Dématérialisation des procédures des services fiscaux au Maroc:cas du système d'intégration de taxation(SIT)à la Direction Générale des Impôts

Chapitre 2 : Vers une administration fiscale efficace et efficiente

L'objectif du processus de la dématérialisation des procédures fiscales de l'administration fiscale par l'usage des technologies de l'information, est de mettre en place une administration efficace et efficiente. Ce qui signifie de rendre le meilleur service au moindre coût pour l'ensemble des contribuables.

L'atteinte de cet objectif engendre, d'une part, une mutation du mode d'action de l'administration, l'obligeant à repenser l'organisation de ses structures et la gestion régionale de ses services fiscaux, et en parallèle d'adopter une stratégie de conduite de changement de ses ressources humaines (Section 1).

D'autre part, l'administration fiscale fait partie de l'administration de l'Etat dont les relations avec ses usagers se sont longtemps exercées sur la base du principe d'autorité. Au cours des années récentes, elles se sont toutefois engagées dans une mutation culturelle visant à fonder sur une plus grande confiance réciproque le consentement des contribuables à payer leurs impôts. A la lumière de cette évolution, en analysera comment continuer à améliorer les relations entre l'administration et les contribuables sans, pour autant, réduire l'efficacité de l'administration fiscale (Section 2).

<< Écouter le client n'est pas une fonction ou une structure, mais un mode de fonctionnement. »

F. DUPUY, le client et le Bureaucrate, éd. Dunod, 1998.

Section 1 - Modernisation de l'administration fiscale

L'organisation constitue un ensemble des techniques destinées à améliorer le fonctionnement de l'administration. L'organisation est la fonction qui consiste à rechercher les moyens à mettre en oeuvre pour déterminer le degré d'efficacité du service, sa rentabilité ainsi que sa faculté d'adaptation au milieu extérieur.³²

Ainsi, pour plus de proximité au contribuable, la DGI a opté pour modernisation de sa structure, au mode d'organisation autour du contribuable - client.

I. Organisation administrative harmonisée orientée sur le client

1) Modernisation du schéma de l'organigramme

Au niveau international, la tendance générale, selon le rapport de l'OCDE sur les administrations fiscales des pays OCDE, semble être qu'un nombre croissant de pays ne se basent pas sur un critère principal d'organisation, mais adoptent une démarche éclectique et pragmatique intégrant tous les types de modèles. La structure fondée sur les catégories d'impôts fait manifestement place à une organisation fonctionnelle, centrée sur le contribuable ou à un dosage des deux. Parmi les pays de l'OCDE, 9 ont une organisation purement fonctionnelle, 4 combinent cette formule avec une structuration par catégories d'impôts ou de contribuables, tandis que 12 pays déclarent utiliser toutes ces formes d'organisation. Dans 5 pays seulement, l'administration fiscale n'est pas du tout structurée par fonctions³³.

Dans la pratique, la structure de nombreux services fiscaux des pays de l'OCDE et non
membres constitue un hybride des modèles d'organisation.³⁴ Il s'agit souvent d'un

32 H. L. Baratin, << Organisation et méthodes dans l'administration publique », Berger - Levrault 1971

33 Voir le rapport sur << L'administration fiscale dans les pays de l'OCDE et dans certains pays hors OCDE: série << Informations comparatives » (2006) » CENTRE DE POLITIQUE ET D'ADMINISTRATION FISCALES - Février 2007-

34 Selon le rapport sur << L'administration fiscale dans les pays de l'OCDE et dans certains pays hors OCDE :

<< Depuis 20 à 30 ans, on distingue nettement une tendance dans la façon dont l'organisation interne des services fiscaux a évolué. Il s'agit des types de modèles suivants :

- Le modèle par type d'impôt ;

organigramme largement basé sur des critères « fonctionnels », mais qui comprend une direction ou une unité plurifonctionnelle chargée de traiter les dossiers des plus gros contribuables.³⁵

Au Maroc, le processus de modernisation de l'administration fiscale, portant sur son organisation et ses modes de fonctionnement, a débuté avec la restructuration des services centraux de la Direction des Impôts en 1988 par nature d'impôt (division des impôts directs, division des taxes sur le chiffre d'affaires, division de l'enregistrement et du timbre).

Par conséquence, cette organisation a eu des lacunes et des défaillances, notamment, la lourdeur et la complexité d'administration de l'impôt, le cloisonnement des services et la difficulté pour les contribuables de suivre leur dossier. Ainsi, les défauts d'un tel type d'organisation ont suscité les pouvoirs publics et les responsables de l'administration fiscale d'instituer une nouvelle forme d'organisation basée sur une architecture fonctionnelle en 1991. Ce qui implique que pour l'ensemble des impôts, la gestion sera décomposée en trois fonctions distinctes (l'assiette, la vérification et le contentieux).

Par rapport au modèle fondé sur la nature de l'impôt, le modèle fonctionnel a paru offrir de nombreux avantages et sa mise en place a facilité de nombreuses évolutions allant dans le sens d'une amélioration des performances de l'administration fiscale (par exemple, une réorganisation dans la polyvalence ainsi que l'informatisation progressive des services fiscaux ce qui permet une gestion plus efficace des fonctions de contrôle fiscal, l'harmonisation des procédures, la simplification de l'identification des contribuables selon leur forme juridique depuis janvier 1997 par la mise en place de l'identifiant fiscal unique³⁶).

Néanmoins, ce modèle a lui aussi ses points faibles - la division par fonctions peut aboutir à la médiocrité ou à l'incohérence du service³⁷.

- Le modèle fonctionnel : avec ce modèle, le personnel est réparti principalement en unités à caractère fonctionnel ; (par exemple

enregistrement, comptabilité, traitement de l'information, contrôle, recouvrement, recours, etc. et s'occupe généralement de l'ensemble des impôts.

- Le modèle de segmentation des contribuables : ces dernières années, un petit nombre de pays développés s'est engagé dans une troisième voie ; elle consiste à centrer principalement les fonctions de service et de discipline fiscale sur différents segments de contribuables (les grandes entreprises, les PME, les salariés etc.). »

35 Idem.

36 Il s'agit d'un numéro d'identification national commun à la Direction Générale des Impôts et au Trésor

37 Selon le rapport sur « L'administration fiscale dans les pays de l'OCDE et dans certains pays hors OCDE »

En effet, la mise en oeuvre du nouveau modèle articulée sur des <<segments de contribuables >> commence à être généralisée dans différents pays³⁸ en mettant en place des directions/unités qui se consacrent uniquement aux gros contribuables. La logique de ce modèle est que chaque catégorie des contribuables présente une variété de caractéristiques et de comportements en matière de civisme fiscal, et donc des risques différents pour les services fiscaux. Pour gérer efficacement ces risques, l'administration doit formuler et mettre en oeuvre des stratégies (par exemple une clarification de la loi, une formation des contribuables, une amélioration des services, un meilleur ciblage des contrôles) convenant aux particularités et aux problèmes de conformité propres à chaque catégorie. Selon les partisans d'une organisation basée sur les <<segments de contribuables >>, le regroupement d'activités fonctionnelles essentielles au sein d'une structure de gestion unifiée et spécialisée renforce les perspectives d'amélioration du niveau global de la discipline fiscale³⁹.

A l'égard des administrations fiscales d'autres pays, et pour une gestion efficace des dossiers fiscaux des gros contribuables dont ils ont des spécificités particulières (un chiffre d'affaires important, des activités diverses et/ou une participation à des transactions qui posent des problèmes complexes ou nouveaux d'interprétation du droit, l'utilisation de mécanismes de financement complexes, ...), il a fallu mettre en place une administration fiscale marocaine multi-services adaptée aux différents types des contribuables : Grandes entreprises, PME/PMI, professionnels et particuliers. Une organisation prenant en compte la taille des contribuables permet à l'administration fiscale d'accroître son efficacité en calibrant l'utilisation des moyens disponibles aux risques et aux enjeux pour chaque catégorie de contribuables.

Dans la pratique, et au niveau régional, l'administration a procédé à la création d'un service des grandes entreprises (dont le chiffre d'affaires dépasse 50 millions de dirhams, aux entreprises du secteur financier et aux établissements stables des sociétés étrangères) à la Direction Régionale de Casablanca et de Rabat dans un premier temps, pour étendre ensuite l'expérience aux autres Directions régionales. Par ailleurs, le plan d'action de la Direction Générale prévoit d'autres structures spécialisées qui seront chargées de la fiscalité des petites et moyennes entreprises et d'autres réservées à la fiscalité des professionnels et des particuliers.

38 Cf. Tableaux et Schémas annexe n°2 : tableau << Organisation interne de l'administration fiscale >>

39 Rapport sur << L'administration fiscale dans les pays de l'OCDE et dans certains pays hors OCDE: série << Informations comparatives >> (2006) >> CENTRE DE POLITIQUE ET D'ADMINISTRATION FISCALES - Février 2007 -

En juillet 2005, la restructuration des services centraux adopte aussi que ces directions régionales, le concept de gestion orientée client. Les entités centrales ont été ainsi restructurées en fonction des catégories de contribuables (grandes entreprises, autres personnes morales, professionnels, particuliers, établissements stables, non résidents).

En effet, au-delà des aspects organisationnels, se posait la question de l'approche et du style de management régional capable d'aller de pair avec un environnement en pleine mutation.