2.2. L'évolution des paradigmes d'action publique sur
le Nordeste Semi-aride
Le problème des sécheresses identifié
dans la région du Nordeste Semi-aride n'est pas exactement lié
à un manque de pluie, mais plutôt à son
irrégularité dans le temps et l'espace (Rocha Queiroz e
Falcão Sobrinho, 2019). Dans cette partie, on analysera comment ont
été traitées les complexités du Semi-aride par le
pouvoir publique, afin d'appréhender comment a évolué
l'orientation de l'intervention publique sur cette zone, y inclut la nature de
ses institutions.
11 En 2008, environ 3 millions des plus de 8 millions de
personnes vivant dans cet État n'avaient pas accès à l'eau
potable, et plus de 5 millions n'étaient pas servis par les services
d'assainissement (ALEC, 2008).
32
Tout d'abord, pour mieu comprendre les enjeux de la
région, il faut noter que le Semi-aride reste remarquablement
caractérisé par les formes de son occupation depuis la
colonisation portugaise (1530-1822), lesquelles comprennent (I) l'expansion de
l'élevage en tant qu'activité économique majeure dans la
région et (II) le système de «sesmarias»12
de distribution des terres, dont les résultats sont souvent
associés à la forte et persistante concentration foncière
(Andrade, 1980 dans IICA, 2013). L'élevage extensif exigeait des grandes
dimensions, et est devenu la base productive des grandes
propriétés rurales («latifúndios») et
du pouvoir de leurs propriétaires - appelés «coroneis»
(Correia de Andrade, 1999; Ribeiro, 1995; Ab'Saber, 2003 dans Marinho Alves da
Silva, 2003).
L'agriculture est devenue un autre axe de l'économie du
sertão, même si limitée à des aires
spécifiques - normalement à des altitudes plus
élevées, qui recevaient plus de pluie (Souza et al., 1992 dans
Buckley, 2010). Par contre, l'élevage extensive diminuait la
viabilité de l'agriculture dans une grande partie du Semi-aride car dans
les périodes de sécheresses le bétail était conduit
aux marges des rivières - justement les zones les plus fertiles -
dommageant des parcelles de sol cultivable (Buckley, 2010). Ainsi, la
rareté de l'eau a pendant longtemps rendu difficile une agriculture
commerciale de grande échelle dans des vastes aires de la zone
semi-aride (Buckley, 2010). Aussi, le modèle d'occupation depuis le XVII
siècle, à l'absence d'infrastructures hydrauliques et de routes,
a formé une société assez vulnérable aux
sécheresses (Martins de Sousa et Vidal de Oliveira, 2015).
D'autre part, les grandes propriétés se
fondaient sur le travail forcé, l'esclavage au Brésil
n'étant abolie qu'en 1888. À ce moment, les esclaves
libérés ont passé à des systèmes de
métayage, payant leur «bail» avec leur production et leur main
d'oeuvre. Progressivement, s'est formé une masse de paysans sans terres
dans la région, qui subsistait à partir d'une combinaison de
production à petite échelle pour subsistance, du travail dans les
schémas de métayage, et d'autres configurations dépourvues
de mécanismes contractuels rassurants et de capital personnel. Ces
groupes restaient, ainsi, particulièrement vulnérables aux
fluctuations d'ordre climatique dans la région (Buckley, 2010). Les
grands propriétaires, à leur tour, restaient relativement
protégés de l'impact
12 Le système des sesmarias était un des types
de concession de terres appliqué par les colonisateurs portugais, dans
le but de stimuler la production agricole à partir de l'allocation des
terres non cultivées à des nouveaux propriétaires,
à condition de les améliorer et rendre productives, sous peine
d'avoir le droit d'accès annulé si cette conditionnalité
n'est pas respectée (Pedroza, 2020).
33
économique des sécheresses, compte tenu des
récoltes excédentaires, qui pourraient être
commercialisées à des prix plus élevés lors des
périodes de crise (Buckley, 2010).
Ces paysans ont depuis été maintenus dans une
relation de dépendance vis-à-vis des grands propriétaires,
lesquels étaient en mesure de conditionner leur accès à
des ressources comme la terre et l'eau ou à offrir de la
«protection» à des groupes plus vulnérables (Forman,
1979 dans IICA, 2013) comme l'affirme Ribeiro (1995, p. 348 dans Marinho Alves
da Silva, 2003):
«entre le pouvoir fédéral et la population
en situation de vulnérabilité, s'interpose la condition de
pouvoir des coroneis, lesquels contrôlent tous les aspects de la
vie dans le sertão: non pas seulement les terres et le
bétail, mais aussi les positions de pouvoir et les opportunités
de travail y inclus auprès de l'état» (Ribeiro, 1995, p. 348
dans Marinho Alves da Silva, 2003).
Ce cadre général aurait façonné la
société rurale du sertão jusqu'à ces jours
et démontre que le système politique et la structure sociale en
vigueur dans cette zone sont au moins aussi importants que la composante
climatique pour comprendre l'impact des sécheresses sur les populations
du Semi-aride (Buckley, 2010).
Le cadre de misère qui s'aggrave pendant les
périodes prolongées de sécheresse est donc
interprété en tant qu'une expression des formes historiques
d'occupation des espaces et de l'utilisation des ressources. Aujourd'hui,
environ 1,5 million de familles agricultrices (28,82% de toute l'agriculture
familiale au Brésil) occupe seulement 4,2% des terres cultivables du
Semi-aride, alors que les grandes propriétés détiennent
38% des terres (Asa Brasil, n.d.). Par ailleurs, données de 2010
montraient que 59,1% des brésiliens en situation d'extrême
pauvreté vivaient au Nordeste, et parmi ceux-ci, 52,5% dans les zones
rurales de la région (IBGE, 2010 dans Asa Brasil, n.d.).
Cependant, les sécheresses dans la région n'ont
été traitées comme une question nationale qu'à
partir de la sécheresse de 1877, laquelle a provoqué une
mortalité importante13. À ce moment, les pertes dans
les troupeaux ont touché directement les
13 La Grande Sécheresse de 1877-1879 est
considérée par Martins de Sousa et Vidal de Oliveira (2015),
comme le pire désastre social déjà abattu sur la
société brésilienne.
34
intérêts économiques des grands
propriétaires, lesquels se sont mobilisés pour réclamer
des ressources publiques d'aide contre les sécheresses. Cependant, ces
ressources ont bénéficié d'avantage cette élite et
ses activités économiques, de manière que la
littérature a dénommée ces pratiques «industrie de la
sécheresse» («indústria da seca»)
(Marinho Alves da Silva, 2003). Selon Buckley (2010), attribuer les crises
hydriques en termes strictement climatiques peut être
interprété en tant qu'une stratégie politique pour obtenir
de l'aide fédérale, sans confronter les
déséquilibres sociaux dans la région.
On parle ainsi en termes d'une instrumentalisation politique
de la sécheresse, laquelle a façonné les formes
particulières d'intervention publique dans le Semi-aride. Au
début du XXème siècle, on assiste à la
création du DNOCS14 - Département National de Travaux
Contre les Sécheresses, désormais un élément
central de la stratégie publique pour le Nordeste Semi-aride. Ses
ingénieurs ne mettaient pas en discussion la structure
d'inégalités sociales qui amplifiaient les effets des
sécheresses sur les populations locales. Leur attention était
plutôt dirigée vers le caractère obsolète des
infrastructures hydrologiques, agricoles et de transports, c'est-à-dire,
aux composantes d'ordre technique seules (Buckley, 2010). Sa stratégie
primordiale au XXème siècle était ainsi de retenir l'eau
de la pluie afin de rendre possible son usage tout au long de l'année et
a donc guidé la construction de politiques publiques fortement
orientées vers la construction de grands barrages dans le Semi-aride
(Araújo Santos, 2019; Buckley, 2010). Il s'agit de ce que la
littérature sur le sujet appelle la «solution hydraulique". Bref,
les actions gouvernementales d'intervention dans cette réalité
ont été construites, à l'époque, sur la base des
caractéristiques suivantes: le caractère d'urgence,
fragmenté et discontinu, alimentant l'industrie de la sécheresse
(Marinho Alves da Silva, 2003).
À ce propos, Marcel Bursztyn (1985 dans Araújo
Santos, 2019) souligne que le DNOCS a joué un rôle important dans
la continuité des relations typiques du compromis entre les
élites nordestines et l'État, vu que celui-ci assurait, du point
de vue économique, l'hégémonie des groupes locaux. Cela
car, très souvent, les structures hydrauliques étaient
construites sur les grandes propriétés privées, et peu
parmis elles étaient effectivement liées à des
réseaux d'irrigation qui pourraient intensifier la production agricole
(Buckley, 2010). Parallèlement, la distribution d'eau aux populations
paysannes est demeurée très
14 Crée en 1909 sous la
dénomination de IOCS (Direction de Travaux Contre les
Sécheresses), et ensuite dénominée IFOCS avant de gagner
son acronyme actuel DNOCS (voir chapitre suivant).
35
insatisfaisante, de manière que celles-ci sont
restées assez dépendantes des camions-citernes
(«caminhões-pipas») (Silva 2006 dans Araújo
Santos, 2019). Ainsi, une telle logique d'action publique rendait possible la
pérennité des élevages des grands propriétaires, au
même temps que maintenait un stock de main d'oeuvre disponible et
dépendant des élites locales. En même temps, à
partir de la construction des réseaux de routes secondaires,
l'État soutenait la circulation de la production de marché
(Bursztyn, 1985 dans Araújo Santos, 2019).
Ce processus a ainsi entraîné une concentration
hydrique et un effet politiquement immobilisateur (Araújo Santos, 2019;
Buckley, 2010). L'économiste brésilien Celso Furtado (1961, 1959
dans Buckley, 2010) argumentait dans les années 50 qu'une telle logique
détournait l'attention des agents de développement des
défis plus fondamentaux dans le Nordeste, c'est-à-dire,
l'organisation politique et sociale. Selon Marinho Alves da Silva (2003), cette
logique d'action fait partie d'un modèle de développement
fondé sur le progrès technique et sur la domination de la nature,
affichant la croissance économique et l'accumulation capitaliste en tant
que ses finalités ultimes. Pour cet auteur, ce paradigme d'action
publique conçoit le Semi-aride à partir d'une perspective
utilitariste d'occupation et d'exploitation de ses ressources: la
sécheresse en devient l'entrave, et doit donc être combattue.
Cependant, il reste intéressant de tenir en compte
l'observation faite par Martins de Sousa et Vidal de Oliveira (2015), qu'avant
la création du DNOCS, la construction des barrages se faisait à
partir de connaissances empiriques tout simplement, et à l'absence
d'études préliminaires. Depuis la création de cet
organisme, par contre, ces études ont progressivement été
réalisées de manière systématique, contribuant au
renforcement de la politique et représentant une base pour des
politiques ultérieures (Martins de Sousa et Vidal de Oliveira, 2015).
Campos (2014), à son tour, argumente que la création
d'institutions fédérales - DNOCS inclus - a
représenté un avancement dans la quête de solutions pour la
problématique des sécheresses. Il aperçoit par ailleurs
une séparation entre les concepts de solution hydraulique, et de
«phase hydraulique de la solution», ce dernier faisant
référence à une politique d'ampliation de l'offre d'eau,
comme une étape nécessaire, même si insuffisante, pour
répondre à la problématique des sécheresses. Il
considère que l'action du DNOCS à la première
moitié du XXème siècle peut être
appréhendée comme une phase hydraulique de la solution (Campos,
2014).
36
D'autre part, c'était encore dans la première
moitié du XXème siècle qu'ont progressivement
émergé des regards critiques sur les causes structurelles et les
conséquences de la misère régionale (Marinho Alves da
Silva, 2003). Comme exemples, on peut citer le Groupe de Travail pour le
Développement du Nordeste (GTDN), coordonné par
l'économiste brésilien Celso Furtado, lequel a introduit des
discussions autour des standards démographiques, des fragilités
de la production de subsistance, de la transformation de l'agriculture
régionale et du réaménagement territorial (Marinho Alves
da Silva, 2003 et Silva, 2006 dans Martins de Sousa et Vidal de Oliveira,
2015). Ensuite, le véritable élan n'est venu qu'à la fin
de la dictature militaire au pays, en 1985. On cite ainsi la constitution de la
Fédération du Semi-aride («Articulação do
Semiárido») (ASA)15 par une cinquantaine d'ONGs
à la fin des années 1990.
Celles-ci ont, conjointement avec des groupes d'assistance
technique, des mouvements sociaux, des associations, syndicats et groupes
religieux, réclamé la création et la diffusion de
technologies et de pratiques alternatives pour faire face de manière
décentralisée à l'enjeu des sécheresses
(Araújo Santos, 2019). Leur perspective valorise les saveurs locals et
la centralité des populations en tant qu'acteurs de leurs propres
histoires. C'est ainsi qu'émerge un référentiel fort pour
la redéfinition de l'action publique dirigée aux populations du
Nordeste Semi-aride: l'articulation des organisations existantes et le partage
de connaissances sur les expériences acquises localement ont
formé la base pour des solutions en termes de gestion et de gouvernance
des ressources (Araújo Santos, 2019). Ses délibérations
indiquaient aussi la nécessité de changements profonds de la
politique agraire et agricole de la région, ainsi que des structures de
domination qui sont renforcées lors des sécheresses (Silva et
al., 2011 dans Araújo Santos, 2019).
En 1999, la ASA a publié, lors de la Troisième
Session de la Conférence des Parties des Nations Unies de la Convention
de Lutte contre la Désertification (COP 3), la Déclaration du
Semi-aride, affirmant que c'est possible une coexistence avec les conditions du
Semi-Aride brésilien, en particulier les sécheresses, tout en
présentant une série de propositions fondées sur deux
principes: celui de la conservation, usage durable et recomposition
environnementale des ressources naturelles; et celui de la fin du
15 L'ASA réunit environ 700 organisations
non gouvernementales, mouvements sociaux et des groupes religieux très
actifs dans le Semi-aride (ASA, 2001 dans Marinho Alves da Silva, 2003).
37
monopole de l'accès à la terre, à l'eau
et aux autres moyens de production (Marinho Alves da Silva, 2003). Ce document
est considéré un document de rupture avec la philosophie et les
actions de la lutte contre la sécheresse, dans la mesure où il
indique des mesures structurantes pour le développement durable dans la
région, y inclus la formulation d'un programme pour la construction d'un
million de cisternes à portée des familles du Semi-aride (Asa
Brasil, n.d.b.; Rocha Queiroz et Falcão Sobrinho, 2019).
Dans le cas spécifique du Ceará,
au-délà de ces technologies sociales des citernes en béton
construites par la population, viennent s'ajouter comme stratégie pour
Vivre avec le Semi-aride des projets de lutte contre la pauvreté, de
formation des agriculteurs locaux, d'inclusion des pratiques
agroécologiques, d'éducation environnementale, parmis d'autres
(Martins de Sousa et Vidal de Oliveira, 2015). Par contre, Martins de Sousa et
Vidal de Oliveira (2015) considèrent que quelques-unes de ces actions
sont localisées et palliatives, alors insuffisantes pour produire et
reproduire des nouvelles formes de connaissance.
De manière générale, la perspective de
vivre avec le Semi-aride présuppose un comportement proactif en face des
phénomènes naturels, profitant de manière durable de ses
potentialités pour la satisfaction des besoins humains. Elle exige donc
un processus culturel, d'éducation, d'apprentissage sur l'environnement,
de perception de la complexité du Semi-aride. Il ne s'agit donc pas d'un
processus exogène, protagonisé par des groupes extérieurs
(Marinho Alves da Silva, 2003). Surtout, «vivre avec le Semi-aride»
présuppose l'amélioration de la qualité de vie des
populations locales, ce qui exige une articulation entre les initiatives de
gestion environnementale avec les initiatives sociales, qui vont bien
au-delà des programmes à caractère d'urgence (Marinho
Alves da Silva, 2003). Ces considérations sont bien en phase avec le
constat central de ce travail: celui de la nécessité d'une
gouvernance de l'eau promotrice d'une démocratisation de l'accès
à cette ressource. Il reste ainsi à savoir si la structure
institutionnelle mise en place pour la gouvernance de l'eau dans le
Ceará se compatibilise et, plus que cela, promeut une telle perspective
de vivre avec le Semi-Aride.
Cependant, avant de procéder à l'analyse du
système de gouvernance de l'eau dans le Ceará, il faut signaler
que les paradigmes de lutte contre la sécheresse et de vivre avec le
Semi-aride, même si présentés comme des idées
antagonistes, coexistent dans l'action publique, puisque le pouvoir publique
absorbe et exprime des intérêts antagonistes au sein
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de la société (Araújo Santos, 2019).
Comme exemple concret au Brésil, on cite l'intensification de la
relation de l'État avec l'ASA lors de l'ascension de Luiz Inácio
Lula da Silva à la présidence de la République en 2003,
établissant un partenariat direct pour la promotion des idées
mises en avant par ce collectif. Cependant, cela n'implique pas une acceptation
totale, de la part du gouvernement Lula, du modèle de politique publique
proposé par l'ASA: la perspective de la solution hydraulique, qui a
orienté les projets développementistes fortement critiqués
par l'ASA, est aussi représentée dans la gestion de ce
président, illustré notamment par le projet de transposition du
fleuve São Francisco. En tout cas, on ne peut pas dire que ces deux
paradigmes ont été appliqués séparément et
dans des moments différents: il y a eu des moments où ses
éléments ont été discutés et/ou
adoptés en parallèle (Martins de Sousa et Vidal de Oliveira,
2015).
Aussi, le fait que la lutte contre la sécheresse soit
considérée représentative d'un modèle de
développement obsolète cache possiblement des nuances, celles-ci
mises en avant par Campos (2014). Cet auteur affirme que la «phase
hydraulique de la solution», comme discuté ci-dessus, a
été la base pour le développement des
sociétés et ont permis l'avancement de la connaissance sur les
pratiques de gestion des stocks d'eau (Campos, 2014). Par ailleurs, Martins de
Sousa et Vidal de Oliveira (2015) rappellent que les actions pour vivre avec le
Semi-aride, même si cruciales pour modifier les situations de
pénuries qui se rétro-alimentent de la structure
sociétale, n'arrivent pour l'instant à résoudre de
manière satisfaisante la problématique, car ils ne comptent pas
suffisamment de incentives et des ressources financières.
Dans ce cadre majeur d'action publique dans le Nordeste
Semi-aride, il reste ainsi à placer et à analyser l'action
publique au niveau de l'État du Ceará. Cet État est
souvent présenté dans la scène brésilienne en tant
qu'expression de la transformation de la structure traditionnelle de pouvoir,
notamment pour ce qui est de la gestion de l'eau (Sousa Monte, 2008). L'analyse
qui se poursuivra aidera ainsi à retrouver l'influence de ces paradigmes
dans les mécanismes qui ont été construits pour la
gouvernance de l'eau, et quels sont les effets observés à ce jour
sur la capacité de participation et de démocratisation des
décisions entourant cette ressource.
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