La norme conventionnelle en droit international de l'environnement : "l'exemple de la diversité biologique"

CHAPITRE II: UN CADRE NORMATIF HETEROGENE, ASSORTI D'OBLIGATIONS

MOLLES, GENERALES ET PEU CONTRAIGNANTES

Ce cadre normatif repose essentiellement sur les instruments de soft Law, les traités de protection de la nature, les conventions relatives à la conservation de la diversité biologique. Les premiers - comprenant notamment les instruments déclaratoires - sont assortis d'obligations molles et forment la base du droit international de l'environnement. Les seconds - se rapportant à la vie sauvage - définissent un régime particulier de conservation des espèces, des habitats, des écosystèmes. Certains remettent en question l'utilitarisme où la conservation des ressources a été subordonnée aux besoins de l'homme. Ils promeuvent pour la plupart des approches intégrées s'inscrivant dans une dynamique de préservation de la biodiversité et de la conservation des ressources vivantes dans l'optique du développement durable. Ils sont assortis d'obligations générales et peu concrètes. Les derniers - dont la Convention sur Diversité Biologique - traitent de la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité et de ses éléments. Ces instruments forment cependant un cadre normatif hétérogène, sans articulation réelle. Il va être question dans le cadre de ce chapitre d'une analyse des instruments de conservation des ressources, de protection de la nature (section 1) et de la Convention sur la Diversité Biologique (section 2).

Section 1 : Les Instruments de conservation des ressources de la biosphère et de protection de la nature

Le cadre juridique de la conservation des ressources repose entre autres sur les instruments de soft Law - Déclarations, Agendas, Chartes, Stratégies (A) - et sur les traités de protection de la nature dont ceux relatifs à la conservation des paysages et des habitats (Conventions de l'Unesco et de Ramsar), ceux se rapportant à la conservation des espèces (Convention de Bonn, Système du Traité sur l'Antarctique) et ceux se rapportant au commerce international des espèces (CITES) (B).

A. Les instruments de soft Law

La Déclaration de Stockholm, les stratégies mondiales de la conservation, l'Agenda 21, la Charte mondiale de la nature, sont des instruments de soft Law, sans portée juridique réelle, en ce sens que leurs postulats n'ont aucune valeur obligatoire à l'égard des Etats signataires. Ils sont l'équivalent d'actes concertés non conventionnels^52(*) à la base d'un double consensus scientifique et politique sur la nécessité de conserver la biodiversité. Ils jouent un rôle essentiel dans le processus de création de la norme conventionnelle et participent de la mise en oeuvre d'une politique efficace au profit de la diversité biologique.

1. La Déclaration de Stockholm

La Déclaration de Stockholm de 1972 a su alimenter de valeur la norme conventionnelle en matière de biodiversité. Ses principes 2, 3 et 21 définissent respectivement l'obligation de conserver les ressources naturelles, la responsabilité de l'homme dans la sauvegarde de la nature et une gestion écologiquement viable des ressources. Le principe 2 postule que « les ressources naturelles doivent être préservés dans l'intérêt des générations présentes et futures (...)»^53(*). En outre, en raison des menaces et des processus affectant la biodiversité, la Déclaration, en son principe 3, assigne à l'homme « la responsabilité particulière dans la sauvegarde et la sage gestion du patrimoine constitué par la flore et la faune sauvages et leur habitat (...) »^54(*). Enfin, le principe 21 de ladite déclaration tout en consacrant la souveraineté des Etats sur leurs ressources naturelles impute à ceux-ci « le devoir de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommages à l'environnement dans d'autres Etats ou dans des régions ne relevant d'aucune juridiction nationale »^55(*). En fait, la Déclaration de Stockholm soutient un tant soit peu la norme conventionnelle relative à la biodiversité.

2. La Déclaration de Rio de 1992

La Déclaration de Rio consacre l'interdépendance entre les notions « environnement » et « développement » et démontre que de leur juste équilibre il résulte à coup sûr un modèle de développement capable de « répondre aux besoins actuels sans compromettre l'aptitude des générations futures à répondre aux leurs »^56(*). Il préconise le développement durable. Ainsi, admet-il un modèle de développement fondé sur un parfait équilibre entre le progrès économique et la protection de l'environnement, un modèle de développement insusceptible de compromettre la protection des espèces, des écosystèmes et des paysages, la conservation, la restauration et l'utilisation de la biodiversité et de ses éléments. Par ailleurs, si la Déclaration, au terme de ses vingt sept principes n'a pas semblé assigner le devoir de conserver la diversité biologique, il n'en demeure pas moins que les mesures qu'elle prescrit, telles les études d'impact, sont de taille à prévenir des dommages graves à la biodiversité et à ses éléments. Néanmoins, la Déclaration de Rio est de nature transversale et fortement anthropocentrique^57(*). Fallait-il bien la compléter par Action 21.

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3. l'Agenda 21

D'aucuns disent de l'Agenda 21 un inventaire complet des problèmes environnementaux et des stratégies susceptibles de les solutionner^58(*). D'autres y voient un instrument de lutte contre les processus affectant la biodiversité (pollutions, changements climatiques, transformation des terres et des habitats, désertification) et un plan d'action favorable au développement durable. En fait, outre ces aspects, Action 21 exprime un consensus universel pour la mise en place d'une stratégie mondiale de conservation de la biodiversité. Celle-ci s'articule autour de « la conservation des espèces et des écosystèmes, la lutte contre les causes d'érosion de la biodiversité, l'application d'approches intégrées dans la gestion du territoire (...)^59(*)». Action 21 préconise entre autres objectifs le développement de stratégies nationales de conservation de la biodiversité et l'intégration de celles-ci dans des plans et politiques publiques de développement. La grande particularité de cet instrument tient au fait qu'il prescrit la démocratie citoyenne en tant qu'impératif pour assurer la protection des écosystèmes. Ainsi, par l'exercice des droits à l'information, à la participation et à la justice, cet instrument, quoique non contraignant, accorde-t-il à la norme conventionnelle une intégration certaine en droit interne et une certaine efficacité.

4. La Charte mondiale pour la nature

Relevant certes du domaine de la soft Law, la Charte mondiale de la nature, texte fondateur, aura pourtant prescrit l'approche écocentrique comme celle devant plus tard imprégner la norme conventionnelle relative à la conservation de la biodiversité. Elle rejette les conceptions utilitaristes où la raison d'être des espèces, des écosystèmes et des paysages fut subordonnée aux besoins de l'être humain. Elle préconise l'égalité des espèces face à la vie puisqu'elle postule clairement que « toute forme de vie est unique et mérite d'être respectée quelle que soit son utilité pour l'homme (...) ». Aussi, proclame-t-elle : « la nature sera respectée et ses processus essentiels ne seront pas altérés ». Elle se veut un code moral d'action servant à guider l'humanité dans ses équations scientifiques et dans ses spéculations économiques, ce, selon un modèle de développement compatible avec un environnement de qualité et qui ne soit pas un legs empoisonné pour les générations futures. La Charte édicte la mise en oeuvre de principes allant de l'intégration des exigences de conservation dans des plans et programmes nationaux à l'adoption de législations nationales en matière de diversité biologique. Sa particularité tient au fait qu'elle aura inspiré le législateur international dans la conception et l'élaboration de la norme conventionnelle de protection de la nature et de conservation de la biodiversité

5. Les Stratégies mondiales de la conservation

Elles impliquent « la conservation des ressources vivantes au service du développement durable » et sont à l'origine l'oeuvre de l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature et de ses Ressources (IUCN). Elles visent notamment le maintien et la sauvegarde des processus écologiques fondamentaux, la préservation de la diversité génétique et l'utilisation durable des espèces et des écosystèmes^60(*). Cet instrument diffère des Déclarations de Stockholm et de Rio en ce sens qu'il ne s'agit pas une Déclaration de principes. Néanmoins, elle a permis d'appréhender et de définir les principes élémentaires en matière de diversité biologique. Aussi, ont-elles servi de cadre d'inspiration dans l'élaboration des conventions se rapportant à la vie sauvage.

B. Les conventions de protection de la nature

Les rapports entre l'homme et la nature, définis pour satisfaire les besoins de l'homme et caractérisés par la surexploitation des ressources, n'ont pas été sans incidences sur les espèces, les habitats et les écosystèmes. En plein 20^ème siècle, les scientifiques parlaient déjà d'une véritable décimation des espèces du fait des activités de l'homme. «Les quelques millions d'espèces qui existent à l'heure actuelle sont les survivants du demi-milliard d'espèces ayant existé à un moment ou à un autre »^61(*). Toutefois, affectée, la conscience universelle n'a pas sombré dans un silence qui serait complice de la destruction du patrimoine écologique de la Terre. Ainsi, il a été question de protéger la nature en recourant à des règles susceptibles de pallier  l'inefficience des instruments de soft Law. D'où, les conventions se rapportant à la conservation des écosystèmes, des habitats et des espèces

1. Les traités internationaux de conservation des écosystèmes et des habitats

Du nombre des traités internationaux de conservation des écosystèmes et des habitats figurent la Convention de l'Unesco pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel (Convention de l'Unesco) et la Convention relative aux zones humides d'importance internationale (Convention de Ramsar). On se bornera à en faire la radiographie en tant que règle obligatoire tout en démontrant le degré relatif de leur normativité dans le cadre de la conservation de la diversité écosystémique.

a) La convention de l'Unesco pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel

Cet instrument à vocation universelle a pourtant une portée limitée puisqu'il ne régit que les habitats et les écosystèmes et ne vise pas à établir au sens large les principes fondateurs applicables à la conservation de la nature. Il tire sa raison d'être du fait que certains biens du patrimoine culturel et naturel présentaient un intérêt si grand qu'il s'est imposé à l'humanité l'urgente nécessité de les préserver «en tant qu'éléments du patrimoine mondial de l'humanité»^62(*). Partant, on s'incline à croire que la Convention du 23 Novembre 1972 respire les principes généraux du droit de l'environnement pour avoir consacré la notion de «patrimoine commun de l'humanité». Aussi, son origine s'inscrit-elle dans la prévention des lourdes menaces qui pesaient sur le patrimoine mondial et qui semblaient capables de provoquer la dégradation des écosystèmes et des habitats. Ainsi, la convention devrait-elle permettre à la société internationale d'oeuvrer, notamment par l'octroi d'assistance collective, à la conservation de tout patrimoine culturel et naturel revêtant une valeur universelle rare. De plus, elle définit l'obligation pour l'Etat partie d'identifier, de protéger, de conserver, de mettre en valeur le patrimoine culturel et naturel sur son territoire et d'en assurer la transmission aux générations futures. En outre, aux termes de l'article 6.3, la partie contractante s'engage «à ne prendre délibérément aucune mesure susceptible d'endommager le patrimoine culturel et naturel». La grande particularité de la convention est «d'être parvenue à réunir dans un même instrument juridique les notions de protection de la nature et de préservation des sites culturels »^63(*). Enfin, la Convention de l'Unesco est un instrument contraignant en ce sens que les règles qu'elle édicte ont rang d'obligations juridiques. En effet, il y est plus d'une fois écrit : « les Etats s'engagent ... ».

En revanche, on y décèle un caractère «programmatoire» qui atténue sa force normative. Car si à l'Etat on oppose des obligations, il s'agit pour la plupart d'obligations de moyen. L'Etat partie s'efforce et s'engage, certes, mais dans la mesure du possible.

b) la Convention relative aux zones humides d'importance internationale (RAMSAR)

Le déclin accentué des populations d'oiseaux d'eau au cours du 20^ème siècle a favorisé la conclusion de la Convention de Ramsar. Celle-ci vise la conservation et l'utilisation rationnelle des zones humides en tant que ressource d'importance écologique première, de valeur scientifique capitale, et comme «régulateurs du régime des eaux et en tant qu'habitats d'une flore et d'une faune caractéristiques et, particulièrement, des oiseaux d'eau»^64(*). Son objectif principal est «d'enrayer les empiètements progressifs sur les zones humides et la disparition de ces zones»^65(*). Tout un régime juridique de conservation des zones humides a été défini dans le cadre de la convention puisque ces zones, en raison de leur localisation géographique, de la richesse de leur végétation, de la particularité de leur propriété chimique et physique, présentent une diversité toute spéciale. Ainsi, cette protection s'étend aux étendues de marais, d'eaux marines d'une profondeur de plus de six mètres à marée basse, aux zones humides désignées, zones estuariennes, lacustres, riveraines, palustres, ainsi qu'aux étendues d'eaux artificielles, lacs de retenue d'eau, marais salants.

La convention de Ramsar du 2 février 1971 est d'une haute portée normative puisqu'elle présente un vrai régime d'obligations. En plus de définir l'obligation de conservation et d'utilisation rationnelle des zones humides se trouvant sur leurs territoires, elle oblige les Etats à désigner des zones humides d'importance aux fins de leur inscription dans la liste de Ramsar. Enfin, elle promeut la coopération internationale pour une gestion rationnelle de ces zones. Elle stipule des engagements plutôt souples.

En revanche, si la convention se veut souple, il n'en demeure pas moins que les articles 2, 3, 4, 5 et 6 semblent concourir aussi efficacement que possible à la conservation des zones humides, à la sauvegarde de leur faune et de leur flore, ce, aux termes d'engagements plutôt fermes. Aussi, définissant une approche écosystémique, la convention de Ramsar édicte-t-elle des mécanismes institutionnels et financiers capables d'assurer sa mise en oeuvre et de justifier son efficacité.

2. Les traités internationaux de conservation des espèces

Sont rares les traités internationaux de conservation des espèces à avoir pris le parti de protéger l'ensemble des espèces d'un milieu donné puisque la grande majorité visent en priorité à préserver les espèces réputées rares, en voie d'extinction ou migratrices. Néanmoins, adoptés sous l'impulsion des communautés scientifiques, ces traités ont su marquer le passage d'une perception utilitariste de la nature à une éthique conservationniste, ou encore, celui d'une approche anthropocentrique de la conservation des ressources à une approche fortement écocentrique. Alors, on prendra soin d'examiner les instruments relatifs à la conservation des espèces migratrices et ceux portant sur le commerce international des espèces menacées d'extinction.

a) La Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (BONN).

La Convention de Bonn du 23 Juin 1979 s'inscrit à ce jour dans l'ordre des instruments à portée universelle les plus judicieux en matière de conservation des espèces. Elle campe un régime particulier de protection des espèces migratrices dont l'état de conservation est jugé défavorable. Elle établit des mécanismes susceptibles de prévenir la mise en danger de ces espèces. Ces mécanismes de protection renvoient aux approches conceptuelles de conservation, notamment à l'approche par espèce. Celle-ci préconise l'édiction de mesures adéquates portant sur la gestion durable des espèces à partir de listes établies. Cette approche, rappelons-le, concourt à la protection des espèces menacées et prévient efficacement leur déclin, voire leur extinction. Néanmoins, le régime juridique de la protection n'est pas uniforme puisque les mesures de conservation varient selon qu'il s'agit d'espèces inscrites à l'annexe I ou à l'annexe II de la convention. En effet, si aux termes de la convention, les Etats partie doivent s'efforcer d'accorder une protection immédiate aux espèces migratrices inscrites à l'annexe I, s'agissant des espèces migratrices inscrites à l'annexe II, les Etats partie ne sont conviés qu'à conclure des accords spécifiques en vue de rétablir ou de maintenir l'espèce en question dans un état de conservation favorable.

La référence aux accords spécifiques présente à la fois des avantages et des inconvénients. Si, dans le premier cas, ces accords complètent la convention et définissent un régime spécifique à chaque espèce, dans le second, il s'agit d'une pyramide conventionnelle sans articulation puisque les instruments qui la composent n'ont pas la même force normative. Selon Sadeleer, «la technique de conclusion des accords spécifiques s'éloigne de celle de l'adoption des protocoles d'application des conventions cadres qui sont légions en droit international de l'environnement»^66(*).

En somme, ce système est efficace en ce que la convention de Bonn ne peut faire l'objet de réserves, qu'elle n'admet de réserves que concernant les annexes et les espèces listées et en ce que de ces accords, conclus sous l'égide de la Convention de Bonn et prenant en compte les spécificités de chaque groupe d'espèces, devront découler des plans de gestion, des programmes d'action, tous, répondant aux approches de la conservation. Toutefois, les mécanismes financiers du système conventionnel sont déficients^67(*), ce qui risque de compromettre l'effectivité de la norme.

b) La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore menacées d'extinction (CITES)

La non réglementation du Commerce international des espèces a présenté une menace tant pour les espèces que pour les écosystèmes. Ainsi, il a fallu la Convention de Washington de 1973 pour régir et réglementer le commerce international et le transport des espèces sauvages menacées. A ce propos, Arbour Jean Maurice écrit « La CITES réglemente les transferts transfrontaliers commerciaux de quelque 30 000 espèces (...) ainsi que leurs parties et les produits qui en sont issus»^68(*). Partant, la CITES garantit que le commerce international et le transport des espèces de la flore et de la faune sauvages n'affectent pas la conservation de la biodiversité et reposent sur une utilisation durable des espèces^69(*).

Néanmoins, la CITES ne définit pas un régime juridique de réglementation du commerce interne des espèces. Ceci peut être considéré comme une faiblesse du système conventionnel dans la mesure où le commerce interne, malheureusement non pris en compte, constitue un facteur de régression et de raréfaction des espèces, notamment en Afrique et en Asie. La CITES étend plutôt son régime de conservation aux espèces inscrites dans ses annexes, espèces menacées par les échanges commerciaux, et non pas à l'ensemble des espèces animales et végétales que compte la biosphère. Elle vise en particulier les spécimens ou populations d'espèces.

Aussi, la convention de Washington établit-elle un régime d'autorisations allant du contrôle des exportations à celui des importations de certaines espèces, ce, selon leur fragilité. En effet, le mécanisme de contrôle diffère suivant que l'espèce animale ou végétale soit gravement menacée, qu'elle soit vulnérable ou qu'elle nécessite un régime spécifique de protection, ce, suivant son annexe d'inscription. Il est, en revanche, sans conteste que le permis d'importation ou d'exportation garantit au mieux le contrôle du commerce des espèces en ce que qu'il prévient les fraudes et le trafic illicite.

En somme, la CITES est un instrument à caractère obligatoire. Elle permet aux Etats d'adopter des mesures allant jusqu'à l'interdiction du commerce à l'encontre des Etats contrevenants. Elle contourne le principe de l'effet relatif des traités en ce qu'elle définit un régime applicable aux Etats non partie. Elle institue des procédures d'information aux termes desquelles les Parties sont tenues d'informer le Secrétariat de la Convention du degré d'application de celle-ci sur leurs territoires. Enfin, promeut-elle les principes généraux applicables à la biodiversité, notamment le principe de précaution puisqu'en cas d'incertitude quant à l'état d'une espèce les parties doivent agir au mieux dans l'intérêt de la conservation de cette espèce^70(*). La CITES est donc un outil intéressant pour la conservation des espèces en droit international de la nature.

* ⁵² DAILIER Patrick,PELLET Alain, Droit International Public, 7^ème ed. LGDJ, 2002, p. 385

* ⁵³ Déclaration de Stockholm de 1972, principe 2

* ⁵⁴ Nicolas de Sadeleer, Charles-Hubert Born, op. cit. p. 81

* ⁵⁵ Déclaration de Stockholm de 1972, principe 21

* ⁵⁶ Rapport Brundtland

* ⁵⁷ Nicolas de Sadeleer, Charles-Hubert Born, op. cit. p. 83

* ⁵⁸ ARBOUR J. M. & LAVALLE S. Droit International de l'Environnement, Ed. Yvon BLAIS, 2006, p.36

* ⁵⁹ Nicolas de Sadeleer, Charles-Hubert Born, op. cit. pp. 85, 86

* ⁶⁰ La stratégie mondiale de la conservation, UICN/PNUE/WWF/UNESCO

* ⁶¹ Commission mondiale sur l'environnement et le développement, Notre avenir à tous, Montréal, les publications du Québec, Editions du fleuve, 1988, p.179.

* ⁶² Convention de l ;Unesco, Préambule, par. 7

* ⁶³ Nicolas de Sadeleer, Charles-Hubert Born, op. cit. p. 160

* ⁶⁴ Préambule de la Convention de Ramsar.

* ⁶⁵ Préambule de la Convention de Ramsar.

* ⁶⁶ Nicolas de Sadeleer, Charles-Hubert Born, op. cit. p. 203

* ⁶⁷ ARBOUR J. M. & LAVALLE S. Droit International de l'Environnement, op. cit. p. 374.

* ⁶⁸ ARBOUR J. M. & LAVALLE S. Droit International de l'Environnement, op. cit. p. 386

* ⁶⁹ ARBOUR J. M. & LAVALLE S. Droit International de l'Environnement, op. cit. p. 386.

* ⁷⁰ ARBOUR J. M. & LAVALLE S. Droit International de l'Environnement, op. cit. p.394.