La souveraineté fiscale à l'épreuve des exigence de la transparence fiscale internationale. Cas des états de la zone CEMAC.

SECTION II : LA MATERIALITE DE LA SANCTION POUR DEFAUT DE CONFORMITE

Dans ses contours actuels, le droit communautaire de la CEMAC en général peut être présenté comme un droit mou. La raison en est qu'il énonce des principes, crée des obligations, formule des interdictions mais n'évoque à aucun moment le mot sanction. Certes, ce « réflexe de méfiance à l'égard du mot `'sanction'', irrémédiablement entaché d'une connotation négative »^182(*), n'est pas l'apanage de la CEMAC. Certes aussi, « l'absence d'un mot dans un texte n'exclut pas nécessairement la présence d'une idée»^183(*). En CEMAC cependant, la pratique semble confirmer cette carence, aucun Etat de la sous-région n'ayant jamais été sanctionné pour ses manquements au droit communautaire. La question est d'autant plus préoccupante que le Comité Inter Etats, réuni à Malabo en juin 2005, a recommandé l'institution d'un régime juridique de sanctions au sein de la Communauté^184(*).

En l'absence actuelle d'un tel régime, nous nous contentons dans la présente section de présenter les choses telles qu'elles pourraient être, par référence à ce qui se fait dans l'Union Européenne. Nous distinguerons alors la sanction des instances communautaires elles-mêmes (I) de celles des instances nationales (II).

PARAGRAPHE I : LA SANCTION DES INSTANCES COMMUNAUTAIRES

Les instances communautaires en espèce la Cour de justice communautaire peut elle-même prononcer directement à l'encontre des Etats membres, certaines sanctions lorsqu'elles constatent le manquement par ces derniers d'obligations découlant du droit communautaire. Ces sanctions sont rendues possibles grâce au recours en manquement (A). Elles s'analysent généralement en suspension des droits de l'Etat fautif (B).

A. LE RECOURS EN MANQUEMENT

Institué par le droit communautaire européen, le recours en manquement est un recours ouvert à l'encontre des Etats ayant failli à leurs obligations. Il est prévu à l'article 169 du Traité de Rome. Instrument spécifique du droit communautaire, il dépasse les règles traditionnellement applicables pour assurer le respect par les parties contractantes de leurs engagements conventionnels. Il combine administrative, entièrement dominée par la Commission, avec une possible saisine de la CJCE dont la compétence, permanente et exclusive, ne peut faire l'objet de réserves. Il sied dès à présent de préciser la notion de manquement en droit communautaire avant d'en la procédure.

1) La notion de manquement

Il y a manquement dès lors qu'un Etat ne respecte pas une obligation résultant du droit communautaire (droit originaire ou dérivé, y compris les arrêts de la Cour communautaire de justice).

Le manquement peut résulter d'un comportement positif constitué par un acte juridique interne violant le droit communautaire. Peu importe que cet acte soit ou non appliqué, il suffit qu'il existe. Il peut s'agir également d'un comportement négatif (abstention ou refus d'appliquer les taux de certains impôts) ou d'opérations matérielles faites en violation du droit communautaire (exonérations non autorisés de certains produits).

Il peut être le fait de n'importe quel organe de l'Etat (gouvernement, Parlement, administration fiscale ou douanière). Les autorités centrales ne sont pas les seules concernées : les autorités fédérées d'un Etat fédéral ou les autorités décentralisées d'un Etat unitaire peuvent également être à l'origine d'un manquement. Par ailleurs, si une société est l'auteur des faits reprochés, son caractère privé n'est pas exonératoire lorsqu'elle entretient des liens étroits avec l'Etat visé. Une fois constaté le manquement devrait faire l'objet d'une procédure particulière.

2) La procédure pour manquement

Elle comporte deux phases : une phase précontentieuse et une phase contentieuse. Il existe néanmoins des procédures simplifiées selon le modèle européen (art. 88 ou 108 Lisbonne ;et 298 CE ou 348 Lisbonne) qui permettent une saisine plus rapide la Cour de justice en supprimant la phase précontentieuse

a- La phase précontentieuse :

L'action en manquement peut être déclenchée soit par la Commission ayant découvert par elle-même l'existence d'une infraction ou alertée par une plainte émanant d'autres Etats ou de particuliers (art. 226 CE ou 258 Lisbonne), soit par un Etat membre saisissant la Commission pour mettre en cause un autre Etat (art. 227 CE ou 259 Lisbonne).

Dans la première hypothèse, à l'issue d'une instruction préalable, la Commission peut décider discrétionnairement de déclencher la procédure en mettant l'Etat en demeure de présenter ses observations. A ce stade, la procédure peut être interrompue, soit parce que la Commission considère, au vu des explications de l'Etat, que son incrimination n'était pas fondée, soit parce que l'Etat a pris les mesures nécessaires. Dans le cas contraire, elle émet un avis motivé. L'Etat a alors le choix entre se plier à ses obligations ou persister dans son manquement et risquer la saisine de la Cour de justice.

Dans la seconde hypothèse, la Commission doit mener une instruction contradictoire (plaignant et défendeur présentent chacun leurs observations) à l'issue de laquelle elle émet un avis motivé faisant état de ses conclusions. La décision de déclencher la phase contentieuse appartient dès lors à l'Etat plaignant. Si à l'issue de la phase précontentieuse, le manquement persiste, la Cour de justice peut être saisie soit par la Commission soit par l'Etat plaignant. Le recours devant la Cour n'a pas d'effet suspensif. Toutefois, la Commission peut demander au juge, par voie de référé, de suspendre l'application des mesures contestées dans l'attente de l'arrêt au fond.

b- La phase contentieuse

La procédure contentieuse est contradictoire. La Commission peut se désister à tout moment. Elle le fait notamment si l'Etat défendeur a mis fin au manquement après la saisine de la Cour de Justice. Elle peut néanmoins décider de poursuivre l'affaire si elle juge qu'il existe un intérêt à le faire tel que l'importance des problèmes de droit soulevés (utilité de consacrer une interprétation de la règle en cause) ou l'intérêt matériel de l'arrêt (preuve de l'existence d`une violation du droit communautaire dans le cadre d`un recours en responsabilité contre l`Etat fautif).

C'est à la Commission ou à l'Etat requérant qu'il appartient d'apporter la preuve du manquement. Il n'existe pas, en dehors de la force majeure, de faits justificatifs du manquement.

L'Etat incriminé ne peut pas invoquer pour se défendreles difficultés rencontrées pour se conformer aux obligations du droit communautaire,l'illégalité de l'acte méconnu, un acte communautaire étant définitif s'il n'a pas fait l'objet d'un recours en annulation dans le délai fixé. Le manquement d'un autre Etat membre (le principe de réciprocité n'existe pas) ou la créance d`une institution communautaire.

Par contre, l'imprécision ou le caractère équivoque des normes communautaires violées peut être de nature à excuser le manquement si c'est un aspect essentiel de l'obligation en cause qui est concerné l'Etat a utilisé tous les recours ou moyens mis à sa disposition pour mettre fin à l'incertitude dans laquelle il prétend avoir été.

En effet, l'initiative de cette action peut émaner soit de la Commission, soit d'un État membre, soit du Parlement communautaire. Après avoir adressé un avis motivé à l'État attaqué, un autre État membre ou la Commission peut saisir la Cour, si son avis n'a pas été suivi d'effet.

Le Traité de Maastricht^185(*) a cependant corrigé cette faiblesse en habilitant la Cour à infliger à un Etat, dans cette hypothèse, le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte voire une suspension de droits.

* ¹⁸²Idem.

* ¹⁸³Idem.

* ¹⁸⁴Rapport du Comité Inter Etat du 25 juin 2005 à Malabo en Guinée Equatoriale.

* ¹⁸⁵Art. 171 du TCE devenu article 228 du TUE.