L'administration de mission en droit burundais: cas de la Commission Nationale des Terres et autres Biens (C. N. T. B. )

UNIVERSITE DU BURUNDI

FACULTE DE DROIT

L'ADMINISTRATION DE MISSION EN DROIT BURUNDAIS: CAS DE LA COMMISSION NATIONALE DES TERRES ET AUTRES BIENS (C.N.T.B.)

Par Emmanuel NIYOMWUNGERE

Sous la direction de: Mémoire présenté et soutenu

publiquement en vue de l'obtention

M. Michel MASABO du grade de Licencié en Droit.
Docteur en Droit

Bujumbura, septembre 2010

i

DEDICACE

A notre mère NDORICIMPA Judith,

A nos frères et soeurs,

A tous ceux qui oeuvrent pour la Justice et la Vérité.

REMERCIEMENTS

Au seuil de ce travail, nous voudrions exprimer notre sentiment de gratitude envers toutes les personnes qui ont participé à notre éducation depuis l'école primaire jusqu'à l'université en passant par l'école secondaire.

Nous remercions surtout les professeurs de la Faculté de Droit de l'Université du Burundi pour la formation tant scientifique qu'humaine qu'ils nous ont inculquée. Nous tenons à remercier de façon particulière le Professeur Michel MASABO qui a accepté de guider nos premiers pas de chercheur.

Que le personnel de l'Administration publique, notamment celui de la C.N.T.B. et celui des divers autres services, qui a mis à notre disposition la documentation nécessaire à la réalisation de ce travail, reçoive notre reconnaissance.

Nos remerciements sont aussi adressés à notre famille, surtout notre grand-frère Jérôme KABURA, ainsi qu'aux familles Eslon BIZINDAVYI et GAHOMERA Audace pour nous avoir apporté un soutien sans faille.

Que tous ceux qui ont contribué à l'aboutissement de ce travail, de quelque manière que ce soit, y trouvent satisfaction et fierté.

iii

PRINCIPAUX SIGLES ET ABREVIATIONS

A/A : Année Académique

A.A.I. : Autorité Administrative Indépendante

Al. : Alinéa

Art. : Article

B.O.B. : Bulletin Officiel du Burundi

C.E.N.I. : Commission Electorale Nationale Indépendante

C.I.P. : Comité Interministériel de Privatisation

C.N.C. : Conseil National de la Communication

C.N.D.R.R. : Commission Nationale de Démobilisation, de Réinsertion et de Réintégration des ex-combattants

C.N.L.S. : Conseil National de Lutte contre le SIDA

C.N.R. : Commission Nationale des Rapatriés

C.N.R.A.R. : Commission Nationale chargée du Retour, de l'Accueil, et de la Réinsertion des réfugiés burundais

C.N.R.M. : Comité National de Réforme et de Modernisation du secteur public

C.N.R. S. : Commission Nationale de Réhabilitation des Sinistrés C.N.T.B. : Commission Nationale des Terres et autres Biens

C.O.R. : Comité d'Orientation du Recensement de la population et de

l'habitation de 2008

C.V.R. : Commission Nationale pour la Vérité et la Réconciliation

D.L. : Décret-Loi

D.P. : Décret Présidentiel

Ed. : Edition

Ibidem : Même auteur, même ouvrage, même page

Idem : Même auteur, même ouvrage

H.C.R. : Haut Commissariat des Nations-Unies pour les Réfugiés

O.N.U. : Organisation des Nations-Unies

Op.cit. : Opere citato (oeuvre déjà citée)

P.(pp.) : Page(s)

P.U.F. : Presses Universitaires de France

P. s. : Pagination spéciale

S.L. : Sans Lieu

U.B. : Université du Burundi

INTRODUCTION GENERALE

Le droit est appelé à suivre les mutations socio-économiques et politiques qui, quelques fois, s'opèrent de manière si rapide, profonde et complexe que les autorités publiques arrivent à les maîtriser avec peine.

On est amené, en permanence, à inventer des formules adéquates, propres à régir la nouvelle donne du commerce juridique. Tel est notamment le problème de l'adaptation des structures administratives aux missions de l'Administration.

En effet, on accuse les institutions administratives d'être trop liées au droit, d'être paralysées par des mécanismes et des procédures trop longs, et par conséquent d'ignorer les tensions et les passions des individus. On leur reproche d'être excessivement abstraites et dépassées.

L'Administration de mission est perçue comme l'une des solutions à ce problème. Catégorie originale des structures de l'appareil administratif, l'Administration de mission se définit par opposition à l'Administration traditionnelle de gestion dont elle vient corriger les tares en lui insufflant plus de dynamisme et d'efficacité. D'où certains auteurs la qualifient d' « Administration missionnaire » du fait de ses caractéristiques semblables à celles d'une mission évangélique¹.

Elle apparaît sous plusieurs dénominations, mais les plus usuelles sont « Mission », « Délégation », « Autorité » à l'étranger; « Commission », « Comité », et « Conseil » au Burundi.

Les fonctions des organismes de mission sont diversifiées selon les domaines d'intervention et les modalités d'action, mais ces organismes ont en commun la singularité de la démarche nouvelle de l'Etat ainsi que le caractère inédit des problèmes à résoudre.

Dans ce travail, nous nous proposons d'explorer la technique administrative dite « Administration de mission » au Burundi. Pour bien mener nos recherches, nous avons scruté le paysage des institutions administratives surtout burundaises, mis en relief les administrations de mission et étudié leur raison d'être. Et nous en avons découvert une multitude.

1 Voir C.DEBBASCH, Science administrative: Administration publique, 5^ème éd., Paris, Dalloz, 1989, p.438 ; R. DRAGO, Science administrative, caractères généraux de la science administrative, structures administratives, Paris, Cours de droit administratif, licence 4ème année, 1975, p.71

Ainsi, rien que dans les deux missions souvent connexes de réhabilitation des sinistrés et de résolution des conflits fonciers, nous avons relevé l'intervention successive de la Commission Nationale des Rapatriés (C.N.R.) instituée en 1977², puis la Commission Nationale chargée du Retour, de l'Accueil et de la Réinsertion des Réfugiés burundais (C.N.R.A.R.) en 1991³. La Commission Nationale de Rapatriement fut créée en 1996 en remplacement de la précédente, avant de céder le terrain à la Commission Nationale de Réhabilitation des Sinistrés (C.N.R.S.) en 2002⁴, elle-même remplacée par la Commission Nationale des Terres et autres Biens (C.N.T.B.) aujourd'hui⁵.

Nous avons centré notre étude sur cette dernière structure administrative et notre travail s'intitule « L'Administration de mission en droit burundais: cas de la Commission Nationale des Terres et autres Biens (C NTB) »

Le mandat de la C.N.T.B. de réhabiliter les sinistrés se dédouble en deux tâches principales: connaître les litiges relatifs aux terres et aux autres biens des sinistrés et récupérer les terres domaniales irrégulièrement attribuées. Aux termes de l'article 4 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 régissant la C.N.T.B., celle-ci « a pour mandat de connaître les litiges relatifs aux terres et autres biens opposant les sinistrés à des tiers ou à des services publics ou privés ». Le législateur a pris le soin de clarifier le sens de certains termes. Ainsi, selon l'article 2 de la meme loi, il faut entendre par sinistré toute personne physique ou morale qui aurait été spoliée de ses biens du fait des événements tragiques qu'a connus le pays depuis l'indépendance. En outre, il en fait une énumération non exhaustive. C'est notamment le rapatrié, le déplacé, le regroupé, le dispersé, la veuve, l'orphelin, etc.

Quant à l'expression « terres et autres biens », elle est reprise telle quelle à l'article 8 du protocole IV de l'Accord d'Arusha. Cette expression est une sorte de tautologie que les parties à cet Accord auraient faite exprès pour marquer une emphase sur la terre. Sinon, on aurait dû dénommer la structure administrative sous étude « Commission Nationale des Biens des Sinistrés » car les terres sont

² Voir D.-L. n° 1/21 du 30 juin 1977 relatif à la réintégration dans leurs droits des personnes ayant quitté le Burundi suite aux événements de 1972 et 1973, B.O.B. n°10/77, pp.563 -566.

³ Voir D.-L. n° 1/01 du 22 janvier 1991 portant création d'une Commission Nationale chargée du Retour, de l'Accueil et de la Réinsertion des réfugiés burundais, B.O.B. n°4/91, pp.94 -95

⁴ Voir Loi n°1/017 du 13 décembre 2002 déterminant les missions, les compétences, l'organisation et le fonctionnement de la Commission Nationale de Réhabilitation des Sinistrés (C.N.R.S.), B.O.B. n°12/2002, pp.1296-1298

⁵ Voir Loi n°1/17 du 4 septembre 2009 portant révision de la loi n^°1/18 du 04 mai 2006 portant mission, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale des Terres et autres Biens, B.O.B. n°9 bis/2009, pp. 1850-1853

aussi des biens, et précisément des biens immeubles. Or, un bien est toute chose qui, à la fois, peut servir d'usage à l'homme et est susceptible d'appropriation⁶.

Le choix de l'étude de la C.N.T.B. a été guidé par l'intérêt que présente sa mission qui consiste à « désamorcer la bombe foncière »⁷ dans le contexte postconflit au Burundi. En effet, le conflit foncier envisagé dans la perspective de réhabilitation des sinistrés, hypothèque les chances de réussite du programme de consolidation de la paix. Dès lors, le pouvoir politique a institué la C.N.T.B. pour qu'elle aide les sinistrés à retrouver leurs terres et autres biens par une approche communautaire et pacifique de règlement des conflits tenant compte à la fois de la loi, de l'équité et de la réconciliation nationale.

Le travail est subdivisé en trois chapitres. Le premier chapitre est axé sur la notion et le fondement de l'Administration de mission. Nous traçons les contours de la notion de l'Administration de mission, puis nous montrons les différents types d'administrations de mission ainsi que ses rapports avec les structures connexes avant de terminer par l'étude de son fondement, c'est-àdire des différentes raisons qui ont amené les pouvoirs publics à recourir à cette technique administrative.

Le second chapitre est consacré à l'étude du cadre d'éclosion des administrations de mission impliquées dans la réhabilitation des sinistrés burundais. Après avoir examiné la problématique foncière dans le cadre de la réhabilitation des sinistrés, nous passons en revue les normes juridiques applicables en la matière ainsi que l'état des lieux des administrations de mission qui interviennent de manière intermittente dans la résolution de la question.

Le troisième et dernier chapitre est centré sur l'étude de la C.N.T.B. en tant qu'Administration de mission. Nous analysons, d'une part, son cadre juridique et institutionnel; d'autre part, nous dressons le bilan de ses activités et nous livrons l'appréciation relative à l'accomplissement de son mandat.

Le travail sera clôturé par une conclusion générale.

6 D. NIMPAGARITSE, Cours de droit civil. Les Biens, Bujumbura, Presses Universitaires, A/A 1997-1998, p.6

7 Voir International Crisis Group (I.C.G.), Réfugiés et déplacés au Burundi: désamorcer la bombe foncière, Rapport Afrique n°70, Nairobi/Bruxelles, 7 octobre 2003.

CHAPITRE I : LA NOTION ET LE FONDEMENT DE L'ADMINISTRATION DE MISSION

L'Administration de mission est une formule adéquate pour l'accomplissement des missions spécifiques et urgentes ainsi que pour la résolution des difficultés inédites à travers une synergie d'institutions publiques et privées. Mais, il arrive qu'elle échoue à cause de ses propres tares ou de divers obstacles.

Il importe ici de clarifier d'abord la notion d'Administration de mission, ensuite de dégager ses critères fondamentaux, et enfin de montrer les raisons qui fondent le recours à cette technique, particulièrement au Burundi.

Section 1. La notion d'Administration de mission

Après avoir tracé les contours de la notion de l'Administration de mission, nous en faisons une classification et puis nous la comparons avec certaines institutions voisines.

§1. Les contours de la notion

A. L'Administration de mission: une variante de l'Administration Publique

Avant de définir l'Administration de mission, il convient de commencer par l'Administration dont elle est une des composantes et qui est la donnée primordiale du droit administratif.

En droit administratif, on définit l'Administration comme l'ensemble des moyens humains et matériels, chargés, sous l'autorité des gouvernants, d'assurer l'exécution des lois et d'adapter ces lois aux intérets particuliers.⁸ Et l'Administration publique se définit comme l'appareil de gestion des affaires publiques constitué par l'ensemble des services publics dont la bonne marche permet la réalisation des objectifs par le pouvoir politique.⁹

L'Administration de mission se définit par opposition à l'Administration traditionnelle de gestion. En effet, celle-ci est tournée vers les tâches quotidiennes et a une vocation générale. Elle couvre l'ensemble du territoire et plusieurs domaines d'action. Elle est également permanente et stable. Elle peut

⁸R. DRAGO, op.cit., p.45 ⁹C. DEBBASCH, op.cit., p.1

se permettre d'être fractionnée parce qu'elle fait face à des fonctions qui peuvent s'exercer sans dommage dans un aménagement particulier de l'autonomie des services.

Cette Administration traditionnelle est formaliste, le temps pour elle n'a pas d'importance majeure. Elle se contente de rester discrète et prudente en éliminant tous les risques et apparaît ainsi vieillie et sclérosée¹⁰.

Par contre, l'Administration de mission assume des fonctions qui requièrent une plus grande efficacité, une plus grande rapidité dans l'action des services, un esprit d'initiative plus poussé, une meilleure coordination des services en raison du caractère synthétique que présentent les tâches nouvelles de l'Etat. Elle croit à la valeur des objectifs qu'elle doit satisfaire et est prête à conquérir à cette fin l'adhésion de tous les concernés, fonctionnaires ou administrés.¹¹ Elle est une variante de l'Administration publique qui se veut nouvelle, dynamique et efficace.

R.GUILLIEN et J.VINCENT définissent l'Administration de mission comme celle « dont la tche est d'imaginer et de contribuer à mettre en place

à raison, comme ne pouvant être résolus par la seule intervention de l'Administration traditionnelle et par le seul recours aux techniques administratives classiques ».¹²

Cependant, ce genre d'action administrative frise l'ambiguïté du fait de la souplesse d'intervention de l'Administration de mission qui lui fait bénéficier d'un régime juridique dérogatoire du droit commun administratif façonné par la loi et le juge pour garantir les droits des administrés et les exigences de l'intérêt général.¹³

A la lumière des développements y relatifs de la doctrine, nous pouvons définir l'Administration de mission comme une structure administrative de coordination chargée d'une mission spécifique d'intérêt général, bâtie en marge de l'Administration de gestion mais composée de fonctionnaires détachés de celle-ci, dotée d'un pouvoir de décision et de contrôle pour l'efficacité de son action.

10 C. DEBBASCH, op.cit., p.1

¹¹ Ibidem

¹² R. GUILLIEN et J. VINCENT, Lexique des termes juridiques, 16^ème éd., Paris, Dalloz, 2007, p.28

¹³ Ibidem

La signification du concept « Administration de mission » mérite d'être clarifiée davantage à travers l'étude de son originalité liée aux critères qui déterminent la qualification de cette catégorie juridique.

B. Les critères fondamentaux des administrations de mission

La plupart des définitions proposées indiquent que l'Administration de mission devrait répondre à un certain nombre de critères. Faute de référence dans la doctrine burundaise, nous avons fait recours à la doctrine étrangère pour les dégager.

1. La spécificité

Ce genre de structures administratives se voit confier une tâche spécifique, toujours bien délimitée dans le temps et dans l'espace mais également dans le domaine de la technique. La délimitation dans le temps veut dire que la mission est assortie d'un délai déterminé. La délimitation dans l'espace et dans le domaine de la technique signifie que la mission est localisée¹⁴ et qu'elle consiste dans un objectif ou un mandat bien défini par le législateur ou le gouvernement.

2. La mobilité

Les agents qui font partie desdites structures doivent être présents successivement au lieu d'accomplissement de leur tâche et au siège du gouvernement ou de l'organe interministériel auxquels ils doivent rendre compte du déroulement de l'opération. La mobilité est à ces fonctionnaires ce qu'est l'itinérance aux juges.

3. La double appartenance

Les agents qui accomplissent la mission, même s'ils sont détachés à plein temps, ne cessent pas d'appartenir au corps des fonctionnaires dans lequel ils ont été recrutés. Dans la plupart des cas, ces fonctionnaires sont en position de détachement, c'est-à-dire employés dans deux ou plusieurs structures simultanément.

14 A l'étranger, en France (la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (D.A.T.A.R.), le Commissariat au Plan, ...) et aux Etats-Unis d'Amérique (la Tennessee Valley Athority, la Port of New-York Authority,...) par exemple, il s'agit souvent de la réanimation d'une région. Au Burundi, les sociétés régionales de développement auraient eu le même statut juridique si elles n'avaient pas été érigées en Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial (E.P.I.C.), puis en Sociétés publiques

4 t ⁹EKAR4RP 111Geifpouvoirs juridiques

Les administrations de mission ont l'autonomie du pouvoir d'émettre des directives, de prendre des décisions, d'édicter des prescriptions, de définir des orientations et d'en contrôler l'application. Elles ont pour rôle de définir les objectifs, de coordonner les actions qui doivent permettre de les atteindre et de contrôler l'exécution de celles-ci.

5. La légèreté et la maniabilité

A ces critères fondamentaux s'ajoutent d'autres plus ou moins secondaires

tels que l'esprit « missionnaire» de ses agents et l'échange d'information entre

eux¹⁵

Les structures de mission sont très souvent légères et faciles à manier. Pour titre légère et maniable, l'Administration de mission doit etre composée d'une toute petite équipe affectée à son service. Ceci est la condition essentielle pour son dynamisme et son efficacité.

. Soulignons enfin cette idée originale de C. DEBBASCH selon laquelle tous ces critères ne se retrouventpmais à l'état pur¹⁶; ce qui laisse subsister une certaine ambiguïté de la formule¹ .

11 17 \ SRIRT111G¹pGP i4iiArEAiR4i GIIP IiiiR4 eA OKIi rESSRIAi ENIFIei autres institutions administratives proches

Dans les développements qui suivent, nous allons essayer d'opérer une classification des administrations de mission et de les comparer avec les administrations connexes.

$ 17 \ SRIRTH GMEGP i4iiAIEAiR4i GHP iiiiR4

Plusieurs classifications sont possibles selon les critères considérés. Le cadre d'un mémoire étant réduit, nous avons retenu seulement trois critères à savoir la durée de l'administration de mission, le secteur dont relève la mission et la technique d'organisation administrative utilisée.

¹⁵ G. WIBAUX -- MARTINAUT, « Délégation à l'emploi et Administration de mission », L'Administration et l'Emploi, Journées d'études, Paris, Documentation française, 1981, pp.98-100

16 Idem, p.96

¹⁷ L'illustration de la formule d'Administration de mission à travers le cas de la C.N.T.B. se trouve au dernier chapitre de ce travail

1. Classification selon la durée de l'administration de mission

Si nous considérons le critère temporel, nous aurons trois types d'administrations de mission.

a. Une entité temporaire

Le premier type correspond, en théorie, à une administration particulière chargée d'une mission déterminée et temporaire qui devra disparaître sitôt son rôle achevé. C'est le cas de la C.E.N.I. de 2005¹⁸, de la C.N.T.B. de 2006¹⁹, et du Comité d'Orientation du Recensement de la population et de l'habitation de 2008 (C.O.R.)²⁰ .

b. Une entité transitoire

Le deuxième type est un système expérimental destiné par la suite à être étendu et à devenir une administration de gestion. On peut citer à ce sujet, par exemple, le C.N.R.M.²¹ transformé tour à tour en Centre de Perfectionnement et de Formation en cours d'emploi (C.P.F.)²² et en Ecole Nationale d'Administration (E.N.A.)²³. Il en est de même de la Commission Nationale chargée du Retour, de l'Accueil et de la Réinsertion des réfugiés burundais (C.N.R.A.R.) de 1991 étendue cinq ans après en Ministère à la Réinsertion et à la Réinstallation des Déplacés et des Rapatriés (M.R.R.D.R.).

18 Art. 2 du D. P. n°100/102 du 5 août 2004 portant organisation et fonctionnement de Commission Electorale Nationale Indépendante tel que modifié à ce jour, B.O.B. n°8/2004, pp.535 -537

19 Art. 26 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

²⁰Voir .D.P. n°100/238 du 30 août 2007 portant la création et la compétence du Comité d'Orientation du Recensement de la population et de l'habitation de 2008 (C.O.R.), B.O.B. n°8/2007, pp.1405-1406

21 D.P. n°1/38 du 11 juillet 1969 portant création du Comité National de Réforme et de Modernisation du secteur public (C.N.R.M.), B.O.B. n°9/1969, p.257

22 Voir D.P. n°100 /148 du 08 novembre1979 portant création du Centre de Perfectionnement et de Formation en cours d'emploi (C.P.F.), B.O.B. n°12 /79, pp.537 -540

23 Voir D.P. n°100/253 du 30 août 2007 portant création, organisation et fonctionnement de l'Ecole Nationale d'Administration (E.N.A.), B.O.B. n °8/2007, pp.1414 -1418

c. Une entité permanente

Le troisième type est une administration « carrefour »²⁴ créée sans limitation de durée et destinée à coexister avec l'Administration de gestion. On peut ranger dans cette catégorie la Commission Nationale de Démobilisation, de Réinsertion et de Réintégration des ex-combattants (C.N.D.R.R.)²⁵ qui coexiste avec le Ministère de la Défense Nationale et des anciens combattants ainsi que le Conseil National de Lutte contre le SIDA (C.N.L.S.)²⁶ qui coexiste avec le Ministère de la Santé et de la Lutte contre le SIDA.

2. Classification selon le secteur dont relève la mission

Le champ d'application de l'Administration de mission peut être subdivisé en quatre secteurs principaux.

a. Le secteur politique

C'est la nécessité de régulation et de transparence politiques, mais surtout de rapidité des opérations de vote qui font intervenir la création d'une administration de mission. Celle-ci se rapproche dans ce cas d'une Autorité Administrative Indépendante.

Au Burundi, l'organisation des consultations électorales pour la mise en place des institutions étatiques est dorénavant l'apanage de la C.E.N.I. qui vient de refaire surface pour le rendez-vous électoral de 2010²⁷.

b. Le secteur économique

Dès son accession à l'Indépendance, le Burundi a été rapidement gouverné par des régimes autoritaires avec une économie dirigée. La volte-face qu'il a opérée sur le plan politique dans les années 1990 avec la vague de la démocratisation des institutions s'est accompagnée d'un mouvement de

24 R. DRAGO, op.cit., p.71

25 Voir D.P. n°100/127 du 28 août 2003 portant structure institutionnelle du programme de démobilisation, de la réinsertion et de la réintégration des ex-combattants, B.O.B. n°8bis /2003, pp.549- 550

26 Voir art.2 du D.P. n°100/015 du 4 février 2002 portant organisation, fonctionnement, et composition du Conseil National de Lutte contre le SIDA (C.N.L.S.) tel que modifié à ce jour, B.O.B. n°2/2002, pp.62 -64

27 Voir D.P. n°100/22 du 20 février 2009 portant organisation et fonctionnement de la Commission Electorale Nationale Indépendante, B.O.B. n°2 bis/2009, pp. 440-443

libéralisme économique. L'une des manifestations de ce dernier est le Programme d'Ajustement Structurel (P.A.S.)²⁸ présenté par ses partisans comme la panacée du développement. Pourtant, certains éléments contenus dans le P.A.S. ont suscité très tôt des controverses et des remous au sein de la population. C'est le cas de la privatisation des entreprises publiques.

Comme pour rassurer les esprits échauffés, le Gouvernement a opté pour la délégation de la mise en oeuvre de la politique de privatisation à une administration de mission qui coordonne l'intervention de tous les concernés. Ainsi est née le Comité Interministériel de privatisation (C.I .P.)²⁹.

Par ailleurs, il est prévu la création d'un Comité Interministériel d'Aménagement du Territoire et une commission ayant le même objet dans le cadre de la stratégie nationale d'utilisation durable des terres³⁰.

c. Le secteur administratif

C'est dans ce secteur qu'est née la première administration de mission burundaise dont le mandat était de concevoir et de mettre en oeuvre la réforme et la modernisation du secteur public. Il s'agit du C.N.R.M. qui, en 1979, a changé de configuration en devenant le C.P.F., lui-même transformé récemment en E.N.A.

d. Le secteur social

Le foisonnement des administrations de mission dans ce secteur est lié au contexte post-conflit actuel où l'urgence est de remettre le tissu social dans son pristin état. Le mandat prioritaire des pouvoirs publics consiste à restaurer et stabiliser la paix, à réintégrer les ex-combattants et les sinistrés dans la vie sociale normale et amener la population à se réconcilier. C'est à cette dynamique en trois étapes que participent les administrations de mission intervenant dans le secteur social.

La première étape, celle de la restauration et de la consolidation de la paix est l'oeuvre des administrations de mission telles que la Commission Technique de Désarmement de la population civile et de lutte contre la prolifération des

28 Le Programme d'Ajustement Structurel (P.A.S.) a pour objet principal la relance économique et est initié par les institutions financières de Bretton Woods

29 Voir Loi n°1/07 du 10 septembre 2002 portant révision de la loi sur l'organisation de la privatisation des entreprises publiques, B.O.B. n°9bis/2002, pp.902 -905

30 Voir Ministère de l'Aménagement du Territoire, du Tourisme, et de l'Environnement, Stratégie nationale d'utilisation durable des terres, 2006, pp 69 et 99

armes légères et de petit calibre (C.T.D.C.)³¹ dont le sigle est devenu actuellement C.D.C.P.A. à la suite de la modification du décret précédent.

Au second stade du processus se situent la C.N.R. du 30 juin 1977, la C.N.R.A.R. du 22 janvier 1991, la C.N.R.S. du 13 décembre 2002, la C.N.D.R.R. du 28 août 2003 et la C.N.T.B. du 04 mai 2006.

La dernière étape s'étend sur les travaux du Comité de pilotage tripartite en charge des consultations nationales sur la justice transitionnelle au Burundi du 02 novembre 2007 et de la Commission Vérité et Réconciliation (C.V.R.) qui n'a pas encore vu le jour.

3.

administrative utilisée

Trois types d'administrations de mission apparaissent quand on se réfère au critère de la technique d'organisation administrative: les administrations de mission centrales; les administrations de mission décentralisées et les administrations de mission indépendantes.

a. Les administrations de mission centrales

Par administrations de mission centrales, il faut entendre celles qui sont présidées par les autorités de l'Administration centrale. Celles qui sont placées sous le haut patronage du Président de la République sont le C.N.L.S. et la C.D.R.R. Le C.I.P. est, à son tour, présidé par le ministre ayant la privatisation dans ses attributions; tandis que le C.N.R.M. et la C.N.R. de 1977 avaient respectivement à la tête le ministre de la Fonction Publique et un membre du Conseil révolutionnaire³².

L'appellation « administrations de mission centrales » a été retenue pour marquer la différence qui existe entre celles-ci et les structures administratives centralisées de gestion qui sont placées sous l'autorité hiérarchiquement supérieure. Or, ce n'est pas le cas en ce qui concerne le C.N.L.S. et la C.N.D.R.R.

31 Voir D.P. n°100/123 du 29 avril 2006 portant création, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Technique de Désarmement de la population civile tel que modifié à ce jour, B.O.B. n° 5/2006, pp.460-461

32 Art. 2 al. 2 du D.-L. n° 1/21 du 30 juin 1977 précité

Même pour le C.I.P. et le C.N.R.M. présidés par des ministres qui sont placés sous l'autorité directe du Président de la République, ils ne demeurent pas moins des administrations de mission centrales car le pouvoir hiérarchique du Président de la République sur les ministres est général et se trouvent agencés au niveau de l'Administration centrale. Ainsi donc, pour une entité administrative, être présidée par une autorité centrale et être placée sous son pouvoir hiérarchique sont deux situations juridiques plus ou moins différentes.

b. Les administrations de mission décentralisées

Ce sont celles qui ont une compétence propre de décision et autonomes par rapport au pouvoir politique qui les a instituées et qui n'exerce sur elles qu'un contrôle tutélaire. Elles sont dotées de la personnalité juridique et ont par voie de conséquence un patrimoine et une gestion financière propres.

Néanmoins, cette personnalité juridique ne leur est conférée que pour la réalisation des missions en vue desquelles elles sont instituées. Ainsi, elles ne peuvent posséder ou acquérir que les biens qui sont nécessaires à la réalisation de ces missions. Les administrations de mission burundaises décentralisées sont la C.N.R.S.³³, la C.T.D.C.³⁴ et la C.N.T.B.³⁵

c. Les administrations de mission totalement indépendantes

Elles se caractérisent par une autonomie absolue, exempte de contrôle de la part des autorités de l'Administration centrale. Cette indépendance totale est le prix que l'Administration centrale paie pour un bon accomplissement des missions qu'elle confie à ce genre de structures administratives et qui nécessitent une impartialité et une sérénité les plus complètes.

Rentrent dans cette catégorie la C.E.N.I. et le Comité de pilotage tripartite en charge des consultations nationales sur la Justice transitionnelle.

33 Voir Art.2 de la loi n°1/017 du 04 septembre 2009 précitée

34 Voir Art. 5 al. 2 du D.P. n°100/123 précité

35 Voir Art. 2 du D.P. n°100/196 du 24 novembre 2009 portant application de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée, B.O.B. n°11 bis 2009, pp. 2290-2293

B. Les rapports entre l'Administration de mission et les institutions administratives connexes

Nous avons choisi de comparer l'Administration de mission avec l'Administration de gestion, l'établissement public et l'Autorité Administrative Indépendante, du fait que ces derniers lui sont très proches.

1. Les rapports avec l'Administration de gestion

E. PISANI, à qui on doit la découverte de la notion d'Administration de mission, a initié l'habitude de définir cette dernière en l'opposant à l'Administration traditionnelle de gestion. Celle-ci se présente, en effet, comme assurant le fonctionnement des services publics dans le cadre des règles de droit administratif et financier classiques.

Par contre, l'Administration de mission est chargée de monter un projet d'intérêt général et de coordonner son exécution en bénéficiant d'un régime juridique plus souple, dérogatoire du droit commun pour l'efficacité de son action.

Il faut reconnaître, cependant, que cette opposition est tempérée. En effet, l'Administration traditionnelle, dans sa tâche principale de gestion, recourt nécessairement à la coordination. De même, l'Administration de mission, dans son rôle principal de coordination, recourt à la gestion pour éviter d'agir dans l'abstrait et de devenir un fantôme.

2. Les rapports avec l'établissement public

L'établissement public est toute personne publique autre que les collectivités territoriales, soumise au principe de la spécialité et qui assure la gestion d'un service public ou d'une activité incombant à l'Administration suivant les règles variables en fonction de la nature de cette activité, mais comptant un minimum de sujétions et de prérogatives de droit public³⁶.

L'Administration de mission présente beaucoup de similitudes avec l'établissement public. Les deux institutions sont en fait toutes des personnes publiques chargées d'un service public. Et puis, tous les deux procèdent de la répartition fonctionnelle des missions de l'Etat. De même, elles ont en commun la spécialité de leurs objets respectifs, contrairement aux autres personnes publiques qui ont des objets généraux consistant en la satisfaction des besoins

36 G. CORNU, Vocabulaire juridique, 8^ème éd., Paris, P.U.F., 2000, pp. 349 --350

collectifs de la population. La spécialité de l'objet envisagée ici en ce qui concerne l'Administration de mission est celle qui est définie par rapport à l'objectif visé et non par rapport au temps. L'établissement public se rapproche particulièrement de l'administration de mission décentralisée qui, comme lui, est dotée de la personnalité morale mais soumise au contrôle de l'autorité de tutelle. D'ailleurs, les administrations de mission décentralisées sont assimilables aux établissements publics dans la mesure où elles font partie de ce que l'on appelle « des personnes morales de droit public innomées [qui] se sont ajoutées aux établissements publics traditionnels »³⁷.

S'agissant des règles juridiques applicables, l'Administration de mission s'éloigne un peu de l'ancien établissement public à caractère industriel et commercial (E.P.I.C.), devenu aujourd'hui la société publique, dont le fonctionnement est régi par le droit privé pour se rapprocher davantage de l'établissement public à caractère administratif (E.P.A.) soumis au régime du droit public. Les deux institutions administratives se distinguent également par leur objet et leur organisation. L'Administration de mission a pour objet de concevoir, de mettre en oeuvre et coordonner une politique gouvernementale déterminée.

L'établissement public lui, a pour objet la gestion d'un service public économique, social, scientifique ou d'enseignement. L'Administration de mission a un organe de décision à caractère collégial et un secrétariat exécutif ou une autre structure administrative qui lui sert de support technique. L'établissement public est, de son côté, doté d'un Conseil d'administration et d'un organe de direction. Il faut noter enfin que les établissements publics ont un cadre légal général³⁸ alors que les administrations de mission n'en ont pas encore.

3. Les rapports avef1lip 'RoriRé1p GP HARIERIM-1 Indépendante (A.A.I.)

Les Autorités Administratives Indépendantes sont des instances de régulation dont la création est soustraite aux influences politiques comme aux intérêts économiques et professionnels. Elles se situent toujours en dehors de la hiérarchie pyramidale de l'Administration. Elles sont qualifiées de « nouvelles magistratures » car elles rappellent les organismes juridictionnels, et leurs

³⁷ R. GUILLIEN et J. VINCENT, op. cit., p. 286

³⁸ Tous les établissements publics sont soumis au régime du D.-L. n°1/23 du 26 juillet 1988, B.O.B. n^°10/88 pp.220-226, mais les anciens E.P.I.C. sont dorénavant régis par la loi n^°1/002 du 06 mars1996 portant Code des Sociétés privées et publiques B.O.B. n°3/96 pp.95-141

membres sont des « sages »³⁹. La formule d'A. A.I. et celle d'Administration de mission ont tellement de similitudes dans leurs modalités d'application qu'elles engendrent une crise d'identité sur le plan institutionnel.

a. La crise d'identité des institutions administratives nouvelles

Les A.A.I. et les Administrations de mission présentent tellement de ressemblances qu'à un certain moment, on peut s'imaginer que toute démarche de différenciation est vouée à l'échec. L'insuffisance de critères précis de distinction peut entraîner une controverse de classification de certains organismes administratifs dans l'une ou l'autre catégorie juridique. Ainsi, en France, Jean DONNEDIEU de VABRES range la Commission des Opérations de Bourse (C.O.B.) parmi les administrations de mission⁴⁰ alors que d'autres auteurs la classent parmi les A.A.I.⁴¹

Au Burundi, le législateur ne commence à se prononcer sur la nature juridique des institutions administratives nouvelles que très récemment à l'occasion de la loi n°1/18 du 25 septembre 2007 portant missions, composition, organisation et fonctionnement du Conseil National de la Communication

(C .N .C.)⁴². Il ressort de l'article 1 alinéa 2 de cette loi que le C.N.C. est une A.A.I., mais la Constitution du 18 mars 2005 le classe parmi les conseils⁴³.

Mais, d'autres institutions administratives telles que la C.E.N.I., le Comité de pilotage tripartite en charge des consultations nationales sur la Justice Transitionnelle au Burundi, les commissions tripartites de rapatriement, les commissions de facilitation ou de mise en application des accords de cessez-lefeu, le Conseil Supérieur de la Magistrature, etc. suscitent une question de classification juridique qui n'est pas résolue de manière nette.

Le problème est d'autant plus posé que les missions de régulation et de coordination s'imbriquent dans certaines de ces structures. La recherche de solution à ce problème nous conduit à deux hypothèses :

39 G. DUPUIS et alii, 8^ème éd., Droit administratif, Paris, Armand Colin, p.192

40 Voir « La C.O.B., une administration de mission », in Revue Administrative, 1980, p.237 cité par C. DEBBASCH., op. cit., p.446

41 G. DUPUIS et alii, op. cit., p.187

42 Voir B.O.B. n°9/2007, pp. 1599-1603

43 Les dispositions de la Constitution relatives au C.N.C. figurent à son Titre XII intitulé « Des conseils nationaux », (articles 268-288)

- ou bien A.A.I. et Administration de mission sont de nature différente mais la combinaison dans leur emploi peut conduire à la création de structures administratives hybrides ou mixtes ;

- ou bien la différence qui existe entre A.A.I. et Administration de mission n'est pas de nature mais de degré⁴⁴.

b. Essai de distinction

On peut trouver, nonobstant la difficulté de l'exercice, des traits spécifiques permettant de distinguer A.A.I. et Administration de mission.

Il y a d'abord l'absence de la mobilité chez les A.A.I. Ensuite, celles-ci fonctionnent à la manière plus d'une juridiction que d'une administration. En d'autres termes, les A.A.I. se réfèrent dans leur fonctionnement aux règles juridiques relevant plus du droit judiciaire que du droit administratif. C'est notamment les règles relatives à la garantie d'impartialité et d'indépendance, aux pouvoirs d'enquête plus étendus, aux délibérations ou à la prise de décision, etc.

En outre, certaines administrations de mission sont présidées par les autorités de l'Administration centrale ou bien soumises au contrôle tutélaire de ces dernières, mais cela n'est jamais le cas chez les A.A.I. vis-à-vis de toutes les autorités politiques et administratives de l'Etat. Contrairement aux administrations de mission dont la marge d'autonomie peut être réduite, les A .A.I. ne peuvent pas voir la leur diminuée sans que cela ne soit dommageable à l'efficacité de leur action. Une A .A.I. peut être incarnée par une seule personnalité (l'Ombudsman par exemple) mais une administration de mission est toujours dirigée par un collège de membres.

Enfin, les deux types d'administration diffèrent, au moins en théorie, dans leurs méthodes et dans leurs finalités. Les administrations de mission procèdent d'une large coordination des intervenants, dans la conception et la mise en oeuvre d'une politique gouvernementale complexe. Par contre, les A .A.I. procèdent d'une large participation des opérateurs dans un domaine précis d'activités pour que la régulation de ce dernier se réalise dans la plus grande indépendance et la plus grande impartialité.

La notion d'Administration de mission est comprise davantage lorsqu'elle est complétée par l'étude de son fondement socio-politique et juridique.

44 Par exemple le degré d'indépendance, de régulation et de coordination

Section 2. Le fondement de l'Administration de mission

La technique d'Administration de mission est en vogue grace à sa valeur qui s'analyse en la modernisation de l'Administration publique, l'adaptation des structures institutionnelles aux missions nouvelles et contingentes ainsi que l'application des principes démocratiques dans l'Administration publique.

Cependant, le recours à l'Administration de mission ne garantit pas le plein succès de l'action administrative dans tous les cas.

§1. La valeur de l'Administration de mission

A. La modernisation de l'Administration publique

La modernisation désigne l'action politique de mise à jour et à niveau de l'Administration publique pour que celle-ci soit à même de mieux accomplir les missions de service public. Après avoir examiné les lacunes de l'Administration traditionnelle, nous montrerons le rôle joué par l'Administration de mission dans la modernisation de l'Administration publique.

1. Les lacunes de l'Administration traditionnelle

Le diagnostic fait sur l'Administration publique burundaise en particulier, et celles des autres pays africains en général, montre qu'elles souffrent d'incohérences et d'insuffisances importantes qui engendrent un certain nombre de paralysies notoires.

a. Les causes

On peut voir d'abord que les vides juridiques, la généralité excessive des textes créateurs des institutions administratives, l'absence de systématisation et d'harmonisation de l'arsenal législatif et réglementaire sont quelques marques qui dénotent les faiblesses institutionnelles.

Ensuite, on relève le manque d'un véritable rapport de contrôle entre des structures intervenant dans un même domaine, de sorte qu'il n'est pas rare que certaines d'entre elles fassent double emploi avec comme conséquence la perte de moyens et de temps. Les structures de coordination ne jouent pas correctement leur rôle parce que le contenu, la portée et l'étendue de ce rôle ne

ressortent pas clairement des textes constitutifs⁴⁵. L'Administration burundaise fait face à des problèmes de formation et de motivation des fonctionnaires, de gestion des structures et de management des services.

Qui plus est, la « boulimie » des responsabilités qui anime certains agents administratifs se traduit par la violation des principes fondamentaux de décentralisation et de déconcentration. Cette attitude a été récemment observée dans la procédure gouvernementale récente quand certains ministres étaient réticents à déléguer les pouvoirs et les moyens aux vices-ministres.

Plusieurs autres causes peuvent être épinglées, notamment la complexification des missions de service public, le formalisme excessif, la politisation des emplois publics, la détérioration de l'éthique, la crise de légitimité et de bonne gouvernance, le laxisme dans le fonctionnement des services publics, etc. Sur le plan procédural, il s'ensuit des retards, des «goulots d'étranglement⁴⁶» et des blocages qui peuvent se révéler trop coûteux.

b. Les effets

Ces dysfonctionnements ont des effets nuisibles sur la qualité et sur la quantité de l'action administrative. Les administrés sont ipso facto mal servis ou pas servis du tout et l'insatisfaction et les mécontentements qui en résultent s'accompagnent de la détérioration de leurs relations avec l'Administration. Ces phénomènes pathologiques de l'appareil administratif s'étant manifestés si tôt après l'Indépendance, tous les régimes politiques de la République du Burundi ont initié et mis en oeuvre des politiques de réforme administrative pour les enrayer et rendre l'Administration plus performante.

Certains considèrent la modernisation administrative comme un mythe ou un vampire dont on parle mais qu'on ne voit jamais. On ne doit pas perdre de vue qu'elle ne s'opère pas d'un coup de baguette magique. C'est une tâche permanente, une politique constante dont le contenu doit être variable pour être adapté aux exigences de l'époque.

45 Ainsi le rôle de coordination dévolue aux Vice-Présidents de la République n'est pas clairement défini dans la Constitution du 18 mars 2005.

46 Voir M. L. DIALLO, « Diagnostic et pistes de réflexion » in L'administration publique des pays francophones à l'aube des années 2000, Paris, I.I.A.P., 1996, pp. 121-127

2. Le rôle de l'Administration de mission dans la modernisation de l'Administration publique

L'Administration «missionnaire», étant elle-même une nouvelle composante de l'Administration publique, est le moteur de la modernisation aussi bien à l'intérieur d'elle-meme qu'à l'extérieur, c'est-à-dire chez l'Administration traditionnelle de gestion, sa soeur aînée.

D'une part, la marque fondamentale de l'Administration de mission est qu'elle incarne en elle-meme l'efficacité de l'action administrative. Celle-ci doit constituer le seul but qui justifie son originalité organique et fonctionnelle. C'est elle qui est apte à maîtriser la rapidité des changements et qui constitue la stratégie privilégiée de modernisation. C'est en ce sens que B. AROUNA, souligne que face aux problèmes inédits de l'ère présente, « l'Administration ne doit plus chercher à s'adapter à un schéma organisationnel déterminé, qui de toute manière ne résisterait pas aux pressions de l'environnement en faveur du changement mais à planifier le changement lui-même »⁴⁷. Il pense alors que certains objectifs de modernisation seraient mieux pris en compte par l'Administration de mission que par les structures administratives de type classique.

L'Administration de mission se démarque par la grande rapidité dans l'action, un esprit d'initiative très poussé et un haut degré de réalisme et de dynamisme. Ce symbole de modernité porté par la structure administrative «missionnaire» l'est également pour ses fonctionnaires. Ceux-ci, contrairement aux fonctionnaires sclérosés derrière leurs bureaux, croient à la valeur de leurs missions et mettent en oeuvre tous les voies et moyens pour atteindre les objectifs fixés.

D'autre part, l'Administration de mission joue un rôle important dans la modernisation de l'Administration classique en coordonnant et en animant les diverses structures de cette dernière, en suscitant une émulation bénéfique à elle et en lui servant de bel exemple. En effet, on se rend compte que les administrations de mission ont vocation à coordonner les vastes projets ou programmes nationaux impliquant les divers départements ministériels⁴⁸. En

47 1^er Séminaire de l'Observatoire des Fonctions Publiques Africaines sur les produits de modernisation de l'Administration, Cotonou, 11-14 novembre 2003 ( http:// www. ofpa.net/actsem/disccourmin.htm)

48 C'est notamment les divers projets exécutés dans le cadre de la Commission Nationale de
Rapatriement de 1996 et du C.N.R.S., le Projet « Appui au règlement pacifique des litiges
fonciers » de la C.N.T.B.; du Programme national de démobilisation, de réinsertion et de

synthétisant et en pilotant l'action interministérielle, elles vont se comporter en habiles animatrices et insuffleront un nouvel élan dans l'Administration publique. En outre, la présence des organismes de mission dans l'univers administratif entraîne une compétition et une émulation entre ces « nouveaux venus » et les structures classiques⁴⁹.

Enfin, de par les traits de la modernisation que présente l'Administration de mission, elle amène l'Administration classique de gestion à se remettre en cause et à lui emboîter le pas. Elle lui permet de se ressaisir et de prendre conscience qu'au-delà de l'expédition des affaires courantes et du cloisonnement des services, il est nécessaire de cultiver l'esprit d'entreprise et mettre en avant le culte de l'excellence. L'Administration traditionnelle emprunte notamment à l'Administration de mission les nouvelles méthodes de management notamment la gestion des projets et leur évaluation par des audits stratégiques, organisationnels et financiers.

Néanmoins, il serait faux de croire que toutes les administrations de mission aboutissent toujours à la réussite et que les relations qu'elles entretiennent avec l'Administration classique se passent nécessairement en symbiose telles que nous venons de les décrire⁵⁰. On doit cependant admettre que, de manière globale, les administrations de mission fonctionnent à la satisfaction générale. On notera à cet effet le succès retentissant de la C.E.N.I. dans l'organisation des élections de 2005 au Burundi.

Comme on vient de le remarquer, la modernisation de l'Administration publique est un voyage et non une destination. Dans ce voyage, notre pays s'embarque de plus en plus dans l'Administration «missionnaire» pour faire face aux missions nouvelles et contingentes.

B. L'adaptation des structures institutionnelles aux missions nouvelles et contingentes de l'Etat

L'Administration de mission est la mieux indiquée pour faire face à la complexification des tâches de l'Etat et à la rapidité des changements du monde contemporain. La raison d'être de l'Administration de mission burundaise s'inscrit dans la logique de maîtrise des contingences actuelles, en particulier de sortie de guerre et de pénurie des ressources budgétaires.

réintégration des ex-combattants de la C.N.D.R.R.; le Programme national de lutte contre le SIDA du C.N.L.S.

49 C. DEBBASCH, op. cit., p.444

50 Voir infra, p. 25

1. L'Administration de mission et le contexte post-conflit

Pour atteindre les objectifs de l'après- guerre qui consistent notamment dans la reconstruction, la réhabilitation des institutions et des personnes sinistrées, la réconciliation et la consolidation de la paix, le pouvoir politique a compris qu'il doit recourir à la stratégie d'Administration de mission. Il a pris l'option de laisser l'Administration classique s'occuper des missions de service public traditionnelles, tandis que les missions nouvelles liées aux contingences de la période post-conflit sont confiées à l'Administration «missionnaire».

Au demeurant, l'Accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi signé le 28 août 2000 est l'assise politique et juridique de la technique d'Administration de mission. En effet, c'est de cet acte de compromis politique que prend source le phénomène actuel de « polysynodie administrative », c'està-dire de prolifération presque pathologique d'oTanes collégiaux, consultatifs ou délibérants, associés à l'action administrative ¹ et dont la plupart sont des administrations de mission. Seules celles-ci peuvent concilier l'impératif de la représentation et la participation des principaux intéressés et celui de la rapidité et de l'efficacité d'une certaine action administrative.

Ainsi, cet Accord prévoit expressément la création des administrations de mission telles que la C.V.R.⁵², la C.N.R.S.⁵³, la C.E.N.I.⁵⁴et une sous-commission de la C.N.R.S. ayant pour mandat spécifique de traiter les questions relatives aux terres et autres biens ⁵⁵aujourd'hui devenue la C.N.T.B.

On peut ajouter à cette énumération, une autre non plus exhaustive, portant sur des administrations de mission dont les mandats présentent un lien étroit avec l'Accord d'Arusha. C'est entre autre la C.N.D.R.R., la C.T.D.C., le Comite de pilotage tripartite en charge des consultations nationales sur la justice de Transition au Burundi.

Signalons enfin qu'en jetant un regard en arrière, on trouve également que la C.N.R. du 30 juin 1977 et celle du 7 novembre 1996 ainsi que la C.N.R.A.R. du 22 janvier 1991 ont été créées consécutivement aux crises de 1972, de 1988 et 1993.

⁵¹ R. DRAGO, op.cit., p.52

⁵² Art. 8, protocole 1

⁵³ Art. 3, protocole 4

⁵⁴ Art. 20, protocole 1

⁵⁵ Art. 3, protocole 4

On peut remarquer que l'Administration de mission burundaise est en forte corrélation avec la résolution des difficultés inédites du contexte de sortie de guerre.

2. L'Administration de mission et le contexte de pénurie de ressources budgétaires

Le Burundi est confronté actuellement à la raréfaction des ressources budgétaires eu égard au vaste chantier de reconstruction socio-économique et de lutte contre la pauvreté d'une part, et de bonne gouvernance d'autre part.

a. La reconstruction socioéconomique et la lutte contre la ^pauvreté

Concernant le volet relatif à la reconstruction socio-économique et de lutte contre la pauvreté, l'Etat s'est décidé pour l'interventionnisme afin de relancer son économie et recoudre le tissu social. Cependant, cette politique interventionniste dont l'objectif est de permettre au pays de retrouver et consolider la paix; de créer un Etat de droit et de mettre en place les bases d'un développement humain durable, est compromise par l'insuffisance de moyens financiers. Pour régler ce problème, l'Etat procède de deux façons distinctes selon que ses projets relèvent du domaine économique ou du domaine social.

Ainsi, les projets relevant du domaine économique sont financés en recourant aux crédits des organismes financiers internationaux et leur exécution est confiée le plus souvent à des associations sans but lucratif opérant dans ce domaine en tant qu'organismes d'utilité publique⁵⁶.

Quant aux projets relevant du secteur social, ils sont, à quelques exceptions près, financés par des dons et sont coordonnés en ce qui concerne la mise en oeuvre, surtout par des administrations de mission⁵⁷. Par ailleurs, il est prévu dans l'Accord d'Arusha que suite au surendettement, le pays doit recourir plus aux dons qu'aux dettes⁵⁸.

Dans la mobilisation des ressources budgétaires, l'Administration de mission est doublement adéquate en ce sens qu'elle permet la coordination

56 Exemple: Twitezimbere, Projet des Travaux Publics et de Création d'Emploi (PTPCE), Agence Burudaise des Travaux d'Intérêt Public (ABUTIP), etc.

57 Voir supra, p. 10

58 Articles 5, 2, 1, Chapitre 3, protocole 4

externe de l'appui financier des bailleurs de fonds et la coordination interne de l'appui technique des différentes structures de l'Administration classique.

Dès lors, on est en présence de deux types d'administrations de mission effectuant un travail en relais en matière financière. Le premier type d'administrations de mission qui se situent en amont, collectent les « affluents financiers » de l'étranger et les canalisent ensuite vers le second type d'administrations de mission opérationnelles en aval.

Deux exemples illustrent ce schéma :

- Il s'agit d'abord du Comité National de Coordination des Aides (C.N.C.A.)⁵⁹ qui collecte les aides étrangères redistribuées ensuite à plusieurs structures administratives, y compris celles qui sont «missionnaires».

- C'est également le cas du Comité de Pilotage Conjoint du Fonds de Consolidation de la paix au Burundi chargé de décider des projets nationaux à financer pour autant qu'ils cadrent avec l'objet du Fonds.

Or, la mise en oeuvre de ces projets est souvent l'apanage du second type d'administrations de mission. C'est dans ce cadre que le projet « Appui au règlement pacifique des litiges fonciers » pris en charge par la C.N.T.B., a obtenu le financement du Fonds.⁶⁰

b. La bonne gouvernance

Concernant le second volet relatif à la bonne gouvernance, le pays est en quête des voies et moyens de renforcer la transparence dans la gestion de la chose publique. Il s'agit en fait de lutter contre la corruption et les malversations économiques qui ont récemment pris une allure inquiétante au sein de l'Administration publique burundaise. Il résulte de cette tendance l'atteinte au crédit et à la légitimité de l'Etat et surtout de l'Administration classique.

Pour restaurer la confiance et le concours des administrés et de la communauté internationale, l'Administration de mission se trouve être l'alternative privilégiée par le Gouvernement du Burundi dans la mise en oeuvre de sa politique. Elle est, en effet, neuve et est composée d'un personnel choisi en

59 Voir D.P. n°100/128 du 12 décembre 2005 portant création, missions, composition et
fonctionnement du Comité National de Coordination des Aides (C.N.C.A.), (non inséré au B.O.B.)

60 Ce projet est financé à concurrence de 700 000$ par le Fonds; 800 000$ du Gouvernement du Burundi et 100 000$ du Programme des Nations-Unies pour le Développement (PNUD); soit un montant total de 1 600 000$.

principe selon les critères de probité et d'intégrité morale⁶¹, et mieux rémunéré. Elle est soumise, dans l'évaluation de ses activités, aux audits internes et externes et rend compte régulièrement à l'autorité étatique. L'Administration de mission serait l'une des structures administratives où le service public ne se monnaie pas.

Enfin, l'aménagement de ses structures, le caractère collégial de sa composition et de sa décision permet d'associer un représentant des bailleurs de fonds dans la mise en oeuvre des projets qu'ils financent⁶². Ceci est inconcevable au sein de l'Administration classique hiérarchisée et beaucoup plus jalouse de l'indépendance et de la souveraineté nationales. Donc, l'Administration de mission est la voie de prédilection à travers laquelle l'Etat peut reconquérir l'appui direct des bailleurs de fonds qui commençaient à geler leur coopération bilatérale ou à faire transiter leurs aides par les organisations non gouvernementales.

C. L'application des principes démocratiques dans l'Administration publique

Depuis l'avènement de l'ère démocratique, une opposition nette se manifeste contre l'action solitaire du chef⁶³.

Les actes administratifs qui étaient jusqu'alors de la compétence du fonctionnaire isolé dans le bureau, tendent de plus en plus à relever d'organismes collégiaux, dont les administrations de mission. L'heure de la collectivisation de l'action administrative a sonné. Ce mouvement dans lequel s'inscrivent les administrations de mission tend à faire dominer la conception « fonctionnaire unique, fonctionnaire inique »⁶⁴.

En effet, la mystique du chef évoque trop facilement le bon plaisir ou le pouvoir totalitaire et discrétionnaire ou encore l'arbitraire tout simplement. Une méfiance plus généralisée est marquée à l'encontre des actes unilatéraux et individuels que l'on soupçonne d'être entachés de partialité ou d'étroitesse de

61 On constate malheureusement qu'en fait, le recrutement du personnel dans ce cas se fait sur base des critères politiques ou arbitraires, tels que mentionnés à la page 25

62 Voir Décision n°0011/2001 du 22 janvier 2001 de la Commission de Suivi de l'Application de l'Accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi (C.S.A.) et l'Art. 5 du D.P. n°100/96 précité constitutif du C.N.L.S. réservant respectivement une place à un membre représentant les bailleurs de fonds.

63 H. DEROCHE, Les mythes administratifs, Essai de phénoménologie, Paris, P. U. F., 1966, p.197

64 Transposition de la conception « Juge unique, juge inique » relevant du droit judiciaire.

vue. Les groupes de pression ont apporté dans l'opinion publique une croyance à la valeur et à l'efficacité du groupe au détriment des initiatives individuelles⁶⁵.

On prône aujourd'hui, à l'instar de l'économie concertée, une action administrative concertée. C'est dire que les pouvoirs publics procèdent d'une approche participative associant les administrés pour prendre les actes de puissance publique. Au pouvoir exorbitant du chef, il est devenu nécessaire d'apporter un contrepoids, un frein qui limite son initiative et l'encadre. Cette limitation de pouvoirs qui est en même temps un essai de participation des usagers à la mission de service public, s'opère par le biais d'organismes collectifs parmi lesquels se trouvent les administrations de mission.

Décider de la privatisation de telle ou de telle entreprise publique, des critères de démobilisation des ex-combattants, des mécanismes de justice transitionnelle nécessaires et opportuns, de nouveaux principes applicables au règlement du conflit foncier, etc., implique une coordination et un accord des techniciens les plus divers, ainsi que la participation de ceux que l'on administre. Ce qui est une nette démonstration de l'accomplissement de la bonne gouvernance démocratique à travers la formule d'Administration de mission.

§2. Les risques d'échecs de l'Administration de mission

L'Administration de mission ne présente pas toujours que des avantages. Des risques d'échecs subsistent.

A. La gestion aristocratique

La nomination des membres de l'Administration de mission et le recrutement de son personnel est quasiment discrétionnaire au Burundi, comme ailleurs. Or, il s'agit des organismes où les tâches sont à la fois les plus exaltantes et les mieux rémunérées; et par conséquent, ce sont les emplois les plus recherchés du secteur public qui sont ceux pour lesquels la sélection se fait dans les conditions les plus proches de l'arbitraire⁶⁶. De même, les règles de gestion des crédits qui leur sont alloués ne sont pas fixées de manière précise et détaillée par les textes créateurs. Le plus souvent, ceux-ci habilitent les administrations de mission de le faire elles-memes, l'autorité étatique se contentant d'un contrôle a posteriori⁶⁷.

65 H. DEROCHE, op .cit., p.197

66 C. DEBBASCH, op. cit., p.443

67 Voir infra, pp. 65-68

Dès lors, il se crée, au sein de l'Administration Publique, une «aristocratie» qui fait que les agents les plus dynamiques et les plus entreprenants et surtout ceux qui ont les meilleures relations se dirigent vers elle. Cette « aristocratisation » de l'Administration, loin de susciter l'émulation, peut augmenter la sclérose de l'Administration de gestion ainsi que l'amertume des agents qui la composent. D'où la mésintelligence et les conflits qui surgissent quelques fois entre les deux types d'Administration.

B. Le dépassement du cadre initial

L'Administration de mission dont la création devrait rester exceptionnelle, est en passe de se généraliser de façon incontrôlée. Ceci pose le problème du suivi des institutions de coordination et on peut se demander si l'esprit de mission ne perd pas sa raison d'être dès lors que chacun est devenu «missionnaire»⁶⁸. On doit également remarquer que l'Administration de mission participe du mouvement vers les démembrements⁶⁹ de l'Administration dénoncée par la Cour des comptes française. De même, l'ambiguïté de la formule d'Administration de mission notamment quant à la généralité et à la permanence de l'objet et au caractère indéfini de la durée pour certaines structures créées, entraîne le dépassement du cadre initial ou du schéma de l'administration de mission-type.

C. La fuite des responsabilités

Parfois, le pouvoir politique peut créer une administration de mission pour qu'elle lui serve de « bouc-émissaire » et lui fasse échapper à sa responsabilité politique et administrative. Dans ce cas, c'est à elle que seront attribuées les décisions contestées par les administrés et elle sera désignée comme le responsable de toutes les erreurs ou injustices, qu'il faut supprimer, lors même que le pouvoir créateur aurait eu une quelconque responsabilité⁷⁰.

68 C. DEBBASCH, op. cit., p.441

69 Dans son rapport 1960/61 p.42, la Cour des comptes française définit les démembrements de l'administration comme « organismes intermédiaires entre les établissements publics et les groupements privés, ayant les statuts les plus divers, bénéficiant de la personnalité juridique et de l'autonomie financière, créés par l'administration en marge de ses structures propres en vue de l'accomplissement des tâches relevant normalement du service public aussi bien par leur nature que l'origine des moyens financiers mis en oeuvre », Voir R. DRAGO, op. cit., p.74

70 H. DEROCHE, op .cit., p. 202

D. Le parlementarisme

Les décisions collégiales des administrations de mission peuvent être affectées des lenteurs et des blocages caractéristiques du parlementarisme.

Il ne faut pas oublier qu'elles ressemblent à des parlements en miniature et opèrent comme si elles disposaient des pouvoirs législatifs. A la manière des travaux des organismes collégiaux, ceux des administrations de mission sont lents et laborieux en raison des représentations d'intérêts qui s'affrontent. Le souci de respecter toutes les opinions et tous les intérêts aboutit parfois à la création des micro-parlements, parfois ingouvernables⁷¹.

Dans le fonctionnement, leurs rites sont une imitation fidèle de ceux du Parlement: formation des groupes et des sous-commissions, dégagement d'une majorité et d'une minorité d'opposition, délibérations prolongées, adoption de motions et de procès-verbaux de séances, enquêtes, chargés de mission, secrétariat chargé d'archivage souvent trop volumineuse⁷², etc.

Tous ces facteurs justifient les échecs enregistrés par certaines administrations de mission burundaises.

Pour comprendre davantage la formule d'Administration de mission, nous étudions dans la suite son application en matière de réhabilitation des sinistrés.

71 H. DEROCHE, op .cit., p. 202 ⁷²Ibidem

CHAPITRE II: LE CADRE D'ECLOSION DES ADMINISTRATIONS DE MISSION IMPLIQUEES DANS LA REHABILITATION DES SINISTRES BURUNDAIS

La mission de réhabiliter dans leurs droits patrimoniaux et extrapatrimoniaux les victimes des crises socio-politiques qui ont secoué le Burundi est devenue récurrente. Cette mission avait été confiée à d'autres commissions antérieures à la C.N.T.B. et dont la plupart étaient des administrations de mission. Celles-ci ont évolué dans un cadre à trois dimensions à savoir celui de la problématique des terres et autres biens des sinistrés, celui de la multiplicité des normes applicables et celui de la discontinuité des structures.

Section 1. Le cadre sociologique: le problème foncier et des autres biens des sinistrés

La raréfaction grandissante de la propriété foncière au Burundi a été maintes fois à l'origine des deux principales missions connexes que l'Etat a confiées à la C.N.T.B. et aux administrations de mission qui l'ont précédée. Il s'agit d'inventorier et récupérer les terres irrégulièrement acquises et d'apurer le contentieux foncier et celui lié aux autres biens; la guerre ayant contribué à compliquer la tâche.

§1. La raréfaction de la propriété foncière

La superficie de l'Etat burundais est de 27.834 km². Sa population actuelle est de 8.038.618 habitants²⁷³. De ce fait, il est classé parmi les pays africains les plus peuplés.

De plus, 94% de sa population vivent de la terre en milieu rural⁷⁴. La population burundaise se caractérise également par un comportement nataliste, une économie basée sur l'agriculture de subsistance et l'héritage comme mode normal d'acquisition de la terre.

Il en résulte que la terre se raréfie de plus en plus et devient concomitamment un bien d'une importance, en tant que source principale de

73 Voir D.P. n°100/12 du16 janvier 2009 portant publication des résultats préliminaires du troisième recensement général de la population et de l'habitation du Burundi de 2008, B.O.B. n°1ter/2009, pp. 220-224

74 Rapport de l'Observatoire de l'Action Gouvernementale (O.A.G.) cité par A. ARAKAZA, Guide méthodologique pour la récupération des terres domaniales irrégulièrement acquises, Bujumbura, C.N.T.B., février 2002, p.3

revenus. C'est ce qui explique que 80% du contentieux judiciaire est d'ordre foncier⁷⁵. Cette raréfaction se traduit aussi par le fait que les terres domaniales ne cessent de faire l'objet d'attributions irrégulières et d'empiétements.

§2. L'aggravation de la question foncière par le phénomène des sinistrés

Depuis son indépendance, le Burundi vit de manière récurrente une spirale de violences politico-ethniques. Plusieurs milliers de personnes ont ^étéforcés d'abandonner leurs biens, meubles ou immeubles. Ceux-ci sont soit

restés vacants, soit attribués par l'Etat à de nouveaux acquéreurs, soit encore appropriés par des tiers. A leur retour d'exil, les rapatriés trouvent leurs biens dans d'autres mains. Il se pose la question de savoir qui du propriétaire d'origine ou du possesseur actuel a un droit plus fort sur ces biens. Cette question concerne surtout les réfugiés de 1972. Mais, il n'en demeure pas moins que ceux de 1988 et de 1993 éprouvent d'énormes difficultés dans l'exercice de leurs droits réels d'autant plus qu'il n'est pas rare que leurs biens aient fait l'objet d'appropriations vite remises en cause. Il arrive que le sinistré lui-même ait clandestinement vendu sa propriété foncière et qu'aujourd'hui il se retrouve sans terre.⁷⁶

En outre, la création des sites de déplacés sur des terres des particuliers engendre le problème du statut de ces terres et la nature des droits exercés sur elles par les déplacés. Il existe plusieurs victimes d'actes de vol ou de destructions de maisons, de plantations, de fonds de commerce, d'effets personnels, etc. Elles sont dans une situation de privation et de dénuement au moment où les auteurs responsables de ces actes, lors même qu'ils sont connus, sont pour la plupart insolvables. Or, la restitution des biens, particulièrement de la terre constitue pour les survivants une condition essentielle pour leur réinsertion et leur réintégration sociales.

Cette situation alimente des conflits au niveau communautaire et risque de replonger le pays dans les crises socio-politiques. Sous ce rapport, une enquête menée par Caritas-Burundi en 2005 est éloquente. Sur les 33 764 cas de conflits liés à la terre, 56,3% sont liés aux crises que le Burundi a connues⁷⁷. Si l'on n'y prend pas garde, la problématique foncière peut être instrumentalisée politiquement lors des échéances électorales prochaines pour déboucher sur des troubles socio-politiques, comme cela s'est passé récemment au Kenya et au

75 A. ARAKAZA, op.cit., p.3

76 C.N.T.B., Formulaire de présentation du projet, « Appui au règlement pacifique des litiges fonciers », p.8

77 Ibidem

Zimbabwe. Il sied d'analyser les normes applicables en la matière pour la prévention ou la résolution des conflits.

Section 2: Le cadre juridique: la multiplicité des instruments juridiques relatives à la mission de réhabilitation des sinistrés

Le droit à la restitution des biens aux sinistrés est consacré par un grand nombre de normes juridiques tant internationales que nationales. Ces normes juridiques se trouvent dans des instruments juridiques que nous allons passer en revue succinctement.

§1. Les instruments juridiques internationaux

Leur nombre ne cesse d'accroître et leur application se fait à des échelles variées.

A. L'échelle internationale

Il s'agit des règles internationales relatives aux droits de l'homme, aux réfugiés et aux personnes déplacées, ainsi qu'aux questions humanitaires. Au fil des ans, il s'est dégagé de la mise en commun et de la mise en oeuvre de la multitude d'instruments juridiques internationaux une quintessence de principes applicables en matière de protection et d'assistance aux sinistrés. Ces principes se subdivisent en deux catégories.

1. Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays⁷⁸ a. Contexte et justification

Ces principes ont été élaborés par la Commission des droits de l'homme et renforcés par des résolutions adoptées ultérieurement par la même Commission⁷⁹ et l'Assemblée Générale des Nations-Unies⁸⁰. Ils ont été confectionnés par le Représentant Spécial du Secrétaire Général de l'ONU pour

78 http://www.reliefweb.int/ochaol/pub/idpgp/idpfr2.htm

79 Voir Résolution E/CN4/1998/53/Add.2, annexe

80 Voir Résolutions A/RES/58/169 du 9 mars 2004 ; A/RES/58/177 du 12 mars 2004 et A/RES/60/168 du 7 mars 2006

les personnes déplacées en collaboration avec une équipe d'experts juridiques internationaux. Ils sont fondés sur le droit international humanitaire et les instruments relatifs aux droits de l'homme en vigueur et doivent servir de cadre normatif pour guider les gouvernements ainsi que les organismes internationaux et nationaux d'aide humanitaire et de développement à offrir une assistance et une protection aux personnes déplacées.

Signalons toutefois qu'ils n'ont pas de caractère contraignant et correspondent alors aux bonnes pratiques à être suivies par les acteurs.

b. Contenu

Les principes directeurs relatifs au déplacement des personnes à l'intérieur de leur propre pays définissent les droits et les garanties visant à assurer la protection des personnes déplacées au cours de toutes les phases du déplacement. Ils protègent contre les déplacements arbitraires, énoncent les critères de protection et d'assistance et les garanties en vue du retour, de la réinstallation et de la réintégration dans des conditions de sécurité⁸¹. Nous retenons particulièrement certains principes directeurs afférents à la réhabilitation des personnes déplacées.

Le principe directeur 15 affirme le droit aux personnes déplacées d'être protégées contre le retour ou la réinstallation forcés dans tout lieu où leur vie, leur santé, leur liberté ou leur sûreté seraient en danger.

Le principe directeur 21 prévoit que les personnes déplacées ne devraient pas être arbitrairement privées de leur propriété et de leurs possessions par le pillage, les attaques directes ou sans discrimination, ou encore les actes de violence, l'utilisation en guise de bouclier pour les opérations ou des objectifs militaires ou l'utilisation comme objet de représailles; non plus par la destruction ou l'appropriation comme moyen de punition collective. Le même principe directeur appelle à la protection des biens des déplacés contre la destruction, l'appropriation, l'occupation ou l'utilisation arbitraires et illégales.

Après avoir énoncé le droit au retour et à la réinstallation volontaires, le principe directeur 28 ajoute que les personnes déplacées devraient participer pleinement à la planification et à la gestion de leur retour ou réinstallation et de leur réintégration.

Quant au principe directeur 29, il bannit la discrimination à l'endroit des personnes déplacées qui ont regagné leurs foyers ou se sont réinstallés dans

⁸¹ http://www.reliefweb.int/ocha_ol/pub/idp_gp/idp_fr2.htm

d'autres lieux du pays. Il énonce également que les autorités compétentes ont le devoir et la responsabilité d'aider les personnes déplacées à recouvrer, dans la mesure du possible, la propriété et les possessions laissées ou dont elles avaient été dépossédées au moment de leur départ. Lorsque le recouvrement n'est pas possible, ces personnes ont droit à une indemnisation appropriée ou une autre forme de réparation équitable.

Enfin, les principes directeurs 27 et 30 concernent l'appui des organisations humanitaires internationales et les autres acteurs à ce genre de mission.

2. Les principes concernant la restitution des

logements et des biens dans le cas des réfugiés et des personnes déplacées

a. Contexte et justification

Ces principes ont un objet plus vaste que les précédents car ils concernent la restitution des logements et des biens non seulement des déplacés mais aussi des réfugiés, et donnent des orientations supplémentaires. Ils ont été approuvés par la Sous-commission de la promotion et de la protection des droits de l'homme de l'ONU en aoüt 2005⁸² lors de sa 57^ème session⁸³. Ils sont le fruit d'une étude menée pendant 4 ans par la Sous-commission, sous la direction du Rapporteur spécial sur la restitution des logements et des biens dans le contexte du retour des réfugiés et des personnes déplacées, Paulo Sérgio PINHEIRO.

Leur formulation traduit une approche prospective et globale de la restitution dans le cadre du droit international. Cette approche s'inspire aussi des enseignements tirés par les spécialistes de terrain ainsi que des « pratiques optimales » qui se sont dégagées récemment dans des situations d'après conflit où la restitution a été perçue comme un élément clé de la justice réparatrice. Ils reprennent les dispositions des différents programmes et politiques nationaux existant en matière de restitution dont notamment ceux qui ont été mis au point pour la Bosnie-Herzégovine, le Burundi; le Cambodge; Chypre, le Guatemala, le Kosovo, l'Afrique du Sud et le Rwanda⁸⁴.

82 Résolution E/CN4/Sub. 2/2005/17

83 http://www.internal-displacement.org

84 P.S.PINHEIRO, Principes concernant la restitution des logements et des biens dans le cas des réfugiés et des personnes déplacées, Rapport final du Rapporteur spécial du 28 juin 2005, S.L., p.2

b. Contenu

Les principes concernant la restitution des logements et des biens dans le cas des réfugiés et des personnes déplacées énoncent des normes juridiques universelles de protection contre le déplacement, les procédures de restitution, les institutions, les mécanismes et la législation dans une perspective des droits de l'homme et du droit international humanitaire en vigueur.

Les bonnes pratiques qui s'y dégagent se résument dans les grandes lignes qui suivent :

- Tous les réfugiés et les personnes déplacées ont le droit à la restitution des logements et des biens dont ils ont été privés arbitrairement ou illégalement, ou à défaut, à une compensation (E/CN4/Sub2/2005/17, Section II, point 12) ;

- Des institutions, des procédures et des mécanismes équitables, transparents et non discriminatoires devraient être mis sur pied pour résoudre les litiges relatifs aux logements et aux biens, dans le cadre des accords de paix et de rapatriement (Section IV, point 12) ;

- Il faut pleinement établir un cadre administratif et législatif cohérent et adapté pour bien résoudre les problèmes de logement et de propriété des sinistrés (Section II, point 11) ;

- Des voies de recours flexibles et effectives et des procédures de réclamation gratuites, simples et équitables devraient être mis au point (Section V, point 13) ;

- La tenue d'un registre des logements, des terres et des biens et la documentation y relative sont des éléments centraux dans les mécanismes de réclamation (Section V, point 15) ;

- Les droits des locataires et autres personnes non propriétaires, en l'occurrence les occupants secondaires doivent être préservés (Section V, point 16 et 17) ;

- Les décisions et jugements en matière de restitution doivent être exécutées (Section V, point 20) ;

- Le rôle de la Communauté Internationale est d'une importance capitale dans la promotion et la protection du droit à la restitution (Section VI, point 22).

B. I jAchIXXeIUjAiion!Xe

Nous nous limiterons au continent africain. La réhabilitation des sinistrés est essentiellement régie par la Convention sur les réfugiés de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) du 10 septembre 1969 approuvée à Addis-Abeba. Elle concerne les problèmes spécifiques aux réfugiés africains. En effet, les

dispositions de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés ne se limitaient qu'à des événements intervenus avant le 1/1/1951.

Malgré la signature en date du 31 janvier 1967 du Protocole additionnel à la Convention de 1951 visant à universaliser celle-ci, il fallait un cadre juridique régissant les nouvelles catégories de réfugiés apparues suite aux événements malheureux qui ont frappé l'Afrique. Ce sont notamment la persistance de l'établissement colonial (la guerre d'Indépendance en Algérie en 1956), les pratiques discriminatoires et les conflits qui en découlent (cas de l'Afrique du Sud et du Zimbabwe), les luttes de libération ou les affrontements ethniques (au Rwanda en 1959) ^85.

Par ailleurs, la Convention de l'Union Africaine sur la protection et l'assistance aux déplacés internes en Afrique qui vient d'être signée à Kampala ce 23 octobre 2009 par 17 Etats est un texte qui, une fois ratifié, comblera un vide du droit humanitaire préexistant. Ainsi, depuis la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, il n'existait jusque là aucune législation régionale s'appliquant spécifiquement aux personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays dont le nombre avoisine actuellement 17 millions sur le continent africain.⁸⁶

Pour acquérir le caractère obligatoire, la Convention de Kampala devra réunir au moins 15 ratifications sur les 53 Etats membres de l'Union Africaine⁸⁷.

C. I 'échIIleIslus-régionale

Nous nous intéressons aux normes juridiques internationales applicables dans notre sous-région des Grands- Lacs en matière de restitution.

L'instrument le plus pertinent est le Protocole sur les droits de propriétédes personnes de retour du 30 novembre 2006 élaboré dans le cadre de la

Conférence Internationale sur la région des Grands -Lacs. Ce Protocole est l'un des dix autres, eux-mêmes constituant l'une des cinq composantes⁸⁸ du Pacte sur la sécurité, la stabilité et le développement dans la région des Grands- Lacs. Celui-ci est entré en vigueur le 21 juin 2008⁸⁹. Les Etats membres de ladite Conférence s'engagent, conformément au Protocole susmentionné, à assurer la

85 Y.MUHIMPUNDU, « Le mandat du HCR », in Formation sur le Rapatriement volontaire, Bujumbura, Hôtel Source du Nil, du 12-13 août 2002, p.1

86 http: // www. reliefweb.int/rw/dbc.nsf/doc100?OpenForm

87 Idem

88 Voir Art. 3 du Pacte

89 Source provenant du Secrétariat de la même Conférence

protection juridique des propriétés des réfugiés et des personnes déplacées dans leur pays d'origine. Ils s'engagent particulièrement à « adopter des principes juridiques en vertu desquels [ils] garantissent aux réfugiés et aux personnes déplacées, la récupération à leur retour dans leurs zones d'origine, de leurs biens (...) » et à « créer un cadre juridique pour résoudre les litiges découlant de la récupération de biens ou de propriétés antérieurement occupées par ou ayant appartenu à des rapatriés »90

Le Protocole sur les droits de propriété des personnes de retour souscrit à la plupart des instruments juridiques internationaux avec lesquels il partage son objet sur le plan africain et mondial. Et il va plus loin en comportant en annexe un projet de loi cadre sur les droits de propriété de personnes de retour, qui, à son tour, prévoit la mise en place de la Commission de Réclamation et d'Indemnisation des personnes de retour, dont chaque Etat membre s'inspirera. Cet instrument juridique a le double mérite d'être le plus concret et d'être contraignant à l'égard des Etats membres de la Conférence.

En ce qui concerne le Burundi, on notera qu'il existe des accords transfrontaliers dits Accords Tripartites de rapatriement qui s'appliquent pendant la réhabilitation des sinistrés burundais en provenance notamment du Rwanda, de la République Démocratique du Congo et de la Tanzanie. Par exemple, dans l'Accord tripartite Burundi-Tanzanie-HCR de 2001, le Gouvernement du Burundi s'est engagé à installer les rapatriés dans leurs zones d'origine ou de leur choix si c'est possible, et de les aider à récupérer toute propriété qu'ils auraient laissée derrière eux selon les lois et règlements en vigueur au Burundi⁹¹.

§2. Les instruments juridiques du droit interne

On distingue à ce niveau les textes généraux d'une part, et les textes spéciaux d'autre part.

A. Les textes généraux

L'Accord d'Arusha, la Constitution et le Code foncier sont les principaux textes de référence.

90 Art. 13 du même Pacte

91 Art. 4, section 5 de l'Accord tripartite Burundi-Tanzanie-HCR sur le rapatriement volontaire des réfugiés burundais en Tanzanie signé le 8 mai 2001 à Dar Es-salaam

1. L'Accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi

Après sa signature le 28 aoilt 2000, l'Accord a été ensuite adopté par la loi n°1/017 du 1^er décembre de la même année⁹². Le protocole IV du même Accord consacre 10 articles des 17 qu'il contient, à la réhabilitation des sinistrés. Ainsi, il y est reconnu le droit pour tout sinistré de pouvoir récupérer ses biens et si une récupération est impossible, de recevoir une juste compensation ou indemnisation. Il prévoit également le cadre juridique et institutionnel de la mission de réhabilitation des sinistrés.

2. La Constitution

L'article 36 de la Constitution du 18 mars 2005 stipule que « toute personne a droit à la propriété et nul ne peut être privé de la propriété que pour cause d'utilité publique dans des cas et de manière établis par la loi et moyennant une juste et préalable indemnisation ou en exécution d'une décision judiciaire coulée en force de chose jugée »⁹³.

La meme Constitution reconnaît l'égalité de tous les citoyens devant la loi qui leur assure une protection égale. Elle reconnaît également à tous les citoyens le droit de s'établir librement n'importe où sur le territoire national, de le quitter et d'y revenir⁹⁴. Par ailleurs, elle proclame le droit pour toute personne engagée dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit entendue équitablement⁹⁵. Et pour cause, nul ne peut être soustrait, contre son gré du juge que la loi lui assigne.

Hormis ces droits fondamentaux⁹⁶ reconnus aux citoyens, la Constitution fait une obligation à l'Etat d'assurer la bonne gestion et l'exploitation rationnelle des ressources naturelles du pays tout en préservant l'environnement dans l'intérêt des générations futures⁹⁷.

⁹² Loi n°1/017 du 1^er décembre 2000 portant adoption de l'Accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi, B.O.B. n°12 quater/2000, pp. 1147-1448

⁹³ Art. 36 de la loi n°1/010 du 18 mars 2005 portant promulgation de la Constitution de la République du Burundi, B.O.B., n^° 3 ter/2005, pp. 1-35

⁹⁴ Art.33 de la loi n°1/010 du 18 mars 2005 précitée

⁹⁵ Art.38 de la loi n°1/010 du 18 mars 2005 précitée

⁹⁶ Voir Articles 21 à 61 de la loi n^°1/010 précité

⁹⁷ Art. 35 de la loi n°1/010 précité

3. Le Code foncier

La loi n°1/008 du 1^er septembre 1986 portant Code foncier reste la principale référence légale en matière de réhabilitation des sinistrés, surtout en ce qui concerne le règlement des litiges fonciers et la gestion des terres.

Le Code foncier reconnaît et protège les droits fonciers exercés par toute personne physique ou morale de droit privé sur des terres non domaniales qu'ils soient constatés dans un certificat d'enregistrement ou exercés en vertu de la coutume ou d'un titre d'occupation⁹⁸.

Ensuite le Code foncier détermine les autorités compétentes pour accorder la cession ou la concession des terres domaniales. Il s'agit :

- du gouverneur de province pour une terre rurale dont la superficie est inférieure ou égale à 4 hectares ;

- du Ministre ayant l'Agriculture dans ses attributions pour une terre rurale dont la superficie est comprise entre 4 hectares et 50 hectares ;

- du Ministre ayant l'Urbanisme dans ses attributions pour une terre urbaine dont la superficie ne dépasse pas 10 hectares ;

- et du Président de la République pour une terre rurale dont la superficie dépasse 50 hectares et la terre urbaine de plus de 10 hectares⁹⁹.

En vertu de son droit éminent de gestion du patrimoine foncier national, l'Etat peut établir des plans d'aménagement du territoire, installer les projets agricoles; reprendre les terres des particuliers et les redistribuer à ceux qui acceptent de se conformer à sa politique foncière et agricole. Le Code foncier prévoit, en outre, l'expropriation pour cause d'utilité publique moyennant une juste et préalable indemnisation. Il consacre également le principe de prescription acquisitive mis en cause par les réfugiés burundais de longue date dans certains cas. Il régit enfin les droits réels principaux démembrés de la propriété ainsi que les hypothèques.

B. Les textes spéciaux

Ce sont surtout les textes législatifs et réglementaires qui organisent le cadre normatif et institutionnel de la réhabilitation des sinistrés.

Il y a notamment le D.P. n°100/043 du 7 mars 1996 portant organisation du
Ministère à la Réinsertion et à la Réinstallation des Déplacés et des Rapatriés
(M.R.R.D.R.) tel que modifié à ce jour, et les textes juridiques instituant les

98 Art. 329 de la loi n°1/008 du 1^er septembre 1986 portant Code foncier du Burundi, B.O.B. n°7 à 9/86, pp.125-169

99 Articles 253 et 254 de la loi n°1/008 précitée

différentes Commissions qui se sont succédé dans la mission de réhabilitation des sinistrés.

Signalons à toutes fins utiles que le rétablissement des sinistrés dans leurs droits se fonde sur d'autres sources du droit telles que l'équité et la coutume ainsi que les principes relatifs à la Justice transitionnelle.

Au Burundi, la réhabilitation des sinistrés n'est pas seulement marquée par la multiplicité des normes juridiques applicables, elle s'effectue aussi dans un cadre structurel complexe, qui a été mis en place de manière intermittente ou discontinue.

Section 3. Le cadre organique : la discontinuité des structures

Pour ne pas sortir du cadre du présent travail, nous retenons seulement les Commissions ayant la nature juridique d'administrations de mission. Elles sont par ailleurs majoritaires dans le domaine de la réhabilitation des sinistrés. La discontinuité de ces structures de mission est surtout liée au caractère temporaire de leurs mandats, ce qui a eu pour effet leur grande récurrence. Nous présentons celles qui sont retenues dans l'ordre chronologique de temps.

Nous étudions les Commissions antérieures à la C.N.T.B., l'étude de cette dernière ayant été abordée au troisième chapitre.

§1. La Commission Nationale des Rapatriés (C.N.R.) dite aussi« Commission MANDI »100 du 30 juin 1977

A. Historique

La problématique de réhabilitation des sinistrés au Burundi débute en 1977, au lendemain des événements tragiques de 1972 et de 1973. La politique du gouvernement de la II^ème République visant à résoudre cette problématique s'est traduite par le D.-L. n° 1/21 du 30 juin 1977 relatif à la réintégration dans leurs droits les personnes ayant quitté le Burundi suite aux événements de 1972 et 1973. L'article 1 de ce D.-L. rend inopposable à l'Administration toute occupation, détention, jouissance des biens laissés vacants par le départ des réfugiés. Toutes les autres dispositions de ce texte sont consacrées à la C.N.R.

La principale mission de la Commission était d'« apurer le contentieux relatifs aux litiges opposant les rapatriés et leurs ayants droit, aux occupants et détenteurs actuels des biens et droits litigieux »¹⁰¹.

Mais, elle avait aussi deux autres missions supplémentaires à savoir :

- régulariser le titre d'occupation et de jouissance des paysans installés sur des terres n'excédant pas 4 hectares dans les conditions fixées par l'article 3 du D.-L. n°1/191 du 30 décembre 1976 portant retour au domaine de l'Etat des terres irrégulièrement attribuées;

- attribuer des concessions de terres vacantes aux rapatriés n'ayant pu réintégrer leurs terres en raison de la cession de celles-ci à d'autres bénéficiaires¹⁰².

Exceptées quelques petites différences, les principes de composition, d'organisation, de compétence et de fonctionnement de la C.N.R. sont les mêmes que ceux de la C.N.T.B. Notons cependant deux particularités importantes de la Commission: l'une est relative au fait que la saisine de la Commission opérait dessaisine de la juridiction de droit commun si elle était déjà saisie du litige¹⁰³, l'autre concerne l'absence du droit de recours contre les décisions de la Commission qui ne peuvent être attaquées que par voie de tierce opposition¹⁰⁴.

B. Bilan des réalisations de la Commission

D'entrée de jeu, il faut signaler les difficultés que nous avons éprouvées pour accéder aux rapports de la Commission. Les personnes interrogées et les administrations visitées n'ont pas pu nous donner l'information exacte sur l'emplacement des archives de la Commission. Heureusement, nous avons pu trouver les rapports de la délégation régionale au sud du pays dans le bureau provincial de Bururi. Ces rapports reflètent le gros du travail de la Commission d'autant plus que c'est la région la plus touchée par la crise de 1972 et 1973. Nous avons également eu accès à quelques bribes de rapports des travaux des délégations régionales au Nord, à l'Ouest et à l'Est du pays.

101 Art. 2 du D.-L. n° 1/21 précité102 Articles 12 et 13 du D.-L. n° 1/21 précité103 Art. 4 du D.-L. n° 1/21 précité104 Art. 10 du D.-L. n° 1/21 précité

On peut dresser les résultats obtenus comme suit :

1. L'apurement du contentieux relatif aux immeubles

Les deux tableaux suivants indiquent le nombre de cas traités dans certaines circonscriptions géographiques et administratives de référence.

VWWW *nW *: *Wov bre *we *cas *traités *wans *certaines *cov v wes *wu *pwsr*

VVVIOV*	VVVVVVV	*VVVVVV*DV*CVV *TVVIVVS*
Au Sud Province Bururi	Rutovu	8
	Burambi	5
	Makamba	52
	Nyanza-Lac	64
	Mabanda	65
	Vugizo	14
	Rumonge	926
A l'Ouest Province Cibitoke	Rugombo	69
	Musigati	49
	Mpanda	12
	Buganda	93
Au Nord	Busoni	116
A l'Est	Bukemba	19

Tableau n°2 : Nombre de cas traités dans les zones de la commune
Rumonge¹⁰⁶

ZONE		NOMBRE DE CAS TRAITES
Kigwena	A	140
	B	62
Mugara	A	117
	B	46
Kibira	A	68
	B	98
Rumonge A		68
	B	104
Minago	A	152
	B	71

Ces tableaux montrent que la commune de Rumonge a été la plus affectée par les événements tragiques de 1972 et 1973. Même à ce jour, elle ne s'est pas encore remise, car 99% du contentieux judiciaire oppose les rapatriés et les personnes restées au pays¹⁰⁷.

A la lumière des chiffres insérés dans ces tableaux, nous retenons que la Commission s'est beaucoup investie pour résoudre les nombreux litiges dont elle a été saisie pendant les 10 mois de son fonctionnement. Les membres de la délégation régionale rencontrés nous ont affirmé qu'ils arrivaient dans chaque secteur concerné et y demeuraient tout le temps que l'épuisement des litiges relevés nécessitait, avant d'aller ailleurs. C'est un travail fait dans un esprit véritablement «missionnaire».

Cependant, ce travail n'a pas atteint les résultats escomptés. D'abord, cela est dü au fait que la Commission n'a réglé que les cas des réfugiés qui ont accepté de se rapatrier à l'époque. Ensuite, elle a été saisie des litiges relatifs aux biens autres qu'immobiliers de manière trop rare. En outre, l'impunité à l'égard des personnes responsables des forfaits durant la crise de 1972 et 1973 décourageait le mouvement de rapatriement. A cela s'ajoute le contexte socio-

106 Ce tableau est construit par l'auteur lui-même à partir des données tirées des archives conservées à la Province Bururi

107 Selon les sources provenant des autorités judiciaires de Rumonge

politique du pays qui restait toujours tendu. Enfin, force est de reconnaître que la procédure rapide et spéciale adoptée pour régler ces litiges comportait le risque d'ouvrir la porte à beaucoup d'irrégularités et d'erreurs.

2. La régularisation des titres d'occupation et l'attribution des concessions de terres vacantes

Ce travail a nécessité, pour sa réalisation, la mise en place d'une Sous-commission ad-hoc et des commissions restreintes à l'échelle régionale.

Au niveau local, les opérations ont été effectuées par ce qu'on appelait des Sous-commissions restreintes. Chacune de celles-ci était composée d'un conseiller communal du ressort, les premiers secrétaires du parti sur les collines de recensement et le moniteur agricole de la région¹⁰⁸. Nous nous limiterons à la commune Rumonge, car, outre qu'elle a été la plus secouée par la crise, ses terres sont également les plus convoitées.

Ainsi donc, conformément à son cahier de charge, la Sous-commission restreinte chargée de la redistribution des terres abusivement attribuées à Rumonge a commencé d'abord par relever les propriétés par colline de recensement et les propriétés non déclarées devant la Commission Nationale. Elle a relevé également les demandeurs de propriétés par colline et par commune d'origine. En tout, elle a enregistré 291 propriétés à attribuer entre 2 394 demandeurs dont 2200 étaient originaires de Rumonge, et 194 en provenance d'autres communes. L'élimination systématique de ceux qui ne remplissaient pas les conditions requises a permis de satisfaire à 409 demandes.

Chaque bénéficiaire recevait deux hectares de caféiers ou de palmiers à huile; et chaque zone administrative mêmement. En outre, le Parti recevait un hectare et ses mouvements intégrés, c'est-à-dire la Jeunesse Révolutionnaire de Rwagasore (J.R.R.) et l'Union des Femmes Burundaises (U.F.B.), recevaient chacun 0,5 hectare et ce par colline de recensement. Les propriétés restantes étaient réservées à l'installation des demandeurs ultérieurs qui étaient sans terre.

Dans sa tâche, la Sous-commission restreinte de Rumonge s'est heurté à beaucoup de difficultés telles que les enseignements de sabotage vulgarisés à l'encontre de sa mission par certains membres de la J.R.R.; l'épidémie du choléra qui a provoqué des arrêts momentanés de son travail; l'austérité du terrain, etc. Ces difficultés ont entraîné les problèmes suivants:

- l'absence de délimitation des propriétés faute de pistes de pénétration;

- l'absence de création des villages pour l'installation de nouveaux occupants, comme préalablement prévu;

- la rancune des « latifundiaires » et des militaires dont les propriétés usurpées sont revenues soit à l'Etat, soit aux anciens propriétaires;

- l'incertitude sur la superficie à réserver au Projet d'Intensification Agricole Rumonge-Burambi-Buyengero (PIA-RU.BU.BU) qui devrait s'étendre sur l'espace situé en bas de la route Rumonge-Nyanza- Lac depuis la Ruzibazi jusqu'à la Nyengwe;

- le danger d'installer les nouveaux occupants sans résoudre le problème de nombreux revenants non encore réinstallés;

- la problématique du droit de propriété des immeubles par incorporation se trouvant dans les propriétés à redistribuer¹⁰⁹.

On remarque qu'au moment de sa disparition, la C.N.R. de 1977 a laissé en suspens plusieurs questions.

§2. La Commission Nationale chargée du Retour, de l'Accueil et de l'Insertion des Déplacés et des Rapatriés burundais (C.N.R.A.R.) du 22 janvier 1991

A. Historique

Elle fut créée par le D.-L. n° 1/01 du 22 janvier 1991 sous le régime de la III^ème République. La création de cette Commission s'inscrit dans le cadre de la politique de l'Unité Nationale initiée à la suite des événements malheureux survenus dans les communes Ntega et Marangara en 1988. Le retour des réfugiés burundais était considéré comme un facteur important de renforcement de l'Unité nationale. C'est le début des Commissions tripartites de rapatriement qui travaillaient en relais avec cette Commission et les autres du même genre instituées ultérieurement. Les exactions commises pendant la crise furent amnistiées afin de faciliter la tâche de la Commission¹¹⁰.

La mission de la C.N.R.A.R. était de mettre en oeuvre la politique du Gouvernement en matière de rapatriement des réfugiés burundais. Son cahier de charge était notamment de:

- suivre les dossiers de demande de rapatriement;

¹⁰⁹ Voir les archives de la Commission restreinte conservées dans le bureau du Gouverneur de la province Bururi.

110 J.B. BIZIMUNGU, La question des réfugiés burundais à travers la problématique du rapatriement de 1987 à 1997, Bujumbura, U.B., Faculté des Lettres et Sciences Humaines, 1999, p.30

- aider les rapatriés à se réinstaller sur les propriétés encore disponibles; - faciliter aux rapatriés la réinsertion dans la vie socioprofessionnelle;

- connaître du contentieux né à l'occasion des opérations de réinstallation;

- analyser toute question relative à l'assistance des rapatriés;

- mener une étude prospective sur la question des réfugiés burundais¹¹¹.

L'originalité de la C.N.R.A.R. qu'elle partage avec la précédente Commission est qu'elle prenait des décisions ayant valeur de jugements coulés en force de chose jugée, ne pouvant être attaquées que par tierce opposition.

B. Bilan des travaux de la Commission

Nous avons buté ici aussi sur l'inaccessibilité des rapports et archives de la Commission. En effet, la C.N.R.A.R. n'a jamais disposé de secrétariat permanent. Les rares informations y relatives sont contenues dans des documents gardés à titre privé par les membres de la Commission¹¹². Les témoignages recueillis auprès des membres de la Commission dressent un bilan mitigé. Ils affirment qu'un certain nombre de litiges ont été réglés, beaucoup de rapatriés ont réintégré leurs terres ou réinstallés sur de nouvelles terres, mais aussi réhabilités sur le plan socioprofessionnel.

L'obstacle juridique notoire dans le travail de la C.N.R.A.R. résidait dans le fait que la loi ne permettait à ses membres qu'à aider les rapatriés à se réinstaller sur « les propriétés encore disponibles »¹¹³. Lorsque le rapatrié trouvait sa propriété exploitée par des occupants secondaires, il en découlait un conflit difficile à résoudre à cause de cette disposition. En outre, la Commission a été débordée dans sa tâche suite à la politisation des dossiers liés à la réinstallation des sinistrés. C'est ainsi qu'on a vu éclater de nombreux litiges fonciers dans la plaine de l'Imbo accompagnés de tensions sociales d'une grande ampleur ravivées par le contexte de début du multipartisme à cette époque.

« Sous l'instigation des nouveaux administrateurs fraîchement promus, les occupants des anciennes terres des réfugiés furent jetés à la rue, ce ^quiprovoqua une grave crise » ¹¹⁴. Au comble de celle-ci, des habitants de Minago

chassés par familles entières vinrent manifester contre cet état de fait devant la
Présidence de la République¹¹⁵. Pour résoudre cette crise, le Président Melchior

111 Art. 2 du D.-L. n° 1/01 précité

112 J.B. BIZIMUNGU, op. cit., p.30

113 Art. 2 du D.-L. n° 1/01 précité

114 G. GATUNANGE, Etude sur les pratiques foncières au Burundi. Essai d'harmonisation, Bujumbura, RCN Justice & Démocratie, 2004, p.13

115 Idem, p.14

NDADAYE, dans son discours célèbre prononcé à Makamba, défendit la thèse des droits acquis lorsque le nouvel occupant n'avait pas plusieurs propriétés foncières: les réfugiés devaient s'installer ailleurs, sur des terres domaniales que l'Administration aménagerait à leur intention.¹¹⁶

Avec l'éclatement de la guerre d'octobre 1993, la commission dont la liste des membres venait d'être profondément changée¹¹⁷, a totalement cessé ses activités.

C. La question de l'inconstitutionn

la C.N.R.A.R. et ses conséquences

1. Le point de départ

Les personnes expulsées suite aux décisions de la C.N.R.A.R. ou de ses délégués, en plus de la bataille politique qu'elles ont menée notamment par le sit-in devant la Présidence de la République, ont aussi engagé un combat judiciaire pour faire valoir leurs droits. Elles ont invoqué l'inconstitutionnalité de l'article 6 du D.-L. instituant la C.N.R.A.R. qui stipule que les décisions de cette dernière ont valeur de jugements coulés en force de chose jugée. Dans son arrêt du 21 novembre 1994, la Cour Constitutionnelle qui était saisie de l'action leur a donné effectivement raison en constatant l'inconstitutionnalité de cette disposition légale.¹¹⁸

Selon cet arrêt, la mission de rendre justice était effectivement réservée aux seuls Cours et Tribunaux par l'article 140 de la Constitution¹¹⁹; que de fait, les conditions de recrutement et de nomination des magistrats des Cours et Tribunaux, leur organisation et leur mode de fonctionnement sont soumis à des règles particulières en vue d'assurer la compétence, l'impartialité et l'indépendance de la Magistrature, et que par conséquent, l'organe créé par le D.-L. précité était une simple commission administrative qui ne présentait pas les garanties d'indépendance et d'impartialité d'un organe judiciaire.

¹¹⁶Voir C. UWERA, « Visite du Président Ndadaye en province Makamba. Bientôt un code foncier pour régler la question des rapatriés. », in Le Renouveau du Burundi n° 4218 du 18 octobre 1993, pp. 1-4

117 Voir le D.P. n°100/49 du 30 juillet 1993 portant nomination des membres de la Commission Nationale chargée du Retour, de l'Accueil et de la Réinsertion des Réfugiés burundais, B.O.B. n°10/93, pp.590-591

118 Voir, Cour Constitutionnelle du Burundi, Rôle de la Cour Constitutionnelle du Burundi (R.C.C.B.) n°31 du 21 novembre 1994 (inédit)

119 L'équivalent de l'art. 205 de la Constitution actuelle

L'inconstitutionnalité de cet article entraînait la remise en cause des actes juridictionnels de la C.N.R.A.R.¹²⁰

2. Conséquences de l'arrêt de la Cour Constitutionnelle

Nonobstant cette défensive de la Cour Constitutionnelle contre l'atteinte à la séparation des pouvoirs qui s'était manifestée par l'attribution des pouvoirs juridictionnels à la C.N.R.A.R. qui est un organisme administratif, le problème reste toujours d'actualité.

D'autres « commissions administratives » ayant la même nature et le même objet ont été recréées, en l'occurrence la C.N.R.S. et la C.N.T.B. La seule leçon tirée par l'Exécutif et le Législatif de l'arrêt susmentionné est qu'ils se sont gardés de reprendre la disposition selon laquelle les décisions de ces commissions ont valeur de jugements coulés en force de chose jugée, ne pouvant être attaqués que par tierce opposition.

Pour le reste, la lecture des textes créateurs de ces administrations de mission en charge de la réhabilitation des sinistrés laisse voir une attribution des fonctions juridictionnelles qui sont à tout le moins dissimulées. Ce qui a suscité une controverse sur la nature juridique de ces commissions et celle de leurs décisions.

En effet, selon une certaine opinion, les fonctions juridictionnelles de ces commissions ne ressortent pas explicitement des textes créateurs, et en considération du critère organique, ces commissions ne prennent que des actes administratifs. Ceci suppose que le recours juridictionnel contre toutes les décisions de ces commissions est de la compétence de la Cour Administrative. Cette opinion est décelable parmi la plupart des fonctionnaires de la C.N.T.B. qui veulent écarter le risque de la déclaration d'inconstitutionnalité de leurs décisions en application du précédent susmentionné. Ils soutiennent qu'ils agissent en qualité de médiateurs et non de juges. Cependant, les partisans de cette thèse éprouvent des difficultés dans la qualification juridique des décisions de la C.N.T.B. à cause de l'absence du cadre légal de la médiation ici chez nous¹²¹, et des lacunes des textes juridiques qui instituent cette entité administrative; d'autant plus qu'elle a mis en place une procédure de résolution des litiges très proche du droit judiciaire privé.

120 G. GATUNANGE, op. cit., p.15

¹²¹Voir G.WAKANA, La législation sur les méthodes alternatives (ou non judiciaires) de résolution des conflits, Bujumbura, 2008, Global Rights, p. 6

Selon une seconde opinion, différente de la précédente, l'interprétation des textes créateurs desdites commissions permettrait d'affirmer que ces dernières disposent des pouvoirs juridictionnels. Cette opinion domine dans le milieu universitaire. Elle souligne la persistance du risque de remise en cause des actes juridictionnels de ces commissions.

C'est ainsi que G.WAKANA écrit que « comme indiqué dans la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle, la C.N.TB. risque d'tre qualifiée de simple commission administrative dont les solutions ne peuvent pas être considérées comme ayant la force de chose jugée. D'autre part poursuit-il, la loi qui organise la C.N.T.B. stipule en son article 22 que les décisions de la C.N.T.B. sont susceptibles de recours devant les juridictions compétentes, comme s'il s'agit de l'application du principe du double degré de juridiction consacré par notre système judiciaire. En d'autres termes, la C.N.T.B. serait une sorte de juridiction non prévue par le Code d'Organisation et de Compétence Judiciaires, ce qui serait encore une fois une violation de l'article 205 de la Constitution du 18 mars 2005, et partant inconstitutionnelle en application de lalurisprudence ci-haut citée. Le risque est donc là de revenir à la case départ. »^{1 2}

Mais bien avant, G.GATUNANGE avait mentionné en 2004 que la question de l'inconstitutionnalité des décisions de la C.N.R.A.R. reste pleinement d'actualité, puisque l'Accord d'Arusha prévoit la création d'une Sous-commission ad hoc qui, à bien des égards, ressemble aux commissions

précédentes.¹²³

3. Esquisse de solution

On peut trouver une solution à la question de la nature juridique des commissions en charge de réhabiliter les sinistrés et celle de leurs décisions qui concilie les divergences de vue en présence.

En effet, nous considérons que ces commissions sont des organismes administratifs, plus précisément des administrations de mission qui, de façon dérogatoire, font office de juridictions pour apurer rapidement le contentieux qui met en cause les sinistrés. Ce genre d'administrations prennent alors des actes « administratifs juridictionnels ».¹²⁴

¹²²G. WAKANA, op.cit., p.5

¹²³G.GATUNANGE, op. cit., p.15

¹²⁴ Voir A.BOCKEL, Droit administratif, Dakar-Abidjan, Les nouvelles Editions Africaines,

1978, p.165

La notion d'acte « administratif juridictionnel » est le résultat de la définition fonctionnelle des actes juridiques, ce qui constitue une dérogation à la définition organique des actes juridiques soutenue par la première opinion.

Le législateur étant le maître de la légalité, il arrive qu'il confie des fonctions juridictionnelles, à titre exceptionnel, à certains organismes administratifs. A ce titre, ils édictent des actes juridictionnels et non administratifs. Ces hypothèses sont à distinguer de celle où l'organe est juridictionnel par lui-même. Ce sont des structures administratives exerçant normalement des fonctions administratives qui, sans modifier forcement leur composition, font office de juridictions. Donc, les administrations de missions antérieures à la C.N.T.B. relativement à son mandat posaient comme elle, une partie des actes juridiques de nature juridictionnelle.

Nous pensons que la Cour Constitutionnelle ne devrait pas condamner de manière absolue et en tout temps les actes juridictionnels d'un organisme administratif. En cas de saisine éventuelle du cas d'espèce, elle devrait être amenée à tempérer sa rigueur et opérer un revirement de sa jurisprudence, en admettant la solution d'acte « administratif juridictionnel », à condition que ce soit à titre exceptionnel. Ainsi, le contexte historique de sortie de guerre et la nécessité de l'application de la Justice transitionnelle au Burundi, combinés avec d'autres raisons qui fondent l'usage de l'Administration de mission, justifient que des fonctions juridictionnelles soient confiées à des organismes administratifs tels que la C.N.T.B. et la C.V.R.

On ne doit pas perdre de vue que ces administrations de mission font partie des mécanismes de Justice transitionnelle prévus dans l'Accord d'Arusha. Dès lors, les juges de la Cour Constitutionnelle ne devraient pas aujourd'hui donner raison à ceux qui remettraient en cause les solutions exceptionnelles et alternatives issues de la C.N.T.B. et de la C.V.R. sans créer le risque de remettre en cause, ipso facto, l'Accord d'Arusha qui est en même temps la source de ces structures et même de la Constitution.

« Autre temps, autres moeurs »; et, pour des situations exceptionnelles, il faut des mesures exceptionnelles. Nous avons écrit lors de la définition que c'est la souplesse d'intervention de l'Administration de mission qui la fait bénéficier d'un régime juridique dérogatoire du droit commun administratif façonné par la loi et le juge pour garantir les droits des administrés et les exigences de l'intérêt général.

En résumé, le problème de la constitutionnalité des actes juridictionnels des organismes de mission trouve sa solution dans la notion d'acte « administratif juridictionnel » commandé par les circonstances exceptionnelles du moment ainsi que dans son bénéfice du régime juridique

dérogatoire du droit administratif commun. Cependant, les activités juridictionnelle et administrative sont aujourd'hui malaisées à distinguer. En réalité, la ligne de séparation manque de netteté et la question de savoir à quoi on reconnaît une juridiction ou une administration reste ouverte¹²⁵.

§3. La Commission Nationale du Rapatriement de 1996

A. Historique

Cette Commission a été mise sur pied le 7 novembre 1996 par le Ministre en charge de la Réinsertion et de la Réinstallation des Déplacés et des Rapatriés. Les membres de la Commission, tout comme les autres commissions de ce genre, provenaient des différents ministères qui s'intéressent à la réhabilitation des sinistrés. Il est étonnant de constater que les membres qui la composaient ne devaient leur légitimité et leurs compétences qu'à la seule décision de nomination par le Ministre en charge de la Réinsertion et de la Réinstallation des Déplacés et des Rapatriés (M.R.R.D.R.)¹²⁶. Cette nomination intervenait bien sftr après des consultations avec leurs ministères d'origine. Aucun autre texte juridique n'a fait l'objet de la création de la Commission ou de la nomination de ses membres.

Les missions de cette Commission étaient à peu près les mêmes que celles de la commission précédente. Elle devait perpétuer la tâche abandonnée par cette dernière et surtout corriger ses erreurs¹²⁷.

B. Les activités réalisées

En dépit des problèmes structurels qu'a connus la Commission, elle a eu à son actif beaucoup de réalisations.

Dans le cadre des Accords tripartites de rapatriement, elle a participé à plusieurs réunions, notamment en Tanzanie, pour étudier les stratégies à même d'établir un bon processus de rapatriement des réfugiés burundais.

La Commission a surtout réalisé les travaux d'enquête qui ont permis l'identification des personnes dites « sans référence »; « sans terre » et celles qui peuvent rentrer. Ce travail a été utile pour les différents intervenants en matière de réhabilitation des sinistrés car il a permis le rapprochement des points de vue sur les problèmes rencontrés à la base et leurs solutions.

125 J.-C. RICCI, Droit administratif général, Paris, Hachette Livre, 2005, p.234

126 J. B. BIZIMUNGU, op. cit., p.32

127 Ibidem

Par ailleurs, c'est cette Commission qui a eu la charge de conduire le projet « Installation locale des rapatriés burundais » monté conjointement par le MRRDR et le HCR. Dans le cadre de ce projet, 395 ménages soit 1520 personnes rapatriées et refoulées « sans terre » se trouvant sur 5 sites en province de Kirundo ont obtenu des terrains pour s'établir. A ceux-ci s'ajoutent 41 ménages qui ont bénéficié de ces terrains pour diverses raisons analysées par la Commission dans le but d'éviter autant que faire se peut un malaise social nuisible à la cohabitation pacifique. Il y a eu aussi 19 cas de location sur 23 hectares. Au total, la Commission a identifié 79 propriétés dont 66 attribuées aux ménages susmentionnés et 13 autres non attribuées et réservées à l'utilité publique ultérieure¹²⁸.

Le Gouverneur de la province Kirundo a par la suite octroyé des titres d'occupation aux personnes installées. Les actes de cession ont porté sur 317 hectares de terres domaniales dans les 719 dont disposait la même province. Le travail similaire a été accompli dans 13 autres provinces conformément à la note n°530/522/CAB/98 du 3 aoilt 1998 que le Ministre de l'Intérieur et de la Sécurité publique a adressé aux autorités provinciales et municipales¹²⁹.

Cette Commission est caractéristique de la période où le souci de pragmatisme l'emportait sur celui du juridisme au Burundi. Certains auteurs épris excessivement de l'efficacité de l'action administrative ne se plaignent pas de cette situation en soutenant que « ce que veulent les particuliers, ce ne sont pas des actes juridiques, ce sont des faits matériels »¹³⁰. Mais, on se doit de rétorquer à cette conception étroite de la réalité, que le mieux serait de fonder les faits matériels (qui sont de l'ordre des résultats) sur les actes juridiques (qui sont de l'ordre des moyens). Quoique la Commission ait réalisé beaucoup d'activités, on doit déplorer sa création et son fonctionnement de fait.

§4. La Commission Nationale de Réhabilitation des Sinistrés (C.N.R.S.) de 2002

A. Historique

La création de cette Commission est prévue dans le Protocole IV de l'Accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi du 28 août 2000. Elle a été instituée par la loi n°1/017 du 13 décembre 2002.

¹²⁸ Sous-commission sur les rapatriés « sans terre », Rapport de la mission d'attribution des terrains aux rapatriés et refoulés en province de Kirundo, Bujumbura, 1999, p.4

¹²⁹ Ibidem

130 F.P. BENOIT, Le droit administratif français, Paris, Dalloz, 1988, p.474

Il était prévu que la C.N.R.S. soit organisée en autant de Sous-commissions que de besoin et elle a en comprenait effectivement, parmi cellesci, une chargée d'aider les sinistrés à récupérer leurs biens meubles ou immeubles, devenue aujourd'hui la C.N.T.B. Le contexte politique de la création de cette Commission est celui de la réconciliation nationale et de la résolution pacifique des conflits. Ce qui justifie qu'elle ait privilégié l'arrangement à l'amiable lors du règlement des litiges. Contrairement aux deux premières commissions, la C.N.R.S. prenait des décisions susceptibles de recours administratif et juridictionnel. Ces traits qui viennent d'être relevés et bien d'autres rapprochent la C.N.R.S. à celle qui l'a remplacée, c'est-à-dire la C.N.T.B.

B. Les réalisations

Nous les classons en deux rubriques :

1. Le rapatriement et la réinsertion des sinistrés

Dans ce domaine, les activités de la C.N.R.S. se sont déroulées dans le cadre de deux projets. Le premier est le projet-programme « Appui au rapatriement et à la réhabilitation des sinistrés burundais de 2004 »; le deuxième est le projet « Appui au rapatriement et à la réinsertion des sinistrés » de 2005 tous exécutés conjointement avec le HCR. Il était prévu d'aider 300.000 rapatriés et 200.000 sinistrés burundais, en 2004, à travers la mise en oeuvre du premier projet¹³¹.

Dans l'exécution du second projet, les opérations de rapatriement ont été beaucoup facilitées par l'ouverture de tous les points de sortie/entrée ouverts à la frontière. Ainsi de janvier à octobre 2005, 64.693 rapatriés ont été accueillis et 16.091 attestations de reconnaissance ont été délivrées à tous les chefs de ménage. L'étape suivante consistait à les transférer dans les communes et zones d'origine. Des recherches familiales en vue de rapatriement des réfugiés burundais notamment en République Démocratique du Congo ont abouti à des résultats satisfaisants.

Plusieurs activités de réinsertion et de réintégration ont été accomplies. A Rugombo, on a aménagé le site de Rugerere et construit 200 maisons et 100 toilettes. La C.N.R.S. a procédé enfin à l'identification de 13 sites de réinstallation de 2849 hectares et l'aménagement en parcelles à deux autres sites.

Enfin, elle a fourni une assistance en vivres et non-vivres aux sinistrés notamment dans le cadre du programme « travail contre nourriture » du Programme Alimentaire Mondial (PAM)¹³².

2. La résolution des litiges fonciers

Malgré l'enregistrement d'un bon nombre de litiges fonciers et ceux relatifs aux autres biens, la C.N.R.S. en a résolu trop peu d'entre eux. Six conflits fonciers seulement ont été réglés à l'amiable¹³³. Les dossiers laissés en suspens au moment de la disparition de la C.N.R.S. sont traités présentement par la C.N.T.B. La C.N.R.S. a procédé également à la délimitation d'une partie des terres domaniales dans huit provinces à savoir Karuzi, Gitega, Ngozi, Rutana, Bururi, Kirundo, Muyinga et Cankuzo¹³⁴.

En analysant le bilan des activités de la C.N.R.S., on constate qu'il est trop déficitaire dans la rubrique de la résolution des litiges fonciers. La propriété foncière constituant une corde sensible au Burundi, elle a suscité des polémiques d'ordre politique qui ont provoqué des lenteurs et des blocages dans le déroulement des travaux de la Commission. L'autre raison de l'échec de la C.N.R.S. en matière de règlement des conflits patrimoniaux est l'absence de l'appui financier des donateurs pour ce volet.

Au moment de la suppression de la C.N.R.S., son mandat qui était d'ailleurs trop large, s'est dédoublé. Le rapatriement et la réinsertion des sinistrés ont nécessité la création du Projet d'Appui au Rapatriement et à la Réintégration des Sinistrés (PARESI) tandis que la résolution des litiges fonciers mettant en cause les sinistrés a nécessité la création de la C.N.T.B.

132 Voir C.N.R.S., Rapport narratif des activités du HCR/C.N.R.S. janvier-octobre 2005,

Bujumbura, 2005, p.22

133 Archives de l'ex-C.N.R.S. conservées à la C.N.T.B.

134 Idem

CHAPITRE III. LA C.N.T.B. EN TANT QU'ADMINISTRATION

DE MISSION

Nous étudierons d'abord le cadre juridique et institutionnel de la C.N.T.B. Ensuite, nous vérifierons sa nature juridique d'administration de mission au regard des critères retenus plus hauts¹³⁵. Nous terminerons par une analyse critique des résultats de son mandat.

Section 1 : Le cadre juridique et institutionnel de l'activité de la C.N.T.B.

La C.N.T.B. est investie, par le législateur, des compétences qu'elle met en oeuvre en prenant des actes juridiques dont la nature reste à déterminer. Aussi, l'activité de cette structure s'exerce-t-elle sous le contrôle de l'autorité de tutelle et du juge.

§1. Le cadre juridique

Il s'agit des règles qui forment le paysage normatif de la C.N.T.B. ainsi que du pouvoir de cette dernière d'édicter des actes juridiques.

A. Le paysage normatif

Les textes juridiques qui régissent la C.N.T.B. ont été mis sur pied en deux étapes, c'est-à-dire que la première étape coïncide avec la création de la Commission tandis que la deuxième étape se situe au moment de la modification des premiers textes.

1. La loi n°1/18 du 04 mai 2006 et ses textes d'application

Dès sa création, les instruments juridiques de la C.N.T.B. qui tirent leur force de la loi n°1/18 du 04 mai 2006 sont les suivants:

- le Règlement d'Ordre Intérieur ;

- le Guide méthodologique pour le Règlement des litiges fonciers ;

- - le Guide méthodologique pour la récupération des terres domaniales ; - - le Manuel des procédures pour le traitement des litiges fonciers ;

- - le D.P. n°100/206 portant statut des membres de la Commission Nationale des Terres et autres Biens¹³⁶;

¹³⁵ Voir supra, p. 6

¹³⁶ B.O.B. n^°7/2006, pp.924 - 925

- et le D.P. n°100/205 du 22 juillet 2006 portant application de la loi n°1/18 du 4 mai 2006 portant mission, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale des Terres et Autres Biens¹³⁷.

2. La loi n°1/17 du 04 septembre 2009 et les textes de son application

Il s'agit de la nouvelle donne créée par le repositionnement du législateur qui se manifeste à travers la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 portant révision de la loi n°1 /18 du 04 mai 2006 portant mission, composition, organisation et fonctionnement de la C.N.T.B. La loi portant révision de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 vise à harmoniser cette loi avec d'autres instruments juridiques nationaux, notamment le Code Foncier, ainsi qu'à codifier les bonnes pratiques développées par la Commission au moment des opérations et qui se sont avérées efficientes¹³⁸.

Un semestre plus tard, après la promulgation de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009, le Président de la République a sorti un décret d'application de cette dernière. Il s'agit du D.P. n°100/196 du 24 novembre 2009 portant application de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 portant révision de la loi n°1 /18 du 04 mai 2006 portant mission, composition, organisation et fonctionnement de la C.N.T.B. Enfin, il vient de sortir un autre texte d'application de la nouvelle loi régissant la C.N.T.B.: le D.P. n°100/33 du 03 mars 2010 portant nomination des membres de la Commission Nationale des Terres et autres Biens.

B. Les pouvoirs juridiques de la C.N.T.B.

1. Les compétences de la C.N.T.B.

a. La compétence matérielle

La compétence rationne materiae de la Commission s'étend aux litiges relatifs à toutes les terres et à tous les autres biens détruits ou volés du fait de la guerre¹³⁹. Relèvent de cette compétence notamment les litiges concernant les

137 B.O.B. n°7/2006, pp.922 -924

138 Voir le Projet de loi portant modification de certaines dispositions de la loi du 04 mai 2006 portant missions, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale des Terres et autres Biens, Exposé des motifs, p.1

139 Art. 2 al.2 et 4 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

terres urbaines ou rurales; les immeubles par nature, par incorporation, et par destination; les meubles meublant, les effets de commerce, les assurances, etc. En principe donc, la C.N.T.B. a une compétence matérielle englobant tous les droits mobiliers et immobiliers dont l'exercice a été entravé à cause de la guerre.

Cependant, chemin faisant, la C.N.T.B. s'est rendue compte que la nature variée et le nombre élevé des biens relevant de sa compétence matérielle compliquent énormément sa tâche¹⁴⁰. Elle a dès lors décidé de soumettre la question au pouvoir créateur pour qu'il arrête les critères, le plancher ou le plafond de la valeur des biens recevables en cause.

b. La compétence personnelle

La compétence ratione personae de la Commission est circonscrite aux sinistrés tels que la loi les définit. Il s'agit de toute personne physique ou morale qui aurait été spoliée de ses biens du fait des événements tragiques qu'a connus le pays¹⁴¹. Sont donc exclus de la compétence de la Commission les nombreux litiges relatifs aux biens qui ne concernent pas les sinistrés.

En revanche, l'on remarquera l'extension de la compétence de la C.N.T.B. et de la C.N.R.S. par rapport aux Commissions antérieures qui ne s'intéressaient qu'aux rapatriés.

c. Les autres types de compétences

La compétence ratione temporis de la Commission remonte de l'Indépendance du Burundi. Quid de la compétence ratione loci ? Un sinistré burundais se trouvant en dehors du territoire burundais peut saisir la Commission sans difficultés pour un bien se trouvant au Burundi. Mais si le bien en cause se trouve à l'étranger et si la personne en cause est un étranger, la tâche devient compliquée car cette situation exige la mise en oeuvre du droit international privé.

d. Les questions préjudicielles

La loi tranche la question de litispendance en disposant que les litiges relatifs aux terres et autres biens des sinistrés pendants devant les juridictions de droit commun, même s'ils rentrent dans le champ de compétence de la C.N.T.B.,

140 Voir C.N.T.B., Rapport du 2^ème trimestre 2008, p. 7 et C.N.T.B., Rapport du 3^ème trimestre 2008, p. 23

141 Article 2 al.1 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

sont irrecevables devant celle-ci. En effet, la saisine de la Commission n'entraîne pas dessaisine de la juridiction compétente. En revanche, auparavant, dès qu'un litige était soumis à une juridiction de droit commun, la Commission était automatiquement dessaisie¹⁴². Le D.P. n°100/196 du 24 novembre 2009 précité, quant à lui, indique que « les affaires déjà en instance devant les cours et tribunaux suivront la procédure telle qu'elle est prévue par le code de l'organisation et de la compétence judiciaires »¹⁴³.

Mais la question de la connexité n'est résolue par aucun texte régissant la C.N.T.B. A notre sens, la même solution donnée à la litispendance qui consiste au dessaisissement de la C.N.T.B. au profit de la juridiction de droit commun devrait s'appliquer d'autant plus que seule celle-ci a compétence pour connaître les affaires pénales.

La C.N.T.B. dispose de pouvoirs d'enquête les plus étendus. Ni le secret professionnel, ni le secret bancaire ne peuvent lui être opposables. La loi érige en infraction le refus de livrer à la Commission les documents demandés et l'obstruction à ses travaux. Les sanctions vont de deux mois à deux ans de servitude pénale et d'une amende de dix à cinquante mille francs ou l'une de ces peines seulement¹⁴⁴.

Le fonctionnement de la C.N.T.B. la rapproche beaucoup des organismes juridictionnels¹⁴⁵. Néanmoins, elle reste une administration de mission ayant pour finalité la justice douce et transitionnelle.

C. Le pouvoir de poser des actes juridiques

Etant un organisme administratif, la C.N.T.B. pose en principe des actes administratifs en vertu du critère organique prépondérant¹⁴⁶ dans la définition desdits actes. Mais, à côté de ces actes de nature administrative, elle en pose d'autres de nature particulière qu'on pourrait qualifier de quasi-juridictionnelle.

1. Les actes administratifs de la C.N.T.B.

Les actes administratifs de la C.N.T.B. se subdivisent principalement en deux catégories: les actes unilatéraux, en l'occurrence les décisions, et les

142 Art.7 du D.P. n°100/205 du 22 juillet 2006 précité

143 Art. 8 du D.P. n°100/196 du 24 novembre 2009 précité

144 Art. 22 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

145 Voir supra, pp.45-49

146 A. BOCKEL, op. cit., p.165

contrats. Nous nous intéressons aux premiers (c'est-à-dire les actes unilatéraux) de par leur importance dans l'action administrative de la Commission.

a. Les actes administratifs créateurs des effets de
droit

Ce sont les actes unilatéraux ou les décisions administratives prises par la C.N.T.B. La décision consiste concrètement en la création, la modification ou la suppression des prescriptions, des autorisations ou interdictions générales ou individuelles. Par exemple, un règlement nouveau est édicté ou un règlement existant est abrogé ou modifié, un permis de construire est octroyé ou retiré¹⁴⁷.

Ainsi, la C.N.T.B. édicte notamment son règlement d'ordre intérieur et d'autres actes de référence pour son fonctionnement. Il s'agit également des décisions qu'elle devait prendre au cours de son premier mandat dans l'accomplissement des missions d'attribuer, en concertation avec les autorités compétentes, de nouvelles terres aux sinistrés; de les assister matériellement et techniquement à se réinstaller ainsi que leur accorder une quelconque indemnité.

b. Les actes administratifs déclaratifs

Ce sont les mesures que la C.N.T.B. prend et qui ne font qu'enregistrer l'état du droit des situations de fait, c'est-à-dire que ces mesures constatent le droit des situations observables. Il en est ainsi notamment des actes portant mise à jour, en concertation avec les services compétents, de l'inventaire des terres domaniales, de l'identification de celles qui ont été irrégulièrement attribuées¹⁴⁸; de la délivrance des certificats, titres ou tout autre acte constatant le statut juridique d'un terrain appartenant à l'Etat ou à un particulier; et de sa délimitation. De telles mesures ne sont pas qualifiables de décisions parce qu'elles n'édictent aucune norme qui traduirait la volonté de son auteur (contrairement aux décisions).

¹⁴⁷R. CHAPUS, op. cit., p.502

148 Cette compétence a été retirée à la C.N.T.B. par la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

2. Les actes « administratifs-juridictionnels » ou

quasi-juridictionnels de la C.N.T.B.

C'est la dérogation au principe de définition organique des actes administratifs qui fait intervenir la notion d'acte « administratif juridictionnel >>¹⁴⁹.

L'habilitation légale pour la C.N.T.B. de poser des actes quasi- juridictionnels ressort de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 instituant cette structure et des textes d'application de celle-ci. Ainsi, les articles 4 et 5 de cette loi lui assignent la mission de « connaître >> les litiges fonciers et ceux relatifs aux autres biens qui mettent en cause les sinistrés. Or, le verbe « connaître >> signifie « être compétent pour juger une affaire >>¹⁵⁰ et est employé ici dans le sens que lui donne le droit judiciaire privé. Et le verbe juger veut dire « examiner une affaire en vue de lui donner une solution, en général après une instruction et des débats >>¹⁵¹. Il s'agit bien de ce genre de tâche qui est accompli par la C.N.T.B. Autrement dit, la C.N.T.B. intervient à cet effet dans la mission de rendre justice.

En outre, des trois termes "conflit", "litige", "différend" utilisés en droit pour rendre justice, le terme de conflit apparaît comme celui qui est le moins lié à la saisine d'une juridiction, et qui a la connotation juridique la moins forte.¹⁵² Les textes juridiques régissant la C.N.T.B. font ressortir à maintes reprises le terme "litige", d'où il y a lieu d'interpréter ceci comme une attribution de la fonction juridictionnelle à cette entité administrative.

De même, le fait que ces textes prévoient un recours contre les décisions de la même entité au Tribunal de Grande Instance et un autre recours au Premier Vice -Président de la République fait penser à l'existence simultanée des actes « administratifs-juridictionnels >>, propres au premier recours, et des actes administratifs, propres au second recours.

Rappelons qu'au départ, la délégation provinciale faisait la facilitation pour régler à l'amiable les litiges et que c'est en cas d'échec de la médiation que la plénière de tous les membres de la Commission intervenait pour trancher par décision. Aujourd'hui, la délégation, après l'analyse des dossiers, « formule des

149 Voir supra, p. 47

150 G. CORNU, Vocabulaire juridique, 8^ème éd., Paris, P.U.F., p.198

151 Idem, p.491

152 Rapport synthétique de CERCRID sur les modes alternatifs de règlements des conflits, cité par G. WAKANA, op. cit. , p. 2

propositions de solution qu'elle soumet aux parties et à la Commission.¹⁵³» Si elle obtient l'adhésion des parties à ses propositions, celles-ci sont transformées en une entente à l'amiable. Dans le cas contraire, la partie qui s'estime lésée peut introduire un recours contre les propositions de solutions de la délégation provinciale endéans 2 mois auprès de la Commission. Le recours est introduit par le biais des services de la délégation. C'est à ce moment que la Commission nationale saisie pourra statuer sur le cas.

Nous soulignons que le fait que les décisions de la C.N.T.B. étaient obligatoires et exécutoires¹⁵⁴, auparavant en vertu de son règlement sur la procédure suivie pour résoudre les litiges au cours du premier mandat, et de l'article 19 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 en vigueur maintenant, soulève beaucoup d'interrogations. Le fait que ces décisions de la C.N.T.B. tirent leurs caractères obligatoire et exécutoire non pas des privilèges de l'Administration, mais de la formule exécutoire les rapproche des décisions de justice.

§2. Le cadre institutionnel de la C.N.T.B.

Nous procédons d'une part, à l'analyse des structures, des missions et du fonctionnement de la C.N.T.B., et d'autre part au contrôle administratif et juridictionnel qui s'exerce sur elle en vertu de la loi.

A. Les structures, les missions et le fonctionnement de la

C.N.T.B.

1. Les structures

a. L'organe central chapeautant

La C.N.T.B. était, sous l'empire de l'ancienne loi, composée de 23 membres nommés par le Président de la République sur proposition de son 1er Vice-Président. Actuellement, ce nombre est porté à 50 membres¹⁵⁵. Selon la loi, ils doivent être choisis pour leur moralité, leur intégrité et leur compétence, mais

153 Article 6 du D.P. n°100/196 du 24 novembre 2009 portant application de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 portant révision de la loi n°1 /18 du 04 mai 2006 précitée

154 C'est la C.N.T.B. qui les exécute normalement. Mais elle peut requérir, le concours de toute autorité publique. Signalons que même le 1^er Vice-Président de la Réplique intervient quelque fois à cet effet, comme cela a été le cas sur la colline Rubimba, commune Kibago,

province Makamba (voir D. NDUWIMANA, « Problématique de la réintégration des réfugiés », in Le Renouveau quotidien du Burundi n°7219 du jeudi le 06 mars 2008, p.2) ¹⁵⁵Art. 6 de la loi n° 1/17 du 04 septembre 2009 précitée

en pratique, il semble que c'est plutôt d'autres critères qui prédominent dans le recrutement, notamment l'appartenance politique des membres.

Dans le but de coordonner des compétences diversifiées et complémentaires, ces «missionnaires» proviennent de différents secteurs de la vie nationale notamment des Ministères ayant dans leurs attributions la Solidarité Nationale, l'Aménagement du Territoire et l'Environnement, les Travaux Publics, la Justice, l'Intérieur, les Finances et l'Agriculture¹⁵⁶. Pour bien réaliser ses missions, la Commission dispose d'un Bureau composé du Président, du Vice-président et de la Secrétaire permanente. Sous l'empire de l'ancienne loi, quatre membres de la Commission étaient à la tête de chacune des Sous-commissions qui sont respectivement chargée de l'inventaire des terres; des « autres biens »; de l'assistance technique et matérielle ainsi que des litiges fonciers. Chaque Sous-commission était composée de 5 membres. Dix sept membres étaient chacun à la tête des délégations provinciales. Aujourd'hui, la Sous-Commission chargée de l'assistance technique et matérielle est supprimée par les nouveaux textes relatifs à la C.N.T.B.

b. Les délégations provinciales

La C.N.T.B. est dotée des délégations provinciales qui, pour l'instruction des affaires, agissent en sa place et au lieu où se situe la terre ou le bien litigieux. Chaque délégation provinciale comprenait au départ entre 2 et 5 cadres permanents chargés de la préparation des dossiers litigieux et de la mise en oeuvre des décisions de la Commission ou de la délégation provinciale; un représentant de l'Administration provinciale; un membre issu de la société civile; et un membre issu des confessions religieuses¹⁵⁷.

Ces membres de la délégation provinciale sont nommés par Arrêté du 1er Vice-Président de la République sur proposition du Président de la Commission après consultation des Gouverneurs de province¹⁵⁸. Chaque délégation provinciale est dirigée par un membre de la C.N.T.B.

c. Les collaborateurs à la base

Lors des descentes sur terrain, la délégation provinciale s'adjoint d'une équipe de collaborateurs à la base composée d'un représentant de l'Administration communale; deux membres du Conseil communal; deux membres du Conseil de colline. Ces collaborateurs communaux et collinaires

156 Art. 7 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

157 Art. 10 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

158 Art. 12 al 1 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

Attaché de Presse

résident au lieu où est situé la terre ou le bien litigieux. Ils sont nommés par le Gouverneur de province en concertation avec le Conseil communal¹⁵⁹.

d. Le personnel d'appui

La C.N.T.B. dispose d'un personnel d'appui dont les tâches et les modalités de fonctionnement sont déterminées par un texte réglementaire. Ce service d'appui à l'accomplissement des missions de la C.N.T.B. est organisé en sections administrative, technique et juridique.

Concernant les structures de la C.N.T.B., on consultera utilement l'organigramme ci-après :

Tableau n°3 : Organigramme de la C.N.T.B.

PRESIDENCE

VICE-PRESIDENCE

SECRETARIAT
PERMANENT



S/C1

S/

S/C3

S/C4

Service
Administration
et Finances

Service
Juridique et
Contentieux

Secrétariat de Direction

Délégation provinciale

Comptabilité

Conseillers Techniques

Informatique et statistique

Approvisionnement et statistiques

Personnel d'appui

Personnel d'appui

Collaborateurs communaux

S/C1=Sous-Commission chargée de l'Inventaire des terres S/=Sous-Commission chargée des Autres Biens S/C3=Sous-Commission chargée de l'Assistance Technique S/C4=Sous-Commission chargée des Litiges Fonciers

2. Les missions de la C.N.T.B.

Il ressort de l'article 4 de la loi n°1/17 du 4 septembre 2009 que le mandat général de la C.N.T.B. est de connaître le contentieux relatif aux terres et aux autres biens opposant les sinistrés à des tiers ou à des services publics ou privés.

Mais particulièrement, lors des trente six premiers mois, elle était chargée

de :

- « mettre à jour, en concertation avec les services compétents, l'inventaire des terres de l'Etat, identifier et proposer la récupération de celles qui ont été irrégulièrement attribuées;

- connaître toutes les affaires lui soumises par les sinistrés en vue de recouvrer leur patrimoine;

- fournir une assistance technique pour aider les sinistrés à rentrer dans leurs droits de propriété;

- proposer au Ministre compétent, l'attribution, de nouvelles terres aux sinistrés qui en n'ont pas. Le Ministre compétent doit s'assurer que les propositions d'attribution lui faites par la Commission sont diligemment exécutées, et dans tous les cas sans dépasser 1 mois à partir de la date de leur réception ;

- connaître des litiges relatifs aux décisions prises par les Commissions antérieures et qui n'auraient pas été réglés;

- étudier les possibilités et les modalités de compensation pour les sinistrés qui n'ont pas recouvré leurs terres ou autres biens ou pour d'autres victimes, dont les biens ont été détruits, y compris les requérants qui s'estimeraient insatisfaits par les décisions des Commissions antérieures;

- régler les litiges pendants relatifs aux terres et autres biens non réglés par les Commissions antérieures »¹⁶⁰.

On remarque que le texte régissant la C.N.T.B. est assorti d'un effet rétroactif et ouvre la voie à la remise en cause des décisions prises par les Commissions antérieures n'ayant pas donné satisfaction à tous les requérants. Cette manière de disposer peut conduire à des résultats inverses à ceux recherchés. Elle peut, en effet, porter atteinte à la stabilité des situations juridiques créées par les décisions des Commissions antérieures, à l'ordre public, à la paix sociale et à la réconciliation nationale.

160 Art. 5 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

3. Le fonctionnement de la C.N.T.B.

a. Le travail des Sous-commissions

En matière contentieuse, le travail de la C.N.T.B. est fait à travers la Sous-commission chargée des litiges fonciers et celle chargée des litiges relatifs aux autres biens.

En matière gracieuse, c'étaient les Sous-commissions chargées respectivement de l'inventaire des terres domaniales et de l'assistance technique et matérielle qui étaient saisies. Avec la venue de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009, la Commission chargée de l'assistance technique et matérielle est supprimée. Les Sous-commissions n'ont pas de pouvoir de décision. Elles font des propositions de décisions à la Commission qui décide en séance plénière.

b. Le travail des délégations provinciales

Il importe de montrer le cahier de charge de la délégation provinciale en matière contentieuse lors de la première tranche du mandat de la C.N.T.B. Elle devait notamment :

- procéder à l'enregistrement des plaintes formulées par les sinistrés;

- instruire les affaires et faire des propositions de solutions (à la Commission au départ, aux parties aujourd'hui);

- dresser les procès-verbaux des délibérations à transmettre à la Commission;

- participer à la sensibilisation des occupants des terres et autres biens litigieux d'une part, et les sinistrés d'autre part à la cohabitation pacifique;

- faire le suivi des décisions prises par la Commission¹⁶¹.

Sur terrain, les membres de la délégation provinciale, qu'ils soient collaborateurs communaux ou collinaires, participent tous aux délibérations des affaires reçues à la commune ou à la colline.

Dans le traitement des dossiers, deux cas de figure peuvent se présenter. Soit les parties peuvent s'entendre à l'amiable, soit la conciliation échoue. Dans le premier cas, la délégation provinciale, avant la révision de l'ancienne loi régissant la C.N.T.B., prenait acte et dressait un procès-verbal de conciliation

qu'elle transmettait à la Commission nationale pour entérinement (le dossier ayant transité par la Sous-commission concernée). Dans l'autre cas, la délégation provinciale dressait le procès-verbal de non-conciliation et faisait des propositions de solutions qu'elle envoyait à la Commission nationale pour analyse et décision¹⁶². Aujourd'hui, la délégation provinciale, à défaut d'une entente à l'amiable, fait des recommandations de solutions¹⁶³, mais, au fond, ces dernières ne diffèrent en rien des propositions de solutions sur le plan des effets juridiques.

c. Le travail de la plénière

La Commission Nationale peut ordonner un complément d'enquete à effectuer par elle-même ou par la délégation provinciale.

Les décisions de la Commission nationale sont prises par consensus. A défaut, la décision est reportée à la plénière suivante. Si à ce moment il y a toujours défaut de consensus, la décision est prise par vote à la majorité des 3/4 des membres présents¹⁶⁴. Les décisions doivent être motivées en fait, en droit, en équité et conformément aux principes présidant à la résolution pacifique des conflits, à la réconciliation et à la paix sociale¹⁶⁵. La Commission notifie sa décision aux parties dans un délai de 15 jours.

Notons que les décisions de la C.N.T.B. sont revêtues de la formule exécutoire suivante : « Le chef de l'Etat, Président de la République du Burundi, mande et ordonne à toute autorité tant civile que de la défense et sécurité de preter main forte à l'exécution de la décision de la commission nationale des terres et autres biens lorsqu'elle sera légalement requise ».¹⁶⁶

B. Le contrôle exercé sur la C.N.T.B.

La C.N.T.B. est une entité décentralisée qui jouit d'une autonomie administrative et financière. Cette autonomie est tempérée par le principe de rattachement administratif à une structure de l'Etat. C'est en vertu de ce principe que s'exerce sur elle la tutelle du 1^er Vice-Président de la République. Elle est également diluée par le contrôle du juge qui est le dernier rempart de l'administré.

¹⁶² Art. 15 et 16 de la loi n°1/18 précitée

¹⁶³ Art. 16 et 17 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

¹⁶⁴ Art. 17 des Procédures de règlement des litiges fonciers et autres biens à la CNT.B.

¹⁶⁵ Art.9 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 et art. 19 al. 1 des Procédures de règlement des litiges fonciers et autres biens à la CNT.B

¹⁶⁶ Art. 23 des Procédures de règlement des litiges fonciers et autres biens à la C.N.T.B

1. Le contrôle administratif : la tutelle de la 1^ère Vice-

Présidence

a. Le siège de la matière

La loi n°1/18 créant la C.N.T.B. comporte une innovation lorsqu'elle institue le 1^er Vice-Président de la République parmi les autorités de tutelle au Burundi. En effet, l'article 3 de cette loi stipule que la C.N.T.B. « est placée sous la tutelle de la Première Vice-Présidence de la République». Les modalités de la tutelle sont déterminées par le décret n°100/205 précité tel que modifié à ce jour.

b. Les modalités et les moyens de la tutelle

exercée sur la C.N.T.B.

Ils sont prévus par les textes créateurs de la C.N.T.B. ainsi que les principes généraux du droit.

1° Le contrôle sur les personnes

Ce contrôle n'est pas clairement défini par les textes créateurs de la C.N.T.B. Seul l'article 23 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 y fait allusion en stipulant qu' « un membre de la Commission Nationale ou de la Délégation provinciale peut être révoqué pour manquement grave sans préjudice des poursuites pénales qui peuvent être engagées contre lui conformément à la loi ». Cette disposition ne prévoit cependant ni les modalités de suspension ou de révocation des personnes affectées au service de la C.N.T.B., ni les autorités compétentes à cet effet.

Nous pensons qu'en vertu du principe du parallélisme des formes, ce sont les autorités qui ont le pouvoir de nomination de ces personnes qui sont également compétentes pour les suspendre, les révoquer et pourvoir à leur remplacement. Ainsi, ces pouvoirs de contrôle appartiennent respectivement au Président de la République vis-à-vis des membres de la Commission¹⁶⁷ ; au 1er Vice-Président de la République vis-à-vis des membres des délégations provinciales et des cadres du service d'appui¹⁶⁸; au Président de la Commission vis-à-vis du reste du personnel d'appui et enfin aux gouverneurs de province vis-à-vis des collaborateurs des délégations provinciales¹⁶⁹.

167 Art. 7 de la loi n°1/17 ; art. 9 du D.P. n°100/196 et art. 1 du D.P. n°100/33 précités

168 Art. 12 al. 1 de la loi n°1/17; art. 13 du D.P. n°100/196 précités

169 Art. 11 al. 2 de la loi n°1/17 et art. 14 du D.P. n°100/196 précités

2°. Le contrôle sur les actes

Les pouvoirs de contrôle que le 1^er Vice-Président de la République exerce sur la C.N.T.B. relèvent du procédé de la tutelle spéciale. Celle-ci est qualifiée ainsi car les actes qui lui sont soumis, sont désignés individuellement ou par catégories dans la loi. La tutelle spéciale se définit par opposition à la tutelle générale à laquelle sont virtuellement soumises toutes les décisions des services publics décentralisés sans qu'une disposition spéciale soit nécessaire. Ces pouvoirs de contrôle s'exercent d'abord à travers l'approbation. Celle-ci est l'acte par lequel le 1^er Vice-Président reconnaît qu'une décision émanant de la C.N.T.B. est conforme à la légalité et à l'intérêt général. C'est une simple condition suspensive n'ayant d'effets que sur l'exécution de la décision et non sur la validité. Ainsi, le règlement d'ordre intérieur et le budget de la C.N.T.B. sont respectivement soumis à l'approbation du 1^er Vice-Président de la République et du Gouvernement¹⁷⁰.

De même, le 1^er Vice-Président de la République procède au contrôle de conformité des décisions de la Commission avec son règlement d'ordre intérieur, les lois et règlements en vigueur au Burundi; approuve et assure le suivi de ses programmes d'activités¹⁷¹. L'autorité de tutelle exerce également un contrôle a posteriori sur les actes de la C.N.T.B. en ce sens que cette dernière doit élaborer un rapport trimestriel et des rapports circonstanciés, s'il échet, pour les lui transmettre¹⁷².

En outre, il s'exerce sur les actes de la C.N.T.B. un pouvoir de réformation sur recours. C'est l'acte par lequel, l'autorité de tutelle confirme ou annule les décisions prises par la C.N.T.B. ou encore leur substitue une décision nouvelle à la suite d'un recours introduit par les administrés intéressés. Ce recours ne peut être exercé que par les administrés, ce qui différencie le droit de réformation du droit d'annulation dont l'exercice dépend toujours de l'initiative de l'autorité de tutelle. Le délai de former ce recours en réformation est d'un mois à compter de la notification diligentée par la C.N.T.B.¹⁷³ Ce recours est expressément prévu par l'article 19 du D.P. n°100/196 qui dispose que le 1er Vice-Président de la République procède « (...) au traitement des recours administratifs introduits contre les décisions de la Commission (...) ». L'intéressé ne peut pas, en principe, tant que cette autorité n'a pas statué, attaquer devant la juridiction administrative la décision susceptible d'être réformée, celle-ci n'ayant pas encore eu de caractère définitif.

170 Art. 24 de la loi n°1/17; art. 18 et 19 du D.P. n°100/196 précités

171 Art. 19 du D.P. n°100/196 précité

172 Art. 25 de la loi n°1/17 et art. 20 du D.P. n°100/196 précités

173 Art. 22 des Procédures de règlement des litiges fonciers et autres biens à la CNT.B.

3°. La tutelle financière

En matière financière, le 1^er Vice-Président de la République pilote la mobilisation des ressources auprès du Gouvernement et des autres bailleurs de fonds en faveur de la Commission¹⁷⁴. C'est lui qui fixe également le montant des frais de mission que perçoivent les membres de la délégation provinciale et leurs collaborateurs durant l'accomplissement des activités de la Commission¹⁷⁵. On doit noter enfin qu'en plus du contrôle de l'autorité tutélaire, les textes créateurs de la C.N.T.B. précisent que l'activité financière et comptable de ladite structure est soumise aux audits internes et externes commandés par le Gouvernement ou les bailleurs de fonds.

2. Le contrôle juridictionnel

Les décisions de la C.N.T.B. sont susceptibles d'être soumises à un contrôle juridictionnel. Il importe de préciser la portée et l'étendue de ce contrôle.

La loi n°1/18 du 04 mai 2006, telle que modifiée à ce jour, autorisait les intéressés à attaquer les décisions de la C.N.T.B. devant « les juridictions compétentes ». Cette disposition, malgré son caractère très général et imprécis, consacre le principe du recours juridictionnel. En apparence, on serait porté à croire que la C.N.T.B. étant une structure administrative, les juridictions compétentes pour connaître les recours introduits contre ses décisions sont les juridictions administratives, c'est-à-dire les cours administratives. Mais, la réalité est tout autre.

Depuis le décret n°100/205 portant application de la loi n°1/18 du 4 mai 2006 jusque sous l'empire des nouveaux textes régissant la C.N.T.B., les recours juridictionnels contre les décisions de la C.N.T.B. sont introduits devant les Tribunaux de Grande Instance¹⁷⁶. La précision apportée par ce règlement dérivé emporte déviation du circuit normal de la procédure contentieuse suggérée par la loi. Ce règlement dérivé a le mérite d'éviter l'inélégance juridique qui allait s'ensuivre, celle de faire transiter le contentieux judiciaire et en particulier le contentieux foncier dans les cours administratives et de le mêler ipso facto au contentieux administratif. Il a permis également aux cours administratives d'échapper au débordement du contentieux foncier dont on connaît l'ampleur excessive au Burundi.

174 Art. 19 du D.P. n°100/196 précité

175 Art. 12 du D.P. n°100/206 précité

176 Art 7 du D.P. n°100/205 précité

Ce règlement ne constituerait cependant pas une panacée, s'il était interprété littéralement. En évitant l'inélégance juridique au sein des juridictions administratives, on la créerait dans les juridictions judiciaires car celles-ci connaîtraient une portion des affaires relevant du contentieux administratif, à la suite des recours formés contre les actes de la C.N.T.B. Cette situation n'affecterait pas moins négativement la distinction entre les juridictions judiciaires et les juridictions administratives dans le système juridictionnel burundais.

De lege lata, le risque de cette imperfection juridique peut être écarté. Les Tribunaux de Grande Instance devraient recevoir les seuls recours formés contre les actes juridictionnels de la C.N.T.B. et déclineraient leur compétence à propos des recours contre les actes administratifs de la même entité administrative.

De lege ferenda, il faudrait plutôt dissocier les actes administratifs et les actes juridictionnels de la C.N.T.B., et prévoir un recours contre les premiers devant les cours administratives, tandis que les recours contre les seconds seraient formés devant les juridictions judiciaires.

L'appel contre les décisions de la C.N.T.B., comme c'était d'ailleurs le cas de la C.N.R.S., constitue une avancée significative, malgré ses lacunes, par rapport aux administrations de mission ayant eu le même mandat en 1977 et 1991. En effet, les décisions de ces dernières avaient valeur de jugements coulés en force de chose jugée et n'étaient pas susceptibles de recours sauf par voie de tierce opposition.

Notons qu'en plus des contrôles administratif et juridictionnel exercés sur la C.N.T.B., il en existe d'autres qui s'exercent sur elle tant en vertu du droit commun que d'autres textes juridiques particuliers. Parmi ces derniers, on peut relever le contrôle à la fois administratif et financier de l'Inspection Générale de l'Etat¹⁷⁷ et le contrôle directement juridictionnel et indirectement parlementaire de la Cour des comptes¹⁷⁸.

177 Voir D.P. n°100/227 du 27septembre 2006 portant création, attribution, organisation et fonctionnement de l'Inspection Générale de l'Etat, B.O.B. n°9/2006, pp.1272-1282

178 Voir Loi n°1/002 du 31 mars 2004 portant création, missions, organisation et fonctionnement de la Cour des comptes, B.O.B. n°3bis/2004, pp.251 -264

Section 2. / LRILtArI- OLdP KILIAILMEQ dI-IP issiEWI-NL C I I M/ LI regard des critères retenus

Cinq critères démontrent la nature d'administration de mission de la C.N.T.B.

 §1.La spécificité du mandat

A. La spécificité temporelle

L'article 25 disposait que « la durée du mandat de la commission est de 36 mois », mais qu'elle peut cependant « être prolongée après évaluation sur décision du gouvernement ». Aujourd'hui, cette durée de 36 mois est renouvelée pour 24 mois¹⁷⁹. Sa mission est donc temporaire, du moins en principe.

B. La spécificité spatiale

Elle doit être comprise par référence à la compétence ratione materiae et à la compétence ratione loci. Elle signifie que le mandat de la structure doit être bien localisé dans un espace précis et les objectifs à atteindre à cet endroit doivent être bien définis. La compétence ratione loci, relativement à la C.N.T.B., ne reflète pas clairement la spécificité car elle s'étend sur tout le territoire national et meme à l'étranger dans certains cas. En revanche, sa compétence ratione materiae est bien spécifique eu égard à la mission qui lui est confiée. En effet, sa double tache de connaître les litiges fonciers et d'autres biens et de récupérer les terres domaniales irrégulièrement attribuées vise à servir le seul objectif de réhabiliter les sinistrés¹⁸⁰.

§2.La mobilité des membres

Cette caractéristique est bien celle de la C.N.T.B. Les membres de celleci, se trouvant déjà dans la mobilité professionnelle¹⁸¹, effectuent sans cesse des déplacements pour mener à bien leur mission. Il y a lieu d'analyser la mobilité selon l'organisation du travail entre les membres de la Commission. Les trois membres du Bureau de la Commission effectuent quelques fois des missions à l'extérieur du pays pour aller puiser et s'imprégner de l'expérience d'ailleurs mais aussi pour mobiliser l'appui financier des donateurs.

¹⁷⁹ Art. 26 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

180 Voir les articles 4, 5 et 9 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

¹⁸¹ Elle est caractérisée par le détachement

Quant aux présidents des Sous-commissions et aux membres qui président les délégations provinciales, ce sont eux qui sont dans la mobilité au sens classique du terme. Ils sont, en effet, successivement sur terrain pour enregistrer les plaintes et les terres irrégulièrement attribuées, et au siège de la C.N.T.B. pour décider dans la plénière de la suite à y réserver, puis ils retournent pour appliquer les décisions. C'est à ce sujet qu'E. PISANI décrit le volet le plus intéressant de l'Administration de mission. « [...] elle est réaliste, mouvante, elle va vers l'événement; elle est mêlée à la vie; elle n'attend pas l'initiative, elle la sollicite [...] »¹⁸². A l'instar du juge itinérant, le fonctionnaire «missionnaire» se rend dans l'environnement immédiat de l'administré pour le servir. Le critère de mobilité permet aux membres de la C.N.T.B. d'apporter le service public de justice à la proximité des administrés sinistrés.

Cependant, on doit remarquer que les avantages de la mobilité comportent la contrepartie d'être trop coüteuse car elle nécessite des frais de mission d'un montant élevé. La mobilité constituant la stratégie essentielle pour le succès de son mandat, la C.N.T.B. devrait trouver les voies et moyens de la renforcer de façon optimale.

§3. La double appartenance de ses fonctionnaires

Les membres de la C.N.T.B. sont des cadres permanents qui consacrent tout leur temps pendant leur mandat aux activités de celle-ci. La qualité de membre de la Commission est incompatible avec toute autre fonction à caractère public ou privé, électif ou non¹⁸³. Ceux qui proviennent des services publics sont placés en position de détachement par rapport à leur statut d'origine. Leur carrière ainsi que celle des sept autres cadres de la Commission dont un chef du service administratif et financier, deux conseillers juridiques, un chargé de la communication, un chargé de la cellule informatique, un chargé de la cellule des approvisionnements et un comptable, sont régies par les dispositions relatives au détachement¹⁸⁴. A la cessation de leur mandat, ils réintègrent d'office leurs services d'origine.

C'est la position statutaire de détachement qui est justement caractéristique de leur double appartenance. En effet, ils relèvent en même temps de leurs corps d'origine dans lesquels ils continuent de bénéficier de leurs droits à l'avancement et à la retraite, et de la C.N.T.B. auprès de laquelle ils prestent et bénéficient du reste de leurs droits notamment la rémunération.

182 A. MOLITOR et F. GAZIER, « L'Administration publique, Recueils des textes » in Collection U, Paris, Armand Colin, 1971, p.156

183 Art. 2 du D.P. n°100/206 précité

184 Art.3 du D.P. n°100/206 précité et art. 8 de la loi n°1/17 précitée

Hormis ces cadres de la C.N.T.B., le reste de son personnel est sous le régime contractuel.

§4. La légèreté et la maniabilité de la structure

En principe, une administration de mission doit être composée d'une toute petite équipe. Au lieu de se fonder sur des effectifs nombreux, qui caractérisent les administrations de gestion, elle est au contraire, légère ; au lieu de faire elle-même, elle fait faire, elle anime, coordonne et synthétise l'action administrative afin que celle-ci s'accomplisse dans les meilleures conditions¹⁸⁵. Examinons maintenant si la C.N.T.B. cadre avec le schéma d'origine.

Pendant la précédente tranche de son mandat, la C.N.T.B. était composée de 23 membres dont 3 membres du Bureau, 4 présidents des Sous-commissions et 17 présidents des délégations provinciales. Le personnel d'appui comprenait 76 employés. Il était composé de 7 cadres, affectés dans les sections administrative, technique et juridique. S'y sont ajoutés ensuite 17 conseillers techniques recrutés ultérieurement pour appuyer les délégations provinciales. Le service d'appui comprenait également 3 secrétaires de direction, 1 archiviste, 4 secrétaires, 1 caissière, 1 standardiste, 5 chauffeurs, 8 plantons et 29 veilleurs¹⁸⁶.

En tout, la structure était composée à ce moment de 99 employés. On notera que les collaborateurs de la délégation provinciale ne sont pas des employés de la C.N.T.B. mais sont simplement considérés comme étant en mission du Gouvernement et perçoivent des frais de mission durant l'accomplissement des activités de la Commission.¹⁸⁷

On peut affirmer que l'effectif du personnel de la C.N.T.B. n'est pas exagérément élevé comparativement aux autres administrations de mission du même niveau¹⁸⁸. C'est surtout en envisageant cet effectif par rapport à l'objectif recherché de la réhabilitation des sinistrés qu'on se rend compte qu'il n'est pas trop gonflé. Il est juste suffisant pour susciter et coordonner tous les concours nécessaires à la réalisation de cet objectif. Ces concours proviennent essentiellement des Ministères techniques concernés, de la Société civile et du système des Nations-Unies¹⁸⁹. En outre, la C.N.T.B. recourt aux experts et aux consultants pour faire élaborer certains de ses outils de référence et pour être

185 A. MOLITOR et F. GAZIER, op. cit., p.156 et C. DEBBASCH, op. cit., pp.139 et 140

186 Précisions recueillies auprès du service administratif et financier de la C.N.T.B.

187 Art. 10, 11 et 12 du D.P. n°100/206 et art.12 de la loi n°1/17 précités

188 C'est notamment 100 pour la C.N.D.R.R., 96 pour le C.N.L.S.

189 Ainsi le projet « Appui au règlement pacifique des litiges fonciers » reçoit le soutien d'une vingtaine de ce genre d'intervenants

éclairée dans ses décisions ainsi qu'à l'aide de « tout autre service et de toute autre personne dont les compétences lui sont utiles (...) »¹⁹⁰.

Néanmoins, elle pourrait faire mieux afin d'être encore plus légère. Mais, la nouvelle loi régissant la C.N.T.B. prévoit le gonflement de ses effectifs. Cela montre que cette entité commence à céder à la loi de Parkinson (c'est-à-dire à la tentation de multiplier les tâches et les employés)¹⁹¹ et tend à devenir une administration de gestion.

§5. L'autonomie des moyens juridiques et matériels T

La lecture des textes juridiques régissant la C.N.T.B. met en évidence le critère d'autonomie des moyens juridiques et matériels. T

TM11I Tm11111I Tju11111171T

Les pouvoirs de décision ressortent d'abord à travers le verbe « connaître » qui est fréquemment utilisé lors de la définition de ses missions¹⁹².

Ensuite, il était reconnu à la C.N.T.B. le pouvoir d'attribuer, en concertation avec l'autorité compétente, de nouvelles terres aux sinistrés qui n'en ont pas. Elle devait également mettre à jour, en concertation avec les services compétents, l'inventaire des terres de l'Etat, identifier et récupérer celles qui ont été irrégulièrement attribuées. On notera que ces compétences de la Commission d'attribuer ou de récupérer les terres domaniales sont apparues comme concurrentes avec celles de l'autorité compétente au regard du Code foncier, d'où cette disharmonie a été levée par la loi révisée qui régit la C.N.T.B. Pendant l'instruction, elle dispose des pouvoirs d'enquête les plus étendus.

Qui plus est, elle élabore et adopte son règlement d'ordre intérieur et son budget qui doivent être soumis à l'approbation du Gouvernement¹⁹³. Concernant les pouvoirs de contrôle, on notera qu'il est tenu au siège de la délégation provinciale un registre reprenant les décisions de la Commission et reflétant leur état d'exécution.

¹⁹⁰ Art. 20 in fine de la loi n^°1/17 précitée

¹⁹¹ R. DRAGO, op. cit., p.5

¹⁹² Voir art.5 de la loi n^°1/17 précitée

¹⁹³ Art.24 de la loi n°1/17 précitée

B. Les moyens logistiques et financiers

Une indépendance matérielle garantit le bon exercice de ces pouvoirs de décision et de contrôle dévolus à la C.N.T.B. Ainsi, celle-ci dispose d'un budget propre et jouit d'une autonomie administrative et financière sous réserve de la tutelle exercée sur elle par le 1^er Vice-Président de la République. La C.N.T.B. dispose d'un patrimoine composé de:

- 9 véhicules double cabine dont deux TOYOTA HILUX DC octroyés par le

PNUD, 5 TOYOTA HILUX DC octroyés par le HCR et 2 véhicules de marque FORD RANGER DC octroyés par le Gouvernement de la République du Burundi;

- 1 groupe électrogène octroyé par Development Alternative Initiative

(D.A.I.);

- Un parc informatique composé de 35 ordinateurs, 26 imprimantes, 1

scanner, 34 onduleurs et 2 photocopieuses;

- Un équipement audio-visuel et photographique composé de 3 caméras, 5

appareils photographiques, 1 rétroprojecteur et 1 radio cassette;

- Un mobilier composé de 29 fauteuils, 59 chaises avec accoudoir, 10 chaises

rembourrées, etc.

Sur le plan financier, le budget de la C.N.T.B. était respectivement de 150 000 000 frsbu, 1 750 000 000 frsbu, 862 481 436 frsbu et 951 447 648 frsbu pour les exercices 2006, 2007, 2008 et 2009 ¹⁹⁴. On remarque que le montant de ces budgets n'est pas suffisant, vu l'ampleur de la tâche à accomplir. Le budget de la C.N.T.B. varie aussi en fonction de l'appui des bailleurs étrangers reçu.

Cependant, la mise en oeuvre des pouvoirs de la Commission se fait sous le contrôle de l'autorité de tutelle et du juge.

A présent, le moment est venu de mesurer la performance et l'efficacité de la C.N.T.B.

194 Voir Rapports annuels de la C.N.T.B. qui se rapportent aux exercices 2006, 2007, 2008 et les rapports trimestriels de l'exercice 2009

Section 3: Le bilan de la C.N.T.B.

En dressant le bilan de la C.N.T.B., nous analyserons les résultats en fonction des missions lui assignées et en fonction des particularités régionales de sa tâche. Par après, nous ferons une appréciation de ce bilan en analysant la manière dont le mandat de la structure a été accompli depuis l'empire de la loi n°1/18 du 04 mai 2006 jusqu'aujourd'hui, après la révision de cette dernière.

§1. Le bilan

A. Le bilan des activités de la C.N.T.B. selon ses missions

Dans le prescrit de la loi créatrice de la C.N.T.B., nous relevons 4 volets ou missions constituant son mandat.

1. La résolution des litiges fonciers

Consécutivement à la mise en place des préalables au fonctionnement de la C.N.T.B. tels que l'installation physique de cette dernière, les activités relevant de ce volet ont démarré en juin 2007 dans tout le pays.

La Commission a tout d'abord organisé la sensibilisation et l'information à l'intention du public sur le contenu de son mandat. Elle a également organisé des formations au profit de ses membres et de son personnel d'appui afin de renforcer ses capacités.

Elle a procédé ensuite à l'enregistrement des litiges. Au 30 septembre 2007, les conflits fonciers enregistrés s'élevaient déjà à 9 919 dossiers; mais à la fin de la même année, leur nombre est ramené à 8325, certains s'étant révélés irrecevables. Jusqu'à l'heure actuelle, l'enregistrement des litiges fonciers suit son cours normal.

L'étape importante qui suit l'enregistrement est celle du règlement des litiges. A la fin du premier trimestre 2008, 565 dossiers sont clôturés, dont 299 réglés à l'amiable et 266 réglés par décision de la C.N.T.B.¹⁹⁵ Au 31 décembre 2008, 3389 litiges étaient déjà réglés¹⁹⁶, ce qui dénote une célérité dans le traitement des dossiers depuis la fin de la même année. A la fin du premier semestre de l'exercice 2009, 4652 dossiers étaient déjà clôturés sur un total de

195 Confrontation du Rapport d'activités de la C.N.T.B., exercice 2007 et celui du premier trimestre 2008

196 Confrontation des Rapports d'activités de la C.N.T.B., exercices 2007 et 2008

11568 dossiers à traiter¹⁹⁷. Signalons que la C.N.T.B. reçoit aussi les dossiers laissés en suspens par l'ex-C.N.R.S.

Le règlement des litiges fonciers dans le cadre de la C.N.T.B. est une procédure un peu longue et méticuleuse qui tient compte, en plus de la loi, de l'équité, de la cohabitation pacifique et de la réconciliation nationale. Le travail doit être bien accompli pour que les solutions trouvées soient fiables et durables.

C'est ainsi que certaines solutions envisagées et souvent appliquées sont la cession d'une terre domaniale à une partie ou sa rétrocession à l'Etat; la restitution au reus domino (véritable propriétaire) ou le maintien par le possesseur, le partage ou la délimitation du bien foncier litigieux. Il faut ajouter que la C.N.T.B. procède en fin de compte à l'exécution de ses décisions, en cas d'absence de recours juridictionnel lors de son premier mandat, et immédiatement, qu'il y ait recours ou non, sous l'empire de la nouvelle loi en vigueur.

Les solutions trouvées sous les auspices de la C.N.T.B. ont le mérite de tempérer les effets pervers de la problématique foncière au Burundi¹⁹⁸ et de contribuer au processus de réconciliation nationale.

2. Le règlement des litiges liés aux « autres biens »

Les dossiers liés « aux autres biens » sont en nombre excessivement élevé. A la fin de l'année 2007, la C.N.T.B. avait déjà enregistré à peu près vingt mille plaintes y relatives, dont plus de 12 mille pour la seule province de Muramvya¹⁹⁹.

Ces plaintes peuvent être classées en deux catégories différentes. La première catégorie regroupe les plaintes liées aux biens autres que fonciers litigieux, existant encore, mettant en cause au moins un sinistré et dont les ayants droit réclament la restitution. La seconde catégorie regroupe les plaintes liées aux biens autres que les terres détruits totalement ou en partie ou qui ont tout simplement disparu à cause des différentes crises qui ont secoué le pays et dont les ayants droit réclament des indemnisations.

Théoriquement, le règlement des litiges liés aux « autres biens » n'a pas encore débuté à la C.N.T.B. Cela est dü à deux obstacles majeurs. D'une part, en

197 Confrontation des rapports des exercices 2007 et 2008 ainsi que ceux des premier et second trimestres 2009

198 En désengorgeant les juridictions et en prévenant plusieurs conflits sociaux

199 C.N.T.B., Rapport des activités, exercice 2007, p.42

n'apportant aucune limite sur la valeur et le genre des biens autres que les terres en cause, la loi n°1/18 du 04 mai 2006 telle que modifiée à ce jour ouvre la voie à une grande vague de plaintes. D'où le débordement de la C.N.T.B.

D'autre part, la C.N.T.B. est dans l'impossibilité financière de faire justice aux personnes ayant déposé les plaintes rangées dans la seconde catégorie étant donné que le Fonds d'indemnisation n'a pas été encore constitué. Il s'agit du Fonds National des Sinistrés prévu à l'article 4, chapitre I, protocole IV de l'Accord d'Arusha, qui, jusqu'ici n'a pas encore été mis sur pied. On attend l'organisation d'un atelier national pour résoudre ces questions afin de permettre la mise en place des moyens juridiques et matériels pour le règlement proprement dit des litiges relatifs aux biens autres que les terres. Mais certains de ces litiges sont résolus de façon sporadique.

De façon globale, les résultats de la C.N.T.B. dans la résolution des conflits au début du premier trimestre de l'exercice 2010 se présentent comme suit :

- 7 771 conflits réglés, soit 51,42 %

-- 7 343 conflits en suspens, soit 48,58 %

-- 15 114 conflits enregistrés, soit 100 %.

A la lumière de ces chiffres²⁰⁰, il apparaît qu'il était nécessaire de proroger le délai du mandat de la Commission vu qu'elle n'a accompli jusqu'ici que moins de la moitié du travail.

3. L'assistance technique et matérielle aux sinistré

Le cahier de charges, à ce sujet, était au départ axé sur trois objectifs. Le premier objectif consistait à aider les sinistrés sans terre. Les activités en ce domaine sont d'abord le recensement des personnes sans terre, qu'elles soient sur le territoire national ou réfugiées à l'étranger. Ensuite, la C.N.T.B. aide ces sinistrés sans terre dans la procédure de demande d'une terre domaniale auprès des autorités compétentes et dans l'aménagement des sites de réinstallation. Les listes des premiers bénéficiaires ont été déjà établies²⁰¹.

Le deuxième objectif visait à appuyer les sinistrés à se réinstaller effectivement notamment dans la reconstruction des maisons d'habitation. Le troisième objectif est de fixer les indemnisations et les compensations à octroyer aux sinistrés.

²⁰⁰ C.N.T.B., Les statiques de la C.N.T.B., p. 22

²⁰¹ Voir la conclusion de l'ouvrage Commission Nationale des Terres et autres Biens: Deux ans après

L'intervention de la C.N.T.B. en ce domaine a été très limitée du fait que, soit la matière relève d'une autre structure (le Projet d'Appui au Rapatriement et à la Réintégration des Sinistrés (PARESI) pour les deux premiers objectifs), soit que les moyens sont insuffisants (cas du troisième objectif).

4. L'inventaire et la récupération des terres domaniales irrégulièrement attribuées

Dans un premier temps, la démarche de la C.N.T.B. a consisté à se faire produire un guide méthodologique à cette fin par un consultant. Le document produit offre la précision des bases juridiques de référence, des éléments indiquant une terre domaniale irrégulièrement attribuée et la définition des procédures et des modalités de sa récupération.

Deuxièmement, une enquete diligentée par la C.N.T.B. visant l'inventaire et la récupération des terres domaniales abusivement attribuées est en cours de finalisation dans tout le pays. Les résultats provisoires de l'enquete révèlent que les chiffres y relatifs seraient les suivants:

- - Terres attribuées et inexploitées: 10429 hectares;

- - Terres illégalement attribuées: 30896 hectares;

- - Terres accaparées: 11961 hectares;

- - Etendue estimée récupérable: 19019 hectares.

Les tableaux suivants fournissent à ce propos de plus amples détails.

Tableau n°4 : Résultats provisoires de l'enquête participative sur les terres irrégulièrement attribuées²⁰²

Province	Terre attribuée	Terre attribuée et exploitée	Terres attribuée et inexploitée	Terres illégalement attribuées		Terres accaparées
	(en ha)	(en ha)	(en ha)	(en ha)		Bubanza
4078	1599	2579	199	438		Bujumbura
2072	1573	499	1073	619		Bururi
2905	2395	512	1615	1707		Cankuzo
5834	5377	317	11415	5362		Cibitoke
2205	1867	262	680	708		Gitega
1070	820	258	547	352		Kayanza
1621	1333	249	1070	255		Karuzi
3629	711	2918	555	191		Kirundo
1005	602	253	112	171		Makamba
967	535	397	60	252		Muramvya
414	242	176	242	233		Muyinga
1514	1265	155	5234	191		Mwaro
938	724	204	302	58		Ngozi
2887	1849	948	6632	33		Rutana
1079	717	362	394	612		Ruyigi
1557	1217	340	766	779		Total
32709	22280	10429	30896	11961

202 Commission Nationale des Terres et autres Biens: Deux ans après, p.14

Tableau n°5 : Résultats du travail visant la récupération des terres domaniales²⁰³

PROVINCE	ETENDUES VISITEES	DOCUMENTS D'ATTRIBUTION		ETENDUES RECUPERABLES (en hectares)	BUBANZA
529	287	2734,56		BUJUMBURA MAIRIE
0	0	0		BUJUMBURA RURAL
404	0	1179,35		BURURI
927	258	1885,5		CANKUZO
1860	556	2554,5		CIBITOKE
151	15	2449,088		GITEGA
671	240	524,9655		KARUSI
470	470	742,17		KAYANZA
628	160	627,85		KIRUNDO
302	205	659,5		MAKAMBA
125	36	525		MURAMVYA
135	28	296,317		MUYINGA
949	338	2390,048		MWARO
244	0	206,651		NGOZI
906	354	1245,485		RUTANA
46	7	1053,7		RUYIGI
816	45	2499,35		TOTAL
9163	2998	19019,5745

On peut d'ores et déjà constater que l'empiètement du domaine par les particuliers est considérable.

La C.N.T.B. compte enfin collaborer avec les autorités compétentes pour récupérer les terres domaniales qui auront été déclarées irrégulièrement cédées ou concédées. Cette collaboration va se limiter à remettre à ces autorités les résultats définitifs de l'enquête pour prise de décision.²⁰⁴

203 C.N.T.B., Rapport du troisième trimestre 2008, p.21

204 Voir infra, pp.86 et suivants

B. Le bilan de la C.N.T.B. selon les particularités

régionales de sa tâche

Les visites de reconnaissance effectuées par la C.N.T.B. dans les 17 provinces du pays et l'enregistrement des litiges permettent de déceler des particularités régionales des dossiers à traiter. La nature et le nombre de dossiers varient selon que l'on se trouve au sud, à l'ouest, au centre, à l'est ou au nord du pays. Ce qui a pour effet de créer le décalage entre les régions et les provinces dans l'état d'avancement de la tâche de la C.N.T.B.

E. lLel6XilltlliOXIItliX lSD, s

Le Sud et l'Ouest du pays ont en commun la grande problématique des litiges surtout fonciers mettant en cause les réfugiés de longue date qui se rapatrient. Ainsi, dans l'enregistrement des litiges fonciers, les provinces de Makamba, Bururi, Bujumbura-Mairie et Cibitoke viennent dans les premières positions dans l'ordre croissant des provinces ayant enregistré le plus grand nombre²⁰⁵.

La complexité des dossiers est telle que plusieurs situations s'y présentent:

- des personnes se sont appropriées des terres laissées par les réfugiés de 1972 et les ont par la suite cédées;

- les propriétés laissées par les réfugiés de 1972 ont été récupérées par l'Etat pour diverses raisons;

- ces propriétés ont été irrégulièrement cédées ou concédées par les autorités administratives;

- certaines de ces propriétés ont été appropriées ou cédées par les membres de la famille du sinistré;

- des étrangers (surtout les congolais refoulés en 1978) et certains nationaux réclament des terres et des autres biens sur lesquels ils n'ont jamais exercé de droit réel, à cause de la convoitise liée à leur fertilité et à leur grande valeur, etc.

Face à cette complexité de dossiers, les délégations provinciales et la plénière de la C.N.T.B. recourent à des solutions très variées telles qu'elles sont consignées dans le Guide méthodologique pour le traitement des litiges fonciers et autres biens des sinistrés. En effet, les dossiers sont examinés au cas par cas, ce qui fait que les solutions sont variées mais les plus usuelles dans les deux régions considérées sont la restitution au sinistré ou le maintien de la propriété à l'occupant actuel ainsi que le partage de la propriété entre les parties, combiné quelques fois avec l'indemnisation ou avec la compensation.

205 Voir C.N.T.B., Les statiques de la C.N.T.B., pp.3-4

L'autre difficulté commune à ces régions concerne le statut inadapté des paysannats qui restent la propriété de l'Etat bien que concédés à des personnes qui n'y exercent que l'usufruit. Lorsqu'une personne usufruitière d'un paysannat se réfugie pendant un certain laps de temps et que, entre temps, une autre s'y installe et l'exploite, il se pose au retour de la première, la question de savoir celle qui a le droit le plus solide sur le paysannat.

Le Sud et l'Ouest du Burundi accusent, pour toutes ces raisons, un retard considérable eu égard à l'accomplissement du mandat de la C.N.T.B.

2. Le Centre et l'E\tJd? J3Dy

Ces régions sont caractérisées par la prédominance des dossiers relatifs aux autres biens que les terres. Ainsi, les provinces de Muramvya, Muyinga et Gitega occupent respectivement la première, la deuxième et la troisième place en ce qui concerne le nombre élevé de plaintes liées aux « autres biens » enregistrées²⁰⁶.

Malheureusement, comme nous l'avons souligné précédemment, ces dossiers ne seront véritablement traités que lorsqu'on aura résolu la problématique qui entoure la rubrique « autres biens ».

3. Au Nord du Pays

La région du Nord est confrontée particulièrement aux conflits fonciers impliquant les sinistrés de date récente, c'est-à-dire ceux de 1993 dits aussi « personnes déplacées à l'intérieur de leur pays ».

L'ampleur de ce phénomène dans la région fait que la province de Ngozi se place dans les premières positions dans l'enregistrement des litiges fonciers²⁰⁷. Fort heureusement, cette province a un grand nombre de litiges fonciers déjà réglés ou en passe de l'être. Cette célérité dans le traitement des dossiers s'explique d'un côté par le dynamisme et la bonne collaboration de tous les intervenants dans cette province. D'un autre côté, les conflits fonciers mettant en cause les sinistrés de la crise de 1993 sont moins difficiles à résoudre par ce fait que les preuves surtout écrites et orales sont souvent trouvables.

Parmi les solutions appliquées, la plus intelligente est l'échange des propriétés, souvent combiné avec les compensations, entre les personnes

206 Sur les 19 658 plaintes liées aux « autres biens » enregistrées, on comptait à la fin de 2007, 12 632 à Muramvya, 2 865 à Muyinga et 1 715 à Gitega.

207 Soit 1 444 plaintes enregistrées jusqu'au 31 décembre 2007

déplacées et celles qui sont restées chez elles. Le travail de la C.N.T.B. y est si bien apprécié qu'il y a même des parties qui, après entente, retirent leurs plaintes des juridictions de droit commun pour les déposer auprès de la Commission.

§2. L'appréciation du bilan de la C.N.T.B.

Nous basons notre appréciation sur l'analyse des atouts et des contraintes de la C.N.T.B. dans l'accomplissement de son mandat. Et puis, nous étudierons les effets des décisions de la C.N.T.B. à l'égard des parties, avant de terminer par les perspectives d'avenir.

A. Atout

1. Le soutien de la communauté nationale et

internationale

On notera que la C.N.T.B. bénéficie dans l'accomplissement de sa principale tâche d'un soutien important à travers le projet « Appui au règlement pacifique des litiges fonciers » qu'elle exécute conjointement avec le H.C.R. Les fonds débloqués dans le cadre de ce projet sont alloués au renforcement des capacités logistiques et institutionnelles de la C.N.T.B. Ils servent ainsi à l'achat du matériel, à la création de la base de données sur les conflits fonciers, à la formation des ressources humaines et à la sensibilisation du public pour adhérer à la mission. Plusieurs autres appuis proviennent de la coopération bilatérale des bailleurs de fonds, des organisations non gouvernementales tant étrangères que nationales²⁰⁸, ainsi que la population soucieuse du succès de l'action de la Commission.

D'où l'une des solutions durables consiste pour l'Etat, à trouver des fonds nécessaires pour l'indemnisation des différentes catégories d'ayants droit, ou à leur délivrer des titres portant reconnaissance de dette envers elles.

Aussi, sur terrain plusieurs organisations de la Société civile telle que la Ligue Iteka, le H.C.R., le Conseil Norvégien pour les Réfugiés (C.N.R.), ACCORD, les Bashingantahe, etc. interviennent dans la médiation des conflits fonciers pour épauler la C.N.T.B.²⁰⁹.

208 Voir supra, p. 23

209 Ligue ITEKA/HCR, Projet Monitoring du rapatriement, Rapport annuel 2009 de la région sud , p.18

83
2. La forte volonté politique

On remarque une grande implication des autorités politiques dans la prévention et la résolution des conflits fonciers en général, et ceux qui mettent en cause les sinistrés en particulier. Ceci se traduit notamment à travers les modifications apportées par la nouvelle loi régissant la C.N.T.B.

La première modification concerne l'alinéa1 de l'article 5 de la loi n°1/18 qui conférait à la Commission les pouvoirs de récupérer les terres domaniales irrégulièrement attribuées. Cette compétence est pourtant reconnue aux différentes autorités désignées par les articles 253 et 254 du Code Foncier. C'est pourquoi la modification donne à la C.N.T.B. la mission de proposer à l'autorité compétente la récupération des terres domaniales irrégulièrement attribuées. Une modification similaire est telle que la Commission, au lieu d'attribuer ellemême ces terres de l'Etat aux sinistrés comme cela ressortait de l'alinéa 4 de l'article 5 de la même loi, propose à l'autorité compétente l'attribution de nouvelles terres aux sinistrés qui n'en ont pas.

En outre, la nouvelle loi supprime l'assistance matérielle de l'alinéa 3 de l'article 5 qui est du ressort du Ministre ayant la Solidarité dans ses attributions. Pour répondre au souci de hâter le règlement des litiges par la C.N.T.B., l'article 6 est modifié afin de porter la composition de la Commission de 23 à 50 membres.

De même, la nouvelle loi contient un nouvel article qui accroît l'effectif des cadres des délégations provinciales pour renforcer l'efficience de ces dernières. Etant donné que les Communes disposent rarement de 2 représentants pour faire des descentes sur terrain, il est décidé désormais qu'un seul puisse faire partie des collaborateurs à la base. L'autre innovation de loi n°1/17 du 04 septembre 2009 concerne la décentralisation des pouvoirs de décision de la Commission au niveau des délégations provinciales. Celles-ci sont habilitées à faire des recommandations de solutions des litiges enregistrés au 1^er degré pour que la plénière de la Commission devienne l'instance de recours contre ces recommandations. Cependant, la nouvelle loi semble hésiter sur la portée des pouvoirs à donner aux délégations provinciales. En effet, elle qualifie ces pouvoirs soit de décisions²¹⁰, soit de recommandations de solutions²¹¹.

Pour remédier aux faiblesses relatives aux effets des décisions de la C.N.T.B., la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée contient de nouveaux articles consacrant la distinction entre les décisions de la Commission

210 Art. 10 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

211 Art. 16, 17 et 18 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

attaquables en justice et celles qui ne peuvent pas l'être. Pour ce faire, les ententes à l'amiable devront être constatées formellement par la Commission et mises en la forme qui les rend propres à être gouvernées par les règles du contrat civil²¹².

C'est de la sorte qu'elles deviendraient non susceptibles de recours et partant assorties de la stabilité juridique.

Selon G.WAKANA, dans l'attente d'une législation burundaise sur la médiation, la conclusion des accords par médiation sous la forme de transaction peut aider à leur donner une certaine efficacité et une durabilité sur le plan juridique. En effet, la transaction n'est susceptible d'aucune voie de recours et est irrévocable, sauf en cas de nullité contractuelle pour vice de consentement²¹³. En revanche, les décisions de la C.N.T.B. qui interviennent en dehors de toute entente des parties en conflit continueraient à être sujettes à recours.

La disposition portée par l'article 19 de la même loi qui consacre le recours non suspensif de l'exécution des décisions de la C.N.T.B. a soulevé de vives polémiques aussi bien lors des séances d'adoption de la loi au Parlement que dans l'opinion publique actuelle²¹⁴. Elle stipule qu'« en cas de non règlement à l'amiable par la Commission, la partie intéressée peut saisir la juridiction compétente et la décision de la Commission reste exécutoire jusqu'à l'épuisement de toutes les voies de recours judiciaires. » La polémique a pour objet l'attribution des fonctions juridictionnelles à la C.N.T.B. et le caractère arbitraire du recours contre ses décisions qui est non suspensif d'exécution.

Enfin, la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée renouvelle pour 24 mois la durée du mandat de la C.N.T.B. initialement fixée à 36 mois.

B. Contraintes

E. LL11 Ll13 INIsLCARACAeLIpnpADl

Malgré le soutien et bien d'autres opportunités, force est de constater que la C.N.T.B. a réglé une infime partie de litiges par rapport aux dossiers reçus, à la fin du délai légal de son premier mandat.

Les principaux obstacles à son succès se révèlent être le volume élevé des dossiers à traiter, surtout avec le retour massif des réfugiés et déplacés; l'exiguïté des terres; la complexité de certains de ces dossiers; le manque de

²¹² Article 15 de loi n°1/17 du 04 septembre 2009 précitée

²¹³ G. WAKANA, op.cit. , p.30

²¹⁴ On signalera que cette loi est passée deux fois successives au Parlement avant d'être promulguée à cause des débats autour de cette disposition

témoignages dans certains cas impliquant les sinistrés de longue date; et les manoeuvres dilatoires de certaines personnes. A cela s'ajoute le fait qu'en ces derniers jours, les moyens financiers commencent à tarir²¹⁵.

Le caractère étendu de la compétence matérielle de la C.N.T.B. qui couvre tous les biens détruits ou volés au Burundi du fait de la guerre a entraîné des effets fcheux sur l'accomplissement du mandat de la C.N.T.B. Elle s'est vite vue débordée par le nombre trop élevé de dossiers relatifs surtout aux « autres biens », étant donné que la quasi-totalité des ménages burundais ont été privés, chacun d'au moins un bien du fait des différentes crises qu'a connues le pays. Elle réclame aujourd'hui l'organisation d'un atelier national²¹⁶ayant pour objectif de discuter et de dégager des solutions à cette question ainsi que d'autres notamment celle de l'indemnisation des sinistrés.

De même, l'Etat ne dispose pas d'assez de terres à octroyer aux sinistrés qui n'ont pas pu être rétablis dans leurs droits fonciers. Pour le Gouvernement, la solution privilégiée est le partage de la propriété foncière de l'occupant actuel. Cette mesure est de nature à attiser le conflit. En effet, d'une part, chacune des deux parties n'a pas reçu d'indemnisation pour la partie de sa propriété occupée par l'autre, ce qui entraînera une frustration chez elles. D'autre part, les suspicions mutuelles resteront vives du fait de cette cohabitation et de ce partage « forcés» et risquent d'être aggravées par les conflits de voisinage.

2. Les limites des nouveaux textes régissant la C.N.T.B.

Il subsiste plusieurs problèmes non résolus par la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 portant révision de la loi n°1/18 du 04 mai 2006 ainsi que le décret de son application.

D'abord, ces textes ne se prononcent pas sur la nature juridique de la C.N.T.B., en l'occurrence la nature d'administration de mission. Ensuite, ils restent muets sur la nature juridique des actes de la C.N.T.B. ainsi que les types de recours dont ils sont susceptibles. Ces textes ne contiennent pas de solution à la question relative aux modalités de résolution des litiges liés aux biens non fonciers mettant en cause les sinistrés. Et pourtant, la C.N.T.B. mérite d'être érigée en un vaste programme qui soit à même de répondre à la nécessité de

215 Voir C.N.T.B., Rapport d'activités, exercice 2007, p.59 ; Rapport d'activité du 1er trimestre 2008, pp.67-68 et Commission Nationale des Terres et autres Biens : Deux ans après, p.16.

216 Le Ministre de l'intérieur est allé jusqu' à évoquer la redistribution des terres comme solution à la question foncière lors de la descente d'une délégation gouvernementale dans la zone Mugara en Commune Rumonge au mois d'aoüt 2009 pour apaiser les tensions liées aux conflits fonciers entre les rapatriés et les occupants actuels

réhabilitation patrimoniale des victimes des guerres que notre pays a vécu, dans le cadre de la Justice Transitionnelle. Du même coup, la tâche de la C.V.R. serait allégée car elle se limiterait à la réhabilitation extrapatrimoniale des sinistrés en facilitant la connaissance de la vérité sur les exactions du passé, la réparation des dommages corporel et moral qui en ont résulté et la réconciliation. En d'autres termes, la C.N.T.B. devrait s'occuper de la réparation du dommage matériel, tandis que la C.V.R. s'occuperait de la réparation des dommages corporel et moral.

On relève aussi dans la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 une certaine tentation à multiplier les tâches et les effectifs de la C.N.T.B., et donc à faire de celle-ci une administration de gestion, ce qui est une déviation de sa vocation de faire faire ou de coordonner le programme de restitution dans un laps de temps le plus court possible.

On remarque également que le caractère exécutoire des décisions de la C.N.T.B., nonobstant tout recours judiciaire, qui est porté par l'article 19 de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009, est une fuite en avant sur le plan de l'application des principes qui gouvernent la procédure civile. En effet, cette disposition s'écarte de l'article 233 du Code de procédure civile burundais actuel²¹⁷ qui stipule que « les jugements ne sont exécutoires qu'à partir du moment où, n'étant plus susceptibles de recours suspensif, ils passent en force de chose jugée, à moins que l'exécution provisoire n'ait été ordonnée. »

Dans le même ordre d'idées, le recours à la Commission Nationale contre les recommandations de solutions des délégations provinciales ne signifie juridiquement pas grand chose d'autant plus que la nouvelle loi et le décret de son application ne prévoient pas de conséquences en cas d'absence d'un tel recours. Normalement, on forme un recours contre une décision qui peut produire des effets juridiques. Cela n'est pas le cas pour les recommandations.

Enfin, la nouvelle loi soustrait les magistrats des délégations provinciales dans le dessein de respecter l'article 18 de la Constitution sur la séparation des pouvoirs²¹⁸. A notre sens, cette solution est un porte-à-faux. La soustraction des magistrats des délégations provinciales ne résout pas la question de l'attribution de la fonction juridictionnelle à la C.N.T.B. Elle continue à remplir la mission de rendre justice aux sinistrés.

217 Loi n°1/010 du 13 mai 2004 portant Code de procédure civile, B.O.B. n°5 bis/2004, pp. 1-46

218 Voir le Projet de loi portant modification de certaines dispositions de la loi n°1/18 précité, Exposé des motifs, point 11, p.2

Cette attitude du législateur serait guidée par le souci d'esquiver le risque d'inconstitutionnalité des actes posés par la C.N.T.B. Cependant, elle s'écarte de la vocation d'une administration de mission comme la C.N.T.B. qui est celle de coordonner tous les intervenants dans la mise au point des solutions destinées à résoudre des problèmes inédits. Les magistrats sont les mieux indiqués pour apporter une contribution à la résolution des questions des biens fonciers et non fonciers des sinistrés. Donc, la réponse au risque d'inconstitutionnalité des décisions de la C.N.T.B. se trouve dans la vocation de cette dernière à être un des mécanismes de Justice Transitionnelle.

C. Les effets des décisions de la C.N.T.B. à l'égard des
parties

D'emblée, les résidents sont hostiles aux décisions de la C.N.T.B., et sont réticents à leur exécution. Les rapatriés, pour la plupart d'eux, sont contents de ces décisions car, dans la plupart des cas, elles leur sont favorables. Cela étant, les décisions de la C.N.T.B. sont bien accueillies par les parties de façon générale, d'autant plus que la grande majorité des litiges sont réglés à l'amiable (à peu près 60 % des litiges sont réglés à l'amiable)²¹⁹. La question foncière étant jalonnée de passion et d'intérêt, on remarque que sa résolution de cette question est entourée de voies de fait qui vont parfois jusqu'aux heurts ou aux graves violations des droits de l'homme.

Ainsi, le Projet Monitoring du Rapatriement que la LIGUE ITEKA et le HCR exécutent conjointement donne l'état des lieux suivant:

*le type de violation le plus enregistré est l'entrave à l'accès à la propriété à 42% suivi de la destruction méchante à 25%, de l'arrestation arbitraire à 16.2% et des mauvais traitements (coup et blessures) à 16.1%²²⁰;

*42,06% des incidents sont répertoriés dans la province de Makamba et dans toutes les provinces, les résidents occupants, la famille ou les voisins sont les principaux auteurs au taux de 87,58 %. Aussi, les autorités locales dont les chefs administratifs (de la colline à la commune) et la police sont aussi ciblés comme les auteurs des incidents dans la province de Makamba et Bururi au taux de 5,51% sur le total des incidents relevés. Ces derniers sont identifiées comme auteurs du moment qu'ils prennent part aux conflits en procédant à des arrestations arbitraires ou en agissant en connivence avec les personnes civiles qui commettent les incidents de protection ;

219 C.N.T.B., La problématique foncière face au rapatriement massif des réfugiés et à la réinsertion des déplacés, 2009, p. 24

220 Ligue ITEKA/HCR, Projet Monitoring du rapatriement, Rapport annuel 2009 de la région sud, p.16

* les membres de la C.N.T.B. ne donnent pas assez de temps aux parties pour s'exprimer, ce qui a pour corollaire l'attribution à certains rapatriés des propriétés qui ne sont pas les leur ;

* il y a enfin le problème des personnes qui louaient les palmiers à huile et lesquels palmiers ont été attribués aux rapatriés, ce qui amène à des solutions controversées²²¹.

Tous ces incidents pourraient diminuer si ceux qui agissent au nom de la C.N.T.B. accomplissaient leur mission correctement, avec l'objectif d'assurer la paix sociale et la réconciliation nationale et la loi.

D. Perspectives d'avenir

En plus de la mise en oeuvre des modifications apportées par les nouveaux textes régissant la C.N.T.B., d'autres cadres juridiques et institutionnels cohérents de la restitution des biens des sinistrés ainsi que ceux de la gestion

foncière se mettent en place petit à petit et sont une préoccupation de ^l'autoritépolitique mieux qu'avant²²². On notera à cet effet notamment:

-la poursuite de la construction, en partenariat avec le PARESI, des villages ruraux intégrés de paix pour l'installation des rapatriés sans référence ou sans terres et d'autres catégories vulnérables de la population;

- la poursuite de la mise en oeuvre des mesures prises par l'administration territoriale d'installer provisoirement les rapatriés sur les terres (50 m sur 50 m) et dans les paysannats (30 m sur 25 m) d'origine ;

- l'organisation des ateliers de formation et de sensibilisation de tous les intéressés en matière foncière et de réhabilitation des sinistrés pour harmoniser les points de vue et avancer dans la compréhension mutuelle²²³.

Dans le second mandat, la C.N.T.B. devrait se concentrer sur sa mission principale, celle de régler les litiges liés à la guerre, car les tâches d'assistance technique et matérielle aux rapatriés ne sont plus considérables suite au ralentissement du mouvement de retour pour les sinistrés.

221 Ligue ITEKA/HCR, Projet Monitoring du rapatriement, Rapport annuel 2009 de la région sud, p.16

222 Prise en considération de la question des sinistrés dans la Lettre de Politique Foncière du Gouvernement du Burundi; la révision du Code foncier en cours; l'élaboration de la Stratégie Nationale de la Gestion durable de terres, l'augmentation des cadres de réflexion et d'action pour la gestion de ces problèmes; etc.

223 C.N.T.B., La problématique foncière face au rapatriement massif des réfugiés et à la réinsertion des déplacés, 2009, pp. 37-38

CONCLUSION GENERALE

L'objectif de ce travail de recherche était de faire une étude de l'Administration de mission en droit burundais à partir d'un exemple: la C.N.T.B.

D'entrée de jeu, nous avons procédé à la clarification de la notion d'Administration de mission et la recherche des raisons qui fondent le recours à cette technique. L'Administration de mission est une variante de l'Administration publique de laquelle elle se distingue par un certain nombre de critères. Elle constitue une catégorie juridique nouvelle et singulière qui a pour vocation de coordonner une action administrative impliquant plusieurs secteurs de la vie nationale, afin de gérer des problèmes inédits ou d'accomplir des missions de service public urgentes et complexes.

Apparaissant sous des types variés, l'Administration de mission burundaise a des rapports avec les institutions qui lui sont très proches. Ce type de structure, comme d'ailleurs d'autres institutions administratives nouvelles, en l'occurrence les Autorités Administratives Indépendantes, a besoin d'être davantage théorisé et systématisé.

En ce qui concerne les avantages et les inconvénients de la structure de mission, il apparaît que pour moderniser l'Administration publique et susciter en son sein plus de dynamisme et d'émulation, l'une des alternatives qui s'offrent au pouvoir politique est l'Administration de mission. De même, dans un contexte de pénurie des ressources budgétaires et de poursuite de l'objectif de la bonne gouvernance administrative, l'Administration de mission semble être la mieux indiquée pour inspirer la confiance et susciter le concours des bailleurs de fonds. En outre, l'Administration de mission est une application opportune des principes démocratiques dans l'Administration publique.

Cependant, l'Administration de mission peut être entachée de vices ou d'inconvénients tels que la gestion aristocratique, le dépassement du schéma initial, la fuite de responsabilités et les blocages du parlementarisme qui limitent l'efficacité de l'action administrative.

Pour concrétiser les développements théoriques précédents, nous avons consacré le second chapitre à l'analyse du cadre d'éclosion des administrations de mission antérieures à la C.N.T.B. impliquées dans la mission de réhabilitation des sinistrés.

« Commission Mandi » du 30 juin 1977. Le problème foncier sera aggravé par les différents conflits qu'a vécus le Burundi de façon intermittente. Pour régler ces problèmes, il fallait mettre en place un cadre juridique et institutionnel adéquat. Ainsi, différentes commissions ont été créées et se sont mises au travail. Les réalisations ont été souvent en deçà des attentes.

Le troisième et dernier chapitre a été consacré à l'étude de la C.N.T.B. en tant qu'administration de mission. Les principaux développements ont d'abord été axés à l'étude de son cadre juridique et institutionnel. Le premier et le second mandat de la Commission sont régis par deux régimes juridiques marqués respectivement par la loi n°1/18 du 04 mai 2006 et la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 qui a révisé certaines dispositions de la précédente. Faut-il mentionner aussi que la C.N.T.B. est une administration de mission qui édicte des actes juridiques de nature administrative et des actes d'une toute autre nature qu'on pourrait qualifier de « quasi-juridictionnels». Le contrôle de la légalité en est fait par l'autorité de tutelle et du juge. Après ces développements, il était important de faire la vérification de sa nature juridique au regard des critères pertinents d'une administration de mission. Et l'exercice a été concluant car chacun des critères fondamentaux a prouvé que la structure sous analyse est une administration de mission.

Enfin, nous avons essayé de dresser le bilan de la C.N.T.B. afin d'y porter un jugement fondé sur les actes.

En fonction des principales missions qui forment le mandat de l'organisme, on remarque que les résultats atteints par rapport à chaque mission et à tout le mandat sont un peu satisfaisants. Ainsi, la Commission n'a jusqu'aujourd'hui résolu que moins de la moitié des litiges enregistrés. Selon les particularités régionales du mandat, on constate un décalage entre les régions et les provinces dans l'accomplissement du mandat. Cependant, force est de constater une grande célérité dans la résolution des litiges fonciers en ces derniers mois.

Une analyse critique de l'activité de la Commission a été aussi faite en relevant les atouts et les contraintes observables dans l'accomplissement de son mandat, les effets de ses décisions à l'égard des parties ainsi que les perspectives d'avenir.

Avant de terminer, nous voudrions formuler certaines suggestions. Il faut que le législateur se prononce sur la nature juridique de chaque structure qu'il institue, surtout les catégories juridiques nouvelles, en l'occurrence l'Administration de mission. Par ce fait même, la C.N.T.B. y trouvera son compte en ayant une nature juridique définie par la loi.

Le problème foncier appelle des solutions durables. Il faut mettre en oeuvre le contenu de la Lettre de Politique Foncière notamment la réforme agraire et la villagisation.²²⁴ Une attention particulière doit être réservée à la gestion des terres domaniales irrégulièrement attribuées, sécuriser davantage le domaine notamment par la délimitation matérielle, et la clôture. Il devrait, en outre, mettre sur pied un mécanisme simple et rapide d'enregistrement des droits fonciers en milieu rural et d'octroi des titres constatant ces derniers en faveur des titulaires ainsi que d'autres mesures de sécurisation foncière.

Parallèlement à octroi des terres du domaine aux sinistrés qui n'en ont pas, l'Etat devrait préconiser des solutions alternatives à la question foncière telles que l'orientation des demandeurs potentiels vers des emplois non agricoles et la négociation des accords de libre établissement des nationaux avec les pays voisins²²⁵.

Pour permettre la réparation complète du dommage matériel subi par les sinistrés burundais, l'Etat devrait émettre des titres de reconnaissance de dette envers ceux qui n'ont pas pu récupérer leurs biens, fonciers ou non fonciers, en attendant la mise en place du Fonds National des Sinistrés prévu à l'article 9, chapitre I, protocole IV de l'Accord d'Arusha.

Concernant la C.N.T.B., elle devrait associer d'autres acteurs sur terrain, telles que les Organisations Non Gouvernementales pour accélérer l'accomplissement de ses missions surtout par l'augmentation de la mobilité de ses membres. Cependant, étant un des mécanismes de la Justice de transition, cette structure doit vite terminer son mandat et disparaître.

Enfin, nous proposons l'amélioration du cadre juridique et institutionnel actuel de collecte; de conservation des archives nationales et organisant l'accès à l'information relative à la recherche scientifique.

Nous ne prétendons pas avoir épuisé le présent sujet de mémoire. Nous invitons d'autres chercheurs à enrichir ce travail par des études complémentaires.

224 Voir Ministère de l'Environnement, de l'Aménagement du Territoire et des Travaux publics, Lettre de Politique Foncière, version validée le 15 septembre 2008

225 Observatoire de l'Action Gouvernementale (O.A.G.), La protection et la défense des droits fonciers des déplacés et des réfugiés. Pour la justice, la réconciliation et la paix, Document de plaidoyer, Bujumbura, novembre 2006, p. 26

LISTE DES TABLEAUX

1. Tableau n°1: Nombre de cas traités dans certaines communes du pays, p. 40

2. Tableau n°2: Nombre des cas traités dans les zones de la Commune Rumonge, p. 41

3. Tableau n°3 : Organigramme de la C.N.T.B., p.61

4. Tableau n° 3: Résultats provisoires de l'enquête participative sur les terres irrégulièrement attribuées, p. 78

5. Tableau n°4 : Résultats du travail visant la récupération des terres domaniales, p. 79

BIBLIOGRAPHIE

I. TEXTES JURIDIQUES

1. Accord cadre entre le Gouvernement de la République du Burundi et l'Organisation des Nations-Unies portant création et définition du mandat du Comité de Pilotage Tripartite en charge des consultations nationales sur la justice transitionnelle au Burundi, signé le 02 novembre 2007 à Bujumbura, HCR

2. Accord Tripartite Burundi-Tanzanie-HCR sur le rapatriement volontaire des réfugiés burundais en Tanzanie, signé le 8 mai 2001 à Dar-Es-Salaam, HCR

3. Convention sur les réfugiés de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) du 10 septembre 1969 approuvée à Addis-Abeba

4. D.-L. n°1/21 du 30 juin 1977 relatif à la réintégration dans leurs droits des personnes ayant quitté le Burundi suite aux événements de 1972 et 1973, B.O.B. n°10/77, pp.563-566

5. D.-L. n°1/01 du 22 janvier 1991 portant création d'une Commission Nationale chargée du Retour, de l'Accueil et de la Réinsertion des Réfugiés burundais, B.O.B. n°4/91, pp.94 -95

6. D.P. n°100/227 du 27 septembre 2006 portant création, attribution, organisation et fonctionnement de l'Inspection Générale de l'Etat, B.O.B. n°9/2006, pp.1272 -1282

7. D.P. n°1/38 du 11 juillet 1969 portant création du Comité National de Réforme et de Modernisation du secteur public (C.N.R.M.), B.O.B. n°9/1969, p.257

8. D.P. n°100/127 du 28 août 2003 portant structure institutionnelle du programme de démobilisation, d'insertion et de réintégration socioéconomique des ex- combattants, B.O.B. n°8 bis/2003, pp.549-550

9. D.P. n°100/015 du 4 février 2002 portant organisation, fonctionnement et composition du Conseil National de lutte contre le SIDA (C.N.L.S.) tel que modifié à ce jour, B.O.B. n°2/2002, pp.62-64

10. D.P. n°100/102 du 5 août 2004 portant organisation et fonctionnement de la Commission Electorale Nationale Indépendante tel que modifié à ce jour, B.O.B. n°8/2004, pp.535-537

11. D.P. n°100/123 du 29 avril 2006 portant création, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Technique de Désarmement de la population civile (C.T.D.C.), B.O.B. n°5/2006, pp.460 -461

12. D.P. n°100/205 du 22 juillet 2006 portant application de la loi n°1/18 du 4 mai 2006 portant mission, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale des Terres et Autres Biens, B.O.B. n°7/2006, pp.922 -924

13. D.P. n°100/128 du 12 décembre 2005 portant création, mission, composition et fonctionnement du Comité National de Coordination des Aides (C.N.C.A.) (non inséré au B.O.B.)

14. D.P. n°100/206 portant statut des membres de la Commission Nationale des Terres et autres Biens, B.O.B. n°7/2006, pp.924 -925

15. D.P. n°100/49 du 30 juillet 1993 portant nomination des membres de la Commission Nationale chargée du Retour, de l'Accueil et de la Réinsertion des Réfugiés burundais, B.O.B. n°10/93, pp.590 -591

16. D.P. n°100/148 du 08 novembre 1979 portant création d'un Centre de Perfectionnement et de Formation en cours d'emploi (C.P.F.), B.O.B. n°12/79, pp.537 -540

17. D.P. n°100/238 du 30 août 2007 portant création et compétence du Comité d'Orientation du Recensement de la population et de l'habitation de 2008 (C.O .R), B.O.B. n°8/2007, pp.1405-1406

18. D.P. n°100/253 du 30 août 2007 portant création, organisation et fonctionnement de l'Ecole Nationale d'Administration (E.N.A.), B.O.B. n°8/2007, pp.1414 -1418

19. D.P. n°100/12 du 16 janvier 2009 portant publication des résultats préliminaires du troisième recensement général de la population et de l'habitation du Burundi de 2008, B.O.B. n°1ter/2009, pp. 220-224

20. D.P. n°100/22 du 20 février 2009 portant organisation, et fonctionnement de la Commission Electorale Nationale Indépendante, B.O.B. n°2 bis/2009, pp. 440-443

21. D.P. n°100/196 du 24 novembre 2009 portant application de la loi n°1/17 du 04 septembre 2009 portant révision de la loi n°1 /18 du 04 mai 2006 portant mission, composition, organisation et fonctionnement de la C.N.T.B., B.O.B. n°11 bis 2009, pp. 2290-2293

22. D.P. n°100/33 du 03 mars 2010 portant nomination des membres de la Commission Nationale des Terres et autres Biens (non encore inséré au B.O.B.)

23. Loi n°1/01 du 18 mars 2005 portant promulgation de la Constitution de la République du Burundi, B.O.B. n°3 ter/2005, pp.1 -35

24. Loi n° 1/18 du 04 mai 2006 portant mission, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale des Terres et Autres Biens (C.N.T.B.), B.O.B. n°5/2006, pp.463 -465

25. Loi n° 1/017 du 13 décembre 2002 déterminant les missions, les comptes, l'organisation et le fonctionnement de la Commission Nationale de Réhabilitation des Sinistrés (C.N.R.S.), B.O.B. n°12/2002, pp.1296- 1298

26. Loi n° 1/07 du 10 septembre 2002 portant révision de la loi sur l'organisation de la privatisation des entreprises publiques telle que modifiée à ce jour, B.O.B. n°9 bis/2002, pp.902 -905

27. Loi n° 1/008 du 1^er septembre 1986 portant Code foncier du Burundi, B.O.B. n°7 à 9/86, pp.125 -169

28. Loi n° 1/017 du 1^er décembre 2000 portant adoption de l'Accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi, B.O.B. n°12 quater/2000, pp.1147-1148

29. Loi n° 1/02 du 31 mars 2004 portant création, missions, organisation et fonctionnement de la Cour des Comptes, B.O.B. n°3 bis/2004, pp.251 - 264

30. Loi n°1/010 du 13 mai 2004 portant Code de procédure civile, B.O.B. n°5 bis/2004, pp. 1-46

31. Loi n° 1/10 du 25 septembre 2007 portant missions, composition, organisation et fonctionnement du Conseil National de la Communication, B.O.B. n°9/2007, pp.1599 -1603

32. Loi n°1/002 du 06 mars 1996 portant Code des Sociétés privées et publiques, B.O.B. n°3/96, pp.95-141

33. Loi n°1/23 du 26 juillet 1988 régissant les établissements publics, B.O.B. n°10/88, pp.220-226

34. Loi n°1/17 du 04 septembre 2009 portant révision de la loi n°1/18 du 04 mai 2006 portant mission, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale des Terres et autres Biens, B.O.B. n° 9bis/2009, pp. 1850-1853

35. Pacte sur la sécurité, la stabilité et le développement dans la région des Grands- Lacs signé le 15 décembre 2006 à Nairobi, Secrétariat Exécutif de la Conférence Internationale sur la Région des Grands-Lacs

36. Protocole sur les droits de propriété des personnes de retour du 30 novembre 2006, Commission des droits de l'homme de l'ONU

II. NOTE DE JURISPRUDENCE

Cour Constitutionnelle, Rôle de la Cour Constitutionnelle du Burundi (R.C.C.B.) n°31 du 21 novembre 1994 (inédit)

III. ARTICLES DE REVUE

1. UWERA, C., « Visite du Président Ndadaye en province Makamba. Bientôt un code foncier pour régler la question des rapatriés. », in Le Renouveau du Burundi n° 4218 du 18 octobre 1993, pp. 1-4

2. NDUWIMANA, D., « Problématique de la réintégration des réfugiés », in Le Renouveau quotidien du Burundi n°7219 du jeudi le 06 mars 2008, p.2

IV. OUVRAGES

1. BENOIT, F.P., Le droit administratif français, Paris, Dalloz, 1988,895p.

2. BOCKEL, A., Droit administratif, Dakar-Abidjan, Les Nouvelles Editions

Africaines, 1978, 541p.

3. CHAPUS, R., Droit administratif général, tome 1, 15^ème éd., Paris, Ed. Montchrestien, E.J.A., 2001,1427p.

4. CORNU, G., Vocabulaire juridique, 8^ème éd., Paris, P.U.F., 2000, 925p.

5. DEBBASCH, C., Science administrative : Administration Publique, 5ème éd., Paris, Dalloz, 1989, 815p.

6. DEROCHE, H., Les mythes administratifs, Essai de phénoménologie, Paris, P.U.F., 1966, 312p.

7. DUPUIS, G. et alii, Droit administratif, 8^ème éd., Paris, Armand Colin, 657 p.

8. GUILLIEN et VINCENT, J., Lexique des termes juridiques, 16^ème éd., Paris, Dalloz, 2007, 699p.

9. RICCI, J.C., Droit administratif général, Paris, Hachette Livre, 2005, 315p.

V. ETUDES ET COURS 1. Etudes

1. ARAKAZA, A., Guide méthodologique pour la récupération des terres domaniales irrégulièrement acquises, Bujumbura, C.N.T.B., février, 2002, 50p.

2. BIZIMUNGU, J.B., La question des réfugiés burundais à travers la problématique du rapatriement de 1987 à 1997, Bujumbura, U.B., Faculté des Lettres et Sciences Humaines,1999, 97p.

3. DIALLO, M.L., « Diagnostic et pistes de réflexion » in L'administration publique des pays francophones à l'aube des années 2000, Paris, I.I.A.P., 1996, pp. 121-127

4. GATUNANGE, G., Etude sur les pratiques foncières au Burundi. Essai d'harmonisation, Bujumbura, RCN Justice & Démocratie, 2004, 99 p.

5. MOLITOR, A. et GAZIER, F., « L'administration publique, Recueils des textes », in Collection U., Paris, Armand Colin, 1971, 526p.

6. MUHIMPUNDU, Y., « Le mandat du H.C.R. », in Formation sur le Rapatriement volontaire, Bujumbura, 2002, p.s.

7. Observatoire de l'Action Gouvernementale (O.A.G.), La protection et la défense des droits fonciers des déplacés et des réfugiés. Pour la justice, la réconciliation et la paix, Document de plaidoyer, Bujumbura, novembre 2006, 53p.

8. PINHEIRO, P.S., Principes concernant la restitution des logements et des biens dans le cas des réfugiés et des personnes déplacées, Rapport final du Rapporteur spécial du 28 juin 2005, O.N.U. ,16p.

9. WIBAUX-MARTINAUT, G., « Délégation à l'emploi et Administration de mission » in L'administration et l'Emploi, Journées d'études, Paris, Documentation française, 1981, 406p.

10. WAKANA, G., La législation sur les méthodes alternatifs (ou non judiciaires) de résolution des conflits, Bujumbura, 2008, Global Rights, 37 p.

2. Cours

1. DRAGO, R., Science administrative, caractères généraux de la science administrative, structures administratives, Paris, Cours de droit administratif, Licence 4^ème année, 1975, 277p.

2. NIMPAGARITSE, D., Cours de droit civil. Les Biens, Bujumbura, Presses Universitaires, A/A 1997-1998,216 p.

VI. SITES WEB

1. http://www.ofpa.net/actsem/discourmin.htm (le 16 mai 2008 à 20 h 05 min)

2. http://www.reliefweb.int/ocha_ol/pub/idp_gp/idp_fr2.htm (le 26 décembre 2009 à 10 h 20 min)

3. http://www.internal-displacement.org (le 06 mars 2010 à 11 h 30 min)

4. http:// www. reliefweb.int/rw/dbc.nsf/doc100?OpenForm (le 12 mars 2010 à 18 h 20 min)

VII. AUTRES DOCUMENTS

1. Accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi du 28 aoüt 2000

2. Archives de la C.N.R. de 1977 conservée au chef lieu de la Province Bururi

3. Archives de l'ex-C.N.R.S. conservées à la C.N.T.B.

4. C.N.R., Sous-Commission sur les rapatriés « Sans terres », Rapport de la

P issiRC UIDttLiExPiRC des tFLLDiCs Dxx LDSDtLips et LHRxlps EC PLRYiCFe KiLxCdR,

Bujumbura, 1999, p. s.

5. C.N.R.S., Projet-Programme « Appui au rapatriement et à la

réhabilitation des sinistrés burundais C.N.R.S.-H.C.R. 2004 »,
Bujumbura, 2003, p.s.

6. C.N.T.B., 5 DSSRLI ftDFtiYitps, exercice 2006, Bujumbura, p.s.

7. C.N.T.B., 5 DSSRLt d'DFtiYitps, NeLFiFI 2EM, Bujumbura, p.s.

8. C.N.T.B., Rapport du troisième trimestre 2008, Bujumbura, 29 p.

9. C.N.T.B., 5 DSSRLt KADFtiYitps, IIILFiFe TE08, Bujumbura, p.s.

10. C.N.T.B., Rapport du troisième trimestre, exercice 2009, 78 p.

11. C.N.T.B., Commission Nationale des Terres et autres Biens: Deux ans après, 16p.

12. C.N.T.B., Formulaire de présentation du projet « Appui au règlement pacifique des litiges fonciers », 23p.

13. C.N.T.B., Guide méthodologique pour traitement des litiges fonciers et autres biens, Bujumbura, mars, 2007, p.s.

14. C.N.T.B., Procédures de règlement des litiges fonciers et autres à la C.N.T.B., 6p.

15. C.N.T.B., Projet de loi portant modification de certaines dispositions de la loi du 04 mai 2006 portant missions, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale des Terres et autres Biens

16. C.N.T.B., Rapport du troisième trimestre, exercice 2009, 90 p.

17. C.N.T.B., La problématique foncière face au rapatriement massif des réfugiés et à la réinsertion des déplacés, 2009, 39 p.

18. C.N.T.B., Les statistiques de la C.N.T.B. 2007-2010, février 2010, 22 p.

19. Ministère de l'Aménagement du Territoire, du Tourisme et de l'Environnement, NLDtpgie CDPiRCDC cfxtilitDtiRC dxLDEle GP teLLes,

Bujumbura,2006,p.s.

100
TABLE DES MATIERES
DEDICACE··············································································································· i
REMERCIEMENTS······························································································ i i
PRINCIPAUX SIGLES ET ABREVIATIONS ················································· i i i
INTRODUCTION GENERALE ············································································1

CHAPITRE I : LA NOTION ET LE FONDEMENT DE
L'ADMINISTRATION DE MISSION ··································································4

Section 1. La notion d'Administration de mission ·················································· 4

§1. Les contours de la notion ············································································ 4

A. L'Administration de mission: une variante de l'Administration Publique ···· 4

B. Les critères fondamentaux des administrations de mission ························· 6

1. La spécificité ···························································································· 6

2. La mobilité ······························································································· 6

3. La double appartenance ············································································ 6

4. L'autonomie des pouvoirs juridiques ························································ 7

5. La légèreté et la maniabilité ····································································· 7

§2. Typologie d'administrations de mission et leurs rapports avec les autres institutions administratives proches ···································································· 7

A. Typologie d'administrations de mission ······················································ 7

1. Classification selon la durée de l'administration de mission ····················· 8

a. Une entité temporaire ············································································ 8

b. Une entité transitoire ············································································· 8

c. Une entité permanente··········································································· 9

2. Classification selon le secteur dont relève la mission ······························· 9

a. Le secteur politique ··············································································· 9

b. Le secteur économique ········································································· 9

c. Le secteur administratif ······································································· 10

d. Le secteur social ·················································································· 10

3. Classification selon la technique d'organisation administrative utilisée ·· 11

a. Les administrations de mission centrales ············································· 11

b. Les administrations de mission décentralisées ···································· 12

c. Les administrations de mission totalement indépendantes ··················· 12

B. Les rapports entre l'Administration de mission et les
institutions administratives connexes ····························································· 13
1. Les rapports avec l'Administration de gestion ········································ 13

2. Les rapports avec l'établissement public················································· 13

3. Les rapports avec l'Autorité Administrative Indépendante (A.A.I.) ········ 14

a. La crise d'identité des institutions administratives nouvelles ··············· 15

b. Essai de distinction ············································································· 16

Section 2. Le fondement de l'Administration de mission ···································· 17

§1. La valeur de l'Administration de mission ·················································· 17

A. La modernisation de l'Administration publique ········································ 17

1. Les lacunes de l'Administration traditionnelle ········································ 17

a. Les causes ··························································································· 17

b. Les effets ···························································································· 18

2. Le rôle de l'Administration de mission dans la modernisation de
l'Administration publique ··········································································· 19

B. L'adaptation des structures institutionnelles aux missions nouvelles et
contingentes de l'Etat ····················································································· 20

1. L'Administration de mission et le contexte post-conflit ·························· 21

2. L'Administration de mission et le contexte de pénurie de ressources budgétaires································································································· 22

a. La reconstruction socioéconomique et la lutte contre la pauvreté ········ 22

b. La bonne gouvernance ········································································ 23

C. L'application des principes démocratiques dans l'Administration

publique········································································································· 24

§2. Les risques d'échecs de l'Administration de mission ································ 25

A. La gestion aristocratique ········································································· 25

B. Le dépassement du cadre initial ································································ 26

C. La fuite des responsabilités ······································································· 26

D. Le parlementarisme ·················································································· 27

CHAPITRE II: LE CADRE D'ECLOSION DES ADMINISTRATIONS DE
MISSION IMPLIQUEES DANS LA REHABILITATION DES SINISTRES
BURUNDAIS········································································································ 28

Section 1. Le cadre sociologique: le problème foncier et des autres biens des
sinistrés················································································································ 28

§1. La raréfaction de la propriété foncière ······················································ 28

§2. L'aggravation de la question foncière par le phénomène des sinistrés············································································································· 29

Section 2: Le cadre juridique: la multiplicité des instruments juridiques relatives à
la mission de réhabilitation des sinistrés ······························································ 30
§1. Les instruments juridiques internationaux ·················································· 30
A. L'échelle internationale ············································································· 30

1. Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leurpropre pays ·························································································· 30

a. Contexte et justification ······································································· 30

b. Contenu······························································································· 31

2. Les principes concernant la restitution des logements et des biens dans le
cas des réfugiés et des personnes déplacées ··············································· 32

a. Contexte et justification ······································································· 32

b. Contenu······························································································· 33

B. L'échelle régionale ··················································································· 33

C. L'échelle sous-régionale ··········································································· 34 §2. Les instruments juridiques du droit interne ················································ 35

A. Les textes généraux ················································································ 35

1. L'Accord d'Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi ············· 36

2. La Constitution ······················································································· 36

3. Le Code foncier ······················································································ 37

B. Les textes spéciaux ··················································································· 37

Section 3. Le cadre organique : la discontinuité des structures ····························· 38
§1. La Commission Nationale des Rapatriés (C.N.R.) dite aussi « Commission MANDI » du 30 juin 1977 ················································································ 38

A. Historique ································································································· 38

B. Bilan des réalisations de la Commission ··················································· 39

1. L'apurement du contentieux relatif aux immeubles ································ 40

2. La régularisation des titres d'occupation et l'attribution des concessions de terres vacantes ··························································································· 42

§2. La Commission Nationale chargée du Retour, de l'Accueil et de l'Insertion des Déplacés et des Rapatriés burundais (C.N.R.A.R.) du 22 janvier 1991 ······· 43

A. Historique ································································································· 43

B. Bilan des travaux de la Commission ························································· 44

C. La question de l'inconstitutionnalité des décisions de la C.N.R.A.R. et ses conséquences································································································· 45

1. Le point de départ ················································································· 45

2. Conséquences de l'arrêt de la Cour Constitutionnelle ····························· 46

3. Esquisse de solution ··············································································· 47

§3. La Commission Nationale du Rapatriement de 1996 ································· 49

A. Historique ································································································· 49

B. Les activités réalisées ··············································································· 49

§4. La Commission Nationale de Réhabilitation des Sinistrés (C.N.R.S.)

de2002 ············································································································· 50

A. Historique ································································································· 50

B. Les réalisations ························································································· 51

1. Le rapatriement et la réinsertion des sinistrés ········································· 51

2. La résolution des litiges fonciers ···························································· 52

CHAPITRE III. LA C.N.T.B. EN TANT QU'ADMINISTRATION DE
MISSION········································································································ 53

Section 1 : Le cadre juridique et institutionnel de l'activité de la C.N.T.B. ··········· 53

§1. Le cadre juridique ······················································································ 53

A. Le paysage normatif·················································································· 53

1. La loi n^°1/18 du 04 mai 2006 et ses textes d'application ······················ 53

2. La loi n^°1/17 du 04 septembre 2009 et les textes de son application ···· 54

B. Les pouvoirs juridiques de la C.N.T.B. ····················································· 54 1. Les compétences de la C.N.T.B. ···························································· 54

a. La compétence matérielle ··································································· 54

b. La compétence personnelle ································································· 55

c. Les autres types de compétences ························································· 55

d. Les questions préjudicielles ································································ 55

C. Le pouvoir de poser des actes juridiques ··················································· 56

1. Les actes administratifs de la C.N.T.B. ··················································· 56

a. Les actes administratifs créateurs des effets de droit ··························· 57

b. Les actes administratifs déclaratifs ······················································ 57

2. Les actes « administratifs-juridictionnels » ou quasi-juridictionnels ······· 58

§2. Le cadre institutionnel de la C.N.T.B. ······················································· 59

A. Les structures, les missions et le fonctionnement de la C.N.T.B. ············· 59

1. Les structures ························································································· 59

a. L'organe central chapeautant ······························································· 59

b. Les délégations provinciales ······························································· 60

c. Les collaborateurs à la base ································································· 60

d. Le personnel d'appui ··········································································· 61

2. Les missions de la C.N.T.B. ··································································· 62

3. Le fonctionnement de la C.N.T.B. ·························································· 63

a. Le travail des Sous-commissions ························································· 63

b. Le travail des délégations provinciales ·············································· 63

c. Le travail de la plénière ······································································· 64

B. Le contrôle exercé sur la C.N.T.B. ···························································· 64 1. Le contrôle administratif : la tutelle de la 1^ère Vice-Président ················· 65

a. Le siège de la matière ········································································· 65

b. Les modalités et les moyens de la tutelle exercée sur la C.N.T.B. ······ 65 1^° Le contrôle sur les personnes ························································ 65
2^°. Le contrôle sur les actes ······························································· 66 3^°. La tutelle financière ····································································· 67

2. Le contrôle juridictionnel ······································································· 67

Section 2. La nature d'administration de mission de la C.N.T.B. au regard des
critèresretenus ····································································································· 69

§1. La spécificité du mandat ··········································································· 69

A. La spécificité temporelle ·········································································· 69

B. La spécificité spatiale ··············································································· 69

§2. La mobilité des membres ·········································································· 69

§3. La double appartenance de ses fonctionnaires ··········································· 70

§4. La légèreté et la maniabilité de la structure ··············································· 71

§5. L'autonomie des moyens juridiques et matériels ······································· 72

A. Les moyens juridiques ·············································································· 72

B. Les moyens logistiques et financiers ························································· 73

Section 3: Le bilan de la C.N.T.B. ······································································· 74

§1. Le bilan ······································································································ 74

A. Le bilan des activités de la C.N.T.B. selon ses missions ··························· 74

1. La résolution des litiges fonciers ···························································· 74

2. Le règlement des litiges liés aux « autres biens » ··································· 75

3. L'assistance technique et matérielle aux sinistrés ··································· 76

4. L'inventaire et la récupération des terres domaniales irrégulièrement attribuées···································································································· 77

B. Le bilan de la C.N.T.B. selon les particularités régionales de sa tâche ······ 80

1. Le Sud et l'Ouest du pays ······································································ 80

2. Le Centre et l'Est du Pays ······································································ 81

3. Au Nord du Pays ···················································································· 81

§2. L'appréciation du bilan de la C.N.T.B. ····················································· 82

A. Atouts ······································································································· 82

1. Le soutien de la communauté nationale internationale ··························· 82

2. La forte volonté politique ······································································ 83

B. Contraintes ································································································ 84

1. Les limites d'ordre général ····································································· 84

2. Les limites des nouveaux textes régissant la C.N.T.B. ··························· 85

C.Les effets des décisions de la C.N.T.B. a l'égard des parties ······················ 87

D. Perspectives d'avenir ················································································ 88 CONCLUSION GENERALE ·············································································· 89 LISTE DES TABLEAUX ····················································································· 92 BIBLIOGRAPHIE································································································ 93 TABLE DES MATIERES ·················································································· 100