L'intégration de la protection de l'environnement en droit des aides d'état

Partie I ) L'intégration de l'environnement dans la politique des aides d'Etat

La protection de l'environnement est un problème global, nécessitant une prise en compte qui transcende les diverses actions et politiques publiques, qu'elles aient ou non un objet environnemental, car elles participent nécessairement à sa dégradation ; c'est l'axiome qui justifie le principe d'intégration de l'environnement. Alors que l'ensemble des actions mises en oeuvre au titre du premier pilier de l'Union européenne a un impact sur l'environnement^15(*), le droit communautaire ne pouvait échapper à cette exigence d'intégration. La Commission estime ainsi dans une des ses communications que « les politiques qui dépendent des autorités environnementales ne peuvent pas aller plus loin dans la réalisation de nos objectifs environnementaux. Les changements qui sont indispensables dans nos manières par exemple de mener l'agriculture, fournir l'énergie, effectuer les transports, consommer les ressources renouvelables et utiliser les sols, exigent également de modifier les politiques qui couvrent concrètement ces domaines, ainsi que les politiques générales de l'environnement. Cela nécessite l'intégration des objectifs environnementaux dans les phases précoces des différents processus des politiques sectorielles »^16(*). Le principe d'intégration implique que « les conséquences environnementales doivent être prises en compte lors de l'élaboration et de l'application de toutes les politiques et mesures prises par la Communauté. »^17(*) Ce principe est « au service d'un processus complexe de mise en cohérence environnementale des politiques et actions communautaires »^18(*), interdépendant de la politique de l'environnement. Une clause d'intégration est désormais inscrite parmi les dispositions liminaires du Traité CE : c'est l'art 6 qui souligne in fine les liens étroits qui existent entre la protection de l'environnement et l'objectif de développement durable.

Cependant, cet état de droit résulte d'une évolution de l'action communautaire : la consécration du principe d'intégration est en effet liée à la montée en puissance des problématiques environnementales dans le débat public, guidée aujourd'hui par l'attractivité de l'objectif de développement durable. La prise en compte des exigences environnementales s'étend désormais à de nombreuses branches du droit communautaire, notamment à celles qui reflètent la vocation économique de la Communauté (Chapitre I). Cette intégration s'est concrétisée en droit des aides d'Etat par le développement d'un important corpus normatif relatif aux aides pour la protection de l'environnement (Chapitre II).

Chapitre I ) Le principe d'intégration des exigences environnementales en droit communautaire

Le principe d'intégration, depuis sa consécration par le droit originaire, a connu une véritable montée en puissance, concomitante à celle des problématiques environnementales. Néanmoins, la question de sa valeur juridique est fort complexe (I). Malgré cela, la prise en compte de la protection de l'environnement est réalisée dans nombre de branches du droit communautaire ; ainsi, les libertés de circulation et le droit de la concurrence connaissent, dans une certaine mesure, un véritable processus de mise en cohérence environnementale (II). Celui-ci est particulièrement prégnant en droit des aides d'Etat (III).

I ) L'apparition et la portée du principe d'intégration en droit communautaire

Si l'absence initiale du principe d'intégration dans les traités peut s'expliquer par l'inexistence d'actions ou de politiques spécifiquement consacrées à la protection de l'environnement (1), son apparition dans le droit originaire depuis l'AUE a été renforcée par son inscription à la première partie du traité CE (2). Se pose alors la question de sa portée (3).

1 ) L'absence originelle du principe d'intégration

Avant l'AUE, les traités n'ont fait aucune référence au principe d'intégration de l'environnement ; cette absence s'explique par la vocation économique des Communautés mais aussi par le désintérêt général des politiques publiques vis-à-vis des problèmes environnementaux^19(*), aucune disposition explicite des Traités n'établissant alors de chef de compétence communautaire en la matière.

Les différents traités ne contenaient que des références incidentes à l'environnement ; à titre d'exemple, l'art 55 CECA prévoyait que la Haute Autorité devait « encourager la recherche technique et économique intéressant notamment la sécurité du travail dans les industries du charbon et de l'acier », de même que le chapitre 3 du traité CEEA était consacré à la « protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers de la radiation ionisante », dispositions qui visaient plus la protection de la santé humaine que celle de l'environnement, même si ces deux aspects sont liés. Quant au traité CEE, il ne faisait mention, en son art 36, de la « protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, ou de la préservation des végétaux » qu'au titre des dérogations au droit du marché unique.

Il est néanmoins permis de considérer qu'une certaine dose d'« intégration matérielle de considérations environnementales» était à l'oeuvre avant 1973^20(*), et que le principe d'intégration a été consacré en substance avant son apparition en droit originaire. Les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres réunis à Paris les 19 et 20 octobre 1972 mettaient ainsi l'accent sur l'idée que le développement économique doit s'accompagner d'une attention particulière portée à la protection de l'environnement. Le premier programme d'action de la Communauté en matière d'environnement adopté en 1973^21(*), qui procède de cette déclaration, prévoit que « la protection et l'amélioration de l'environnement s'intègrent à des degrés divers mais de plus en plus largement dans la politique de la CEE et dans les actions spécifiques menées dans le cadre des trois traités ». On retrouve ici le substrat de l'intégration : une dimension transversale de la prise en compte des exigences environnementales.

Néanmoins, ces quelques références ne permettent pas à l'intégration d'acquérir une valeur normative. Cette lacune est depuis comblée au niveau même du droit originaire : les diverses révisions des traités n'ont eu cesse, après avoir l'avoir consacré, de renforcer la place du principe d'intégration.

* ¹⁵ Cet impact est notamment souligné par S. CHARBONNEAU, Droit communautaire de l'environnement, 2° éd., 2006, coll. « Logiques juridiques », L'Harmattan, p. 7 et s., et par J. GUYOMARD, L'intégration de l'environnement dans les politiques intra-communautaires, 1995, éd. Apogée, p. 51 et s.

* ¹⁶ Communication de la Commission sur le sixième programme d'action pour l'environnement, « Environnement 2010 : notre avenir, notre choix », COM(2001)31 final, 24 janv. 2001, non publié au JOUE

* ¹⁷ Y. PETIT, Environnement, 2007, Répertoire Dalloz de droit communautaire, n° 114.

* ¹⁸ N. HERVE-FOURNEREAU, Le « principe » d'intégration des exigences de la protection de l'environnement : essai de clarification juridique, in Liber amicorum en l'honneur de Jean RAUX, Le droit de l'Union européenne en principes, 2006, p. 643, éd. Apogée, p. 644

* ¹⁹ Les premières politiques publiques nationales de protection de l'environnement ne seront adoptées qu'au début des années 70 ; S. CHARBONNEAU, Droit communautaire de l'environnement, préc., p. 6. v. également les explications avancées par Y. PETIT, Environnement, préc., n° 11

* ²⁰ J. GUYOMARD, L'intégration de l'environnement dans les politiques intra-communautaires, préc., p. 13 et s.

* ²¹ JOCE C 112 du 20 décembre 1973