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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
INTRODUCTION GENERALE :
La multiplication des conférences internationales sur
l'eau depuis près de trente ans et
1
l'engagement récent de la communauté
internationale à diminuer d'ici 2015 le nombre de
personnes dans le monde n'ayant pas un accès
sûr à l'eau potable et à un système
d'assainissement basique, témoignent d'une prise de
conscience du rôle fondamental que joue
l'accès à l'eau potable et à
l'assainissement dans le développement d'un territoire et d'une
société. Les chiffres, fréquemment
cités, sont à la mesure des enjeux, avant tout humain : 1,2
milliard de personnes n'ont pas accès à une
source d'eau potable, 2,9 milliards n'ont pas
d'installations sanitaires convenables et 4 milliards ne
disposent pas d'égouts. Plus de 4
milliards de cas de maladies d'origine hydrique chaque
année causent 2,2 millions de morts,
en majorité des enfants de moins de 5ans (soit
près de 15% des causes de mortalité des
2
enfants de moins de 5ans des pays en
développement) .Au delà des enjeux sanitaires et
humains, l'accès à l'eau potable est une des
conditions préalables à la réalisation des autres
objectifs du millénaire : éducation pour tous,
développement économique, etc. Si aujourd'hui
la majeure partie des populations n'ayant pas
d'accès à l'eau est rurale, l'urbanisation
explosive et continue depuis 30ans se traduit par la
prolifération de quartiers précaires en
marge des villes, non desservis par les infrastructures urbaines.
Les recherches portant sur la thématique
générale de la gestion de l'eau au
Sénégal,
mobilisent plusieurs approches : une approche technique qui
vise à élaborer des solutions
alternatives à faible coût, une approche
sociologique centrée sur les pratiques culturelles liées
à l'approvisionnement en eau et à l'assainissement,
une approche socio-urbaine qui analyse le
lien avec les territoires urbains ou ruraux, une approche
économique qui englobe les modèles
de financement des services, l'étude de la demande,
l'étude des coûts et l'étude de la
tarification.
1
Les objectifs du millénaire pour l'accès à
l'eau potable ont été énoncés en 2000 (à New
York) puis complétés
par les objectifs concernant l'assainissement en 2002
(à Johannesbourg) pour constituer aujourd'hui la cible
N°10 de l'Objectif du millénaire N°7 : assurer
un environnement durable.
2
Le terme global de pays en développement (PED)
recouvre aujourd'hui des aux réalités économiques
très
différentes. Pour conserver une validité et
rassembler un grand nombre d'Etats, ce terme doit désormais
être
entendu selon une compréhension plus restreinte, mettant
l'accent sur la distinction qu'il établit par rapport aux
pays du Nord.
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
1
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
Face à la question de l'accès à l'eau
potable pour tous, les réponses de la communauté
internationale depuis 30 ans se sont centrées sur deux
problèmes : trouver des financements et
proposer des modèles économiques permettant
d'améliorer l'efficacité des services, les deux
dimensions étant étroitement liées.
Le partenariat public privé (PPP), supposé amener
efficacité et financement, a notamment fait l'objet d'un
engouement sans précédent dans les
années 1990, engouement à la hauteur des
déceptions qu'il a suscité dès le début des
années
2000. Aujourd'hui, la question du financement de
l'accès pour tous comme celle du choix
d'un mode de gestion durable et de la tarification,
reste ouverte, offrant un vaste champ de
recherches pour proposer des modèles innovants.
La population mondiale atteindra 7milliards d'ici 2011. On estime
88 % de l'augmentation de
la population s'effectuera en milieu urbain d'ici 2015 et
la totalité à partir de 2015. Les
services urbains au Sénégal sont en crise et
n'assurent pas la desserte en eau et assainissement
dans de larges quartiers, souvent périurbains, où
vivent des populations à faible revenu. Ces
quartiers rassemblent parfois jusqu'à 40 % de la
population, mais restent en marge de la ville,
sur le plan social, politique et économique. Longtemps
ignorés du pouvoir politique, ils sont
les premières cibles et l'engagement international
qui vise à réduire la pauvreté. Toutefois,
même si la volonté politique existe,
l'intégration des quartiers défavorisés à la
ville par
connexion à ses réseaux principaux se heurte
à des difficultés à la fois financières et
organisationnelles.
Le premier élément de crise est financier. Si la
situation est à moduler en fonction des régions
et des contextes, l'élément financier reste
comme le premier obstacle. Qui va payer et pour
3
quel service ? L'épuisement des sources classiques
de financement que sont le tarif et la
subvention publique (limitée en raison d'un
surendettement de l'Etat) conduit à une
internationalisation de la gestion des services d'eau et
d'assainissement, et à l'intervention de
deux nouveaux acteurs : les institutions financières
internationales, qui vont exercer un rôle
moteur dans la production de modèles, et les
opérateurs privés, qui investissent de manière
importante dans les années 1990.
Un deuxième élément de crise se rajoute
à partir de 2000, c'est une crise « des modèles ».
Dans la situation initiale, l'Etat assumait le service,
en ignorant la plupart du temps les
quartiers précaires (bidonvilles, périurbains
ou centraux) pour des raisons financières. Les
3
Le tarif payé par le nouvel usager et les
usagers déjà connectés se révèle
insuffisant en période
d'investissements massifs, car une augmentation des tarifs
se heurte à la fois à la solvabilité de certaines
catégories pauvres et à une contrainte de
solidarité des catégories d'usagers plus riches.
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
réformes des années 1990, sous l'impulsion de
la Banque Mondiale, font apparaître de
nouveaux acteurs : les opérateurs privés et les
communautés d'usagers.
Le problème qui se pose aujourd'hui est celui d'un
modèle assurant à l'accès à tous, alliant
une exigence d'efficacité - en des temps où la
subvention publique se raréfie - et d'équité -
afin d'étendre le service à des usagers peu
solvables. La question de la prise en charge des
quartiers défavorisés doit ainsi devenir une
question centrale dans la discussion des modèles.
Pour le chercheur en économie, la crise des
services d'eau au Sénégal ouvre une série de
problématiques, qui tournent autour de l'analyse et de la
production d'un modèle. L'Etat rend
compte de la diversité et de la complexité
des enjeux dans le secteur des services d'eau et
d'assainissement : s'y jouent à la fois une dimension
territoriale, une dimension économique
(choix du mode de gestion, publique ou privée) et une
dimension participative (définition du
rôle des usagers). Autant de dimensions qui renvoient
à la fois à des questions de recherche :
Quels sont les moyens d'assurer un service d'eau satisfaisant aux
plus pauvres ? Est-il réaliste
de défendre une politique de service universel
? Peut-on envisager au contraire une
différenciation du service en fonction de la demande
locale de chaque quartier ?
Un objectif social de desserte des populations
pauvres est-il contradictoire avec la
participation du privé international ? Quelles incitations
sont mises en place pour soutenir cet
effort ? Qui finance l'accès au réseau, le secteur
public ou l'opérateur privé ?
Quels partenariats existent-ils avec d'autres acteurs que le
secteur privé international ?
Comment les péréquations s'organisent-elles
entre les différentes catégories d'usagers entre
les différentes régions du
Sénégal ? Est-il possible d'élargir le
périmètre actuel géré par le
secteur privé à d'autres centres urbains ?
Si les dernières années ont été
marquées par des prises de position radicale, il semble que l'on
parvienne aujourd'hui à des compromis plus
équilibrés.
Dans ce débat, le PPP au Sénégal semble
particulièrement instructif. Tout d'abord, le service
public d'eau est assuré depuis 1996 par un contrat
de PPP, associant l'Etat sénégalais, la
SONES (Société publique de patrimoine) et la
SDE(Société privée). Un consensus existe au
sein de la communauté internationale pour
considérer ce partenariat comme un succès et le
contrat arrivant à échéance en
2006 a été prolongé pour une durée de
cinq ans.
Géographiquement, ce contrat couvre la ville de
Dakar ainsi que 55 autres centres urbains,
soit 42% de la population du Sénégal
(Trémolet 2004). Cette couverture large autorise des
péréquations financières importantes
entre secteur géographique ainsi qu'entre catégories
d'usagers (ménages, industriels, administrations,
maraîchers)
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
De plus, depuis 2003, le secteur de l'eau a atteint
l'équilibre financier. Le Sénégal a ainsi fait
le choix de limiter les subventions publiques de l'Etat et
de financer les investissements par
une augmentation des tarifs de l'eau.
Enfin, l'accès à l'eau des plus pauvres est
une priorité de l'agenda. Ainsi le PEPAM
(Programme d'Eau Potable et d'Assainissement du
Millénaire), document définissant la
stratégie du Sénégal à l'horizon
2015, prévoit que 1,65 million de personnes supplémentaires
soient raccordés au réseau tout en
améliorant l'efficacité des programmes de branchement
sociaux et réservant en priorité l'accès de
l'aide publique à ces ménages.
4
Face à quelques échecs retentissants , le
modèle PPP promu les services au Sénégal a
déjà
largement évolué depuis 1996 et se trouve
aujourd'hui à un tournant : il doit se renouveler en
profondeur pour être durable. La desserte en eau des
populations défavorisées exige en effet
un partenariat fort avec les solutions publiques : une
volonté politique qui se traduit par des
formes nouvelles de financement et de gestion.
Le mémoire se concentre sur la problématique d'un
partenariat entre acteurs publics et privés
dans le secteur de l'eau au Sénégal. L'objectif est
de proposer une vision du partenariat public
privé pour la gestion des services d'eau dans ce contexte,
en accordant une place centrale à la
desserte des populations pauvres.
Cette proposition se heurte à deux écueils. Le
premier est de se laisser entraîner dans un débat
passionné sur la légitimité du secteur
privé à intervenir dans la fourniture d'un service dit
« d'intérêt général » :
virulence des discussions et simplifications arbitraires
caractérisent en
général les controverses sur le privé
et l'eau. Notre propos dans ce mémoire n'est ni de
soutenir ni de contester l'implication du secteur
privé dans la gestion des services publics.
Considérant que le PPP est désormais, de
fait, ancré dans la réalité, nous analysons des
expériences concrètes afin de contribuer
à un débat plus ouvert sur la répartition des
rôles
entre les autorités publiques, le secteur privé et
la société civile. Le second écueil est celui du
dogmatisme : après avoir dénoncé les
discours simplifiés en 1996 qui visaient à transposer le
Sénégal des modèles européens,
nous semble essentielle de souligner l'importance des
4
Le terme d'échec mérite d'être
relativisé. D'une part, certains échecs commerciaux ou
contractuels ont été
exclusivement médiatisés et ont souffert de
fortes imprécisions et amalgames des journalises dans la
narration
des événements, jetant le discrédit sur la
participation du secteur privé en général. D'autre part,
les difficultés de
certains pays ont engendré des commentaires sur
l'échec de la participation du secteur privé, alors même
que des
de contrats continuent parfaitement.
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
spécificités dans la mise en place d'un
modèle de rentabilité des services d'eau. Elaboré
à
partir de l'observation de plusieurs expériences pilotes.
L'objectif principal de cette étude consiste en une
étude de la contribution du partenariat
public privé dans le secteur de l'eau afin d'identifier
les voies et moyens permettant :
- de mieux optimiser les ressources allouées dans le
secteur de l'eau au Sénégal ;
- de mieux diminuer les pertes en distribution dues à un
mauvais état du réseau ;
- de gérer ces ressources avec efficacité et
équité pour en faire bénéficier le plus
grand
nombre d'abonnés.
A la fin de notre étude, nous saurons
répondre s'il sera nécessaire d'agir ou non sur les
variables macroéconomiques de la rentabilité du PPP
comme facteurs déterminants.
La question qui se pose est de savoir à partir de cette
relation si nous pouvons trouver que la
rentabilité du partenariat est expliquée
ou non par les investissements, les pertes en
distribution et le nombre d'abonnés.
Nous considérons comme hypothèse un effet
positif des investissements et le nombre
d'abonnés et un effet négatif des pertes en
distribution.
L'étude se propose de vérifier si la
contribution de ces facteurs de rentabilité du PPP est
positive ou non. L'analyse repose sur l'écriture d'un
modèle économétrique liant ces facteurs
et le taux de rendement du PPP.
A partir de la question soulevée - comment le PPP
peut-il assurer la desserte des quartiers
pauvres ?- Notre travail consistera à conjuguer
les différentes approches pour mieux
comprendre la dynamique qui se joue aujourd'hui dans un certain
nombres de contrats de type
PPP. Il nous semblera ainsi nécessaire de conjuguer
une approche théorique qui permet de
dégager les principaux points à approfondir
et une démarche empirique qui fournit les
éléments de compréhension de la dynamique
actuelle.
A partir delà, nous mobiliserons la
littérature économique portant sur l'organisation afin
d'approfondir ces trois dimensions de la gouvernance
des services d'eau, dans un
environnement risqué et incertain. La
littérature rattachée aux théories des contrats
fournira
des informations particulièrement adaptées pour
analyser les dimensions contractuelles et
institutionnelles de la relation opérateur- Etat : y
seront discutés des modèles d'incitations et
les structures de pilotage de contrats. Les
développements récents de la théorie
économique
des conventions, situés à la frontière entre
l'économie et la sociologie fournissent des modèles
permettant de comprendre les différents degrés
de participation des usagers. Ces approches
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
constitueront le cadre théorique du mémoire, qui
explique l'articulation et le couplage entre
les dimensions contractuelles, institutionnelles et
participatives pour introduire la notion de
cohérence d'un modèle économétrique.
L'architecture du mémoire suit les différentes
étapes de la méthodologie. Passer d'une
recherche qui suit plusieurs pistes convergentes à une
présentation linéaire oblige à faire des
choix de présentation. Dans la mesure où la
problématique est posée de manière très
générale,
nous avons choisi de commencer par présenter les
spécificités des services d'eau au Sénégal
avant de présenter les modèles comme autant de
réponses innovantes possibles.
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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
Chapitre I : Partenariat Public Privé dans la
distribution d'eau potable : un état des lieux
Un défi majeur se pose aux pays africains en voie
de développement : faire face à une
croissance démographique élevée et
à ses conséquences urbaines, au moment où leurs
performances économiques ne sont pas des meilleurs.
Comment assurer des services urbains
de base à une population croissant rapidement et ayant peu
de moyens ? Là se situe l'enjeu.
Au lendemain des indépendances, les pays africains
ont favorisé la naissance d'un secteur
public marchand, en créant des sociétés
d'Etat ou des organismes publics chargés de gérer la
fourniture de ces services (électricité,
téléphone, eau). L'exemple du service public de l'eau
au Sénégal est assez éloquent de ce pont de
vue.
Le Sénégal compte une population de 11
millions d'habitants dont 2,75 millions résident à
Dakar, la capitale, qui connaît un taux d'augmentation de
sa population de 7% par an.
En 1994, la demande totale théorique d'eau potable
de la région de Dakar est estimée à
3
3
/jour, ce traduit un déficit de 82 000 m /jour
estimé trois ans après à 100 000 m /jour.
Les investissements d'infrastructures et les mesures
d'accompagnement pour résoudre ce
problème s'avère coûteux pour l'Etat :
prés de 235 millions de dollars sont nécessaires pour
ramener ce déficit de 100 000 m /jour à
30 000 m /jour en attendant une solution plus
radicale, dite solution à long terme.
Dans un contexte de crédits budgétaires
déclinants et de limitation de l'endettement de l'Etat,
les regards du Sénégal se sont tournés
vers les partenaires au développement. Ces derniers
sous la houlette de la banque mondiale l'ont encouragé
à trouver des solutions idoines. Elles
militent en faveur de l'instauration de liens
renforcés entre la conception, la réalisation et
l'exploitation d'une infrastructure de service public
s'inspirant à l'origine du « modèle
français » de la gestion
déléguée, reconnue depuis une trentaine
d'années. A l'Etat, il est
recommandé qu'il se cantonne davantage dans un
rôle de facilitation, de coordination et de
protection de l'intérêt public et se faire
moins souvent acteur direct. Au secteur privé, il est
requis son apport de compétence en gestion
et sa participation plus importante au
financement des services d'infrastructures.
Ces remarques introductives tracent l'organisation de ce
chapitre qui : donne un aperçu de
l'économie du partenariat public/privé et sur
le choix du Sénégal entre les différentes
formules de gestion déléguée du service
public de l'eau, met l'accent sur le nouveau cadre
230 000 m /jour contre un volume d'eau potable disponible pour
y faire face de 128 000 m
3
3
3
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Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
mis en oeuvre pour impliquer le partenariat privé
mais également pour doter la société
publique des moyens nécessaires à
l'exécution de ses missions, permet de mettre en exergue
les obligations contractuelles et les engagements des
acteurs, met en évidence les risques
identifiés dans le PPP du secteur de l'eau au
Sénégal, donne un aperçu sur les réalisations du
PPP et met enfin l'accent sur la politique de la tarification.
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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
I - La régulation par un contrat de
gestion déléguée
Dans cette section consacrée à l'étude
de la régulation par un contrat de gestion
déléguée,
deux sous sections vont être considérés
: la source d'inspiration et le financement des
infrastructures de développement.
I1
- La source d'inspiration
La réforme institutionnelle dans le secteur de l'eau au
Sénégal s'est inspiré de ce qu'il est
convenu d'appeler le « modèle français »
de gestion déléguée des services publics.
e e
Il faut remonter au 17 ou 18 siècle pour constater
l'expérimentation de ce modèle qui a pris
racines dans l'antiquité gréco-latine. Le 19
siècle a vu son affirmation avec le recours à la
concession tant pour les chemins de fer que pour
tous les équipements urbains : eau,
assainissement, éclairage, transport, etc.
Depuis une trentaine d'années, la gestion
déléguée a connu un essor à travers les
activités
comme la construction et l'exploitation d'autoroutes, de
parking, de système de chauffage
urbain. Le succès des groupes français dans des
consultations internationales a aussi contribué
à la reconnaissance de ce que la Banque mondiale
qualifie de « modèle français » de la
gestion déléguée. Lorrain [1995],
parlant des origines de ce modèle et de la culture qui le
sous- tend, prévient qu'elle ne se trouve pas dans la
littérature économique. Selon lui, ce qui
peut être qualifié aujourd'hui de modèle
avec un coté stable et reproductible, est le produit
d'une histoire de longue période ; il s'est
élaboré graduellement à partir de quelques principes
et surtout en fonction du problème qu'il fallait
résoudre.
Les principes de ce modèle s'appellent
coopération, équilibre financier, souplesse
institutionnelle. Ils découlent de deux constructions
juridiques : d'un coté le corps de doctrine
qui définit le service public local, de l'autre,
le droit des contrats qui relient les autorités
organisatrices aux exploitants des réseaux.
Enfin, le même auteur soutien que, dans ce
modèle, il y a plus de pragmatisme que de
doctrine, plus de problèmes concrets que de
théorie, ce qui n'exclut pas tout de même certains
raisonnements économiques qui ressortent d'une autre
tradition que ceux de l'économie
politique classique.
Modèle pragmatique, technique, politique plutôt
qu'économique, il n'est pas le fruit d'une
théorie générale explicite des liens
collectifs ni de la théorie générale.
Historiquement, c'est à propos du recours à
l'entreprise dans les grands travaux de l'Etat que
ce modèle s'est profilé. Il est à
noter que Lorrain [1995], citant les travaux Verin (1989)
souligne que « la question de savoir si l'on obtiendra le
meilleur service au meilleur coût en
ème
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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
e
recourant au privé plutôt qu'au public est
clairement posée en France, dès le début du 17
siècle ».
En faite de modèle, il s'agit plutôt
d'une expérience diversifiée car les solutions
expérimentées sont très variées
au niveau : de leur contenu (conception, construction,
exploitation) ou de leur objet (service ou infrastructure support
d'un service), de la nature des
autorités concédantes (Etat, communes) et des
différents types de concessionnaires qui
peuvent être publics, privés ou mixtes.
Cette expérience diversifiée a connu des
réussites éclatantes par exemple dans l'eau, mais
également quelques échecs riches
d'enseignements. Dans tous les cas, les explications se
situent à deux niveaux prédominants qui
conditionnent le succès des expériences : de
l'établissement d'un partenariat durable entre le
concédant et le concessionnaire et du partage
équilibré des risques et des résultats en
fonction de la nature des projets et de leur équilibre
économique et financier.
L'autre facteur décisif réside dans le
choix du concessionnaire parmi des groupes
expérimentés ayant une surface technique et
financière suffisante leur permettant réellement
d'assurer des risques et de constituer des partenaires durables.
Les relations définies entre les partenaires engagent
l'avenir ; de ce fait elles doivent s'inscrire
dans le cadre de dispositions contractuelles qui, elles
mêmes, constituent un code de bonne
conduite entre les deux parties de manière à
asseoir des relations de confiance sur le long
terme.
Martinand [1995] relève que deux écueils sont
à éviter. Le premier est une concession
financière non viable, ce qui apparaît dès
les premières années : cela n'est positif ni pour le
concessionnaire ni pour le concédant public qui en
subit les conséquences politiques. Le
second est une concession dégageant avant le terme des
bénéfices excessifs, ce qui n'est pas
non plus souhaitable pour le concédant pour des raisons
politiques et par conséquent pour le
concessionnaire si les engagements initiaux ne sont pas
respectés.
Toute la difficulté pour éviter ces écueils
réside dans les aléas de ce type de partenariat sur le
long terme : faire des prévisions exactes à cette
échéance est difficile.
Pour quelles raisons recourt-on à la gestion
déléguée, autrement dit pourquoi un partenariat ?
La réponse à cette question relève du
domaine des options de politiques économiques : le
partage des rôles entre le public et le privé.
Les partisans de la gestion déléguée
trouvent que l'Etat moderne doit éviter de se mêler de
tout à tort et à travers, se recentrer sur
l'essentiel, faire régresser sa bureaucratie tout en jouant
le rôle fort qui doit être le sien avec une
administration solide : un Etat garant de l'intérêt
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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
général. C'est, selon Martinand [1995], un
Etat qui doit, au-delà des fonctions régaliennes
traditionnelles (justice, police, défense), susciter
et favoriser le partenariat entre les acteurs
économiques et sociaux (qu'ils soient publics ou
privés) et les pouvoirs publics. Il s'agit pour
lui d'organiser des modes d'interactions contractuels entre
la sphère publique et la société
civile.
Dans ce cadre, la gestion des services publics doit,
pour l'essentiel, être confiée à des
opérateurs juridiquement distincts de la puissance
publique, qu'ils soient des entreprises
privées ou mixtes, dans certains cas, publiques.
L'analyse de l'économie du PPP revêt des
enjeux certains. Si elle relève de l'opposition
classique entre les tenants du « tout Etat » et
les avocats du « tout privé », elle est de nos
jours rendue féconde par les partisans de la
recherche d'un équilibre entre les interventions
publiques et privées, une forme de libéralisme
tempéré.
En effet, une vision trop dichotomique des deux univers
de l'économie publique et d
l'économie privée peut conduire à
l'inefficacité. Il faudrait dès lors déplacer l'analyse
vers les
modalités de coopération entre le public et
le privé. C'est à ce niveau qu'il faut placer et
comprendre ce qui est actuellement qualifié de
« modèle français »de gestion des
infrastructures.
Ceux qui ont réfléchi à ce modèle
préviennent qu'il est un modèle de fait. Il n'est pas le fruit
d'une théorie générale explicite des biens
collectifs ni de la théorie économique en générale.
Modèle pragmatique, technique politique plutôt
qu'économique.
I 2- Le financement des infrastructures de
développement
En consacrant son rapport annuel sur le
développement économique dans le monde aux
rapports entre infrastructure et développement, la Banque
mondiale a donné un signal fort sur
la capacité de ce modèle à s'exporter. Les
changements institutionnels mis en oeuvre ça et là
dans le secteur de l'eau en Afrique (Cote d'Ivoire,
Guinée, Sénégal, etc.). Ce rapport souligne
que la qualité d'une infrastructure aide à
comprendre pourquoi un pays réussit alors qu'un
autre échoue à diversifier sa production,
à développer ses échanges, à
maîtriser sa
démographie, à faire reculer la
pauvreté ou à assainir l'environnement. Une bonne
infrastructure augmente la productivité, réduit les
coûts de production et stimule la croissance
économique. En effet, selon le même rapport, une
augmentation du capital d'infrastructure de
1% correspond à une augmentation du produit
intérieur brut (PIB) de 1%.
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Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
Aujourd'hui, la Banque mondiale constate que l'insuffisance
de l'entretien représente un
échec presque universel (et coûteux) des prestations
de services d'infrastructure dans les pays
en développement. Cela explique par
exemple qu'en Afrique, les services
d'approvisionnement en eau fournissent en moyenne 70
% de leur production aux
consommateurs, quand des pratiques optimales leur permettraient
d'obtenir 85 %.
Au Sénégal, l'option de l'Etat est claire. Il
s'agit de rompre avec la politique de subvention et
de mettre l'accent sur la mise en place d'infrastructures
restructurantes. Cela nécessite de gros
moyens financiers et c'est là qu'il faudrait trouver les
raisons du PPP.
En effet, les pouvoirs publics se demandent comment utiliser au
mieux leurs rares ressources
budgétaires et/ou d'emprunts publics : faut-il
financer seuls un nombre limité de projets à
bonne rentabilité globale, mais à
rentabilité financière insuffisante pour le secteur
privé, ou
aider un nombre accru de tels projets, pour les rendre
éligible au financement privé ?
Cette deuxième voie conduit à diverses formes de
PPP.
Le partenariat est nécessaire parce qu'il y a des
limites au financement complètement privé
tenant à la rentabilité financière
insuffisante ou au risque trop élevé de certains
équipements
publics. Il apparaît actuellement comme le seul
moyen de combler l'écart existant entre les
besoins énormes d'investissements publics et les
ressources budgétaires et d'emprunts publics
limités dont disposent les Etats.
Le PPP comporte aussi de nombreux avantages autres que financiers
et notamment : il permet
de recourir à une gestion de type privé des
services industriels et commerciaux, souvent plus
efficace qu'une gestion publique de ces activités, il
permet de faire payer l'usager plutôt que
le contribuable actuel ou des générations
futures et enfin il permet aux pouvoirs publics de
garder, néanmoins, un certain contrôle sur des
aspects qui relèvent de leur responsabilité, tout
en déléguant au secteur privé les
compétences qu'ils souhaitent lui confier, ce découpage se
faisant à la carte et nécessitant des changements
institutionnels.
II- L'instauration du PPP dans le service de
l'eau
Au lendemain des indépendances, le service public
de l'eau était assuré au Sénégal par la
Compagnie générale des eaux du
Sénégal filiale de la Compagnie générale des
eaux de
France. La CGE Sénégal était une
société d'économie mixte. 1968, elle sera
nationalisée,
suite à un différend entre elle et les
autorités sénégalaises au sujet du projet d'adduction
d'eau
à partir du Lac de Guiers, investissement dont la CGE
française ne voulait pas entendre parler.
Il faut noter que les événements de 1968, au cours
desquels la plate forme de l'UNTS (Union
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
12
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
nationale des travailleurs du Sénégal) avait
exigé la nationalisation de la CGE du Sénégal, ont
précipité également cette rupture. Une
société nationale d'exploitation des eaux (SONEES)
fut créée et assure le service public
de l'eau. Plus de trente ans après, la question
d'investissement se repose : comment à partir du
Lac de Guiers résoudre le problème de
l'approvisionnement en eau de la capitale et de ses environs qui
enregistrent un déficit de100
3
000 m /jour ?
Afin de réaliser ces projets et résoudre les
difficultés auxquelles était confronté le secteur, le
Gouvernement du Sénégal, décida, sous
la pression, des bailleurs de fonds, d'engager une
réforme du secteur de l'hydraulique urbaine.
II 1- Les raisons de la réforme
institutionnelle
Plus que le bilan mitigé de la SONEES, c'est le
coût de renouvellement et d'extension de
l'infrastructure qui se pose à l'Etat. Près de 250
millions de dollars sont requis, alors l'Etat est
sous ajustement structure et, par conséquent, doit lutter
contre l'accroissement des déficits et
des dettes publiques, sans compter la montée des budgets
sociaux. Se pose alors la question de
la dénationalisation ou privatisation de la SONEES.
En 1992, une étude sur l'efficacité de la
SONEES est menée à la demande de l'Etat. Elle a
5
abouti à l'identification d'un ensemble de cibles
stratégiques au niveau organisationnel et
6
institutionnel .
De cette étude, il ressort que dans le cadre
préexistant, à savoir l'Etat concédant et la
SONEES concessionnaire de l'ensemble du service public de
production et de distribution
d'eau potable en zone urbaine et périurbaine, seul
le tiers des cibles ci-dessus énumérées
étaient ou pouvaient être atteintes. Les cibles
essentielles, tels que l'autonomie de l'opérateur
et le respect des obligations de l'Etat, n'étaient
toujours pas atteintes.
La modification du cadre institutionnel a donc été
envisagée avec intervention d'une structure
privée pour permettre au secteur de retrouver
une croissance et une rentabilité qui
apporteraient une meilleure qualité du service public de
l'eau potable et de l'assainissement,
une extension plus rapide de ce service dans les
quartiers non desservis, une meilleure
5
Organisationnel : amélioration de la gestion technique, de
la gestion des abonnés, de la gestion financière et des
ressources humaines.
6
Institutionnel : respect des obligations de l'Etat, de
l'autonomie de l'opérateur, une tarification appropriée et
programmation cohérente des investissements.
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
13
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
maîtrise du coût de ce service, ainsi que
l'assurance et l'accroissement des rentrées fiscales
régulières pour l'Etat.
Il a donc fallu s'interroger sur le mode d'intervention de la
structure privée.
II 2- L'organisation institutionnelle mise en
place
Les différents schémas envisagés dans ce
type de situation sont communément regroupés sous
l'appellation de contrat de « délégation
de service public ».On entend par délégation de
service public, l'ensemble des hypothèses dans les
quelles une collectivité publique s'en
remet à une tierce personne pour exécuter un
service public à sa place.
Si l'on exclut les simples contrats d'assistance technique ou de
gestion de société, les contrats
de délégation de service public sont : la
gérance, la régie intéressée, l'affermage et les
contrats
innommés. La caractéristique première de ces
options contractuelles est que la propriété reste
publique et l'exploitation privée.
Les critères de choix entre ces contrats dépendent
de divers paramètres tels que la volonté de
désengagement de la collectivité publique et
sa volonté de faire assumer à l'opérateur un
risque plus ou moins important. En effet, dans les contrats de
régie intéressée ou de gérance,
la collectivité publique reste fortement impliquée
tandis que l'opérateur privé en revanche ne
supporte pas de véritable risque de gestion. Les
besoins en investissements du secteur eu
égard aux moyens dont dispose l'Etat ou la
collectivité publique. Dans les schémas de
gérance, régie intéressée et
affermage, l'entreprise privé n'effectue aucun investissement. Par
conséquent, en cas de besoins importants en
investissements nouveaux, la concession est plus
appropriée.
Le choix du Sénégal entre les
différentes formules énoncées ci-dessus a
été guidé par un
facteur technique lié à l'atteinte des objectifs
qui ressortent des cibles stratégiques évoquées
plus haut ainsi par un facteur politique lié à une
volonté de maintenir un certain contrôle sur le
secteur. Il était en effet probable que
l'opérateur privé serait un étranger et il aurait
pu être
politiquement très difficile de justifier le
basculement de l'ensemble du service public et de
patrimoine entre les mains d'une structure
étrangère.
Du large éventail de formules de partenariat secteur
public secteur privé en matière de gestion
déléguée de services d'infrastructure,
le Sénégal a choisi en 1995 l'affermage qui est un
contrat par lequel une personne publique charge une
personne généralement privée, de
l'exploitation d'un service public et lui remet
simultanément les ouvrages nécessaires à cette
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
14
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
exploitation, la personne privée assurant
l'exploitation sous sa responsabilité et versant, en
contrepartie des ouvrages qui lui sont remis, une redevance
à la personne publique.
Cette option a rencontré l'adhésion des bailleurs
de fonds qui ont accepté de financier 90 %
des 235 millions de dollars représentant
le coût du projet de renforcement de
l'approvisionnement en eau de Dakar. Ils ont cependant
exigé que les 10 % restant soient
autofinancés par la Société d'Etat sous
forme d'un prêt commercial à lever auprès du marché
financier national ou régional.
En 1996, l'opérateur privé retenu après un
appel d'offres international est un groupe constitué
de SAUR international (filiale du groupe
français Bouygues) et de GTHE (Société
sénégalaise). Leur partenariat a abouti
à la création de la Sénégalaise des eaux
(SDE) qui
prend en charge l'exploitation du service de l'eau et
verse des redevances à la Société
nationale des eaux du Sénégal (SONES) qui
est une société de patrimoine. Un contrat
d'affermage lie ces deux sociétés et l'Etat.
Graphique 1. 1 : les acteurs du sous secteur de l'eau
potable
Source : établi par l'auteur
Le premier contrat est un contrat de concession qui lie
l'Etat et la SONES. L'Etat est en
charge des orientations générales de la
politique de l'eau au Sénégal et garant de la
transparence des décisions. La SONES a un rôle
de reporting de l'action de la SDE auprès de
l'Etat, d'approbation de plans triennaux
d'investissement et de maîtrise d'ouvrage des
nouveaux investissements. Ce contrat de concession est
complété par un contrat de plan, signé
entre l'Etat et la SONES qui définit de
façon plus détaillée la programmation des
investissements.
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Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
15
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
Le deuxième contrat est un contrat d'affermage, qui
lie l'Etat, la SONES et la SDE. Ce
contrat a une durée relativement courte de 10 ans,
prolongeable 5 ans et est complété par un
contrat de performance, établi pour une durée de 3
ans qui définit des objectifs quantitatifs en
terme techniques et financiers.
La réforme du secteur de l'eau au Sénégal
n'est pas une nouveauté en Afrique subsaharienne.
Il faudrait noter que les expériences de la Cote d'Ivoire
et de la Guinée sont les plus anciennes
et dégagent un bilan que la part des observateurs
qualifient de positif, même si le cas de la
Guinée suscite plus de prudence.
En Cote d'Ivoire, la SODECI, entreprise privée
à capitaux détenus à 52% par des
intérêts
nationaux, à 46 % par la SAUR,
société française de distribution d'eau et 2% par
un fond
d'investissement public, à la concession du service
d'approvisionnement en eau en milieu
urbain. Installée au moment de l'indépendance de la
Cote d'Ivoire, la SAUR qui deviendra la
SODECI a bénéficié de contrat
d'affermage et de gérance avant d'être actuellement
concessionnaire. Elle apparaît comme un exemple de
réussite d'une entreprise privée assurant
un service public en Afrique si l'on en juge par la
qualité de service, la cotation de ses titres à
la bourse d'Abidjan, les dividendes distribués
à ses actionnaires et enfin le fait qu'elle
s'acquitte régulièrement des impôts.
La Guinée a un schéma institutionnel
différent de la Cote d'Ivoire. Le schéma adopté
consacre une société de patrimoine : la
société nationale des eaux de Guinée (SONEG) et une
Société d'économie mixte la SEEG
(Société d'exploitation des eaux de Guinée) qui a
en
charge l'exploitation des réseaux que lui confie la
SONEG selon un contrat d'affermage de
dix ans à compter de 1989. Cette dernière
supervise l'activité de la SEEG selon des
procédures définies de manières
contractuelles.
Le choix institutionnel du Sénégal présente
la même ossature que celui de la Guinée à savoir
l'option de l'affermage. Toutefois au niveau du partage
des responsabilités entre les acteurs
que sont l'Etat, la société publique et le
partenaire privé (le fermier), le choix du Sénégal se
différencie sensiblement de celui de la Guinée.
C'est ainsi qu'au Sénégal les obligations qui
pèsent sur le fermier vont au-delà de
l'habituel en la matière et sortent du stricto sensu des
contrats d'affermage en mettant à la charge de ce dernier
un certain nombre d'obligations en
matière de travaux.
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Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
16
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
III- Les obligations contractuelles et les
engagements
Comme indiqué ci - dessus, la réforme
institutionnelle du secteur a abouti à la privatisation de
la SONEES et à la création d'une
société de patrimoine (SONES) et d'une
société
d'exploitation (SDE). Dans le Contrat d'affermage, signé
entre l'Etat et ces deux sociétés, il
est indiqué les obligations de chaque partie.
III 1 - La société de patrimoine
En ce qui concerne les investissements, il est bien
stipulé dans le contrat d'affermage : « la
SONES s'engage à réaliser, dans les
conditions précisées, les investissements nécessaires
pour le renouvellement et l'extension de l'infrastructure en
fonction de la politique de gestion
des ressources en eau, et de la définition de la politique
tarifaire, développée par le Ministère
chargé de l'Hydraulique ».
La réalisation de ces investissements devra cependant
être programmée dans le plan directeur
de l'hydraulique urbaine, et basée sur la politique et les
possibilités financières du secteur.
Ce plan directeur de l'hydraulique urbaine est
préparé par la SONES en concertation avec la
société d'exploitation (SDE), et soumis
pour l'approbation au Ministère chargé de
l'hydraulique et au Ministère chargé des Finances.
La SONES devra obtenir l'approbation de
ce plan avant la fin du mois de juin de l'année en cours.
Une fois le plan directeur approuvé,
la SONES devra proposer un programme triennal glissant
d'investissements compatibles avec
l'équilibre financier du secteur, qui sera
intégré dans une convention programme
d'investissements. Pour la SONES, comme pour la SDE
chaque convention programme,
surtout en ce qui concerne le moyen terme doit
être établi en distinguant : les travaux de
renouvellement, les travaux neufs d'extension et
de renforcement et les travaux
d 'établissement des branchements.
Pour les travaux prévus dans le programme
d'investissements, la SONES devra trouver le
financement, elle devra surtout constituer un fond (fond
propre) pour le renouvellement de
l'infrastructure. Cependant ce fond ne devra pas être
utilisé pour le renouvellement du réseau
de distribution, qui est du ressort de la société
d'exploitation.
III 2 - La société d'exploitation
Selon les termes du contrat d'affermage, les
investissements pour le renouvellement et la
réhabilitation du réseau de distribution et
des branchements sont du ressort de la société
d'exploitation (SDE).
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Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
17
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
Ainsi la SDE est tenue d'assurer les investissements
nécessaires pour le renouvellement du
matériel d'exploitation, des canalisations, des
branchements et des équipements électriques et
électromagnétiques (d'une valeur maximale CAF
Dakar de 15 millions de francs CFA).
Pour tous ces renouvellements, des obligations ont
été définies dans le contrat de performance
en termes de kilomètres de canalisations, de
nombres de branchements et de compteurs à
poser.
Des différends existent souvent, ceux ci portent sur la
prise en charge du renouvellement, qui
de la SDE ou de la SONES doit faire les investissements
? La SDE essaye toujours de
surestimer le coût des renouvellements à faire, car
quand les investissements sont supérieurs à
15 millions FCFA, c'est du ressort de la SONES.
Il faut surtout souligner qu'en ce qui concerne les
investissements de son ressort, la SDE pour
des raisons de calculs de profits, n'engage pas non plus
facilement des financements et préfère
toujours ( même si cela doit prendre beaucoup de
temps ) se lancer dans une discussion
interminable avec la SONES.
Au-delà de cela, certains investissements ne sont
pas toujours effectués, surtout en ce qui
concerne les entretiens des ouvrages et la
préservation des ressources en eau. Les entretiens
des infrastructures constituent un élément
vital pour assurer une bonne qualité de service et
une meilleure préservation des ressources. Cependant la
SDE est beaucoup plus intéressée par
le recouvrement des factures.
III 3 - L'Etat
Les obligations de l'Etat ont été aussi bien
définies dans le processus. Elles concernent
notamment le paiement régulier des factures d'eau de
l'administration et aussi le réajustement
des tarifs suivant les besoins pour assurer
l'équilibre financier de la SONES. Pour
l'exploitation (SDE) l'ajustement tarifaire se fait
annuellement par indexation comme prévu
par le contrat d'affermage.
S'il est vrai que les parties co-contractantes doivent
avoir à l'oeil les accords signés, il faut
néanmoins reconnaître qu'on ne peut tout
prévoir et un contrat, si il est rédigé soit-il, ne peut
jamais couvrir tous les risques.
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18
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
IV -Les risques identifiés dans le
partenariat public privé
Nous avons identifié deux types de risques dans
l'expérience en cours au Sénégal. Ceux liés
à
l'attitude des parties face aux contrats et ceux
liés à l'inscription de ces contrats dans une
certaine durée.
IV 1 - L'attitude des parties face aux contrats
Les contrats (de concession, d'affermage et de performance)
campent bien les obligations de
chaque partie. Le contrat d'affermage, qui définit plus
particulièrement les relations entre les
partenaires public ou privé, prévoit des
procédures de sanctions en cas de non-exécution de
ces obligations par l'une des parties, mais est-ce suffisant et
dissuasif ?
IV 1-1- La perte de vue des contrats
En cas de problème, il est possible que les parties, par
méconnaissance des contrats, cherchent
des solutions sans se référer à
ceux-ci. Il n'est pas certain que la solution retenue soit
conforme aux stipulations contractuelles. Le cas s'est produit
s'agissant du reversement de la
TVA sur l'eau. La SONES et la SDE en ont fait tous les deux leur
affaire et prorata de leurs
encaissements assis sur le prix de l'eau facturé
aux abonnés. Or une lecture du contrat
d'affermage montre que c'est au fermier de collecter et de
reverser pour le compte de l'Etat
tous les impôts et taxes assis sur l'eau et qui sont
à la marge des usagers.
IV1-2
- Le risque de coalition
Le contrat d'affermage étant triparties, il y a des
risques de coalition de deux parties contre
une. L'Etat et la SONES peuvent prendre une position contre le
fermier en considérant qu'ils
ont une communauté d'intérêt en tant
que secteur public. A l'inverse, l'Etat peut interférer
dans la relation SONES/SDE et plaider pour le
fermier au lieu d'arbitrer en toute
indépendance.
IV1-3
-Le Non-respect des engagements contractuels des partenaires
Ceci induit des risques d'exploitation dont l'ampleur peut
compromettre la réussite du
partenariat et de la réforme.
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19
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
a)- Le risque de non performance du partenaire
privé
Un mauvais recouvrement de la facturation des
abonnés toutes catégories confondues peut
résulter du manque de performance de la SDE et constituer
un enjeux financier important en
même temps que de réduire les performances
techniques. Le professionnalisme du partenaire
privé, la SAUR, devrait réduire ce risque
sans l'éliminer car il est lié à deux autres
risques
dépendant de la SONES et surtout de l'Etat.
b)- Le risque de non-respect des obligations de la SONES
La SONES est une entité distincte de l'Etat
dotée de moyens financiers (fonds propres,
recettes courantes et emprunts) pour réaliser ses propres
obligations conditionnant la réussite
de la réforme. Du respect de ses obligations
dépendra le respect des performances techniques
et commerciales de la SDE. En effet, les performances
contractuelles du fermier dépendent
largement de la qualité de l'infrastructure qu'il
exploite. L'exigence de résultat qui pèse sur
lui n'aura de véritable mesure que par la qualité
des moyens mis à sa disposition, le reste sera
complété par son savoir-faire.
c)- Le risque de non-paiement de l'Etat
Au niveau préventif, les différents contrats en
cours contiennent des stipulations destinées à
améliorer le paiement de l'Etat de ses factures d'eau :
crédit client de 4 mois, mise en place de
procédure de certification et de liquidation
des factures de l'administration et ses
démembrements et enfin mise en oeuvre d'un plan
destiné à réduire les pertes et gaspillages
d'eau. Au niveau curatif, le contrat d'affermage reconnaît
expressément au fermier le droit de
suspendre la fourniture d'eau à l'Etat.
Il faudra du temps avant de classer l'Etat parmi les
bons ou les mauvais payeurs, certains
risques ne s'appréciant que dans la durée.
IV 2- Les risques liés à
l'inscription des contrats dans la durée :
Le contrat d'affermage a durée
déterminée et longue; cela présente des risques
tant pour le
fermier que pour l'autorité affermante
déléguée. Mais c'est précisément la
répartition des
risques qui crée le PPP.
Dans le système de l'affermage mis en place au
Sénégal, les risques pèsent sur tous les
partenaires.
IV 2-1- Le risque de marché
On désigne par ce terme les écarts
éventuels entre les prévisions ayant servi de base
à
l'examen de la viabilité financière et
économique du service à satisfaire et la demande réelle
à
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
20
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
satisfaire. Au Sénégal, ce risque se
présente plutôt en terme de capacité, de volonté de
payer
des clients et d'un correct recouvrement des coûts, car la
demande insatisfaite est importante.
En est-il de même pour la demande insolvable ?
IV 2-2- Le risque de dépassement des
coûts d'exploitation
Ce risque est laissé à la charge du partenaire
privé ; toutefois il est réduit grâce à la mise en
place d'une formule d'indexation tarifaire. De ce fait,
le partenaire privé, au travers du
consommateur final, assume l'essentiel du risque car il y
a un niveau de prix qui sera
socialement et politiquement difficile à accepter pour les
populations.
IV 2-3- Les risques liés au contrôle de
l'exploitation
Les contrats de concessions et d'affermage autorisent
le partenaire public (SONES) à
contrôler l'opérateur privé (SDE) au triple
plan de la gestion technique, commerciale et de la
qualité de l'eau. Les risques à ce niveau sont de
deux ordres :
a)- L'opacité des systèmes
d'information entre les partenaires
Dans sa phase active, le partenariat repose sur des
échanges d'informations entre les acteurs.
Le fermier est tenu en particulier de produire des
informations fiables et exhaustives à
l'autorité affermante déléguée
à des fins de contrôle et d'évaluation de la bonne marche
du
service affermé. Dans l'expérience en cours,
beaucoup de difficultés ont surgi au départ dans
l'organisation des procédures de transmissions de
l'information de la SDE vers la SONES.
Aux réticences de la SDE qui assimile le
contrôle à un « marquage à la culotte »,
s'ajoute
aussi la démarche tendance autoritaire de la SONES.
b)- Le manque de confiance entre les partenaires
L'expérience du partenaire SONES/SDE relève un
climat de méfiance entre les parties. Il est
difficile de situer l'origine de cette situation tant elle a
été soudaine. Tout porte à croire que
les deux partenaires n'ont pas cherché à se
laisser un temps d'observation et d'adaptation.
Chaque société a précipité les
changements de mentalité nécessaires au sein de ses
employés
en les sensibilisant sur la portée des missions
assignées et la ferme volonté de ne pas échouer.
Cette situation a conduit un déficit de communication qui
a engendré des rapports lâches entre
les partenaires. Les circuits d'informations entre la SONES et la
SDE sont devenus plus longs
parce que les supports sont soumis à une sorte de «
comité de censure » avant leur envoi au
partenaire. Cela a entraîné une sorte de repli sur
soi de chaque entité et de ses employés, ce
qui ne simplifie pas les relations de proximité qui sont
vites assimilées à de la délation.
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
21
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
L'organisation du jeu n'explique-t-elle pas quelque part le
comportement des acteurs. Or à ce
jeu personne n'est gagnant. D'importantes
réalisations doivent être faites pour asseoir la
confiance.
V/- Les Réalisations
Il ne faut pas oublier qu'en 2002, 24 % des habitants
de Dakar et 43 % des habitants des
autres centres urbains n'avaient pas accès à ce
type de branchement. Pour ceux-ci, le PEPAM
(Programme d'Eau Potable et d'Assainissement du
Millénaire) fixe des objectifs ambitieux à
l'horizon 2015. Il vise à desservir 1,64 million de
personnes supplémentaires, dont une grande
partie n'est pas capable d'assurer le financement de l'extension
du réseau. C'est pour cela que
la facilitation de l'accès au service est un enjeu majeur
de la prochaine décennie.
Au Sénégal, il existe essentiellement deux modes
d'adduction d'eau potable répondant à des
normes de qualité sanitaires satisfaisantes :
l'alimentation au domicile par branchement
particulier et la fourniture d'eau à des bornes fontaines
collectives.
V 1- Les branchements particuliers
L'objectif affiché par l'Etat sénégalais
est d'offrir sur le long terme la possibilité à chaque
ménage de disposer d'un branchement particulier,
c'est-à-dire d'un branchement amenant
l'eau au sein de l'habitation. La démarche standard est
que le futur abonné, qui ne dispose pas
encore d'un tel branchement, finance les frais liés
à la fourniture et à la pose de celui-ci. Dans
le cas du Sénégal, dès le démarrage
des projets sectoriels dans le domaine de l'eau, la finalité
de desserte des plus pauvres a été
fixée comme une priorité. De nombreux ménages ne
disposent pas des ressources financières suffisantes
pour payer le branchement (dont le coût
est en moyenne de 100 000 à 200 000 FCFA).
Pour permettre l'accès au réseau à ces
populations relativement pauvres, un programme de
branchements sociaux a été mis en place.
Techniquement, il n'existe aucune différence entre un
branchement normal et un branchement
social : le diamètre du branchement est identique, le
matériau est le même et la méthode de
pose ne varie pas. La seule différence est donc
financière. Si un ménage remplit les conditions
d'accès au programme, il bénéficie
gratuitement de la connexion au réseau.
Cette politique a pris de l'ampleur à partir des
années 2000. Ceci s'explique moins par des
raisons politiques que par une disponibilité de
financements offerts par les bailleurs de fonds,
qui ont été orientés prioritairement
vers cette politique d'accès. Le coût moyen d'un
branchement social est estimé à environ 100
000 FCFA. Sur la période 1996-2005, la
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
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22
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
réalisation d'environ 105 000 branchements a donc
représenté un coût global de 11 milliards
FCFA, supporté quasi-intégralement par des
financements extérieurs.
Graphique 1. 2 : Nombres de branchements sociaux
réalisés et projetés de 1996 à 2011.
V 2- L'extension des bornes fontaines
Les bornes-fontaines sont des points d'eau situés
sur l'espace public et auprès desquels les
populations non raccordées viennent directement
s'approvisionner. Leur gérant peut être un
employé de la société de distribution
d'eau, un travailleur indépendant, un délégué
d'une
association d'usagers ou encore un représentant
d'ONG. Il est soit rémunéré par un salaire
fixe soit par un salaire variable correspondant entre la
différence entre le prix payé à
l'opérateur et le prix facturé au client final.
Les bornes-fontaines ne constituent pas un mode
d'approvisionnent marginal. En 2002, on
estimait que 18 % de la population de la zone couverte par la
SONES/SDE s'approvisionnait
auprès de ces bornes (PELT 2004). A la fin de
l'année 2004, on recensait 3 688
bornes-fontaines pour un volume total facturé
d'environ 5 % (rapport SONES 2005). La
consommation par personne s'établissait ainsi à
environ 17 l/j/pers.
Tableau n°1.1 : Comparaison du service
rendu par les bornes-fontaines et les branchements
particuliers. (Annexe)
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
23
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
VI- La politique de tarification
Au Sénégal, le choix s'est porté pour
les abonnés domestiques sur une tarification en trois
tranches (tranche sociale, tranche pleine et tranche
dissuasive) pour lesquelles le tarif varie
dans un rapport de un à quatre. Les abonnés
non domestiques (administrations, industries)
payent un tarif correspondant au tarif de la tranche dissuasive,
car ils sont considérés comme
ayant un pouvoir d'achat suffisant pour pouvoir financer
l'eau à un prix supérieur. L'eau
distribuée par les bornes-fontaines est vendue
à un prix intermédiaire entre le tarif de la
tranche social et de la tranche pleine. Enfin, les
maraîchers, qui utilisent l'eau à des fins
d'irrigation, bénéficient d'un tarif faible lorsque
leur consommation ne dépasse pas un quota
Q, puis d'une tarification croissante dans le but d'encourager
une économie de la ressource.
Tableau n°1.2 : grille tarifaire (annexe)
A la signature du contrat, l'autorité
concédante souhaitait que l'opérateur privé apporte
sa
compétence pour améliorer deux facteurs
clés de la distribution d'eau : le taux de
recouvrement des factures et les pertes en réseau
. L'opérateur privé est donc rémunéré
en
fonction d'un prix par m3, appelé prix exploitant P e.
Le prix exploitant est réévalué chaque
année en fonction de la structure de coût de
l'exploitant, afin de couvrir ses frais de gestion,
de personnel, les investissements à sa charge ainsi
qu'une marge bénéficiaire. On parle de
structure tarifaire cost-plus. La différence entre
le prix moyen P m et le prix exploitant est
reversé d'une part à l'ONAS, en charge de
l'assainissement lorsque le secteur bénéficie de
l'assainissement collectif, et d'autre part à la SONES.
Celle-ci, grâce à ce prix patrimoine Pp
finance les dépenses d'investissements, de personnel ainsi
que le recouvrement des emprunts.
7
8
Sur les secteurs assainis, on a donc : Pmoyen
assainis : Pmoyen = P e + P p.
= P + P + P
e p
ONAS, et sur les secteurs non
On constate que le prix patrimoine s'est fortement
apprécié dans la période 1997-2004 (+ 33
%) tandis que le prix fermier a connu une hausse plus
modérée de 8 %.
7
Le taux de recouvrement ou taux de collecte est
défini comme le rapport du montant perçu au titre des
factures d'eau sur le montant émis. Ce taux est souvent
crucial pour l'équilibre financier du secteur et sa valeur
varie fortement selon les pays. Ainsi, la NCWSC à
Nairobi rapporte un taux de collecte de 63 % et celui de la
ville de Dar es-Salaam est même inférieur
à 60 %, ce qui ampute grandement le budget de ces compagnies
publiques (Trémolet 2005).
8
d'eau produit. Les raisons de perte sont multiples : fuites,
compteurs déficients, branchements clandestins.
Le taux de perte du réseau est défini comme le
rapport entre le volume d'eau perdu dans le réseau et le volume
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
24
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
Source : SONES
Graphique 1. 3 : Evolution des prix entre 1997 et 2004
La rémunération des parties se veut
doublement incitative. D'une part, la rémunération est
proportionnelle au volume produit, ce qui incite les deux
parties à accroître la production.
D'autre part, l'opérateur privé est
intéressé aux deux objectifs que l'autorité
concédante lui a
fixé, le taux de fuite dans le réseau et le taux de
facturation. La formule de rémunération de la
SDE est donc la suivante :
RémunérationSDE
Avec
= Vol
produit
[P . + P
e e
moyen. ( )]
r
e
e : rendement contractuel défini dans le contrat9
:rr endement réel constaté10
La première partie de cette formule Vol produit
. P e. e correspond à la formule classique de
rémunération d'un affermage qui est proportionnelle
au volume livré et au prix exploitant.
La deuxième partie de la formule P
moyen
( ) correspond au risque porté parr?
r
e
l'opérateur privé s'il n'atteint pas ses
objectifs en terme technique (taux de fuite) et
commercial (taux de facturation). De son côté,
la rémunération de la SONES, société de
9
Le rendement contractuel correspond au produit de
l'efficacité technique (ETC) et de l'efficacité commerciale
(ECC) définis dans le contrat avec :
ETC : efficacité technique (soit 1 moins le taux de perte
du réseau) définie dans le contrat,
ECC : efficacité commerciale (ou taux de facturation)
définie dans le contrat.
10
commerciale (ECR) réalisés l'année n avec :
ETR : efficacité technique réelle constatée,
ECR : efficacité commerciale réelle
constatée
Le rendement réel constaté correspond au
produit de l'efficacité technique (ETR) et de
l'efficacité
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
25
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
patrimoine, ne dépend pas de la performance technique et
commerciale de l'opérateur privé.
Elle est déterminée par la différence entre
le prix moyen et le prix fermier.
RémunérationSONES
= Vol
produit (P
moyen - P )
e
e
Les deux paramètres sur lesquels la SONES peut
intervenir sont le volume produit, qui
dépend des investissements réalisés pour
accroître la production et le prix moyen, qui est fixé
par la SONES en accord avec le ministère de
l'Hydraulique. Cette formule de rémunération
est remarquablement équilibrée. En effet, elle
lie de façon claire les risques financiers et les
objectifs de chaque partie, ce qui est une
règle de base de l'ingénierie contractuelle.
Explicitons cela par un exemple concret :
Tableau n°1.3 : Conséquences
tarifaires pour la SONES et la SDE dans différents cas-types
(annexes)
Le choix d'une grille tarifaire identique sur le plan
national et à blocs croissants implique
deux péréquations que nous allons
détailler ci-dessous : une péréquation spatiale et
une
péréquation entre usagers du service d'eau.
VI 1- Une tarification identique sur tout le
périmètre affermé
Le choix politique et technique d'appliquer une
tarification unique sur tout le périmètre
affermé induit des péréquations spatiales.
En effet, les coûts diffèrent d'une ville à l'autre en
fonction des caractéristiques de production et de
distribution.
Les recettes diffèrent également en
fonction du type de consommation (industriels,
maraîchers, usagers domestiques) et de leur niveau de
consommation.
En effet, il est très complexe d'isoler pour
chaque secteur de distribution les coûts
directement ou indirectement imputables à la desserte de
ce centre. Certains actifs sont utilisés
en commun par plusieurs centres, d'autres sont
spécifiques. La comptabilité de la SONES et
11
de la SDE ne permet pas cette analyse fine pour le moment . En
revanche, il est possible de
connaître le montant moyen du m3 facturé au
niveau de chaque centre et d'en déduire les
différences de recette selon les centres.
11
Dans le cas du Sénégal, il est
particulièrement difficile de savoir si les coûts sont plus ou
moins importants à
Dakar par rapport aux autres centres urbains. En effet,
deux effets produisent un effet contraire. Pour la
production et l'acheminement de l'eau, les coûts
sont bien supérieurs à Dakar car l'eau est pompée
au lac de
Guiers situé à près de 300 km de
Dakar. En revanche, concernant les coûts de distribution, la
densité d'abonné
est plus élevée à Dakar et par effet
d'échelle, les coûts liés à l'amortissement du
réseau et à la gestion sont
inférieurs.
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
26
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
Source : SONES
Graphique 1. 4 : Prix moyen du m selon le secteur
géographique
Au centre de Dakar, le montant facturé par m3 est
environ 28 % plus élevé que le montant
moyen sur l'ensemble du périmètre. Tous les
autres centres ont un prix inférieur au prix
moyen et bénéficient donc de subventions
croisées provenant du secteur de Dakar.
3
Source : SDE
Graphique 1. 5 : Ecarts financiers entre la ville de
Dakar et les autres centres du Sénégal
En raisonnant en termes de montants financiers, le centre
de Dakar génère environ 4,4
milliards FCFA de recettes supplémentaires qui
bénéficient à 60 % à la banlieue de Dakar et
à 40 % aux autres centres urbains du
Sénégal. Le système financier en place induit donc une
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
27
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
redistribution représentant un montant non
négligeable entre la capitale et les autres centres
urbains.
VI 2- La tarification différenciée
selon les usagers et leur consommation
Tous les usagers ne payent pas l'eau le même prix.
Si le coût moyen de l'eau est de 419
12
FCFA , il est facturé en moyenne à 268
FCFA aux maraîchers, 372 FCFA aux usagers
domestiques et 639 FCFA aux usagers non domestiques. Ces
différences de prix impliquent
que des transferts financiers internes ont lieu entre
classes d'usagers. Certaines catégories
payent davantage et subventionnent les autres
catégories. Si l'existence de ces transferts est
largement reconnue, aucune étude à notre
connaissance ne les a quantifiés. Le service est
offert à des prix différents en fonction de
la capacité des usagers à payer (niveau de
facturation supérieur pour les industriels)
ou de choix politique (tarifs fortement
subventionnés pour les maraîchers).
Le premier constat est qu'une seule classe d'usager est
contributrice nette au système. Il s'agit
des usagers non domestiques (administrations, industries,
écoles) qui consomment 27 % du
volume global et assurent 41 % des recettes. Les principaux
bénéficiaires sont les usagers
domestiques qui sont les plus gros consommateurs avec 62 % du
volume global et qui
Source : données SDE pour la période 2005-2006
Graphique 1. 6 : Part des recettes et des consommations
selon la classe d'usager
12
Données 2005-2006 en montant HT.
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
28
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
financent le service à hauteur de 53 %. Partant de ce
constat, on s'intéresse maintenant aux
flux financiers entre classes d'usagers. En 2006, le chiffre
d'affaire lié aux factures d'eau est
13
estimé à 45 milliards FCFA .
Le montant des transferts compté positivement pour les
bénéficiaires et négativement pour les
contributeurs est de 6 milliards FCFA soit 13 % du total.
Source : données SDE
Graphique 1. 7 : Représentation
agrégée des flux financiers entre les différentes classes
d'utilisateurs
Si cette figure quantifie les effets redistributifs d'une
tarification différente par classes
d'usager, elle ne permet pas d'évaluer les
péréquations réalisées au sein de chaque classe du
3
fait de la tarification par bloc croissant. Ainsi, si le
prix moyen du m payé par l'usager
domestique est de 372 FCFA, le tarif social n'est que de 179 FCFA
contre 620 FCFA pour la
tranche dissuasive.
Ce que l'on considère ici sont les transferts
entre tranches de consommation au sein d'une
même classe d'usagers et non les transferts entre usagers.
En effet, un ménage qui consomme
3
un volume supérieur à 20 m par mois,
bénéficie d'une « subvention » pour les dix premiers
3
m qui sont facturés au prix de la tranche
sociale et d'une « pénalité » pour le volume
3
consommé supérieur à 20 m . Il est
donc à la fois bénéficiaire et contributeur du
système
tarifaire. Il n'en reste pas moins que l'on peut faire
l'hypothèse en première approximation
13
Données SDE.
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
29
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
14
que les ménages ont « un comportement
économiquement rationnel » . Ils accorderont une
attention d'autant plus importante à leur consommation
d'eau que leurs revenus sont faibles.
Si l'on détaille les transferts au sein de la classe des
usagers, on obtient le résultat suivant :
Source : données SDE
Graphique 1. 8 : Représentation
détaillée des flux financiers au sien de la classe des usagers
domestiques
Les usagers domestiques sont bénéficiaires nets des
redistributions. La représentation détaillée
des flux permet de préciser qui sont les
réels bénéficiaires. En effet, les tarifs de la
tranche
normale et de la tranche dissuasive sont supérieurs
au tarif moyen et le véritable transfert
s'opère vers la tranche sociale. Ainsi, en plus
des 3,8 milliards de FCFA issus de la
péréquation avec les usagers non
domestiques, les bénéficiaires de la tranche sociale
bénéficient de 5 milliards FCFA de
péréquations au sein des usagers domestiques. Au total,
ces transferts au profit de la tranche sociale totalisent
donc plus de 20 % du produit de la
vente d'eau.
14
Par " économiquement rationnel ", on entend que les
usagers sont conscients qu'ils sont facturés au volume et
que donc le montant de leur facture augmente avec le volume
utilisé.
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
30
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
Des péréquations s'opèrent
également au sein de la classe des maraîchers mais
l'ampleur
financière des transferts est anecdotique.
VII- Un modèle spécifique au
milieu rural
La gestion en milieu rural ne peut être
considérée comme une gestion en milieu urbaine « en
miniature ». En effet, des problèmes de
gestion spécifiques se posent dans le cadre de
communautés rurales et le modèle de gestion doit
être adapté à ces spécificités.
Tableau n°1.4 : Comparaison entre types de
gestion en milieux rural et urbain. (Annexe)
VII 1- Comment accroître
l'efficacité d'une gestion locale ?
Le milieu rural était le grand oublié de la
réforme du secteur de l'eau en 1996 au Sénégal. Le
programme Regefor (Réforme de la gestion des
forages), mis en place en 1999 grâce à un
financement AFD(Agence Française de
Développement), avait pour but d'expérimenter un
nouveau mode de gestion en milieu rural. Il s'appuie sur les
communautés et vise à ce que les
coûts d'exploitation et de maintenance soient
couverts par les usagers du service. Depuis
1999, ce programme touche une centaine de forages sur les mille
que compte le secteur rural
au Sénégal.
Le secteur privé local informel joue ainsi un
rôle très important dans la gestion de l'eau en
milieu rural. C'est sur le gérant, non
déclaré et faisant donc partie du secteur informel, que
s'appuie l'ASUFOR pour le service d'eau et il doit
être capable à ce titre de tenir une
comptabilité simple et de recouvrer les factures.
Globalement le prix de l'eau est moins élevé qu'en
milieu urbain (entre 200 et 250 FCFA le
3
m contre 431 FCFA). Ce prix est déterminé
par l'ASUFOR (Association d'usagers de
forages) elle-même. En revanche, au sein de
chaque village, le prix de l'eau est
systématiquement plus élevé aux
bornes-fontaines par rapport aux prix pratiqués pour les
branchements particuliers. Le surcoût peut aller de
30 à 300 FCFA par m3. A ce titre, le
système tel qu'il est mis en oeuvre n'est pas
particulièrement favorable aux populations les
plus pauvres ou les plus éloignées du
réseau.
VII 2- Les modèles de gestion urbaine et
rurale peuvent-ils converger ?
On pourrait craindre que le choix de deux modes de gestion
différents dans le secteur urbain
et rural conduise à un système à deux
vitesses. Les habitants des zones urbaines payent plus
cher mais disposent majoritairement à domicile d'une
eau en grande quantité. Les habitants
des zones urbaines payent moins cher un service moins performant
majoritairement fourni par
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
31
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
des bornes-fontaines en plus faible quantité. Or, les
petits centres ruraux sont appelés à croître
et atteindre une taille critique qui justifierait une
évolution du système de gestion. Les acteurs
du secteur de l'eau sont bien conscients du défi
à relever pour ces centres « semi urbains ».
L'un des axes de réflexion concerne le
développement et la professionnalisation du secteur
15
privé local afin de rendre deux services : la
gestion des ouvrages
16
forages .
et la maintenance des
Sur une centaine de forages, c'est l'entreprise Equip plus qui
réalise ce travail. Il serait donc
possible de réfléchir à un
modèle incluant le secteur privé local ou national pour
assurer la
maintenance. Les compétences techniques existent au
Sénégal mais il reste à démontrer la
viabilité financière de ces contrats en
établissant des 'business plans' solides. En effet, pour
l'instant, la maintenance souffre d'un déficit d'image et
le secteur privé n'est pas poussé à s'y
engager. Un autre axe de réflexion concerne le
contexte juridique. Le contexte actuel ne
permet pas au gérant privé de disposer
d'un contrat définissant ses obligations et les
conditions de sa rémunération. L'accord est oral et
donc sujet à une remise en cause en cas de
différend. Ceci représente un frein important
au développement des tâches assumées par le
secteur privé local. Dans le même mouvement
de responsabilisation de l'échelon local, une
décentralisation des responsabilités (en laissant
par exemple le choix des investissements au
niveau local, financé par une dotation de
l'Etat) au niveau des communautés rurales
accroîtrait leur implication dans le service et la
recherche de solutions adaptées au contexte
local. L'Etat conserverait ses fonctions régaliennes
de préservation de la ressource et de
définition des normes de qualité du service.
Le Sénégal a emboîté le pas
à la Cote d'Ivoire, la Guinée et la Gambie en
matière de
délégation de gestion de service
d'infrastructure. Cette expérience, qui met en relation la
SONES et la SDE, suscite, beaucoup d'espoir. Il faut la placer
dans une stratégie plus globale
de développement après la décennie de
l'ajustement structurel qui vise à faire reculer la
pauvreté et à améliorer l'environnement.
15
Gestion des ouvrages (distribution de l'eau, facturation).
Le système actuel n'autorise pas un gérant à
assurer la gestion de plusieurs forages. Or, pour des
centres urbains proches et des gérants compétents, des
économies d'échelle et un gain en savoir-faire
technique pourraient être acquis en permettant la gestion conjointe
de plusieurs forages.
16
Maintenance des forages. Officiellement, cette charge est
assumée par la DEM, qui n'a pas les moyens
humains et financiers pour entretenir plus de mille forages.
Adama DIENE - Mémoire de DEA Analyse Economique et
Quantitative 2006/2007 UFR SEG/UGB
32
Partenariat Public- Privé dans le Secteur de l'Eau au
Sénégal.
Cette monographie du secteur de l'eau au
Sénégal a permis de montrer qu'une coopération
efficace est possible entre secteur public, secteur
privé international et secteur privé local, à
condition de définir clairement les conditions
d'intervention de chaque acteur. Ainsi, le
premier a fait la preuve de sa capacité à lever des
fonds et réaliser des investissements sur le
réseau. Il a également su mettre en oeuvre, par
une politique tarifaire et de raccordement au
réseau, une action en faveur de la desserte des
plus pauvres. Le deuxième a consacré ses
efforts à l'amélioration des performances
techniques et commerciales du réseau. Le troisième,
présent mais encore trop timidement en secteur
rural, nécessite d'être encouragé afin
d'accroître sa compétence et ses
capacités de gestion, et devenir à terme un interlocuteur
fiable pour la gestion des réseaux de petits centres
urbains.
Le prochain chapitre nous permettra de modéliser
les interactions entre mode de gestion et
coûts des services d'eau afin de comparer leurs
performances.
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