L'intégration de la protection de l'environnement en droit des aides d'état

B ) Aides d'Etat et développement durable

La clause d'intégration, en tant que « principe méthodologique », conduit à exporter, en sus des principes juridiques, les objectifs du droit de l'environnement. L'art 6 contribue en effet « à la prise en compte de ces objectifs au sein des politiques et actions déployées au niveau de l'Union »^269(*). Les objectifs du droit communautaire de l'environnement, énoncés au paragraphe 1 de l'art 174 CE, sont au nombre de trois. On trouve tout d'abord l'objectif de préservation, de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement, qui traduit principalement « le fait que les rédacteurs du Traité de la CE aient opté pour une conception dynamique de la politique communautaire de l'environnement »^270(*). Le deuxième objectif est celui de la protection de la santé des personnes, dont la consécration en droit de l'environnement n'est pas exempte de critiques^271(*). Enfin, les objectifs d'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles et de promotion sur le plan international de mesures destinées à faire face aux problèmes environnementaux renvoient tous deux à l'objectif plus global du développement durable^272(*). Là encore, le processus d'exportation de ces objectifs se vérifie en droit des aides d'Etat.

Les Lignes directrices relatives aux aides d'Etat pour la protection de l'environnement font une application variable de ces différents objectifs. Tout d'abord, la protection de la santé ne relève pas de cet instrument^273(*). Par contre, ce qui va de soi, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement, dans leur conception dynamique, sont au coeur des Lignes directrices : le contrôle des aides pour la protection de l'environnement a pour objet principal de s'assurer notamment que « les mesures d'aides d'Etat entraineront un niveau de protection supérieur à celui qui serait atteint en l'absence d'aide »^274(*). La protection de l'environnement est donc l'objectif d'intérêt commun poursuivi par cet instrument^275(*). Elle justifie non seulement son applicabilité mais également la compatibilité des aides qui seront analysées sur son fondement : toute mesure doit répondre à l'exigence de justification subjective qui vise à établir avec certitude que l'objectif qu'elle poursuit est bel et bien l'amélioration de la protection de l'environnement, indépendamment de tout impact bénéfique qu'elle peut entrainer. La Commission contrôle scrupuleusement le respect de cette obligation^276(*).

Enfin, l'objectif de développement durable sert également de guide à l'analyse de la compatibilité des aides pour la protection de l'environnement. Le concept du développement durable, popularisé par le rapport Bruntland publié en 1987, implique que « les besoins de la génération actuelle doivent être satisfaits sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs »^277(*). La Communauté, depuis le sommet de Rio de 1992 et l'adoption de l'Agenda 21 qui en procède, s'est saisie de cette notion. Elle est désormais consacrée au titre des objectifs du Traité, l'art 2 CE disposant qu'il convient de promouvoir, en plus d'un « niveau élevé de protection et d'amélioration de l'environnement », un « développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques » ainsi qu'une « croissance durable et non inflationniste ». Le développement durable constitue également depuis le Conseil européen de Göteborg des 15 et 16 juin 2001 le fondement du pilier environnemental de la Stratégie de Lisbonne lancée en 2000^278(*). Les instruments relatifs aux aides pour la protection de l'environnement n'échappent pas à ce mouvement. Ainsi, la Commission estime dans les Lignes directrices que les aides d'Etat peuvent « favoriser le développement durable, qu'il y ait ou non correction des défaillances du marché »^279(*). Puis, lorsque cet instrument fait référence à l'objectif qu'il poursuit, il vise en premier lieu le développement durable pour ensuite affirmer que « la protection de l'environnement constitue donc un important objectif d'intérêt commun »^280(*). Le RGEC, qui participe à la relance de la stratégie de Lisbonne^281(*), fonde également ses dispositions relatives à la protection de l'environnement sur l'objectif du développement durable^282(*).

Il convient cependant de relativiser le rôle de la clause d'intégration dans l'exportation de ce second objectif du droit de l'environnement. La force d'attractivité qui émane du développement durable a plutôt conduit au mouvement inverse : il s'est littéralement approprié le processus d'intégration de la protection de l'environnement^283(*). La rédaction de l'art 6 CE en témoigne, puisqu'il fait désormais référence au développement durable depuis sa révision à l'occasion du Traité de Maastricht^284(*). La lettre de l'art 37 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne renforce ce mouvement d'appropriation : son art 37 dispose en effet que l'intégration de la protection de l'environnement doit être « assurée conformément au principe du développement durable », lorsque l'art 6 CE ne vise qu'« en particulier » à promouvoir ce dernier. Cette instrumentalisation a été confirmée par de nombreux actes et documents émanant des diverses institutions communautaires^285(*). Elle s'explique certainement par la dimension globale de l'objectif de développement durable et par les affinités qu'il entretient avec la protection du milieu naturel. En premier lieu, la protection de l'environnement est un des objectifs clé du développement durable, même si celui-ci poursuit par ailleurs d'autres finalités socio-économiques^286(*). Il se fonde par ailleurs sur deux principes de gestion des activités économiques. La gestion intégrée tout d'abord vise notamment à concevoir « un projet global de développement permettant d'intégrer simultanément ses dimensions économiques sociales et écologiques »^287(*) ; or la prise en compte de la protection de l'environnement est le substrat même du principe d'intégration. La gestion rationnelle ensuite, qui conduit notamment à la mise en place d'instruments permettant l'internalisation des externalités négatives^288(*) : c'est avant tout le but poursuivi par les Lignes directrices relatives aux aides d'Etat pour la protection de l'environnement.

On assiste donc, au delà de l'hybridation des principes juridiques de référence, à une hybridation des objectifs qui structurent l'analyse de la compatibilité des mesures d'aides pour la protection de l'environnement. Ces mesures sont alors, comme d'autres instruments, au service de la protection du milieu naturel et doivent contribuer à la réalisation du développement durable. Cependant, la consécration de ce second objectif peut laisser perplexe tant il est malaisé de le définir précisément. De nombreux auteurs s'accordent pour qualifier le développement durable d'objectif obscur, « abondamment utilisé, sans toutefois que l'on en perçoive la signification exacte »^289(*) et même de « notion vraiment trop molle pour pouvoir être véritablement utile »^290(*). On peut alors craindre qu'il n'entraîne une certaine dilution du processus de mise en cohérence environnementale, alors que ce dernier pèche déjà par son manque d'effectivité^291(*).

Néanmoins, le développement durable devant conduire « à concilier « le haut degré de compétitivité et de convergence des performances économiques » avec « un niveau élevé de protection et d'amélioration de l'environnement » »^292(*), il constitue le fondement essentiel d'un corps de règles qui cherche à réaliser concrètement la cohabitation entre libre concurrence et protection de l'environnement.

* ²⁶⁹ N. HERVE-FOURNEREAU, Le « principe » d'intégration des exigences de la protection de l'environnement : essai de clarification juridique, préc., p. 671

* ²⁷⁰ Y. PETIT, Environnement, préc., n° 102

* ²⁷¹ Ibid., n° 104

* ²⁷² Ibid., n° 109

* ²⁷³ Lignes directrices concernant les aides d'Etat à la protection de l'environnement, 2008/C 82/01, préc., v. le renvoi (4) au pt. 5

* ²⁷⁴ Idem., pt. 6

* ²⁷⁵ Ibid., pts. 16 (1) et 18

* ²⁷⁶ v. not. la déc n° 2001/829/CE, CECA du 28 mars 2001, relative à l'aide d'Etat que l'Italie envisage de mettre à exécution en faveur de Ferriere Nord SPA, JOUE L 310 du 28 nov. 2001 p. 22-27 ; aux pts. 28 et s., la Commission considère que la mesure en cause ne peut être couverte par l'encadrement relatif aux aides d'Etat pour la protection de l'environnement puisque l'investissement envisagé aurait été réalisé de toute façon, les avantages environnementaux en découlant n'étant qu'une conséquence logique de la modernisation des installations.

* ²⁷⁷ Y. PETIT, Environnement, préc., n° 109

* ²⁷⁸ Conclusions de la présidence au Conseil européen de Göteborg des 15 et 16 juin 2001, v. pts. 19 et s.

* ²⁷⁹ Lignes directrices concernant les aides d'Etat à la protection de l'environnement, 2008/C 82/01, préc., pt. 5

* ²⁸⁰ Ibid., pt. 18

* ²⁸¹ règlement 800/2008 CE de la Commission, préc., pt. 4

* ²⁸² Ibid., pt. 45

* ²⁸³ N. HERVE-FOURNEREAU, Le « principe » d'intégration des exigences de la protection de l'environnement : essai de clarification juridique, préc., p. 651

* ²⁸⁴ N. RUBIO, Commerce, concurrence et protection de l'environnement en droit communautaire, préc., p. 145

* ²⁸⁵ N. HERVE-FOURNEREAU, Le « principe » d'intégration des exigences de la protection de l'environnement : essai de clarification juridique, préc., p. 650 ; v. par ex. la communication de la Commission sur le sixième programme d'action pour l'environnement, « Environnement 2010 : notre avenir, notre choix », COM(2001)31 final, préc. ; pour parvenir à l'objectif de développement durable, la Commission insiste sur la nécessité de l'intégration de l'environnement dans les politiques de l'UE, v. p. 11

* ²⁸⁶ pour l'énumération des objectifs du développement durable, v. not. Y. PETIT, Environnement, préc., n° 110

* ²⁸⁷ J. J. GOUGUET, Développement durable et décroissance, deux paradigmes incommensurables, in Mélanges en l'honneur de M. PRIEUR, 2007, Dalloz, p. 124, v. p. 127

* ²⁸⁸ Ibid., p. 125 et 126

* ²⁸⁹ N. RUBIO, Commerce, concurrence et protection de l'environnement en droit communautaire, préc., p. 145

* ²⁹⁰ J. J. GOUGUET, Développement durable et décroissance, deux paradigmes incommensurables, préc., p. 142

* ²⁹¹ N. HERVE-FOURNEREAU, Le « principe » d'intégration des exigences de la protection de l'environnement : essai de clarification juridique, préc., p. 649 et s.

* ²⁹² S. CHARBONNEAU, Droit communautaire de l'environnement, préc., p. 15