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Politique fiscale et croissance économique en zone CEMAC.

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par Addi HAMAN MAHAMAT
Université de Yaoundé II - Master II en Ingénierie Economique et Financière option Economie Mathématique et Econométrie 2013
  

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I.2- Contexte de l'économie africaine

Bien que l'on reconnaisse la persistance de l'évasion et des fraudes fiscales sur le continent, le problème majeur de la fiscalité africaine est celui de la faiblesse des taux de prélèvements fiscaux et l'étroitesse de l'assiette d'imposition7. Ce constat diffère légèrement lorsqu'on situe du côté de l'Afrique en général, et de la zone CEMAC en particulier.

> L'économie africaine en général

Après être restés presque inchangés entre le début des années 90 et le début des années 2000, les chiffres des recettes publiques en pourcentage du PIB se sont constamment améliorés dans la plupart des pays africains. Les recettes nationales (définies comme les recettes publiques fiscales et non fiscales, à l'exclusion des dons) ont augmenté de près de 4 points de PIB entre 2002 et 2007, atteignant une moyenne de plus de 25 % en 2007 pour l'ensemble de l'Afrique sub-saharienne. Si l'on exclut le Nigeria et l'Afrique du Sud, l'augmentation des recettes publiques en pourcentage du PIB a été encore plus prononcée pour le reste de l'Afrique sub-saharienne, puisqu'elles sont passées de 18,8 % en moyenne au cours de la période 1997-2002 à 25,4 % en 20078. Toutefois, d'énormes efforts restent encore à fournir. En effet, si l'on en croît Chambas (2005), nombre d'entrepreneurs individuels, pourtant largement au-dessus des seuils de taxation, parviennent à éluder en grande partie de l'impôt sur les bénéfices dont ils sont redevables, de telle sorte que moins de 700 entreprises contribuent à plus de 80 % des impôts directs. Par conséquent, une part importante de l'augmentation des recettes fiscales en Afrique provient des impôts sur les ressources naturelles, tandis que les recettes non liées à ces ressources n'ont augmenté que de moins de 1 % du PIB, et le ratio impôt/PIB en Afrique Subsaharienne est passé de moins 15% en moyenne à plus 18% sur une période de 25ans9. Cela devient d'autant plus préoccupant si l'on prend en compte les effets de la crise économique mondiale de 2008. En effet, la baisse des recettes d'exportation en 2009, a entraîné celle du taux de croissance qui n'était que de 2,8%, soit moins de la moitié des 5,7% enregistrés en 2008. Dans l'ensemble, lorsqu'on compare le taux de pression fiscale de l'Afrique à celui des pays de l'OCDE, qui est de 36 %, (moyenne non pondérée pour 2006)10, avec un secteur informel important et échappant l'imposition (Chambas, 2005), il est évident que les gouvernements africains souffrent d'une nette insuffisance de leurs recettes fiscales.

7 Banque de France, rapport annuel de la zone Franc 2011.

8 P. 13, OCDE, Financement du développement en Afrique, de Monterrey à Doha, OCDE, 2008 www.africapartnershipforum.org/dataoecd/63/17/41656352.pdf

9 Selon l'Initiative NEPAD-OCDE pour l'investissement en Afrique sur la période 1980-2006

10 Base de données fiscale de l'OCDE, 2006.

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Par ailleurs, l'un des problèmes les plus pressants auxquels doit faire face le continent consiste à rechercher une voie pour libérer les pays africains d'une dépendance excessive à l'égard des flux de capitaux d'origine externe tels que l'aide étrangère. En effet, ces sources de financement d'origine externe sont victimes de l'instabilité de l'environnement macroéconomique mondiale (comme la récente crise financière ou la recrudescence du terrorisme), et par conséquent transmettent ces instabilités aux gouvernements bénéficiaires. Ce qui est nuisible pour la croissance économique (Berg, 1997). A cet égard, une condition indispensable est le renforcement de la capacité de mobilisation des ressources nationales. Les recettes nationales doivent constituer l'une des principales sources d'expansion de l'espace budgétaire en raison de leur caractère durable, ce qui permet de réduire la dépendance à l'égard de l'assistance des pays donateurs. De plus, en misant davantage sur les recettes intérieures, les pays limitent le risque de « syndrome hollandais » (dutch desease). En effet, la littérature économique conclut que la dépendance des ressources naturelles est associée à de faibles performances économiques (Sachs et Warner, 1995). Ce résultat s'explique par l'effet « dutch desease » et l'effet volatilité des prix des ressources naturelles. Un boom dans le secteur produisant une ressource naturelle conduit à une hausse du prix des biens non échangeables alors que celui des biens échangeables est déterminé sur le marché international (Omgba, 2010). Par ailleurs, les prix des matières premières sont plus volatiles que les prix des produits manufacturés (Grilli et Yang, 1988). La volatilité introduit l'incertitude dans la prise de décision des agents économiques. Cette incertitude est coûteuse en termes de bien-être. Toutefois, ces effets négatifs peuvent être atténués en présence d'institutions de bonne qualité (Sala-I-Martin et Subramanian, 2003 ; Mehlum et al., 2006). La hausse des recettes fiscales réduit le risque du Syndrome hollandais. En outre, pour un grand nombre de pays africains, les tarifs douaniers représentent une part importante des recettes publiques. Bien que l'ouverture des économies aux échanges extérieurs soit susceptible de stimuler la croissance économique à long terme, les pays qui participent aux négociations commerciales comme le Cycle de Doha ou les Accords de partenariat économique (APE) sont tenus de réduire leurs tarifs douaniers et collecteront par conséquent moins de recettes. A l'heure actuelle, dans certains pays africains, jusqu'à 30 % des recettes fiscales ne concernant pas les ressources naturelles (4 % du PIB) sont collectées sous forme de tarifs douaniers et d'impôts liés aux échanges extérieurs. La perte de cette source de recettes à la suite de la libéralisation des échanges est susceptible d'avoir des conséquences budgétaires importantes. Cela rend évidemment particulièrement difficile le maintien des niveaux de recettes actuelles, et à plus forte raison leur augmentation. Il est nécessaire de disposer d'autres sources de recettes avant la réduction progressive des tarifs douaniers. C'est

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le cas en particulier pour l'Afrique dans le contexte des Accords de partenariat économique (APE) avec l'Union européenne, car les échanges avec les pays de l'Union représentent traditionnellement près des deux tiers du commerce extérieur des pays africains (AfOA-UE, 2007). Les échanges transfrontaliers avec les pays limitrophes sont beaucoup moins importants, dans la mesure où le commerce intra régional ne représente que 10 % des échanges extérieurs de l'Afrique (PER, 2009).

Le continent a donc intérêt à assurer sa transition fiscale, c'est-à-dire substituer des ressources de fiscalité interne à des recettes tarifaires décroissantes sans voir le niveau de ses ressources publiques chuter. Du fait de l'étroitesse de l'assiette fiscale, les impôts directs (IRPP et IS) ne peuvent constituer des instruments majeurs de cette transition (Tanzi et Zee, 2000). Une brèche est donc ouverte aux impôts indirects (impôts sur la consommation : TVA et droits d'accises) pour assurer la transition fiscale. En effet, la part des impôts directs dans les recettes totales pour les pays africains a progressé de 14 points entre 1980-1982 et 2000-2002 (Chambas, 2005). Toutefois, cette solution pose un problème qui est celui du choix des entreprises suffisamment crédibles pour jouer le rôle de collectrices d'impôts intermédiaires. Pour cela, elles doivent être assujetties au régime d'imposition réel11. Le rôle de collecteurs est crucial pour le fonctionnement du système de mobilisation de l'impôt. L'assujettissement des entreprises, personnes morales ou physiques, à un régime d'imposition réel doit avoir pour condition l'obligation de tenir une comptabilité probante. En raison du service de collecte rendu par les entreprises assujetties, l'État doit veiller à minimiser la charge administrative ainsi supportée par les entreprises (simplification des régimes fiscaux, des procédures, réduction des tracasseries, modernisation des contrôles) et aussi éviter que ces entreprises supportent l'incidence de charges fiscales supplémentaires en raison de fraudes. L'efficacité du système de mobilisation des recettes dépend étroitement de la capacité de l'administration fiscale à contrôler les entreprises collectrices des impôts, en priorité les grandes entreprises, qui concentrent l'essentiel du potentiel de recettes. Aussi, convient-il d'exclure des fonctions de collecteurs d'impôts, par des seuils d'imposition suffisamment élevés, les entreprises incapables d'assumer cette charge à un coût raisonnable (Keen, 2004). Dans cette optique, la grande majorité des pays africains s'est ainsi engagée dans la mise en place d'un taux uniforme

11 Le régime réel repose sur l'appréhension des flux comptables effectifs. Il constitue une condition nécessaire à l'assujettissement à la TVA, assujettissement qui consiste pour l'État à confier la collecte de la TVA au contribuable assujetti. En raison du caractère central de la TVA, Le choix du régime d'imposition s'opère essentiellement en fonction de la TVA. Ce choix emporte celui du régime d'imposition pour les autres impôts.

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de TVA, avec cependant des exonérations pour les produits de première nécessité afin d'atténuer le caractère régressif du taux unique. Cependant, depuis la mise en oeuvre de la réforme, les pays africains sont confrontés à la baisse de leurs ressources publiques du fait de plusieurs contraintes. La première est le taux de collecte de la TVA, qui est plus élevé que celui des droits de porte de l'ordre du double. La seconde est la réduction de la base taxable : en contexte de libéralisation, non seulement on assiste à une baisse des tarifs sur l'importation, mais aussi et surtout la production se réoriente de la consommation domestique vers l'exportation. Autrement dit, de la production taxable vers la production non taxable. L'analyse des différents taux de prélèvements publics des Etats, et leur évolution montre une dimension structurelle importante : celle de la baisse des tarifs douaniers d'une part avec une chute des droits et taxes à l'importation (DTI) et d'autre part avec souvent une détérioration de la fiscalité interne. Résultat, la pression fiscale diminue et les soldes budgétaires se dégradent à l'exception des pays exportateurs de pétrole qui bénéficient de la manne pétrolière.

Cette revue des arguments qui ont guidé la transition fiscale dans la plupart des pays africains nous permet de voir où en sont les réformes sur cette transition, et surtout d'apprécier les résultats de ces réformes sur les finances publiques en général, et sur les finances locales en particulier. Elle montre surtout que la pression fiscale n'est pas terminée il faudra encore du temps pour qu'en effet, les gains de recettes introduites par la transition fiscale compensent les pertes de recettes induites par la suppression des droits de douanes. En outre, cette revue nous fixe sur la nature des contraintes budgétaires à venir. Le fait que les nouvelles ressources publiques des pays africains vont être majoritairement issues de la fiscalité indirecte va poser un autre problème important. Il s'agit de la volatilité des ressources publiques, et donc des politiques budgétaires pro-cycliques. En effet, les ressources les plus stables sont celles issues de la fiscalité directe, elles assurent une stabilité financière, et sont peu liées à la conjoncture économique. Par contre, les recettes issues de la fiscalité indirectes sont connues pour être particulièrement instables (Yatta, 2009), exposant les budgets nationaux à des chocs économiques plus importants et entrainant de ce fait, une volatilité de la croissance économique. Cette situation aura tendance à pousser les décideurs nationaux à des fréquents ajustements budgétaires soit en ayant recours à l'emprunt, soit à l'aide publique, soit aux recettes non fiscales telles que celles issues de l'exploitation des matières premières comme le pétrole. Cette dernière solution est la principale stratégie des pays de l'Afrique Centrale, particulièrement ceux de la zone CEMAC qui bénéficient de la manne pétrolière (Avom, 2011).

> L'économie des pays de la zone CEMAC

Le cas particulier des pays de l'Afrique Centrale révèle qu'ils ont enregistré au cours de ces dernières années des performances macroéconomiques relativement fortes et très au-dessus de la moyenne de l'ensemble des autres pays africains au sud du Sahara. Ces résultats sont d'une part la conséquence d'un environnement macroéconomique particulièrement favorable, du moins jusqu'au premier semestre de l'année 2008 et, d'autre part, celle de choix de politiques économiques appropriées sous l'impulsion des institutions financières internationales. Bien que la région dans son ensemble ait obtenu de bons résultats économiques, les taux de croissance y sont restés largement tributaires de quelques produits de base, et notamment le pétrole. Cet état des choses montre que, l'économie de la sous-région est non intégrée12 . Cette économie est dans ce cas vulnérable aux chocs exogènes. Les exemples des récentes crises financière et de la zone euro le montrent ci-bien. Car avec les politiques d'austérité budgétaires et la baisse de la demande des produits de base en Europe, le socle de la croissance économique des pays de la sous-région (les recettes fiscales liées au commerce international) s'est effondré13. Pour y remédier, les autorités régionales ont organisé plusieurs séances de concertation regroupant tous les acteurs économiques de la Sous-région, en application des décisions de la Conférence des Chefs d'Etat de la CEMAC du 30 janvier 2009 à Libreville, en complément des mesures nationales déjà prises. Celles-ci ont abouti à l'adoption, par le Conseil des Ministres de la CEMAC, sur des recommandations portant sur la mise en oeuvre de mesures d'ordre fiscal, monétaire, bancaire et financier ainsi que sur l'amélioration du climat des affaires.

Pour ne citer que les mesures fiscales, d'après le rapport de la Banque de France de 2008, elles portent sur l'amélioration des revenus fiscaux ; la réforme tarifaire en vue de réduire les taux et le nombre de catégories du Tarif Extérieur Commun (TEC) ainsi que l'examen d'une fiscalité adaptée au secteur informel ont été accélérés. Les avantages pouvant être accordés aux secteurs sinistrés visent à encourager les entreprises qui s'engagent dans un processus de transformation locale accrue. Ce faisant, elles pourraient permettre l'élargissement de l'assiette fiscale et assurer la préservation de l'emploi et la relance de la consommation intérieure. Toutefois, l'adoption de ces dispositions doit être précédée par une analyse attentive de ces secteurs pour à la fois évaluer l'ampleur de leurs difficultés, le coût fiscal et choisir les instruments les plus appropriés pour y faire face de manière efficace. De plus, les politiques budgétaires visent une

12 C'est-à-dire qu'elle base sa croissance sur des matières premières dont elle n'a aucun contrôle sur l'évolution des prix (termes de l'échange)

13 Banque de France, rapport 2008

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viabilité à moyen terme qui n'implique pas nécessairement une contraction budgétaire à court terme mais plutôt un programme temporaire de relance budgétaire réaliste qui tient compte de la capacité de l'Etat à mobiliser les ressources complémentaires pour faire face aux besoins de financement nés des effets de la crise. En outre, il est recommandé d'abaisser la TVA sur le bois vendu localement en vue de stimuler la demande intérieure. Quant aux entreprises minières, il est recommandé, le cas échéant, des réductions ponctuelles sur les taxes d'importation des biens d'équipement. De plus, la plupart des allègements fiscaux accordées en 2008 pour lutter contre la crise alimentaire restent en vigueur ou ont été reconduits14.

Toutes ces mesures fiscales concourent à l'amélioration des performances macroéconomiques de la CEMAC, afin d'atteindre les OMD d'ici la date butoir 2015. Bien que les études de Kakwani et Son (2006) sur le coût de la réduction de la pauvreté et de l'atteinte de ces OMD montrent qu'il reste encore beaucoup à faire pour les pays de l'Afrique Subsaharienne en général, et ceux de la CEMAC en particulier. Ce qui justifie l'étude sur l'effet de la fiscalité sur la croissance économique des Etats de la zone CEMAC.

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