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Les Réfugiés comme enjeu de sécurité

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par Coraline Barré
Sciences Po Grenoble - Diplôme de Sciences Po Grenoble 2006
  

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- Les limites de l'approche intégrée de l'humanitaire, du politique et du militaire.


·.. Dans les Grands Lacs

L'expérience rwandaise, jugée positive par beaucoup, a élargi le cercle des contributions humanitaires à des institutions militaires à la fois multilatérales et bilatérales, que ce soit pour le maintien de la paix ou dans un but humanitaire. De nombreux gouvernements ont engagé leur troupes, et ont compris, certes tardivement, l'intérêt qu'ils pouvaient avoir à servir une action humanitaire internationale pour leurs propres intérêts nationaux. Le principe de la fourniture de services proposé par le HCR permit même aux gouvernements d'adapter leurs ressources aux tâches qui leur étaient spécifiquement attribuées. Cependant, l'effet pervers est que ces

gouvernements ont préféré envoyer des troupes pour soutenir les agences dans leur travail humanitaire, plutôt que d'envoyer des troupes se battre contre des rebelles ou sécuriser certaines zones. En définitive, la somme des efforts de ces contingents nationaux, fortement bénéfiques en eux-mêmes, ne peut se substituer à une stratégie internationale multidimensionnelle, pour faire face aux nombreuses racines, profondes et globales de la crise rwandaise. En d'autres termes, la communauté internationale accomplit avec brio son devoir d'assistance et d'ingérence humanitaire, mais ne fit rien, ou si peu, pour résoudre politiquement le conflit. C'est en ce sens que l'on peut dire que la communauté internationale instrumentalise le concept de sécurité humaine, en faisant la bonne action d'agir pour les réfugiés, mais en ne faisant rien pour régler leur situation à long terme. En agissant ainsi, la communauté internationale réduit donc le concept de sécurité humaine à une peau de chagrin.

Ainsi, l'engagement humanitaire dans les Grands Lacs fut à géométrie variable : engagement militaire humanitaire mais aux dépens de l'engagement politique. L'expérience rwandaise laisse donc un certain sentiment de malaise, puisque les problèmes structurels ne furent pas résolus.


·.
· Au Kosovo

Les enjeux politiques furent beaucoup plus importants au Kosovo qu'au Rwanda ou dans d'autres crises complexes, soulignant l'importance du facteur géographique (le Kosovo et l'ExYougoslavie étant sur le continent européen) dans la prise en compte politique des crises. De plus, l'OTAN déclara que cette guerre, la première de l'OTAN en Europe, était d'abord une guerre humanitaire, dont le principal but était le retour des réfugiés. Cela fit donc énormément monter la pression et affecta inévitablement la collaboration entre acteurs militaires et humanitaires.

Alors, la confusion entre le militaire - politique et l'humanitaire fut parfois une réalité au Kosovo. Pour le HCR, l'engagement de l'OTAN eut ainsi la conséquence d'accroître ses ressources, mais selon des priorités différentes et parfois concurrentes, et fut la cause, notamment en Albanie d'une confusion des missions humanitaires et militaires, comme le dénonça le Haut Commissaire aux réfugiés de l'époque. Selon le HCR, seules les agences humanitaires ont l'indépendance nécessaire par rapport à des considérations politiques pour mener le travail d'assistance aux réfugiés de manière neutre, comme le veulent les principes humanitaires de base. Pour le HCR, et d'autres, les militaires doivent soutenir ces agences mais ne pas se substituer à elles. Les militaires ne doivent pas oublier que leur rôle est avant tout politique, il s'agit de conduire la guerre et d'imposer la paix. Comme le déclara Kofi Annan lui-même, « si ces lignes sont brouillées [ les lignes de distinction entre les activités civiles et militaires ], il y a un risque de dommage irréparable au principe d'impartialité de l'assistance humanitaire37.

37 Kofi Annan, communiqué de presse, cité dans Le Monde du 27 Mai 1999.

Si le soutien de l'OTAN était la seule alternative possible au début de la crise, des solutions civiles auraient pu être trouvées et mises en place par la suite. Cependant les gouvernements privilégièrent les initiatives nationales, et lorsque le HCR assuma enfin ses fonctions de coordination, de forts schémas bilatéraux existaient déjà. L'impératif de sauver des vies fut rempli, et pour les réfugiés eux-mêmes c'est bien là l'essentiel, mais la confusion entre l'humanitaire et le militaire eut des effets négatifs, qui auraient pu être plus dramatiques si la guerre avait duré plus longtemps et que les réfugiés avaient dû rester plus longtemps dans les camps. Certains suggèrent même que des communautés de réfugiés - combattants auraient pu se former le long des régions frontalières, comme se fut le cas au Rwanda et comme nous le verrons dans la prochaine partie. Certains ont pu craindre également que la confusion conduise à la diminution du rôle du HCR et que, à l'avenir, les pays d'accueil empêchent l'accès humanitaire parce que, pour des intérêts nationaux, il serait lié aux interventions militaires.

A la lumière de la crise du Kosovo, deux lectures divergentes peuvent être faites de cet engagement massif des militaires dans les crises humanitaires, de leur institutionnalisation, et de leurs relations avec les acteurs civils et le HCR en particulier. La première approche, d'inspiration réaliste, explique que la politique de l'OTAN est motivée par des intérêts politiques stratégiques et que la solidarité avec les opprimés n'est qu'une posture, voire une imposture. Alors, les relations entre acteurs humanitaires et militaires doit être hiérarchique et hégémonique. La seconde approche explique que l'engagement massif des militaires donne une expression politique à des préoccupations éthiques, et réconcilie les objectifs militaires et civils à travers le respect des individus, considérés comme appartenant tous à la même « société » internationale. Ici, la coopération par le multilatéralisme est privilégiée. Il est donc difficile de distinguer entre l'action motivée par la solidarité et celle motivée par les intérêts stratégiques, les deux étant étroitement imbriqués. Une orientation coercitive peut certes améliorer l'accès aux zones de conflits ou sécuriser le bon déroulement des opérations humanitaires, mais les relations entre civils et militaires peuvent être alourdies par la subordination de la coopération à des objectifs stratégiques et, comme au Kosovo, conduire à des formes de conditionnalités politiques de nature à diluer les approches solidaires et à renforcer la realpolitik. Pour certains, cet effet pervers fut résolu en quelque sorte par la décision des tenants de l'approche solidaire d'établir une correspondance entre une « guerre juste »38 et les impératifs humanitaires. C'est dire que même si les principes humanitaires n'étaient pas respectés et que les militaires dictaient leurs lois, l'important était de soutenir l'OTAN dans cette « guerre juste ».

L'engagement des militaires dans ces deux crises humanitaires et leur interaction avec le HCR témoignent des vicissitudes de la construction d'une sécurité humaine des réfugiés

38 Même si la guerre au Kosovo n'était pas « légale », car non approuvée par le Conseil de Sécurité de l'ONU, beaucoup la considérèrent comme « juste » au sens de M. Walzer. Celui-ci définit une " guerre juste " par plusieurs critères, comme par exemple la mise en danger d'une population. L'agression des serbes contre les kosovars fut donc mise en avant. Le terme de « nettoyage ethnique » fut d'ailleurs employé pour justifier l'intervention de la communauté internationale.

par une organisation multilatérale. Au Rwanda, le caractère essentiellement humanitaire de la contribution des militaires se fit au détriment de la fonction de sécurité (sauf pour l'opération turquoise, qui réussit à créer une zone sécurisée au Sud-Ouest), en raison de la réticence des gouvernements à s'engager dans cette voie. Conjuguée au départ précoce des troupes, cette réticence des gouvernements a aussi contribué au développement de l'insécurité dans les camps de réfugiés, phénomène qui fera l'objet d'une étude dans le second chapitre. L'assistance aux réfugiés fut donc privilégiée, au détriment de leur protection, les deux étant pourtant des missions du HCR.

Au Kosovo au contraire, l'action fut beaucoup plus politisée, les militaires remplirent leur fonction sécuritaire pour laquelle ils sont indispensables, mais ils écrasèrent l'autonomie et par conséquent la crédibilité du HCR.

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