Ces enjeux sont d'ordre réglementaire et se situent
à deux niveaux : le premier concerne le processus global de
consolidation et de concentration des compagnies aériennes et le
deuxième se rapporte aux conflits éventuels entre nations et
groupements régionaux pour adapter la réglementation à
l'environnement actuel de libéralisation.
2.1.2.1.1. Le processus global de consolidation et de
concentration :
Si on se réfère aux déclarations de Sir
Colin Marshall51 il n'existera plus que dix à douze
compagnies aériennes internationales à l'avenir. Ce chiffre
précise-t-il diminuera encore au fil du temps et dépendra
naturellement de la rapidité avec laquelle la
déréglementation sera mise en place : si cela va vite, le
processus global de concentration et de consolidation par prises de
participation sera accélérée. Il en va de la
volonté des Etats et de l'évolution géopolitique future
entre nations ou groupements régionaux.
2.1.2.1.1.1. Prises de participation
étrangère et privatisation (ou la volonté des Etats)
:
En effet, le processus de consolidation découle d'un
mouvement de privatisation et de prises de participations
étrangères pour ce qui est des compagnies aériennes
nationales en général et des grandes compagnies privées
(cas aux Etats Unis) en particulier.
51 Président de British Airways, Journal
«Le Quotidien du tourisme», Paris, du 8 décembre
1993, p.8
Ce mouvement ne va pas sans limites réglementaires ou
sans étapes progressives ; et c'est en fonction des orientations de
politique économique générale adoptées par chaque
pays que le choix entre privatisation totale et privatisation partielle est
retenue.
Cependant, la politique de libéralisation et de
déréglementation, avec les propositions américaines (et
européennes) d'extension internationale de la doctrine de «ciel
ouvert», joue un rôle essentiel en faveur du développement du
mouvement de privatisation (et de prise de participation) dans l'ensemble du
monde.
En ce qui concerne les limites réglementaires,
l'expansion commerciale des compagnies aériennes au-delà des
frontières nationales est bien établie ; mais en théorie
au moins, la propriété des entreprises reste limitée
à une seule nationalité. Aussi, la tradition d'identité
des compagnies étant définie par le pavillon qu'elles arborent,
sera rapidement dépassée par les réalités
contemporaines de la propriété transnationale et, rappelons-le,
par des énormes besoins en capital des transporteurs aériens
mondiaux.
Cela conduit à reconnaître de plus en plus le
fait que la propriété des compagnies devait être
traitée de la même manière que celle des multinationales
dans d'autres secteurs dont la propriété du capital n'est pas
identifiée ou limitée selon la nationalité. Aussi,
nombreux sont ceux qui considèrent qu'une participation importante dans
le capital de compagnies aériennes allant au-delà de
critères couramment admis devrait être acceptée sur la base
de la réciprocité.
Désormais, les Etats-Unis et l'Union européenne
(U.E.) acceptent en effet une prise de participation par des ressortissants
étrangers ou non membres de l'U.E. selon le cas, pouvant atteindre 49
'Vo du capital des compagnies nationales. Mais cela ne modifie en rien la
situation en ce qui concerne le contrôle effectif qui demeure entre les
mains des nationaux.
A ce sujet, la plupart des programmes de privatisation ou de
prise de participation étrangère dans les compagnies
aériennes privées, terminée ou en cours de
réalisation, sont initialement des opérations de privatisations
partielles. Dans quelques cas, les pouvoirs publics ont cédé, la
totalité de leurs parts dans le cadre d'une privatisation totale
(British Airways et KLM en Europe). Dans d'autres cas, comme le Mexique par
exemple, l'Etat a ramené sa participation à Mexicana de 40 %
à 33 %, avec l'intention de vendre le reste
ultérieurement52).
Pour revenir au concept de réciprocité, certains
insistent sur le fait qu'une participation
étrangère
importante dans le capital des compagnies aériennes nationales ne peut
être
52 Cf rapport OACI, 1992, volume 48, juillet
-août 1993, p. 18 & 19, op. cit.
acceptée que dans la mesure où l'accès au
marché n'est pas limité de manière institutionnelle
(c'est-à-dire de manière bilatérale) par les Etats
concernés.
Aux Etats-Unis par exemple, la détention
jusqu'à 49 % des droits de vote dans les compagnies aériennes
américaines (E.U.) par des investisseurs étrangers serait
autorisée à certaines conditions : l'investisseur ne doit pas
être une société d'Etat, son pays d'origine devra signer un
accord bilatéral de libéralisation avec les USA, et les
transporteurs américains peuvent en retour investir dans le pays en
question53.
Dans un tel contexte, l'attitude et la part du capital social
détenue par les pouvoirs publics en général et dans les
pays en voie de développement en particulier54
déterminent voire limitent la marge de manuvre des compagnies
aériennes publiques quant au processus global de consolidation et
d'adaptation rapide à l'évolution de la conjoncture.
L'analyse de la situation de plusieurs compagnies
aériennes publiques par rapport à celle de leurs concurrentes du
secteur privé (ex : British Airways) révèle des lourdeurs
de gestion très fortement pénalisantes ou une inefficacité
finalement préjudiciable aux intérêts de la nation.
Aussi, quand on mesure l'ampleur du mouvement de
privatisation et la tendance à la propriété
étrangère partielle de compagnies nationales qui se poursuit de
par le monde, on réalise combien la volonté politique est
nécessaire et l'enjeu pour les compagnies des pays du Sud se situe
à ce niveau.
On constate dès lors que l'accélération
du processus global de consolidation est liée au rythme
de la
déréglementation et de la privatisation ; cette dernière
privilégierait les compagnies
aériennes du Nord ; pour celles
du Sud, même s'ouvrant à la privatisation, le principe de
réciprocité ne pourrait guère leur
profiter à cause, en partie, de leur faiblesse financière55
d'oül'enjeu majeur également pour ces compagnies en cas
de libéralisation
2.1.2.1.1.2. L'évolution des procédures et
du processus global de consolidation et de concentration :
Les compagnies aériennes, particulièrement
celles de l'Amérique du Nord de l'Europe et de
l'Asie, s'orientent de
plus en plus vers des regroupements allant des accords de coopération
à
53 ITA Presse n°195-196 du 16 au 31 août
1993, p.2 ; il s'agit de recommandation de la commission Baliles
(USA) faite
dans un rapport préliminaire rendu public à la mi-juillet 1993.
Ceci nécessiterait quels toi américaine
(Federal Aviation Act)
soit changée, ce qui rencontrerait une forte opposition de la part des
syndicats américains.
54 Cf. section : 2.1.3.2
55 A moins que la participation croisée ne
soit déséquilibrée et donc à l'avantage des
compagnies tes plus riches
des prises de participations financières qui
préfigurent une absorption durable d'une compagnie par l'autre ; ceci
pour mieux se protéger avec l'aide de celle qui est susceptible
d'apporter le plus, en offrant la possibilité d'être
présent là où l'on est absent pour le moment.
A ce titre, les gouvernements et les autorités
chargées des réglementations de la concurrence, cherchent
à adapter et à coordonner leurs procédures de
concentration afin de répondre de manière plus efficace aux
propositions de concentration et d'acquisitions internationales qui leur
seraient soumises et éviter ainsi l'application d'une politique de
concurrence désordonnée dans le secteur du transport
aérien.
Les politiques adoptées dans ce sens par les Etats ont
cependant évolué durant les dernières années.
* Aux Etats-Unis, les compagnies aériennes ont
été traitées depuis 1979, par le département de
justice (D.O.J) à quelques exceptions près, comme n'importe quel
autre secteur lorsqu'il s'agit des concentrations ou de l'acquisition de parts
substantielles d'actifs d'une compagnie. Ce département examine avant de
permettre la transaction, son aspect en matière de concurrence et sa
conformité avec les lois en la matière56.
Le «D.O.J» examine les propositions de
concentration/acquisition en appliquant ses recommandations de 1984 (pour les
concentrations) et en tenant compte des faits impliqués et du contexte
de l'industrie du transport aérien ; c'est ainsi que la concentration
des compagnies aériennes aux Etats-Unis a eu pour effet de voir
disparaître les compagnies les plus faibles financièrement, telles
que Eastern ou Pan Am. «En moins de dix ans après la
décision de déréglementer l'activité du transport
aérien aux Etats-Unis, les trois premières compagnies, American,
United et Delta Airlines détiennent 70 % du marché domestique.
Dans le cadre de ce vaste mouvement de concentration, ces trois grandes
compagnies américaines paraissent bien placées pour figurer en
position de leader parmi la dizaine de compagnies aériennes qui
devraient se partager l'essentiel du marché international à
l'horizon 1995-2000»57. En fait, c'est grâce au soutien
juridico-politique de leur gouvernement que ces trois compagnies ont
émergé au niveau international.
56 Lois Sherman - Clayton.
57 F. Vellas, in le Transport Aérien, p. 94,
op. cit.
La volonté des Etats-Unis était de pousser
indirectement à une plus grande libéralisation du transport
aérien dans les autres pays pour ouvrir indirectement les marchés
à leurs compagnies aériennes les plus puissantes.
* En Europe, la commission européenne à
également émis en septembre 1991 des règles58
concernant les concentrations dans le secteur du transport aérien ayant
une dimension communautaire; une procédure officielle d'examen de
transaction est fixée pour obéir à certains
critères et montants de chiffres d'affaire.
C'est ainsi que le mouvement de concentration en Europe
s'opère à la fois dans le sens d'un renforcement
intra-européen mais également dans le sens d'une plus forte
internationalisation notamment vers l'Amérique du Nord et
l'Amérique latine. Cette politique poursuivie par quelques compagnies
aériennes européennes est le résultat de leur
capacité financière (cas British Airways) ou du soutien dont
elles disposent auprès des pourvoies publics (cas Ibéria) ou des
banques nationalisées (car Air France). Ibéria par exemple est
devenu actionnaire de plusieurs compagnies latino-américaines dont VIASA
au Vénézuéla et Aérolinéas Argentinas en
Argentine dans le but de disposer d'une position dominante sur les liaisons
Europe - Amérique latine59.
Mais c'est surtout British Airways qui poursuit la politique
de concentration la plus ambitieuse en prenant une participation de 44 % dans
US Air (6ème compagnie aérienne américaine)
ainsi que dans Quartas en Australie, et en absorbant Dan Air en plus des prises
de participation dans les compagnies aériennes européennes
citées plus haut60.
Dans les autres régions du monde, en particulier en
Asie, ce mouvement de concentration s'est moins développé ; des
règlements similaires à ceux de l'Europe et des Etats-Unis sur
les concentrations n'ont donc pas encore été établis.
Cependant, le nombre de compagnies aériennes
privatisées en Amérique latine, aux caraïbes, en Asie et
dans le Pacifique, pourrait conduire ces pays (ou le cas échéant
leurs groupements économiques) à adopter des procédures
spécifiques aux concentrations acquisitions. L'enjeu juridico-politique
pour les compagnies de ces régions est évident et des risques de
conflit entre nations du Nord et du Sud ou entre nations et groupements
économiques ou régionaux
58 Règlement de la Communauté
Européenne n° 4064/89.
59 F. Vedas, ibid. p. 25.
60 Cette concentration permet à British
Airways de disposer d'une force considérable avec un ensemble de 253
avions, 48 millions de passagers et 150 destinations dans plus de 30 pays.
ne sont pas à exclure. La cause serait l'inadaptation
des lois nationales au nouvel environnement libéral.
2.1.2.1.2. L'adaptation des lois sur la concurrence et
les conflits entre nations :
Les enjeux se situent ici à deux niveaux : celui des
rapports entre nations et ou groupements régionaux et celui de
l'application au transport aérien de la loi nationale sur la
concurrence.
2.1.2.1.2.1. Les rapports futurs entre nations ou
groupements régionaux :
Le but du régime réglementaire à adopter
en matière de concurrence est d'adapter la réglementation du
transport aérien à l'environnement actuel de
libéralisation. La question qui se pose alors est :
Comment élargir l'accès aux marchés
aériens et multiplier les privilèges des compagnies les plus
puissantes pour assurer à l'avenir une expansion mondiale du transport
aérien ?
A ce sujet, nous avons expliqué les effets de
l'évolution réglementaire libérale sur le secteur ; l'on
se rappelle les effets inattendus de la déréglementation du
transport aérien aux Etats-Unis: création d'oligopoles, loi du
plus fort, concentration des méga-transporteurs
bénéficiant des réseaux en étoile, programme de
fidélisation et systèmes informatisés de gestion des
tarifs et de réservation (SIR et Yield management).
Avec ceci, même les compagnies européennes prises
individuellement, ne pourraient les concurrencer en cas de
libéralisation sans contraintes.
La communauté européenne l'a compris et a
procédé à la libéralisation (progressive) pour
adopter une solution plurilatérale qui forcerait d'autres
communautés régionales à s'établir en tant
qu'entités comparables ; mais ces blocs ne risquent-ils par de
s'orienter vers un autre type de bilatéralisme (de bloc à bloc)
susceptibles de créer des conflits avec des forces inégales ?
Dans ce processus, les compagnies aériennes des pays
en voie de développement sont confrontées au dilemme selon lequel
le bilatéralisme est considéré comme protectionniste et
donc mauvais et le multilatéralisme menace leur survie ; et bien que les
idées libérales soient en train de prévaloir, il faudrait
à ces compagnies une marge de protection pour adopter un système
plurilatéral et surtout du temps pour se restructurer en groupements
régionaux61 ; ces groupements, qui ne pourraient d'ailleurs
être que dans un but défensif pour les négociations
61 Du fait des divergences idéologiques qui
prévalent.
externes, risquent de mener à l'établissement de
«forteresses» pour ce qui est des droits de trafic.
Aussi, l'émergence de blocs des pays du tiers-monde
n'aurait pas le même poids dans les négociations ni dans
l'exploitation des marchés du transport aérien, et
l'échange de concessions équitables ne sera plus de mise entre
blocs ; l'avantage sera accordé aux Etats, et donc aux compagnies
aériennes en position de force.
On verrait par ailleurs s'échapper le centre de
décision en matière de désignation. Par conséquent,
l'enjeu est de taille notamment pour les petites compagnies des pays en voie de
développement, quel que soit le régime réglementaire du
transport aérien qui sera adopté (multilatéral,
plurilatéral ou la cohabitation entre accords bilatéraux
traditionnels et accords plus libéraux) ; il y aura un risque de
conflits entre nations ou groupements régionaux qui exerceront des
pressions pour changer la structure du transport aérien ; ce changement
ne serait qu'en faveur des compagnies aériennes puissantes
avantagées par les lois de leurs pays en matière de concurrence,
appliquées au transport aérien.
2.1.2.1.2.2. L'application au transport aérien
des lois nationales sur la concurrence :
Le transport aérien international a toujours
été réglementé et contrôlé par les
gouvernements. Ce contrôle constituait un avantage important et il
était de l'intérêt national de le maintenir.
A partir de là, on basait la concurrence entre les
compagnies aériennes concernées (entre deux Plats donnés)
sur l'égalité des chances et la réciprocité. En
même temps dans les Plats disposant d'une loi bien définie sur la
concurrence, le code de l'aviation civile a souvent supplanté celle-ci
qui s'appliquait uniquement aux entreprises d'autres secteurs. Ainsi, aux
Plats-Unis, du fait de l'immunité qui leur a été
accordée, les compagnies aériennes ont été
dégagées de l'obligation de respecter la loi anti-trust
américaine pour les activités qui auraient pu être
considérées comme illégales. Il en est de même dans
les pays ou les lois sur la concurrence existaient. Tant que le transport
aérien continue à être régi par des lois
spécifiques, il ne devrait pas être soumis à la loi
nationale relative à la concurrence.
Mais depuis la dernière décennie, la
déréglementation aux Etats-Unis et la libéralisation en
Europe et dans d'autres régions du monde ont fait que les exigences
réglementaires traditionnelles applicables au transport aérien se
sont relâchées et un nombre croissant de gouvernements renforcent
leurs lois générales relatives à la concurrence pour
maintenir l'ordre dans le nouvel environnement.
De ce fait l'application non restrictive de la loi
générale sur la concurrence à l'industrie du transport
aérien risque de troubler beaucoup l'activité de
coopération engagée par les compagnies aériennes depuis
les débuts (en 1919) dans plusieurs domaines : tarifs, conversion des
devises, calcul des quotes parts en «interlines »62 pour
les transports multi-tronçons, problèmes posés par les
passagers qui n'honorent pas leurs réservations (no shows), etc.
Par conséquent, le système actuel
coopératif de transport aérien multilatéral (ex :
conférences IATA63 , et des associations régionales
des compagnies aériennes), qui a toujours été profitable
aux passagers, aux expéditeurs de fret et poste et aux compagnies
aériennes, se détériore, et les transporteurs
aériens sont obligés de se limiter à compter sur leurs
propres réseaux et sur des accords bilatéraux avec des
partenaires choisis64.
Pour le moment, le système coopératif des
compagnies aériennes n'est pas entièrement contesté ; mais
l'application illimitée des lois nationales sur la concurrence
imposerait un système « interline » bilatéral ce qui
réduit sensiblement la portée du processus « d'interline
» multilatéral et désavantage les transporteurs
aériens de plus petite taille ; Dans ces conditions, le choix du
consommateur se trouve réduit ; d'autre part, l'application de
manière extraterritoriale des lois sur la concurrence,
prônée par les Etats Unis et l'U.E.,65 sans
immunité ou exemption pour le transport aérien international, va
bouleverser sérieusement cette industrie.
L'OACI66 a très tôt reconnu le
problème de l'effet extraterritorial, en observant que la
réglementation unilatérale par un Etat, des activités des
services aériens d'une Compagnie d'un autre Etat, en utilisant les lois
sur la concurrence ou des pratiques non acceptées par cet autre Etat,
augmente la possibilité de litiges. Pour cela,
Pour cela, l'OACI a établi des
«recommandations67 » invitant les Etats à respecter
la courtoisie internationale et faire preuve de modération et de retenue
dans l'application des lois nationales sur la concurrence ; l'OACI y incite les
Etats également à fournir aux compagnies aériennes autant
de certitudes juridiques que possible et utiliser les procédures admises
de
62Facilité accordée aux passagers (et
aux expéditeurs) d'acheter un billet avec une seule devise pour
effectuer un voyage multi-tronçons sur les lignes de plusieurs
compagnies aériennes en traversant plusieurs frontières.
63 International Air Transport Association
64 Nous y reviendrons en étudiant les enjeux
commerciaux. (Cf : 1.2.3)
65 En ce qui concerne les autres Etats du monde,
leurs lois et politiques sur la concurrence n'ont pas encore directement
menacé la viabilité de la coopération multilatérale
entre les compagnies aériennes.
66 L'organisation de l'Aviation Civile
Internationale.
67 Circulaire 215-AT/85 = Recommandations pour
éviter ou résoudre les conflits résultant de l'application
des lois sur la concurrence au transport aérien international.
consultations bilatérales avant de recourir à
une action unilatérale qui pourrait aggraver un conflit. Un exemple
pourrait illustrer cette situation ; l'utilisation des systèmes
informatiques de réservations (SIR) est soumise à
différentes règles (aux Etats-Unis, au Canada et en Europe),
ainsi qu'au code de conduite élaboré par l'OACI.
Or la nature transnationale des <<SIR>> rend
essentielle l'harmonisation de toutes ces règles afin qu'utilisateurs et
consommateurs soient convaincus de la pleine utilisation et de
l'efficacité de ces systèmes.
En somme l'évolution, aux Etats-Unis et dans l'Union
Européenne (U.E.) de l'application des lois de concurrence au transport
aérien international a engendré une incertitude
considérable et démontré, que le système
<<interline>> mondial ne peut pas fonctionner efficacement et
économiquement dans un régime disparate de lois surin
concurrence. De telles lois doivent être harmonisées pour
préserver un système de transport aérien mondial
intégré ; ceci répondra également à toutes
les attentes des gouvernements et des compagnies aériennes, notamment
des plus petites pour lesquelles les enjeux juridico-politiques sont
importants. Qu'en est-il cependant sur le plan social ?
