2.1.5.2. TYPES DE CONTROLE D'EXECUTION DU BUDGET
On
distingue les formes de contrôle ci-après :
· D'après la nature des personnes
contrôlées : le contrôle sur les administrateurs et le
contrôle sur les comptables ;
· D'après la nature des faits
contrôlés : le contrôle des dépenses, le
contrôle des recettes, le contrôle des documents, etc.
;
· D'après le temps de fréquence du
contrôle : le contrôle à priori ou ex ante, le
contrôle pendant l'exécution ou concomitant et le contrôle
à posteriori ou ex post ;
· D'après les organes chargés du
contrôle : les contrôles administratifs, le contrôle
politique et le contrôle juridictionnel.
En effet, dans ce travail nous aborderons plus
concrètement sur le contrôle d'après les organes
chargés d'évaluation des opérations budgétaires
étant donné que les autres formes de contrôle y seront
évoquées.
A. LES CONTROLES ADMINISTRATIFS
Les contrôles administratifs sont des
contrôles internes, effectuées ex ante par certains
corps, agents ou instances spécialisées de l'Etat, et portant
à la fois sur les ordonnateurs principaux ou secondaires et sur les
comptables. En outre, les contrôles administratifs sont variés et
relèvent soit du pouvoir hiérarchique au sein d'une même
administration, soit du rôle spécial joué par le ministre
des finances et son administration.
1°. Le contrôle
hiérarchique
D'après le Professeur BAKANDEJA, « le
contrôle hiérarchique est le contrôle exercé par le
supérieur sur ses subordonnés.
· Le contrôle des ordonnateurs
résulte de leur position hiérarchique qui donne au ministre les
pouvoirs nécessaires. Il s'exerce par la vérification des apports
et documents adressés périodiquement par ces ordonnateurs
secondaires à l'administration centrale, éventuellement par
l'intermédiaire des corps de contrôle (les contrôleurs des
dépenses engagées) ;
· Le contrôle des comptables est
assuré au sein de la hiérarchique. Il est naturellement
diligenté par le secrétaire général aux finances ou
le Directeur chef de service de la comptabilité publique et
exécuté par les contrôleurs des finances qui ont un pouvoir
à compétence restreinte. Les contrôleurs des finances ont
pour mission de vérifier l'exactitude et la réalité de
toutes les opérations des recettes et des dépenses
effectuées par les comptables publics et de veiller à
l'application des dispositions des
articles 52, 53, 54 et 110 du Règlement
Général de la Comptabilité Publique et des instructions
s'y rapportant. Ils sont également chargés de surveiller
l'organisation et la gestion des dépôts du matériel remis
aux chefs de service. Ils sont tenus de signaler tous les abus constatés
dans la gestion de matériels et dans la constitution de stocks
dépassant les besoins normaux. Un autre contrôle est assuré
par les inspecteurs des finances, chargés de vérifier directement
la régularité de leurs opérations et de leurs comptes. Il
s'étend aux comptables relevant d'autres ministères, voire
d'organismes spéciaux tels que la caisse d'épargne, Institut
Nationale de Sécurité Sociale » (G. BAKANDEJA WA MPUNGU,
2006, pp.245-246).
2°.Contrôles sur les ordonnateurs et
comptables, l'inspection générale des finances
Pour le Professeur Bakandeja, « ces contrôles
sont réalisés par le ministère des finances, les
comptables publics et l'inspection générale des
finances.
· Le ministre ayant les finances et/ou le budget
dans ses attributions exerce directement en personne ou par
l'intermédiaire des contrôleurs financiers, une surveillance
permanente sur les opérations d'exécution du budget
effectuées par les ministères (visa, comptabilité
administrative) et même sur leur activité réglementaire
(contreseing). S'agissant du contrôle de l'engagement, il est entendu que
le contrôleur examine la régularité des opérations
d'engagement qui sont effectuées par l'ordonnateur. Il vérifie
tous les actes qui se traduisent par une dépense immédiate ou
future. Toute proposition d'engagement doit être soumise au
contrôleur avec pièces justificatives sauf en cas d'engagement
automatique pour les dépenses de personnel, pour les effectifs
existants. Il doit s'assurer de l'imputation de la dépense, de la
disponibilité des crédits, de l'exactitude de l'évolution
de la dépense.
· Les comptables vérifient, au moment de
régler les dépenses et les recettes la régularité
budgétaire des opérations qui leur sont
ordonnées.
· Le contrôle de l'Inspection
Générale des Finances : le contrôle de l'inspection des
finances porte sur l'ensemble du secteur public. La fonction de contrôle,
sous la forme d'audit interne, est exercée par l'inspection
générale des finances dont la mission consiste à auditer
l'ensemble des administrations financières ainsi que toutes les
entreprises bénéficiant, à un titre ou à un autre,
d'un financement de la part de l'Etat. Le statut et surtout les missions ainsi
définis de l'inspection générale des finances en font tout
autant un corps d'expertise qu'un corps de contrôle traditionnel
;
les méthodes du contrôle vont de
l'approche la plus classique (contrôle sur les comptables) à la
plus moderne (enquête et audit). Les inspecteurs des finances sont
nommés par le Président de la République sur proposition
conjointe des ministères des finances et de la fonction publique.
(Lire aussi avec intérêt : ordonnance n°87- 323
du15/09/1987portant création de l'inspection générale des
finances, telle que modifiée et complétée à ce
jour).
Les inspecteurs des finances exercent sur les
ordonnateurs secondaires une surveillance financière
générale qui donne au ministre des finances une vue sur
l'ensemble de l'activité administrative ». (G. BAKANDEJA WA MPUNGU,
2006, pp.246-247).
Il faut noter que les contrôles sur les
comptables et ceux effectués par l'inspection des finances en France
portent « sur pièces », s'effectuent « sur place »
et « à l'improviste » sur les comptables publics et sur tous
les agents des services déconcentrés du ministère des
finances d'une part ; « sur pièces » pour le contrôle
sur les ordonnateurs secondaires (lire avec intérêt : F.
CHOUVEL, L'essentiel des finances publiques 2008, 9eGualino
éditeur, Paris 2008, pp.77-87).
En République Démocratique du Congo en
revanche, ces contrôles se déroulent pour la plupart sans respect
de la procédure d'improvisation qui, pourtant, est indispensable pour
une bonne évaluation des activités budgétaires. Au seuil
des résultats de nos investigations, nous nous sommes rendu compte qu'en
ce qui concerne le contrôle des dépenses publiques et des recettes
publiques, les personnes soumises au contrôle (comptable et autres
responsables gérants des fonds publics) qui sont censées
apprêtées les documents à contrôler sont souvent
averties de l'arrivée imminente (voire en précisant la date)
d'une mission d'audit et de contrôle. Ce qui les conduit à
fabriquer de toutes pièces les documents et effacer les traces
d'éventuelles magouilles afin de se laver de tout soupçon. En
outre, il sied de noter qu'en République Démocratique, de 1990
à 2001, soit plus d'une décennie, l'inspection
générale des finances (IGF) n'a pas pu jouer pleinement son
rôle. Depuis 2001 par contre, son cadre de travail s'est un tout petit
peu amélioré. Mais le corps de travail (personnel) semble avoir
pris de l'âge, ce qui nécessite non seulement un renouvellement du
personnel mais aussi le renforcement des capacités pour mener à
bon port les opérations « Fini la récréation
» et « Tolérance zéro »
lancées par le Président de la République pour lutter et
réduire sensiblement les abus qui rongent les finances publiques et
paralysent l'action de l'Etat.
B. LES CONTROLES POLITIQUES
Les contrôles politiques « sont des
contrôles parlementaires s'exerçant en cours d'exécution du
budget, par l'information apportée aux Assemblées ou que
celles-ci peuvent obtenir, ou s'exerçant après l'exécution
budgétaire à l'occasion du vote de la loi de règlement
définitif >> (F.CHOUVEL, 2008, p.87).
Pour le professeur Bakandeja : « Dans le
schéma des contrôles de l'exécution des lois de finances,
le contrôle politique opéré par le parlement tient en
principe la première place. Ayant initialement autorisé la mise
en oeuvre des opérations de recettes et de dépenses, il doit donc
en suivre le déroulement puis se prononcer sur l'exécution
définitive du budget >> (G. BAKANDEJA WA MPUNGU, 2006,
p.247).
Or, dans la plupart des pays en développement
en général et Africains en particulier, et ce, en se
référant d'une façon beaucoup plus spécifique
à la RD Congo oüdepuis 2006 avec la formation de
l'Alliance de la Majorité Présidentielle, aujourd'hui
Majorité Présidentielle, les
contrôles parlementaires des élus nationaux tenaient aussi compte
de cet aspect. La gestion des deniers publics peut encore être rendue
efficace, efficiente et transparente si et seulement si, les parlementaires
à travers la commission chargée des questions économiques
et financières évaluent les activités budgétaires
du gouvernement en toute indépendance et sans tendance politique. Ce
qui, à notre avis, est loin d'être le cas
C. LES CONTROLES JURIDICTIONNELS
En France, les contrôles juridictionnels
exercés sur l'exécution de la loi de finances sont des
contrôles externes et présentent la particularité
d'être des contrôles ex post, c'est-àdire qu'ils
sont réalisés une fois que les opérations
d'exécution du budget sont terminées. Deux juridictions
réalisent ces contrôles à savoir : la cour des comptes et
la cour de discipline budgétaire été financière.
(Pour plus de détails, lire avec intérêt : F. CHOUVEL,
L'essentiel des finances publiques 2008, Gualino Editeur, Paris 2008,
pp.81-85).
En RD Congo par contre, le contrôle
juridictionnel est réalisé par la cour des comptes, qui est une
juridiction composée, des magistrats inamovibles recrutés
principalement par voie de recrutement.
· Le compte général du
trésor,
· Les comptes de comptables publics,
· Les comptes des établissements
publics,
· Les fautes de gestion en matière de
discipline budgétaire et financière,
· Les comptes d'emploi des organismes privés
bénéficiaires du concours de l'Etat, des entités
administratives décentralisées ou de tout autre organisme
public,
· Les comptes relatifs aux sommes dues à
l'Etat au titre de prêts et de garantie d'emprunts,
· Le service de la dette,
· Les comptes des organismes des budgets
annexes...
Le contrôle de la cour des comptes porte
essentiellement, d'une part, sur l'exactitude, la légalité, la
régularité pour les opérations budgétaires et
comptables et, d'autre part, sur l'efficacité, l'efficience et
l'économie pour les opérations de gestion des entreprises
publiques. Les justiciables de la cour sont notamment :
· Les comptables publics,
· Le caissier de l'Etat,
· Les comptables de fait,
· Les fonctionnaires et agents de l'Etat ou des
entités administratives décentralisées,
· Les responsables ou agents des
établissements publics et organismes privés
subventionnés,
· Les autorités adjudicatrices.
La notion de justiciable de la cour des comptes
englobe toute personne civile ou militaire, impliquée, avec ou sans
qualité, dans les opérations et la gestion des finances et biens
publics » (G. BAKANDEJA WA MPUNGU, 2006, pp.249-250).
De plus, la compétence de la cour des comptes
est vaste et large, et s'étend sur toute l'étendue du territoire
national et à l'extérieur du pays, notamment aux missions et
représentations diplomatiques. La procédure devant la cour se
présente comme suit :
· Une procédure
contradictoire,
· Le jugement des comptes,
· Le mécanisme de contrôle : la
régularité du compte est appréciée sur base de
l'analyse de toutes les opérations effectuées par le comptable et
des pièces justificatives établies à cet effet
;
· Le résultat du contrôle :
après le contrôle, la cour peut prendre une décision peut
être : o Soit un arrêt de décharge lorsque
les comptes réguliers.
o Soit un arrêt de débet fustigeant et
même obligeant le comptable fautif à payer ou rembourser les
manquants d'argent.
o Soit un arrêt déficitaire (en cas de
compte de débit).
Il faut enfin noter que la cour des comptes joue un
double :
· Assister le gouvernement et le parlement dans le
contrôle sur l'exécution du budget
· Fournir des informations au public via la
remise d'un rapport au Président de la République et qui sera
promulgué et publié au journal officiel pour plus de transparence
dans la gestion des deniers publics et dans l'optique de la bonne
gouvernance.
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