L'accès au juge administratif en matière de protection de l'environnement au Cameroun

2- L'exclusion des décisions intéressant l'ordre public et l'Avis conforme du ministère Public

Relativement à l'exclusion des décisions intéressant l'ordre public, d'après l'alinéa 2 de l'article 16 de la loi n° 75/ 17 du 8 décembre 1975, un particulier ne peut pas saisir le juge administratif pour demander le sursis à exécution de la décision administrative contestée qui « intéresse, l'ordre public, la sécurité ou la tranquillité publique ». Cette limitation du sursis à exécution par le législateur camerounais est une reprise de^376(*) qui interdisait aux tribunaux administratifs de prononcer le sursis à exécution des décisions administratives « intéressant le maintien de l'ordre, la sécurité et la tranquillité publiques ». En d'autres termes, il est interdit aux particuliers de demander le sursis à exécution par rapport à la décision attaquée en ce qui concerne l'ordre public, la sécurité ou la tranquillité publique. C'est d'ailleurs ce qu' avait rappelée la Cour suprême dans l'affaire Société ELF SEREPCA (Société Elf de Recherche et d'Exploitation des Pétroles du Cameroun) contre l'État du Cameroun en ces termes : « Attendu que le sursis à exécution est une mesure exceptionnelle et provisoire ordonné seulement si l'exécution de la décision attaquée est de nature à causer un préjudice irréparable et que ladite décision n'intéresse ni l'ordre public, ni la sécurité ou la tranquillité publique »^377(*) . Par conséquent, on déduire que le juge administratif est intransigeant en matière environnementale quant à ces conditions de fond d'octroi du sursis. C'est pourquoi dans l'affaire Société forestière PETRA contre État du Cameroun, il a déclaré irrecevable la requête du requérant aux fins de sursis à exécution pour risque de trouble à l'ordre public en affirmant « que la Société AVEICO attributaire de l'UEFA 09012 a rempli toutes ses obligations tant fiscales qu'administratives ; Qu'elle emploie une main d'oeuvre locale ; Constater que la suspension de ses activités sur cette UFA a elle régulièrement attribuée est de nature à causer un trouble grave à l'ordre et la tranquillité publique ; Dès lors ; Déclarer la requête aux fins de sursis à exécution de la SOFOPETRA irrecevable pour trouble à l'ordre public »^378(*) .

Plus loin encore, le juge rappelle une fois de plus ces conditions dans l'affaire Compagnie Camerounaise Pharmaceutique S.A (CCP) contre État du Cameroun (MINISTÈRE DE LA SANTÉ) en ces termes : « Attendu que l'exécution de la décision querellée ne concerne ni l'ordre public, ni la sécurité ou la tranquillité publique, l'administration mise en cause n'ayant relevé aucun incident provoqué par la consommation des médicaments litigieux ; Qu'il s'en suit que la présente demande est recevable en la forme »^379(*) . Il en est de même dans celle Société forestière Hazin et Compagnie contreÉtatdu Cameroun (MINEF) précitée. Dans cette dernière affaire, saisie d'un recours de la Compagnie Hazin aux fins d'annulation d'une décision du ministère de l'environnement et des forêts portant suspension à titre conservatoire de ses activités, pour suspicion d'exploitation forestière industrielle illégale à grande échelle, la Cour Suprême avait donnée raison à l'industriel estimant que « la décision querellée ne concernait ni l'ordre public, ni la sécurité ou la tranquillité publique ». Il poursuivait : « l'exécution de cette décision est de nature à causer un préjudice irréparable à la requérante en ce que la décision querellée a pour objectif d'empêcher les activités de la société forestière précitée, qui a effectué de lourds investissements et emploie bon nombre d'ouvriers, qui seraient ainsi privés de leurs emplois »^380(*) .

Pour ce qui est de l'avis conforme du ministère public, notons d'abord que le ministère public est représenté au niveau de la juridiction administrative (Chambre administrative et Assemblée plénière de la Cour suprême) par le Procureur général ou l'Avocat général près la Cour Suprême ou un substitut du Procureur Général près ladite Cour^381(*) . Théoriquement, le ministère Public est le représentant de la société auprès des tribunaux ; « sa mission est de faire entendre, face aux plaidoiries contradictoires des parties adverses, une voix impartiale et désintéressée, même lorsqu'il soutient l'accusation »^382(*) autrement dit, le ministère public est un acteur privilégié en matière pénale car il est toujours partie principale^383(*) . À ce titre, il doit veiller au respect de la loi. Sur le plan juridique, il relève administrativement de la seule autorité du Ministre de la Justice^384(*) à qui il est hiérarchiquement subordonné. Pour cette raison, le Ministre de la Justice « peut orienter les réquisitions du ministère public dans le sens de la stricte application de la loi »^385(*) , ou dans le sens de la préservation des intérêts de l'Étatou de ceux de la société. Dans la procédure administrative contentieuse, le ministère public est plutôt partie jointe au vu de sa place dans le jugement^386(*). Ceci étant donc dit, relativement à l'émission des conclusions, elle est ainsi la fonction principale du ministère public dans la phase préparatoire au procès. Il exerce ces mêmes prérogatives en matière de sursis^387(*) . C'est pourquoi dans toute matière relevant de la compétence du juge administratif, l'accès des particuliers reste entravé à cause du fait queceux-ci ayant porté leurs préoccupations environnementales devant le juge pour demande de sursis, se trouvent donc embarrasser parce que le juge va donc tempérer l'action des justiciables qui pour eux pensaient qu'en saisissant le juge l'affaire serait prompte résolue. Autrement dit, pour que le juge octroi le sursis à exécution, il doit d'abord recueillir l'avis conforme du ministère public comme la loi prévoit que le Président de la Chambre Administrative peut suspendre l'exécution d'une décision contestée après « avis conforme du ministère public »^388(*) et c'est une exigence qui accentue « la complication d'une procédure déjà suffisamment alourdie et rendue pratiquement inopérante par diverses autres conditions tant de forme que de fond »^389(*) . Juridiquement, l'exigence d'un avis conforme implique « que le titulaire du pouvoir formateur, l'auteur, soit obligatoirement tenu de susciter la manifestation de la volonté de l'organe consultatif et qu'il soit obligé de suivre cette dernière. C'est-à-dire de la reproduire purement et simplement »^390(*) . Ceci revient à dire que, non seulement le Président de la Chambre administrative doit recueillir l'avis du ministère Public, mais qu'il doit aussi le suivre. Autrement dit, le refus ou l'octroi du sursis par le juge administratif dépend de l'avis du ministère public. Le Président de la Chambre administrative est donc amputé d'un élément essentiel de son pouvoir de décision. Il ne prend plus lui-même la décision d'ordonner le sursis ou de rejeter la demande de sursis attendu qu'il n'a pas de pouvoir d'appréciation. Cette décision « ne peut être émise que du consentement exprès du donneur d'avis »^391(*) qui est le ministère public. Comme l'a écritLAFFERIEREEdouard , les avis conformes ou avis impératifs « constituent une collaboration effective à la décision, celle-ci ne peut pas être prise sans le concours de deux autorités, celle qui fait l'acte et celle qui lui donne autorité, celle qui fait l'acte et celle qui lui donne son assentiment sous forme d'avis »^392(*) . Ainsi, l'avis conforme du ministère public n'est pas une formalité de procédure contentieuse qui viserait simplement à éclairer le juge administratif sur l'exercice de sa compétence en matière de sursis ; il « se traduit par un véritable partage de cette compétence »^393(*) avec le ministère public. Tout comme il « n'est pas du domaine de la procédure consultative, il relève de celui de la capacité normative de l'auteur »^394(*). On a donc affaire à un « Co-consentement »^395(*) . Comme l'écrit P.F. Benoit, « on sort ici en réalité du domaine consultatif pour entrer dans un véritable système de compétence co-partagée »^396(*) . Il résulte de ce qui précède qu'en matière de sursis, le juge administratif « ne peut décider que conformément à l'avis »^397(*) du ministère public, le législateur ayant décidé de l'associer étroitement à l'exercice de son pouvoir de décision. Ainsi, en matière de protection de l'environnement le recours au sursis à exécution constitue un mécanisme essentiel pour prévenir des dommages irréversibles causés par des décisions administratives contestées. Toutefois, l'obligation pour le juge administratif de recueillir l'avis du ministère public avant de se prononcer peut se révéler être une contrainte à l'accès effectif du juge, en particulier dans les situations d'urgence. En effet, bien que cet avis est censé garantir la légalité de la procédure et protéger l'intérêt général, il allonge considérablement les délais de traitement des recours en sursis. Par ailleurs, l'avis du ministère public vient nuire à l'impartialité du processus décisionnel souvent perçu comme proche de l'administration, il tend à adopter des positions qui soutiennent la légalité des actes contestés, même lorsqu'ils sont susceptibles de causer des atteintes graves à l'environnement.

Après avoir analysé les conditions de recevabilité de la demande de sursis à exécution, il convient d'examiner celles du référé administratif.

* ³⁷⁶ Article 9 (2) du décret du 30 septembre 1953 portant réforme du contentieux administratif en France.

* ³⁷⁷ CS/CA, Ordonnance no 35/OSE/PCA/CS/98-99 Affaire Société ELF SEREPCA c/ État du Cameroun.

* ³⁷⁸ CS/CA du 25 février 2004, Affaire société SOFOPETRA précitée.

* ³⁷⁹ CS/CA, Ordonnance no006/OSE/PCA/CS/06-07 du 31 août 2006, Affaire Compagnie Camerounaise Pharmaceutique S.A (CCP) contre l'État du Cameroun (MINSANTÉ).

* ³⁸⁰ CS/CA, Ordonnance no 019/OSE/CAB/PCA/CS/02-03 du 9 mai 2003, Société Forestière Hazim et Cies c/ État du Cameroun (MINEF).

* ³⁸¹ Article 11 alinéa 1 et 2 de l'ordonnance n° 72/06 du 26 août 1972 fixant l'organisation de la Cour Suprême.

* ³⁸² Extrait du propos liminaire du Ministre de la Justice, Garde des sceaux au cours d'une conférence de presse donnée vendredi le 10 décembre1999. Voir Cameroun Tribune n° 6995/3 285 du 13 décembre 1999, p. 10.

* ³⁸³ Dans le procès pénal, le ministère public apparait d'emblée comme demandeur ou défendeur ce qui lui donne le plus de présence. Cf. art. 132 s et art. 360 (b) de la loi n°2005/007 du 27 juillet 2005 portant code de procédure pénale.

* ³⁸⁴ Article 3 du décret n° 95/048 du 08 mars 1995 portant Statut de la Magistrature.

* ³⁸⁵ Extraits du propos liminaire du Ministre de la Justice, op. Cit., p. 10.

* ³⁸⁶ ABANE ENGOLO Patrick Edgard, Traité De Contentieux Administratif du Cameroun, op.cit., p. 138.

* ³⁸⁷ Article 30 de la loi n°2006/022 précitée.

* ³⁸⁸ Article 16 alinéa 2 de la loi n° 75/17.

* ³⁸⁹ KAMTO Maurice, Observations sur l'affaire « Le Messager », op. Cit., p. 176.

* ³⁹⁰ HOSTIOU René, Procédure et formes de l'acte administratif en droit français, Thèse, paris, LGDJ, 1975, p. 28.

* ³⁹¹ Ibid.

* ³⁹² LAFERRIÈRE Edouard, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, préface de Roland. DRAGO, T. 2, Paris, LGDJ, 1989, p. 503.

* ³⁹³ HOSTIOU Réné, op. Cit., p. 32.

* ³⁹⁴ Ibid.

* ³⁹⁵ DUPUIS Georges et MOREAU Jean-Jacques, Cours de droit administratif, 2^ème année, Rennes, 1969-1970, cité par HOSTIOU René, ibid.

* ³⁹⁶ P- F. Benoît, Le droit administratif français, op. Cit., n° 193, p. 127. Le juge administratif camerounais parle de « co-décision ». V. jugement n° 50/CS/CA du 7 avril 1983, Akoa Dominique contre Université de Yaoundé.

* ³⁹⁷ CHAPUS Réné, Droit administratif général, T 1, Paris, Montchrestien,13^ème Ed, 1999, p. 1070.

DUPUIS Georges, Les privilèges de l'administration, thèse en Droit, Paris,1962, p.484.