L'action humanitaire et la reconstruction: le cas du tsunami indonésien de 2004 et du séisme haitien de 2010

A- La focalisation de la réforme humanitaire dans le domaine de l'urgence

⁶⁴ Tous ces exemples démontrent à suffisance la place secondaire que les ONG accordent à la reconstruction. Cette dernière n'entre pas, tout au moins à la lecture de la charte, dans le champ de leurs interventions et par là même dans le champ de l'action humanitaire contemporaine.

⁶⁵ Toutefois, le texte y fait référence en termes de principes généraux : non discrimination des secours, non instrumentalisation en faveur d'options religieuses ou politiques, indépendances par rapport aux gouvernements, respect dans le cadre des interventions destinées à sauver des vies.

⁶⁶ Ces dix principes figurent dans le code de conduite en annexe 1.

⁶⁷ONU, Rapport de l'ex Secrétaire Général des Nations Unies KOFI Annan, dans une liberté plus grande, développement et respect des droits de l'homme pour tous. (A/59/2005).

L'action humanitaire et la reconstruction : Le cas du Tsunami indonésien de 2004 et du Séisme
haïtien de 2010

Malgré les évolutions observées, cette réforme reste lacunaire surtout dans le domaine de la reconstruction. La réforme humanitaire s'appuie sur quatre piliers essentiels qui sont : l'approche de responsabilité sectorielle ou « cluster approach », le coordonateur humanitaire, les mécanismes de financement et le partenariat global entre les agences onusiennes et non onusiennes (Global Humanitarian Partnership). Ces piliers de la réforme ont été institutionnalisés par les NU afin d'apporter dans l'urgence une réponse plus efficace, plus diligente et plus adéquate lors des interventions humanitaires. Cependant, en ne tenant presque pas compte de l'un des objectifs de l'action humanitaire dont l'objet est de remettre l'homme dans ses capacités de choix, peut-on réellement considérer que la réforme à travers ses piliers améliore effectivement l'action humanitaire en ce qui concerne la reconstruction, lorsque celle-ci continue de s'inscrire dans une dynamique essentiellement urgentiste. Pour mener cette analyse, nous nous arrêterons particulièrement sur deux piliers. A savoir le financement et l'approche cluster⁶⁸.

> Le financement

Le financement est un pilier indispensable dans la réussite de toute intervention humanitaire, en ce sens qu'il ne peut y avoir de déploiement sur le terrain sans la disponibilité des fonds. La faible couverture des besoins (16%) observée lors des interventions humanitaires a fait naître plusieurs mécanismes dans le cadre de la réforme en concordance avec les principes de la Good Humanitarian Donorship Initiative. Il s'agit du CERF et Pool Fund.

A partir de la résolution des NU de l'Assemblée Générale du 15 décembre 2005 et dans le cadre de la réforme, on perçoit aisément la réaffirmation du primat de l'urgence sur la reconstruction. Le Central Emergency Response Fund (CERF) a en effet été mis en place afin d'améliorer « la prévisibilité et la rapidité du financement lors des urgences... ». Il apparaît comme un outil indispensable pour la réussite de l'action humanitaire à travers l'usage de trois méthodes de financement, toutes centrées sur l'urgence. Il s'agit d'abord du volet prêt⁶⁹ qui est d'environ 50 USD ; ensuite le volet don pour les réponses rapides qui représentent plus de 2/3 des concessions du fond, soit 300 millions USD pour les urgences humanitaires ; et enfin du volet allocation aux urgences sous financées de l'ordre de 1/3 des concessions du

⁶⁸ Le choix de ces deux piliers se justifie par le fait que, il ne saurait y avoir d'intervention humanitaire sans financement. De même, la coordination se veut plus efficace et renforcée par l'entremise de l'approche « cluster ». Ces piliers de la reforme des NU sont d'une importance capitale pour sa réussite.

⁶⁹ Il constitue pour les organisations humanitaires un outil d'auto financement qui renforce leur flexibilité financière afin de combler leur lacune de financement.

L'action humanitaire et la reconstruction : Le cas du Tsunami indonésien de 2004 et du Séisme
haïtien de 2010

fond soit 150 millions USD. Par ces mécanismes, le CERF a été implémenté afin de renforcer l'actuel fond central auto-renouvelable. Excellent élément pour les projets vitaux des urgences humanitaires⁷⁰, le CERF n'intègre pas des aspects liés à la reconstruction et c'est dans ce meme sillage que s'inscrit le Pool Fund.

« Le Pool Fund a pour but essentiel de contribuer à l'amélioration de la réponse de l'action humanitaire au travers des financements octroyés par les bailleurs de fonds pour les (besoins d'urgence) dans tous les pays dotés d'un coordinateur Humanitaire »⁷¹. C'est un fond d'urgence qui ne prend en considération que les six premiers mois de la crise. Aussi, dans le cadre du Pool Fund, les ONG urgentistes sont plus financées que celles qui s'inscrivent dans le long terme. Comme le CERF, le PF améliore la réponse humanitaire⁷², mais n'intègre pas le volet de la reconstruction. Qu'en est-il de l'approche de responsabilité sectorielle ?

Dans le cas du conflit en RDC par exemple, on a pu reprocher une certaine myopie à ces deux mécanismes⁷³ qui se sont montrés impraticables au-delà du court terme et inaptes à garantir un financement prévisible sur le long terme alors que la crise congolaise est de nature prolongée. A ce sujet, certains organismes qui travaillent sur le terrain avancent que « ce sont les populations vulnérables du Congo qui perdent dans ce jeu des priorités et des interventions à court terme »⁷⁴. Une ONG internationale par exemple signale qu'elle a facilement accédé aux fonds du Pool Fund ou du CERF pour financer une opération anticholéra de trois mois à Goma, mais qu'il lui a été beaucoup plus difficile de se faire débloquer des fonds pour un programme sanitaire plus substantiel qui devait faire face aux récurrences annuelles du choléra suite à la disparition des services de santé publique en RDC. En Ituri, des bénéficiaires ont exprimé leur souci de ne voir financés que les trois premiers mois de leur déplacement, sans savoir s'ils recevraient une assistance adéquate au-delà pour leur permettre de se réinstaller chez eux dans des conditions viables. Dans des cas semblables, certains organismes trouvent plus faciles de se mettre en cheville avec des donateurs bilatéraux,

⁷⁰ Introduction au CERF, in http://cerf.un.org (consulté le 10 avril 2011).

⁷¹ RDC- humanitaire/pool fund, in http://www.rdc-humanitaire.net/ (consulté le 10avril 2011).

⁷² Il améliore la réponse humanitaire par de nouveaux programmes et stratégies tel que le PAH avec pour finalité la prise en compte des réalités urgentes sur le terrain de la crise.

⁷³ Au CERF et au Pooled Fund, entre l'identification des besoins et le versement de l'argent sur le compte de l'organisme opérateur, le déboursement des fonds peut prendre jusqu'à six mois (il s'agit en effet primairement de sommes destinées à couvrir des urgences sous-financées, plutôt que d'une réponse rapide). C'est pourquoi, pour la plupart des acteurs, le mécanisme de réponse rapide mis en place par l'UNICEF/OCHA, qui ne prend que quelques jours, est plus approprié aux réponses rapides.

⁷⁴ UN, opinion exprimée sur, www.undg.org/docs/7689/UNDAF%Final%20(9%20%August).doc (Consulté le 12 février 2011)

L'action humanitaire et la reconstruction : Le cas du Tsunami indonésien de 2004 et du Séisme
haïtien de 2010

suivant un modèle plus traditionnel qui leur permet finalement une plus grande flexibilité et des réactions plus adaptées à la réalité.

> L'approche de responsabilité sectorielle

Comme le financement, l'approche de responsabilité sectorielle est une composante de la réforme humanitaire. Un groupe sectoriel ou cluster a pour mission entre autres, de se déployer dans toutes situations d'urgence majeure ⁷⁵ qu'elle soit nouvelle ou en cours. Ainsi, les clusters leads sont nommés promptement et dans les situations d'urgences majeures. Il n'existe donc pas une rigidité dans cette désignation (les clusters lead ne sont crées en principe que dans les situations d'urgence). En RDC encore, certaines organisations ont rejeté en bloc l'approche cluster. Elles remettent en question la nécessité de ce rôle d'« intermédiaire » automatique entre les donateurs et les opérateurs : elles avancent que dans la majorité des cas, cette étape supplémentaire n'apporte rien et ne fait que gaspiller de l'argent. C'est une approche qui se trouve déjà limitée au niveau de l'urgence. En multipliant les réunions et les rencontres, on n'accélère pas toujours les réactions pratiques. Que peut-on espérer dans un tel contexte pour la reconstruction ? Dans le Nord Kivu, par exemple, un spécialiste en santé raconte que suite à une irruption de malaria, Médecins Sans Frontières a unilatéralement décidé de distribuer des moustiquaires alors que « les responsables du cluster' santé étaient encore en train d'ergoter autour d'une table plusieurs mois après ».

Les relations en droit international sont guidées par le respect de la « souveraineté des Etats ». Cependant, la nécessité d'une ingérence humanitaire (en cas de crise occasionnant d'importants dégâts) semble fragiliser ce principe fondamental. Qu'est ce qui peut justifier le fait que, malgré la vulgarisation du droit d'ingérence sous le joug de « la responsabilité de protéger », celui-ci continue d'être marginalisé au motif de « la souveraineté » des Etats. Il faut le noter, la souveraineté des Etats utilisée comme une arme peut dans un contexte de crise affaiblir la reconstruction.

⁷⁵ L'IASC définit une urgence majeure comme « toute situation présentant des besoins humanitaires suffisamment complexes et à une échelle suffisamment vaste pour justifier une aide et des ressources extérieures importantes et exigeant une réponse multi sectorielle qui implique un large éventail d'intervenants humanitaires internationaux ».

L'action humanitaire et la reconstruction : Le cas du Tsunami indonésien de 2004 et du Séisme
haïtien de 2010