité :

· Groupement de communes (Modèle de Statut);

· Intercommunalité hors groupement (Décharge intercommunale d'Oum Azza : 13 communes / Environ 120 hectares)

· Autorité délégante (Près. des communes): Suivi et contrôle de la gestion /

· Seul interlocuteur vis-à-vis du délégataire / Règlement intérieur.

· (Attributions, Composition, Fonctionnement).

NB: Dans le cas de constitution d'un groupement ou de toute autre entité juridique, le Groupement ou l'entité se substituent au délégant pour toutes les du contrat.

- Service permanent de contrôle désigne par l'AD) :

Comité de suivi:

· Membres représentant le délégant / le délégataire;

· Représentant de l'autorité de tutelle;

· Représentant par Préfecture.

Compétences:

Suivi de la réalisation / Règlement des litiges / Programme annuel des travaux et plans
d'exploitation / Toute autre mission confiée en commun accord entre les deux parties.

Rémunération:

Versement par chaque commune au prix a la tonne.

f. Intercommunalité dans les Plans directeurs préfectoraux ou provinciaux :

· Analyse des opportunités de l'intercommunalité

Le Consultant est appelé à identifier et a exposer, au travers d'un dossier et d'un atelier spécifique à cette problématique, les opportunités de l'intercommunalité en matière :

v' De collecte (mise en commun des véhicules de collecte, de compétences, de véhicules

de réserve ou de remplacement, amélioration des taux d'utilisation de certains équipements,

v' De mise en décharge (meilleure répartition des charges fixes, meilleurs taux d'utilisation des équipements et des engins, amélioration de la capacité à mobiliser du personnel qualifie et expérimente,...) ;

v' De communication visant les modifications des comportements des producteurs de déchets,...

v' De services complémentaires ;

v' De maintenance et de suivi,... ;

v' De délégation (capacité à proposer un marché attractif,...).

v' Pour chacun de ces points et les autres opportunités éventuellement identifiées par le comité de pilotage, le Consultant procédera a une analyse organisationnelle, institutionnelle, technique et financière des avantages et inconvénients de différents scénarios intégrant l'intercommunalité.

v' Certaines options intégreront obligatoirement et simultanément l'intercommunalité

de la collecte, du transport, du traitement et de la mise en décharge des déchets produits dans les communes urbaines, les centres urbains des communes rurales dans les douars de plus de 500 habitants.

v' Le consultant identifiera et évaluera les potentialités de coopération inter-préfectorale ou interprovinciale au travers d'une analyse environnementale, sociale, technique et financière.

g. Intercommunalité dans le projet de refonte de la charte communale apports prévisionnels :

1' Groupement d'agglomérations de plus de 200 000 habitants;

1' Champs de compétence:

v' Planification urbaine et suivi du schéma directeur du Groupement d'agglomérations/

Transport urbain/établissement du plan de déplacement urbain/Traitement des déchets /Assainissement liquide/Eau potable et électricité.

v' Sociétés de développement local: structure favorable a la promotion de l'intercommunalité.

5. Formes d'intercommunalité :

+ Partenariat

Sans structure : Conventions de partenariat de coopération

Avec structure :

· Groupement de collectivités locales (Communes/Collectivités préfectorales et provinciales (Art 67 de la loi 79.00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales);

· Régie autonome intercommunale : Autorité spécifique compétente vis-à-vis des tiers (Autorité délégante)

· Comites interrégionaux de coopération (Titre VI du dahir du 2 avril 1997 portant promulgation de la loi 47.96 relative a l'organisation de la région);

a. Aspect juridique et procédural

Charte communale : Art 79 : "les Communes urbaines et rurales peuvent constituer, entre elles ou avec d'autres Collectivités locales, des groupements de communes ou de Collectivités locales, pour la réalisation d'une oeuvre commune ou pour la gestion d'un service d'intérêt général du groupement".

Le Groupement : Etablissement public dote de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

La charte fixe les règles régissant la constitution, l'objet, l'organisation et le fonctionnement du groupement.

a.1. Constitution du groupement :

v' Autorisation du Ministre de l'intérieur sur vu des délibérations des conseils

communaux (Arrêté) ;

v' Délibérations concordantes des conseils communaux reflétant leur volonté de créer un Groupement de communes.

· Des communes autres que celles initialement associées peuvent être admises a faire partie

du Groupement.

Donc deux situations

· Création d'un groupement ;

· Adhésion a un groupement.

a.2 Création :

Conditions et procédure :

· Existence de collectivités de même nature ;

· Délibérations concordantes des conseils communaux : session ordinaire ou extraordinaire ;

· Eléments de la délibération :

· Délimitation du territoire du Groupement ;

· Compétences (Gestion des déchets ménagers);

· Siège du Groupement ;

· Durée du Groupement ;

· Contribution au budget du Groupement ;

· Désignation du ou des délégués des communes au conseil du groupement.

La décision de création doit être à l'unanimité des conseils communaux concernés

b. Observations:

Imprécision au niveau de la charte communale :

De qui doit émaner la création du Groupement ? (cas de Benslimane, Bouznika et Al Mansouria).

· L'une des communes intéressées ;

· L'Autorité locale (Walis, Gouverneurs, chefs de cercles, caïds) : Rôle d'animation, de coordination, de mobilisation et de conseil.

Les décharges et les centres de transfert se prétent beaucoup a l'intercommunalité et doivent susciter l'intérêt des communes /Avec l'Appui de l'autorité locale.

L'opération de tri/recyclage notamment dans le cadre de sociétés de développement local (Partenariat Public/Prive) arrété du ministre de l'intérieur.

· Autorisation du ministre de l'intérieur obligatoire (pouvoir discrétionnaire pour accepter ou refuser la création du Groupement).

· Nouvel examen de l'objet: possible si le ministre le juge nécessaire (exemple : lorsque les dossiers souffrent d'insuffisances, le plus souvent lorsque les communes omettent de préciser clairement l'objet du Groupement, l'organisation administrative ou financière). b- Adhésion a un Groupement existant :

La procédure rappelle celle suivie pour la création :

Exemple :

· Projet d'adhésion des communes rurales Ait Kamra et Izemmouren au groupement v' Nekkor-Ghiss

v' Al Hoceima.

· Projet d'adhésion de la commune Tafoughalt au Groupement « TRIFA » à Berkane. Adhésion d'office d'une ou plusieurs communes a un groupement crée ou en cours de constitution (après consultation des conseils des communes concernées) :

Décision du 1er ministre sur proposition motivée du ministre de l'intérieur.

· Documents à fournir au Ministère de l'Intérieur :

· Dossier technique précisant la consistance du projet :

o Plan de financement (dépenses ; recettes prévisionnelles) ;

o Délai d'exécution ;

o Dans le cas d'utilisation du foncier, préciser le statut de façon a être sur que la propriété collective ne fait pas l'objet de litige.

· Projet de règlement intérieur (commun aux communes du groupement)

(Voir modèle).

· Délai d'approbation (ou rejet motive) : 45 jours (ce délai peut être prolongée une seule fois par décision motivée du ministre de l'intérieur.

6. Les types de structures intercommunales :

SANS FISCALITÉ PROPRE		AVEC FISCALITÉ PROPRE	Syndicats de communes
Communautés urbaines		Syndicats mixtes
Communautés de communes
Communautés d'agglomération
Syndicats d'agglomération nouvelle
Districts (supprimés au 1er janvier 2002)
Communautés de ville (supprimés au 1er janvier 2002)
Métropole (prévues par la réforme de 2009)
(art. 1).

7. Et dans le futur ?

Les modes de gestion classiques de nature purement administrative, se révèlent incompatibles avec le concept d'intercommunalité qui implique l'existence d'un espace de solidarité au sein duquel s'exercent des compétences autour d'un projet commun ou pour fournir des prestations de qualité à un nombre important de citoyens.

Ainsi, qu'il s`agisse d'une intercommunalité de projet ou de services publics (essentiellement en réseaux), la gestion des affaires locales communes par le groupement intercommunal nécessite des règles de bonne gouvernance fondées sur la transparence, la communication, la confiance, la participation, la responsabilité, débarrassées des mécanismes bureautiques, des mauvaises pratiques, des négligences et des complexités administratives.

La gouvernance dont il est question, n'est pas l'apanage des exécutifs des groupements intercommunaux, c'est une affaire de tous. Elle doit impliquer tous les acteurs qui interviennent sur le plan local : l'Etat, les élus communaux et intercommunaux, le secteur privé sans oublier pour autant la société civile.

Elle doit également favoriser l'adhésion des citoyens aux projets communs de développement et leur donner le maximum de satisfaction dans les prestations fournies. La bonne gouvernance locale nécessite une répartition claire des compétences et des responsabilités des élus communaux et des élus intercommunaux. Elle doit être fondée sur des règles comptables et financières appropriées à la vocation intercommunale des entités membres et soumettre les responsables de la gestion des affaires de l'intercommunalité à l'obligation de rendre compte.

Le texte de loi sur l'intercommunalité doit prévoir, à ce sujet, des dispositions spéciales obligeant le président du groupement à adresser chaque année au président de chaque commune membre, un rapport retraçant l'activité de l'établissement accompagné du compte administratif arrété par l'organe délibérant.